Институт международных исследований
реклама
В сборнике работ, подготовленном сотрудниками Центра евроатлантической безопасности МГИМО, рассматривается роль международных организаций безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах. Все работы, представленные в этом сборнике, связаны между собой двумя основными идеями. Во-первых, обеспечение безопасности в двух рассматриваемых регионах тесно взаимосвязано. Вовторых, существенные изменения, произошедшие в мире по окончании «холодной войны», требуют поиска международными организациями безопасности новой роли в предотвращении международных конфликтов и минимизации их разрушительных последствий. Сборник состоит из трех частей, в которых последовательно рассматриваются указанные проблемы: «Россия и Запад: к формированию новой архитектуры безопасности в евроатлантическом регионе», «Конфликты и международные организации безопасности на Южном Кавказе», «Развитие региональной системы коллективной безопасности в Евразии». Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России В поисках новой роли: международные организации безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах Сборник статей Москва МГИМО – Университет 2011 Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России И М И М Г И М О УНИВЕРСИТЕТ Центр евроатлантической безопасности В поисках новой роли: международные организации безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах Под. ред. А.И. Никитина, А.А. Казанцева Сборник статей Москва МГИМО – Университет 2011 УДК 327 ББК 66.4 В 11 Серия: «Книги и брошюры ИМИ». Том 19. Редакционная коллегия серии: А.И. Подберезкин, А.А. Орлов (научный редактор), А.В. Лукин, В.И. Мизин, А.И. Никитин, В.М. Сергеев, А.В. Серегин, С.И. Чернявский. Редактор серии В.И. Шанкина. Техн. секретарь серии Е.П. Конюхова. В 11 В поисках новой роли: международные организации безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах / под ред. А.И. Никитина, А.А. Казанцева; ИМИ МГИМО (У) МИД России. – М.: МГИМО – Университет, 2011. – 184 С. ISBN 987-5-9228-6777-7 В сборнике работ, подготовленном сотрудниками Центра евроатлантической безопасности МГИМО, рассматривается роль международных организаций безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах. Все работы, представленные в этом сборнике, связаны между собой двумя основными идеями. Во-первых, обеспечение безопасности в двух рассматриваемых регионах тесно взаимосвязано. Во-вторых, существенные изменения, произошедшие в мире по окончании «холодной войны», требуют поиска международными организациями безопасности новой роли в предотвращении международных конфликтов и минимизации их разрушительных последствий. Сборник состоит из трех частей, в которых последовательно рассматриваются указанные проблемы: «Россия и Запад: к формированию новой архитектуры безопасности в евроатлантическом регионе», «Конфликты и международные организации безопасности на Южном Кавказе», «Развитие региональной системы коллективной безопасности в Евразии». УДК 327 ББК 66.4 В 11 ISBN 987-5-9228-6777-7 © МГИМО (У) МИД России, 2011 Содержание 1.Россия и Запад: к формированию новой архитектуры безопасности в евроатлантическом регионе...........................5 Никитин А.И. Новая парадигма: от мирного сосуществования к общим действиям.....................................5 Никитин А.И., Земсков В.Н., Гржа А.П., Новикова Д.О. О содержании и организационных формах работы по формированию новой архитектуры евроатлантической безопасности...........................................................................12 Воронин Е.Р. Международно-правовое измерение европейской безопасности: XXI век......................................19 Корзун П.А. Программа ЕС «Восточное партнерство» и интеграционные процессы на пространстве СНГ: проблемы и перспективы.......................................................30 Новикова Д.О. Российская военная доктрина в редакции 2010 г.: реакции и оценки политических и экспертных кругов Запада......................................................39 2. Конфликты и международные организации безопасности на Южном Кавказе..........................................52 Никитин А.И., Гржа А.П. Конфликт в Южной Осетии и Абхазии в контексте международного права и практики миротворческих операций......................................................52 Казанцев А.А. Государства-члены НАТО в период российско-грузинского конфликта августа 2008 года: вопросы формирования внешней политики.........................62 Кудряшова Ю.С. Реакция НАТО и Турции на события вокруг Грузии – Южной Осетии – Абхазии..........................84 Пашковская И.Г. Участие Европейского Союза в урегулировании вооруженного конфликта августа 2008 года в Грузии – Южной Осетии – Абхазии..................109 3. Развитие региональной системы коллективной безопасности в Евразии........................................................123 Земсков В.Н. Характер и возможные направления развития региональной системы коллективной безопасности на евразийском пространстве........................123 Никитин А.И. Организация Договора о коллективной безопасности в современном контексте обеспечения безопасности в Евразии........................................................140 Никитин А.И., Казанцев А.А. Угрозы и вызовы безопасности государств-участников Организации Договора о коллективной безопасности..............................149 Заитов З. С. Региональные институты безопасности Центральной Азии................................................................162 Земсков В.Н. Безопасность в Центральной Азии: проблемы и возможные подходы к их решению..................173 Сборник статей 1. Россия и Запад: к формированию новой архитектуры безопасности в евроатлантическом регионе Никитин А.И. Новая парадигма: от мирного сосуществования к общим действиям Многие ключевые формулы российской внешней политики и политики в сфере безопасности, сформулированные в последние два десятилетия, к началу второго десятилетия ХХI века уже отслужили свое и нуждаются в переосмыслении: ■ Призывы к обеспечению «многополярности», активно выдвигавшиеся российским руководством на рубеже ХХ и ХХ��������������������������������������������������������� I�������������������������������������������������������� веков, носили компенсаторный характер: в условиях ослабленной России и агрессивно-неконструктивного (прежнего республиканского) американского руководства Москва опасалась установления американоцентричной «однополярности» в международной системе. По мере усиления в последние два десятилетия Евросоюза и Китая как комплексных центров силы, а также частичного восстановления сил самой России «многополярность» была подтверждена, а перспективы американоцентричной «однополярности» перестали вызывать прежние опасения. ■ Формула «мирного сосуществования» досталась «в наследство» от прежнего этапа преодоления открытого противоборства социально-политических систем и идеологий. Как и «разрядка международной напряженности», она была прогрессивным шагом вперед, по сравнению с предшествующим им формулами «борьбы двух систем», но в условиях окончания «холодной войны» ненужным образом подчеркивает разделенность, расколотость мира и временность мирного сосуществования (ведь сама формула советских времен не означала отказа от стремления к «победе» над Западом в отдаленной перспективе). 5 Международные организации безопасности ■ Многократно повторявшаяся в последние годы1 формула «прагматизма» как основной линии российской внешней политики позволила эффективно избавиться от прежних идеологически мотивированных союзов (в частности, дифференцировать политику в отношении «братских» стран СНГ, стран ЦВЕ, «уйти» из большинства развивающихся стран, с которыми раньше связывала их «социалистическая ориентация», поменять «точку отсчета» в региональных балансах «Северная–Южная Корея», «Израиль–Сирия» и др. В то же время пассивная формула «прагматизма» имеет «транзитный» характер, нужна на переломное время, но не может оставаться политической парадигмой великой державы, стремящейся в активные глобальные акторы. ■ Предложенная в статьях министра иностранных дел С.В. Лаврова2 формула «конкуренция глобального характера в цивилизационном измерении» (с пояснением, что «предметом конкуренции становятся в том числе ценностные ориентиры и модели развития») адекватнее, но подчеркивает разобщение и состязательность крупных «цивилизационных островов», вызывает ненужные ассоциации с терминологией Хантингтона и Фукуямы. Последняя формула новой парадигмы может получить иное развитие, если опереться не на понятие «цивилизаций» (коих в современном мире по определению не более десятка и которые требуют «агрегирования» отдельных стран в крупные «цивилизационные острова», невольно противопоставляемые друг другу), а на понятие «социальной модели». Индивидуальных моделей экономического и социальнополитического развития в мире – многие десятки, иногда они индивидуально выработаны в масштабах одной страны, а в ряде случаев сложились как общие модели для нескольких схожих стран. Социальная модель (будь-то «американская модель» или «российская модель») – это уникальное исторически сложившееся сочетание особенностей экономической, политической социальной организации общества. В отличие от «формаций» или «цивилизаций» понятие социальной модели охватывает не только В том числе, в комментариях и разъяснениях МИД к «Концепции внешней политики Российской Федерации» двух последних редакций. 2 Лавров С.В. Россия и мир в XXI веке // Россия в глобальной политике. – 2008. – № 4. 1 6 Сборник статей «общее» в разных странах, но и их уникальные, в том числе политические и культурные, особенности. Глобализующийся мир предстает в такой парадигме как параллельное взаимодополняющее развитие многих десятков социальных моделей, которые несколько по-разному отвечают на вызовы социально-политического развития, соревнуются, но редко поглощают или вытесняют друг друга. Вместо двух противостоящих хоккейных команд, из которых в жесткой игре одна непременно должна победить другую, мы имеем метафору двух сотен спортсменов, идущих, пусть с разной скоростью, в одном направлении на марафонской дистанции. В глобальном взаимодействии социальных моделей между ними возможны трения, но возможна и прагматическая взаимопомощь, адаптация лучших практик из чужих моделей без «идеологического» отторжения. Такой подход не предполагает унификации моделей, растаскивания их к «полюсам», создания единой «универсальной» подходящей всем модели. «Российская модель» социально-политического устройства смотрится в таком контексте, во-первых, как равноправная; во-ворых, как уже состоявшаяся; в-третьих, как возможная к экспорту и заимствованию другими ее лучших черт; в-четвертых, как способная без идеологического «стеснения» к адаптации успешных практик других моделей. У России есть четыре возможных направления развития новой парадигмы в сфере внешней политики и безопасности (не считая конфронтационных вариантов). Первое – стать полноценным «полюсом» мировой политики со своей внятной и активно экспортируемой социальной моделью, в результате – со своим «лагерем» союзников и последователей. Этот путь требует реидеологизации внешней политики, обозначения собственной зоны интересов, не предполагает симбиоза с НАТО и ЕС, а требует целенаправленного развития системы собственных альянсов (ОДКБ, ЕврАзЭС, ШОС, БРИК и др.). Фактически это формула России как ведущей региональной державы со своим регионом и отдельными (ограниченными) глобальными интересами. Второе – подтвердить европейскую ориентацию России и стать частью Wider West – «расширенного Запада». Формально не вступая в НАТО, построить такие особые отношения с НАТО, чтобы они обеспечили партнерство не слабее формального членства. Допустить ЕС и НАТО вместе с Россией 7 Международные организации безопасности 8 к урегулированию постсоветских конфликтов, в чем будут как геополитические «минусы», так и «плюсы». Отказаться от трактовки СНГ, ОДКБ, ШОС и БРИК как «альтернативных Западу» проектов. Усадить за единый «стол переговоров» западные и восточные региональные международные организации и добиться распределения функций и ответственности между ними. Третье – идентифицировать себя с развитым «Севером»; не вливаться в «Запад», а соединить Россию и Запад в едином глобальном «Севере», который совместно сосредоточится как на собственных проблемах устойчивого развития, так и на проблемах глобального «Юга». Вернуться к менталитету «глобальной зоны ответственности». Создать общий для Москвы – Брюсселя – Вашингтона механизм урегулирования конфликтов (международного вмешательства в конфликты). Перенести акцент с механизмов ООН на механизмы G8 как основного эпицентра принятия решений в сфере глобальной безопасности. При этом добиваться, чтобы не столько критерии «демократичности», сколько критерии экономической развитости, инновационности рассматривались как системообразующие факторы глобального «Севера». Четвертое – стать «рядовой развитой страной», овладевая преимуществами глобализации. Снизить значение суверенитета и победы «российского» над иностранным, сделать целью экономическое и культурное развитие граждан и нашего общества в мировом сообществе. Добиться безвизового режима с ЕС и заметного развития общих с ЕС «пространств» (правового, экономического и др.). Не требовать тотальной победы, но надежно гарантировать свою социальную модель от тотального поражения. Развивать собственную российскую модель, признавая равноправность десятков других моделей, участвовать в соревновательном (но не конфронтационном) параллельном развитии социальных моделей. В большей мере опираться на механизмы ООН и других международных организаций. Стать «рядовой развитой страной» без мессианских претензий, но с растущим качеством и уровнем жизни. Как выбор парадигмы в сфере внешней политики и безопасности влияет на стратегические ценности и структуру Евро-атлантической безопасности? К концу первого десятилетия XXI века произошел распад постсоветского пространства. В геостратегическом, как и в Сборник статей геополитическом смысле. Советизм в отдельных режимах, особенно центральноазиатских, еще просматривается, но общее советское прошлое перестало быть системообразующим, главным связующим фактором для группы новых независимых государств, образовавшихся два десятилетия назад на месте распавшегося Советского Союза. Новые геополитические ориентации, новая структура торгово-экономических связей уже сильнее влияет на их политику и место в мире, чем прежнее «постсоветское братство». Произошла внутренняя дифференциация бывшего постсоветского пространства, раскол на конкурирующие геополитические и геоэкономические образования (противостояние ОДКБ–ГУАМ, конкурирующие схемы нефтепроводов в интересах разных стран СНГ и пр.). Превращение группы государств Центральной Азии, а также группы государств Южного Кавказа в полноценных членов ОБСЕ (Казахстан председательствует в ОБСЕ в 2009–2010 годах), «соседей» Евросоюза (объектов «��������� Neighborhood Policy» ЕС), участников «Партнерства во имя мира» с НАТО привело к размыванию не только постсоветского пространства, но и к эрозии евроатлантического пространства. Кавказские и центрально-азиатские конфликты вошли в повестку дня евроатлантической безопасности, заметно перегрузив ее. Одновременная глобализация функций и зоны ответственности в сфере безопасности Евросоюза и НАТО3 привели к дальнейшей эрозии Евро-атлантического пространства. В результате, стали невозможны единые механизмы обеспечения безопасности и даже просто принятия решений в сфере безопасности для всего растянутого евроатлантического пространства (от Ванкувера до Афганистана и Владивостока). Не сложились общие механизмы урегулирования конфликтов и миротворчества для таких разноплановых групп конфликтов, как бывшая Югославия, Молдавия/Приднестровье, Карабах, Абхазия/Южная Осетия, Афганистан/Пакистан. В них истоИз 14 операций в конфликтных регионах, проведенных ЕС в последние годы, только две продолжаются в Европе, остальные – в Северной Африке, Азии, вплоть до далекой Индонезии. В то же время для НАТО основной операцией последнего времени стала миссия в Афганистане, а из перспективных рассматривается возможность участия НАТО в миротворческой операции на Ближнем Востоке. 3 9 Международные организации безопасности 10 рически сложилось за два десятилетия доминирование разных держав, разных региональных организаций, разных моделей урегулирования. Должна ли Россия идти на такую же глобализацию своих функций и ответственности в сфере безопасности, которую продемонстрировали в последнее десятилетие Евросоюз и НАТО? Учитывая, что совокупные военные бюджеты стран НАТО превышают совокупный военный бюджет стран ОДКБ в 25-29 раз (в зависимости от методик подсчета в сопоставимых курсах валют), очевидно, что не осуществим не только новый глобальный «паритет», но и сколько-нибудь серьезная проекция интересов стран ОДКБ за пределы собственного региона. В то же время такие организации, как ОДКБ, ШОС, и менее структурированные альянсы типа БРИК, ОИК могут выполнить уникальные функции в разделении труда в сфере безопасности, которые потребуют гораздо больших усилий от иных участников политического процесса. В результате императивным становится налаживание переговорного процесса о разделении и взаимодополнении функций (особенно в конфликтном урегулировании) между региональными международными организациями, имеющими специфические функции в сфере безопасности (ОБСЕ, ЕС, НАТО, ОДКБ, ШОС, и др.). Помимо диалога «великих держав» в сфере безопасности необходим прямой диалог «великих организаций». Какие совместные действия России и Запада в сфере обеспечения евроатлантической безопасности возможны и реалистичны при выборе второго, третьего или четвертого сценариев? В сфере контроля и ограничения ядерных вооружений: ■ Досрочное достижение потолков Договора СНВ-3 по развернутым боеголовкам и носителям; Принятие Протокола к СНВ-3 по дальнейшему снижению потолков (для развернутых боеголовок – ниже 1000, для носителей – ниже 500). ■ Согласование запрета на размещение ядерного оружия за пределами национальной территории; вывод оставшихся тактических ядерных зарядов США из Западной Европы при компенсирующих односторонних мерах со стороны России в отношении собственного ТЯО. ■ Объявление США и Россией начальных данных по тактическому ядерному оружию и включение ТЯО в предмет переговоров. Сборник статей ■ Совместное давление со стороны США и России на третьи ядерные страны относительно их подключения к многосторонним переговорам по ядерным вооружениям. ■ Доработка и принятие Конвенции по запрещению производства новых ядерных материалов. ■ Совместные действия (включая международное финансирование и техническую помощь) по верифицируемой ликвидации возвратных ядерных потенциалов (снятых, но пока не ликвидированных ядерных боеголовок). В сфере контроля и ограничения обычных вооружений: ■ Срочное возрождение договора ДОВСЕ. Ратификация адаптированного Договора западными странами, выход России из политики замораживания участия в ДОВСЕ. Дальнейшая адаптация Договора с учетом новых геополитических реалий (вступления новой группы стран в НАТО со времени его прежней адаптации в конце 1990-х годов) и отмена фланговых ограничений как неадекватных современной обстановке. Возвращение к практике транспарентности и обмена данными по всем типам и видам обычных вооружений между странамиучастницами. ■ Доработка и принятие Конвенции по кластерным вооружениям и боеприпасам. ■ Доработка и принятие Конвенции по регулированию деятельности частных военных и охранных компаний. ■ Активизация механизмов транспарентности в рамках регулярной подачи государствами данных в Регистр ООН по обычным вооружениям. В сфере урегулирования конфликтов и проведения миротвор� ческих операций на евроатлантическом пространстве: ■ Создание единого арсенала миротворческих сил, доступных ООН для использования при проведении миротворческих операций по мандату СБ ООН, который бы включал: Силы оперативного реагирования НАТО, Силы чрезвычайного реагирования Евросоюза, Коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ. ■ Допуск на равноправных основах российских представителей в Центр предотвращения конфликтов ОБСЕ, активизация данного Центра как универсального информационноуправленческого ресурса по конфликтам. ■ Вовлечение структур ЕС, НАТО, Совета Европы и ОБСЕ, наряду с Россией, в переговоры по политическому урегули- 11 Международные организации безопасности рованию вокруг Приднестровья/Молдавии, Южной Осетии, Абхазии, Грузии, Карабаха, равно как и привлечение России на равных основах к дальнейшему политическому урегулированию по Сербии/Косово. В сфере нетрадиционных аспектов безопасности (���������� soft������ ����� secu� rity): ■ Соединение усилий и механизмов ОДКБ и НАТО для создания антинаркотического пояса по северным границам Афганистана. ■ Развитие антитеррористического сотрудничества Антитеррористического центра СНГ (Москва), Региональной антитеррористической структуры ШОС (Ташкент) с антитеррористическими структурами США и стран НАТО. ■ Превращение сотрудничества по линии ликвидации последствий природных катастроф (сотрудничества структур МЧС России и Запада) в приоритетное направление отрабатывания механизмов создания общих центров принятия решений, согласования квот совместных финансовых расходов, совместной тренировки и использования контингентов. Никитин А.И., Земсков В.Н., Гржа А.П., Новикова Д.О. Проблемы формирования новой архитектуры евроатлантической безопасности 12 Выдвинутая Президентом РФ Д.А. Медведевым в 2008 году идея реформирования структуры евроатлантической безопасности приобрела особую актуальность в условиях формулирования Россией в 2010 году проекта Договора о европейской безопасности (ДЕБ). Необходимость переосмыслить содержание и формы многостороннего сотрудничества в коллективном формате в деле укрепления европейской безопасности и стабильности диктуется обострением военно-политической обстановки на отдельных стратегически важных направлениях, ее непредсказуемостью, стремлением отдельных государств и международных структур усилить свои позиции в европейских делах в ущерб стратегическим интересам других. Сборник статей Работа над новой конфигурацией баланса интересов в сфере безопасности осложняется укоренившимся настроем западноевропейских и евроатлантических структур на сохранение нынешнего политического статус-кво, которое, как полагают многие западные страны, складывается в их пользу, дает возможность без всякого реформирования структур безопасности вести результативную политику на восточноевропейском и евразийском пространствах. В этих обстоятельствах предпринимаемые Россией, ее партнерами и союзниками усилия по трансформированию архитектуры евроатлантической безопасности по необходимости должны быть рассчитаны на достаточно длительную перспективу и строиться поэтапно с учетом уже имеющихся конструкций, в том числе и тех элементов политической линии западноевропейских государств, США и международных организаций, которые принципиально не противоречат российским установкам и могут стать основой компромисса интересов. Альтернативные модели реформирования архитектуры евро� пейской безопасности Модель совместного («универсального») механизма урегулирования конфликтов Ключевой задачей обеспечения европейской безопасности является, по мнению большинства экспертов, не поддержание баланса ядерных или обычных сил, а формирование механизма совместного урегулирования конфликтов евроатлантическим сообществом. Поскольку структуры безопасности, существующие на евроатлантическом пространстве, довольно неоднородны, Россия в данной концепции могла бы предложить вариант универсализации существующих структур безопасности, прежде всего создание универсального механизма координации действий международных организаций и совместного (а не «конкурентного») мониторинга в зонах региональных конфликтов. В частности, от пяти основных организаций в сфере безопасности (ООН, ОБСЕ, ЕС, НАТО и ОДКБ), представленных на евроатлантическом пространстве, в зонах региональных конфликтов могли бы действовать наблюдатели по единому соглашению и на основе общего скоординированного мандата, что могло бы существенно снизить несогласованность и нескоординированность усилий различных субъектов по 13 Международные организации безопасности 14 урегулированию конфликтов. Однако такая модель предполагает, с одной стороны, определенные дополнения к системе и структуре евроатлантической безопасности, которые вряд ли могут быть позитивно восприняты западным сообществом, и, с другой стороны, интернационализацию конфликтов на пространстве СНГ, что далеко не всегда отвечает интересам России. Это делает реализацию «универсализаторского» подхода довольно проблематичной. Модель «Треугольник Россия – США – ЕС» Данная модель является более прагматичной и исходит из необходимости учитывать существующие объективные ограничения и реалии, в первую очередь, реальный потенциал влияния России в глобальном развитии, который по экономическим параметрам развития является довольно скромным на сегодняшний день (удельный вес ВВП России не превышает, в зависимости от методики подсчета, 2-3 % от мирового). Наиболее оптимальным могло бы стать «встраивание» России в существующую систему международной безопасности по модели «треугольника» Россия – ЕС – США, предложив Соединенным Штатам и Евросоюзу совместную программу действий, основанную на четком понимании и разграничении (географически и функционально) сфер интересов и зон ответственности друг друга, как индивидуальных, так и общих. Такая модель предполагает, в частности, не конкурентные, а совместные действия России, ЕС и США по урегулированию на Южном Кавказе и в Центральной Азии, что требует преодоления серьезных политико-психологических барьеров и стереотипов не только от Запада, но и от России. Серьезным ограничением данного варианта архитектура безопасности является незаинтересованность и возможное противодействие других участников на пространстве СНГ формированию союза Россия – США – ЕС. Странам постсоветского пространства наиболее выгодна ситуация определенной напряженности между тремя центрами силы, которая предоставляет им большую свободу для маневра (так называемая «многовекторная политика») и позволяет играть на противоречиях между Россией, США и Евросоюзом. Пересмотр роли и функций существующих организаций и механизмов безопасности: Модель «ОБСЕ – 2» В данной модели основной акцент делается на необходимости пересмотра и усиления роли России в организациях Сборник статей и структурах евроатлантической безопасности, поскольку российское влияние в них за последние годы заметно снизилось, а основной проблемой для России стала неспособность трансформировать свои экономические и иные ресурсы в политическое влияние. Соответственно, новая концепция безопасности, предлагаемая Россией, по мнению экспертов, должна быть ориентирована на выстраивание более эффективной модели продвижения и отстаивания российских национальных интересов через активную позицию в международных организациях, а также на создание такого механизма, который воспрепятствовал бы принятию решений международных организаций, наносящих ущерб российским позициям. Исходить при разработке концепции следует из того, что Россия может и должна не столько противостоять принципам евроатлантической архитектуры безопасности и западным «правилам игры», сколько использовать их. Реализовать эти задачи, по мнению экспертов, вполне возможно, используя существующие структуры и механизмы евроатлантической безопасности, и в первую очередь ОБСЕ. К преимуществам данной организации относится тот факт, что ОБСЕ является единственной региональной организацией с универсальным членством в данном регионе. Кроме того, ОБСЕ весьма эффективно действовала в период межблокового противостояния, вплоть до конца 1980-х годов. Однако к настоящему времени организация утратила прежнее влияние, став почти маргинальной. К числу наиболее серьезных проблем ОБСЕ эксперты отнесли структурную («уставную») аморфность, необязательность решений и отсутствие реальных санкций, проблему ныне практически не работающих двух первых «корзин» организации (активность в рамках третьей «корзины» устраивает также далеко не всех), а также отсутствие механизмов адекватного мониторинга и быстрого реагирования на конфликты, возникающие в зонах ответственности ОБСЕ. Что касается российского влияния в ОБСЕ, то оно также заметно снизилось за последние годы. Таким образом, новая концепция безопасности могла бы одновременно решать две задачи: реформировать ОБСЕ, адаптировав ее к новым реалиям, и одновременно укрепить российские позиции в этой структуре. Формат «ОБСЕ-2» мог 15 Международные организации безопасности бы включать в себя ряд следующих принципов и обновленных «формул»: – проведение регулярных ежегодных саммитов, – создание механизма общих политических консультаций по вопросам безопасности на базе ОБСЕ, – создание отдельной структуры по вопросам безопасности на пространстве СНГ на основе механизмов ОБСЕ, – создание механизмов оперативного реагирования, – повышение роли Центра предотвращения конфликтов и т.п. 16 Формирование новой структуры (организации) безопасности на базе реформирования первой «корзины» ОБСЕ Один из вариантов действий состоит в организационном разделении трех направлений в деятельности ОБСЕ, придав самостоятельный статус ее компоненту, связанному с обеспечением безопасности в ее военном и политическом аспектах. Создание на основе первой «корзины» автономного или полностью самостоятельного механизма уже само по себе заставит участвующих в нем государства и международные структуры заниматься исключительно вопросами безопасности, а это станет предпосылкой и залогом серьезной и целенаправленной работы, организационной основой для достижения осязаемых результатов в сфере безопасности. Несомненно, вычленяемый из ОБСЕ механизм (в перспективе он мог бы получить статус региональной организации в соответствии с принципами Главы УIII Устава ООН) должен базироваться на уже имеющихся в рамках ОБСЕ и доказавших свою жизнеспособность соглашениях, решениях и договоренностях и, естественно, на общепризнанных нормах международного права, прежде всего Устава ООН. Другими словами, была бы обеспечена полная преемственность с практикой и правовой базой системы ООН и ОБСЕ, а сам модифицированный механизм поддержания евроатлантической безопасности органично вписался бы в общую структуру глобальной безопасности, стал бы одной из ее несущих конструкций. В организационном плане в структуру нового механизма должны войти все существующие в ОБСЕ подразделения, занимающиеся проблемами безопасности (предотвращение конфликтов, контртеррористическая и антинаркотическая деятельность и др.), которые должны быть укрупнены и по- Сборник статей лучить более весомый мандат, который мог бы быть оформлен как решения саммита ОБСЕ. Важным элементом будущих договоренностей по рассматриваемому здесь проекту, видимо, должен стать качественно новый документ (договор, соглашение) по ограничению вооружений и вооруженных сил в Европе, реализацией которого будет заниматься отдельная структура в составе нового механизма евроатлантической безопасности. Речь, наверное, могла бы идти, в том числе, не о фланговых ограничениях, а о квотах на вооружения и вооруженные силы отдельных государств, графике их изменений. Наряду с указанными выше направлениями деятельности данного механизма следовало бы предусмотреть и ряд других структур, в том числе: – Центр мониторинга военно-политической ситуации на евроатлантическом пространстве в связке с консультационным и согласительным механизмом при участии в нем заинтересованных государств. – Совет по урегулированию конфликтных ситуаций и приданная ему Координационная служба по миротворческим операциям (с участием соответствующих структур региональных организаций), проводимых в том числе по мандату вновь создаваемого механизма. – Координационный комитет международных региональных организаций (с участием ЕС, СЕ, НАТО, СНГ, ОДКБ и др.) для обмена информацией, согласования общих позиций по вопросам, затрагивающим их интересы. Руководящим звеном нового механизма мог бы стать Высший консультативный совет в составе всех государствучастников, который собирался бы ежегодно на уровне глав государств, министров иностранных дел и обороны. Для межсессионной работы создается Постоянный совет с участием в нем аккредитованных при штаб-квартире постоянных представителей государств-участников. В конечном итоге изложенная выше конфигурация структур и механизмов в сфере евроатлантической безопасности могла бы быть юридически закреплена в новом Договоре о евроатлантической безопасности, о котором идет речь в выступлениях российского руководства. Однако представляется нереалистичным и даже контрпродуктивным предлагать проект такого Договора на рассмотрение возможного в 2009 году 17 Международные организации безопасности Саммита ОБСЕ. При нынешней расстановке сил и интересов документ был бы наверняка отвергнут уже на подготовительной стадии. Поэтому целесообразно начать с того, чтобы на встрече глав государств и правительств в рамках ОБСЕ был бы предложен к подписанию в той или иной форме заключительный документ (Декларация, План действий, «дорожная карта» и пр.), в котором наряду с оценкой нынешней военно-политической ситуации на евроатлантическом пространстве и изложением согласованных позиций по совместным действиям в отражении новых вызовов и угроз была бы сформулирована перспектива перехода к новой архитектуре безопасности с указанием ее организационных форм, графика ее поэтапной разработки и реализации. В указанном заключительном документе следовало бы по максимуму учесть приемлемые для России элементы позиций наших западных партнеров, прежде всего ЕС и НАТО. Реализация изложенной в заключительном документе «дорожной карты», видимо, будет поэтапной, рассчитанной на достаточно длительную перспективу. Решением саммита мог бы быть создан Учредительный комитет для подготовки и согласования необходимых документов и решений, которые по мере готовности или в пакете вносились бы на рассмотрение следующего саммита (саммитов) государств-участников на пространстве ОБСЕ. Направления продвижения новой концепции Тактика продвижения новой архитектуры безопасности могла бы строиться на следующих принципах: – Направленность обновленный механизма евробезопасности на укрепление существующей системы институтов ООН и принципов международного права. – Возможное включение в текст российской концепции ряда идей и принципов, созвучных сформулированным в Европейской концепции безопасности «Безопасная Европа в изменяющемся мире» (документ ЕС, 2003 год). – Предложение более активного задействования механизма «квартета» США – Россия – ЕС – ООН и «квинтета» (плюс НАТО). 18 Сборник статей – Расширение взаимодействия России с НАТО (новая постановка вопроса о механизме совместной разработки и принятия решений в сфере безопасности Альянсом и Россией). – Продвижение в качестве российской инициативы проекта прямого сотрудничества НАТО и ОДКБ, включая возможное создание смешанных миротворческих сил и сил по реагированию на чрезвычайные ситуации. – Сотрудничество России с евроатлантическим сообществом в проведении на основе общего мандата СБ ООН реконструкции в Афганистане. – Более активное привлечение к решению проблем безопасности ключевых региональных организаций постсоветского пространства – ШОС и ОДКБ. – Отказ от включения в российскую концепцию публичноспорных моментов (например, вопроса о размещении американских систем ПРО в Европе, критики по Косово) и требование ответного невключения в западную позицию спорных вопросов по кавказским конфликтам и непризнанным государствам на сензитивном начальном этапе формирования новых совместных механизмов безопасности. – Продвижение российских предложений не только на общеевропейском саммите, но, прежде всего, в рамках неформальных консультаций – саммита по принципу «Большой восьмерки». В итоге структура на базе обновленной первой «корзины» ОБСЕ могла бы стать эффективной военно-политической организацией на евроатлантическом пространстве, функциональной альтернативой НАТО, в которой Россия могла бы играть существенную роль в разработке и принятии политических решений по обеспечению общеевропейской безопасности. Воронин Е.Р. Международно-правовое измерение европейской безопасности: XXI век Берлинская инициатива президента России 5 июня 2008 года о переговорах по созданию новой архитектуры европейской безопасности на основе юридически обязывающего всеобъемлющего Договора «Хельсинки-II», покрывающего 19 Международные организации безопасности евроатлантическое пространство от Ванкувера до Владивостока, призвана положить конец блоковой патологии «холодной войны» и подвести черту под конфронтациями прошлого. Основой обеспечения неделимой безопасности в Европе должен стать международно-правовой механизм, обеспечивающий равную безопасность всех государств – членов ОБСЕ. Нормотворческое содержание инициативы очевидно: неделимость безопасности должна стать императивной, универсальной нормой. Необходимость договорной основы решения вопросов европейской безопасности становится требованием времени: государства и региональные организации должны подтвердить в юридически обязывающей форме политические обязательства, взятые на себя в рамках ОБСЕ и Совета Россия – НАТО, и, прежде всего, отказаться от обеспечения собственной безопасности за счет безопасности других партнеров. Практика деклараций, вербальная форма ранее принимавшихся документов и заявлений о «намерениях» оказывались в целом неэффективны и неадекватны сложившимся реалиям безопасности в Европе. Юридически обязывающие договоренности гарантировали бы равную безопасность государств в пределах новой коллективной системы на евроатлантическом пространстве без разделительных линий. Договор наилучшим образом отвечал бы реализации принципа верховенства права в межгосударственных отношениях. Международно-правовое оформление согласованных политических обязательств государств – членов ОБСЕ в области «жесткой» безопасности станет существенным вкладом в утверждение верховенства права, основывающееся на универсальной имплементации принципов, заложенных в Уставе ООН. Для России4, как и для других правовых государств, примат права является императивом всей системы международных отношений. На правовом примате, как известно, функционируют институты ООН, а также Евросоюз, СНГ, НАТО, ОДКБ, другие международные организации, обеспечивающие мягкую безопасность в политической, гуманитарной (права человека) и экономической сферах. ОБСЕ также реально уже проявила себя «исключительно влиятельной» именно в области мягкой 20 Выступление Министра иностранных дел России на заседании СБ ООН 24 сентября 2003 года. 4 Сборник статей безопасности5. Утверждения, что упор России на «жесткую безопасность», как это предусматривает предлагаемый проект договора по евроатлантической безопасности, отражает «традиционно русское» мышление 6 – безосновательны. Военно-политическое измерение ОБСЕ требует (как и вопросы обеспечения безопасности в рамках других организаций, действующих на евроатлантическом пространстве) правового договорного решения. В пользу правового подхода к решению проблем евроатлантической безопасности «подталкивает» и существующая практика внутригосударственной и социальной жизни современных цивилизованных государств Европы и Северной Америки, которая регулируется «rule of law», предполагающим легитимацию всех сторон государственной деятельности. Принцип примата права естественно должен распространяться и на внешнюю сферу государственной деятельности стран – членов ОБСЕ, прежде всего в такой чувствительной области, как обеспечение взаимной безопасности на коллективных началах. Межгосударственные отношения практически в любой сфере, где проявляются национальные интересы государств и их политические противоречия, определяются договорной основой, их юридической базой. Неправовой, строго утилитарно-политический подход к вопросам обеспечения равной, универсальной безопасности во многом объясняет нынешнее положение в Евроатлантике, которое можно обозначить как состояние «конструктивной» неясности, во многом вызванной неоправданной привязанностью «нато-центристов» к прошлому. Практикуемые в западном сообществе концепции и доктрины, как например доктрина «критического» сотрудничества, мало применимы для налаживания реального партнерства и преодоления устаревших фобий времен противостояния военных блоков на евроконтиненте. Взаимоотношения государств – членов ОБСЕ, не разделяемых ныне разностью идеологий, продолжают, однако, носить отпечаток, по выражению известного современного французского мыслителя П. Рикера, «философии недоверия, диктуемой зачастую соображениями мнимого собственного преимущества или отвлеченной справедливости», иначе говоря, понимаемой исключительно в рамках своих узких интересов. 5 6 Open Democracy.// www.opendemocracy.net// May 2010. Open Democracy//www.opendemocracy.net // May 2010. 21 Международные организации безопасности Разумеется, без выхода на общий политический знаменатель участников процесса создания новой системы европейской безопасности согласование юридически обязывающих договоренностей невозможно. Наверное, заслуживает внимания позиция, предполагающая более четкое определение не только общих интересов, их гармонизацию, но и идентификацию общих ценностей, как надежной основы поиска такого знаменателя. Речь идет, по сути, о новом атлантизме, его адекватности новым постконфронтационным реалиям и интегрированности в его параметры всех государств – участников процесса создания архитектуры евроатлантической безопасности. Новый атлантизм должен стать общим знаменателем. Предстоит согласовать формат, подтверждающий единство ценностей и общность интересов безопасности на неделимом евроатлантическом пространстве без изъятий и разности в ее уровнях. Общий подход к будущей архитектуре неделимой безопасности не может не строиться на универсальности и имплементации основополагающих принципов Устава ООН в целях, предусмотренных Статьей 2, обеспечения совокупности прав и преимуществ. Договор должен основываться на том, что новая структура безопасности Евроатлантики и ее деятельность должны (как предусмотрено Статьей 52) быть совместимы с целями и принципами организации. Фундаментальная основа деятельности новой региональной организации должна предусматривать отказ от каких-либо принудительных действий без полномочий Совета Безопасности ООН. Как представляется, принцип неделимой безопасности соответствует содержанию принципа универсальности, заложенному в деятельности ООН. Универсальная норма равной безопасности распространяется на все евроатлантическое пространство и не допускает каких-либо изъятий или преимуществ в пользу отдельных государств или групп государств, имеющих «союзные» или интеграционные интересы, в ущерб или за счет других участников ОБСЕ. Договор юридически закреплял бы базовые принципы межгосударственных взаимоотношений, включая область военного доверия. Прежде всего принцип добросовестности как 22 Сборник статей основной регулятивный принцип международных договоров7 обеспечил бы неуклонное исполнение достигнутых военнополитических обязательств. Подтверждал бы имплементацию в евроатлантическом пространстве принципов Устава ООН – воздержание от угрозы силой или ее применения, уважение суверенного равенства, независимости, территориальной неприкосновенности государств, а также невмешательства во внутренние дела. При этом участники Договора будут исходить из того, что ни при каких новых императивах безопасности (терроризм, транснациональные угрозы) применения силы без предварительного согласия СБ ООН не предусмотрены8. Единственное исключение – Статья 51 Устава ООН о праве на самооборону. Государства – члены ОБСЕ признают ограничение свободы их действий в том, что касается применения силы в евроатлантической зоне. Такое ������������������������������� ipso��������������������������� �������������������������� facto��������������������� согласие с ограничением на применение jus belli рассматривается в международноправовой практике как одно из важных достижений периода «холодной войны»9. Создание новой системы атлантической безопасности, основывающейся на договоре о евробезопасности должно соответствовать Статье 52 Устава ООН и быть совместимым с целями и принципами организации. Примечательная сторона будущего договора в том, что он рассматривается как обладающий своего рода «обратной силой», поскольку предполагает подтверждение имеющихся политических обязательств государств и региональных структур в рамках ОБСЕ и Совета Россия – НАТО в юридически обязывающей, договорной форме. Среди этих обязательств особо значимы два ключевых положения: отказ от обеспечения собственной безопасности за счет интересов иных «внеблоковых» партнеров и согласие не предпринимать действий, противоречащих или наносящих ущерб общему евроатлантическому пространству коллективной безопасности. Необходимо зафиксировать и договоренности, что наращивание потенциала союзных военно-политических структур (географическое расширение, «модернизация» стратегических концепций и т. п.) Каламкарян Р.А. Господство права в международных отношениях. – М., Наука, 2004. – С. 93. 8 Троекратный Н. Е. Верховенство права в современных международных отношениях. – М., Научная книга, 2006. – С. 8. 9 Watts A. The International Rule of Law. German Yearbook of International Law. – 1993. – Vol. 36. – Р. 24. 7 23 Международные организации безопасности 24 не должно наносить ущерба интересам безопасности других партнеров. Нейтралитет отдельных стран как институт евробезопасности не должен нарушаться. Особое значение в контексте будущего договора будет иметь юридическое закрепление положения Хартии европейской безопасности 1999 года о непризнании эксклюзивных прав какого-либо одного государства или региональной организации в зоне Евроатлантики на решение вопросов мира и стабильности. Здесь же предполагается зафиксировать принцип режимов контроля, меры доверия, разумной достаточности в военном строительстве и ненаступательной обороны. Важное место в тексте договора предусматривается отвести принципам миротворчества, которые станут основой ясных международно-правовых правил урегулирования. Это позволит добиться единого подхода к их предупреждению и урегулированию путем переговоров. Принимая во внимание, что видение путей урегулирования и практические действия государств в этой связи остаются пока крайне деликатной, а порой и «болезненной» стороной в подходах к миротворческим акциям на континенте, предусматривается выработать единые процедуры урегулирования в соответствии с принципами Устава ООН. Документ будет включать в себя совместный механизм противодействия стратегическим угрозам и вызовам: терроризм, распространение ОМУ, наркотрафик, международная оргпреступность, а также обеспечивать сферы безопасности «нового поколения» – кибербезопасности, энергобезопасности, защиты от морского пиратства, защиты от техногенных угроз. Нормативное, договорное закрепление принципов и правил обеспечения общей атлантической безопасности создает правовое поле, призванное обеспечить коллективную систему безопасности с международной правосубъектностью, закрепить верховенство права по всему периметру «жесткой» безопасности Европы. Правовое пространство от Ванкувера до Владивостока позволит минимизировать противоречивые толкования и применение «двойных стандартов» в урегулировании кризисных и конфликтных ситуаций. Наибольшие затруднения в продвижении к переговорам по разработке ДЕБ вызовут, вероятно, наряду с известными политическими (натоцентризм, приверженность политике расширения североатлантического альянса, невосприимчивость к Сборник статей озабоченностям партнеров по ОБСЕ в области «жесткой» безопасности и т. п.) и обстоятельства правового порядка. Распространенным в странах ОБСЕ, военных союзах и региональных организациях российский проект Договора предусматривает, что решения, принимаемые в рамках этих союзов, коалиций и организаций не будут затрагивать существенным образом безопасность одного или нескольких других участников. Реальная ситуация вокруг переговоров требует прояснения ряда вопросов принципиального юридического и политического характера. Очевидно, что продвижение провозглашенного по завершении «холодной войны» принципа неделимости безопасности в Евроатлантике зависит от готовности стран – участниц процесса придать ему легитимное, то есть международно-правовое содержание. Понятие неделимой безопасности не является кодифицированной правовой нормой. Только при условии кодификации принципа неделимости будущая коллективная система может рассматриваться как имеющая международную правосубъектность, обладать статусом, аналогичным существующим региональным организациям (НАТО, Евросоюз, ОДКБ, Совет Европы). В этом же ключе, как известно, идет работа в рамках «процесса Корфу», который должен обеспечить «правовой каркас» ОБСЕ с будущим собственным Уставом и соответствующими обязывающими нормами. Решение проблемы неделимости безопасности на договорных началах возможно при условии всеобъемлющего подхода в контексте концепции «кооперативной безопасности» и согласно положениям Хартии евробезопасности 1999 года. Речь идет о своего рода зонтичной коллективной структуре неделимой безопасности, не предполагающей, однако, какой-либо иерархии существующих в евроатлантическом пространстве интеграционных объединений. Как было заявлено, реализация ДЕБ не предусматривает требований о каких-либо изменениях в их уставных документах. Вместе с тем, определенная проблема соотношения обязательств по ДЕБ и уставных положений и обязанностей по военным союзам и интеграциям существует. Без приведения к единству ответственности по Договору, с одной стороны, и учредительным документам Североатлантического союза и иных структур – с другой, общее правовое пространство невозможно. Очевидно, что корреляция потребуется прежде всего в целях приведения к общему пониманию содержания обяза- 25 Международные организации безопасности тельств по разным договорам и выравнивания гарантируемых уровней безопасности. Статья 2 проекта ДЕБ ориентирована на реализацию концепции «кооперативной безопасности», но предусматривает, что «решения, принимаемые в рамках союзов, коалиций и организаций не затрагивали бы безопасность» внеблоковых участников. Коллизии общеевропейских и блоковых интересов, вероятно, могут быть отрегулированы на основе правового подхода. Однако противоречия между Статьей 2 проекта и Статьей 5 Вашингтонского договора, «доктриной сдерживания» и некоторыми другими установками носят принципиальный характер и потребуют поиска какой-то компромиссной формулы. Не способствует, как представляется, продвижению ДЕБ и готовящаяся новая стратегическая концепция НАТО, ее суть – «комбинация гарантированной безопасности странчленов и динамичных мероприятий за их границами, которая станет краеугольным камнем альянса на последующие десятилетия»10. Подобный «комбинаторный» подход не вписывается в концепцию Договора, не оставляет реального шанса на отношения равного партнерства в евроатлантическом пространстве. НАТО продолжает рассматривать себя как «головную» структуру обеспечения евробезопасности, сохраняются «сепаратные» подходы, узкогрупповые интересы. Перспектива выходов на договоренности о равных уровнях безопасности, без привилегий и исключений, о ненанесении ущерба оборонным интересам друг друга в случае принятия новой натовской концепции с «жестким» блоковым подходом не просматривается. Сохраняющиеся в стратегии альянса стандарты восприятия окружающего мира принципиальных изменений не претерпели. Заявленная готовность к партнерству с другими субъектами правоотношений, в том числе, как заявляют в НАТО11, к «кооперативной безопасности» с Россией, может предстать как все тот же обманчивый западный мираж «уклончивых», по выражению итальянского журналиста Л. Барзини, европейцев (elusive Europeans)12. Вряд ли в интересах наращивающего свой геостратегический потенциал альянса создание в Евроатлантике коллективной конструкции Letter by the Chair and Vice Chair of the Group of Experts on NATO’s New Strategic Concept. May 17, 2010. 11 Там же. 12 Barzini L. The Europeans. Penguin Books. – 1984. – Р. 20–27. 10 26 Сборник статей с международной правосубъектностью. Разумеется, проект ДЕБ не предполагает понижения уровня обязательств по другим договорам в области обеспечения безопасности, в том числе по Вашингтонскому договору о создании НАТО. Характер организации и ее стратегия не предполагают альтернатив внутринатовским обязательствам и собственному статусу единственно «надежного гаранта» безопасности только стран-членов. Не случайно в новой Военной доктрине России заложен тезис, что «существующая архитектура (система) международной безопасности, включая ее международно-правовые механизмы, не обеспечивает равной безопасности всех государств»13. Что касается евроатлантического пространства, то здесь такого универсального правового механизма вообще нет: единственный сегодня военно-политический союз, имеющий блоковый характер, не может рассматриваться как общеевропейский инструмент. При всем том российская инициатива по ДЕБ не направлена на то, чтобы ослабить североатлантический альянс, или подорвать солидарные позиции его участников. Речь идет о поиске основы «кооперативной безопасности», тем более что в проекте натовской стратегической концепции предусматривается, по заявлению 17 мая 2010 года председателя Группы экспертов по новой стратегии НАТО, что «дверь для сотрудничества с Москвой будет оставаться открытой на всех уровнях». Российский проект Договора ориентирован на налаживание «взаимодействия между собой существующих в Евроатлантике организаций в духе «кооперативной безопасности» на прочной правовой базе», что соответствует положениям Хартии европейской безопасности 1999 года14. Есть еще одно обстоятельство, которое придется учитывать в случае консенсуса о начале переговоров по ДЕБ, – оборонительную структуру Евросоюза – институт Европейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО), также являющийся «закрытой» интеграционной группировкой. Хотя ЕПБО не охватывает собственной доктриной проблемы безопасности и обороны европейских государств – членов ЕС, но по линии Западноевропейского союза (ЗЕС) в интересах «объединенной Военная доктрина РФ. – 2010. – 5 февраля. Лавров С.В. Евро-Атлантика: равная безопасность для всех // Defense National. – 2010. – Май. 13 14 27 Международные организации безопасности 28 Европы» совместно с НАТО разработан ряд проектов в духе «европейской идентичности» по вопросам обороны и безопасности. В структуре командования НАТО сформирован штабной компонент собственно Евросоюза для планирования «европейских» операций. США добивались тесной координации в процессе формирования европейской оборонной инициативы (ЕОИ) с НАТО при сохранении главенствующей роли блока по всему комплексу вопросов военного сотрудничества. Странам Евросоюза, имеющим в рамках программ ЕПБО блок своих обязательств, также, видимо, придется участвовать в поиске консенсуса вокруг реализации ДЕБ. Новая стратегическая концепция НАТО и «европейские оборонные» инициативы Евросоюза строятся во многом на традиционных подходах, не учитывающих неделимость безопасности в Евроатлантике. Восприятие странами Запада идеи ДЕБ, в основном как «требующей изучения и не отвергаемой с порога», позволяет рассчитывать на диалог и возможный конструктивный итог. Вместе с тем, складывается впечатление, что западная готовность к обсуждению идеи Договора не предполагает признания за принципом неделимости безопасности юридически обязывающей нормы. Не проявляется заинтересованности и в трансформации ранее достигнутых политических договоренностей по вопросам европейской безопасности в правовую плоскость. Подмена примата права политической целесообразностью или преимуществом национального интереса (граничащим порой с авантюризмом тбилисского режима) практикуется зачастую как норма поведения, никем, разумеется, не признанная. Такая линия, видимо, отражает общий подход западных партнеров, и прежде всего США, к роли и месту международного права в современных международных отношениях. «Правовой вакуум», в существующей конструкции евробезопасности очевиден. Сложившаяся ситуация – во многом плод международно-правового нигилизма и «забытых» политических деклараций и заявлений. В Парижской хартии 1999 года содержится «кодекс» политических принципов и правил, призванных положить предел расколу Европы и не допустить в будущем новых разделительных линий на континенте. Декларированы обязательство по обеспечению реального единства Европы, заинтересованность в «общем европейском доме». Абстракцией выглядит сегодня утверждение из Хартии: «эра Сборник статей конфронтации и раскола Европы закончилась, Европа освобождается от наследия прошлого». Можно ли рассматривать как имеющие ценность декларативные пассажи насчет того, что «с прекращением раскола Европы мы будем стремиться придать новое качество нашим отношениям в сфере безопасности…»? Феномен растущих ожиданий от права, повышения его роли в конструкциях международной безопасности сегодня сохраняется15. Есть понимание того, что приверженность примату права в отношениях государств и региональных организаций европространства – единственный путь преодоления противоречий в области общей безопасности в условиях нарастания рецидивов международного терроризма, новых casus delicti в форме религиозного экстремизма, наркоугрозы, транснациональной преступности. Договорно-правовые «модальности» оказываются, как правило, самыми надежными в обеспечении сближения интересов и основы сотрудничества государств. Известный поборник международно-правовых отношений государств и повышения роли права в области безопасности П. Г. Ольденбургский в свое время ввел в оборот российской дипломатии формулу: «Где нет уважения к праву, там нет и мира»16. Предлагаемый Россией Договор о европейской безопасности в случае его подписания странами – участницами ОБСЕ может иметь исключительное политическое и международноправовое значение, какое в свое время получила Конвенция о «Мирном решении международных столкновений», принятая Гаагской конференцией мира 1899 года, созванной по русской инициативе. Политика безопасности, игнорирующая нормы международного права, отражает правовой нигилизм нашего времени, проявляющийся в принижении, в частности, принципа государственного суверенитета, отнесенного глобалистами к «устаревшим представлениям»17 в эпоху «тотальных» интеграционных процессов и отказа от традиционной национальногосударственной идентичности. Проблемы верховенства права в международных отношениях – это те же вопросы Троекуров Н.Е. Верховенство права в современных международных отношениях. – М.: Научная книга, 2006. – С. 86. 16 Рыбаченок И.С. Россия и Первая конференция мира в Гааге. – М., 2005. – С.36. 17 Шмитт К. Номос земли (Послесловие). – М., 2008. – С. 643. 15 29 Международные организации безопасности справедливости, равноправия, национального суверенитета и уважения интересов государств. Как утверждал Г. Гроций, «без права нет справедливости, и только через право лежит путь к действительной выгоде государств в их взаимоотношениях друг с другом»18. Корзун П.А. Программа ЕС «Восточное партнерство» и интеграционные процессы на пространстве СНГ: проблемы и перспективы «Восточное партнерство» – инструмент усиления восточного направления «политики соседства» ЕС: история вопроса В 2004 году Европейская комиссия выдвинула предложение о проведении Европейским союзом нового внешнеполитического курса – европейской политики соседства (ЕПС). ЕПС предполагает особую систему правил для развития отношений с соседями на востоке и юге Евросоюза (проведение реформ в обмен на поэтапное сближение с ЕС). В нее входит 16 стран, которые либо на данный момент, либо вовсе не имеют перспективы стать членами Евросоюза. В восточном направлении «политики соседства» участвуют: Армения, Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Молдавия, Украина. Средиземноморское направление включает: Алжир, Египет, Израиль, Иорданию, Ливан, Ливию, Марокко, Палестинскую автономию, Сирию, Тунис. Чтобы придать дополнительный импульс развитию восточного направления «политики соседства», в ЕС было принято решение разработать специальную программу – «Восточное партнерство». Первоначально идея разработки особого подхода в отношении стран-соседей на востоке Европы возникла около пяти лет назад. В ее основе – желание ЕС обезопасить свои внешние границы за счет создания вокруг них дружественного окружения из стран, заинтересованных в углублении отношений с Евросоюзом и готовых к проведению реформ 30 18 Гроций Г. О праве войны и мира. – М., 1956. – С. 49. Сборник статей по европейскому образцу. Кроме того, Брюсселю нужен был эффективный инструмент региональной политики на случай, если какая-либо из стран-соседей будет готова вступить в ЕС в среднесрочной перспективе («политика соседства» не могла бы стать таким инструментом из-за своего слишком широкого охвата и сложных бюрократических процедур). На основе польско-шведской инициативы, представленной на заседании Совета по общим делам и внешним отношениям ЕС в Брюсселе в мае 2008 года, и была сформулирована программа «Восточное партнерство». Она призвана дополнить список таких уже существующих региональных инициатив, как «Северное измерение», охватывающее страны Северной Европы и Балтии, а также Средиземноморский союз, созданный в 2008 году по инициативе Франции и объединяющий 27 стран ЕС и 12 средиземноморских государств, включая Израиль и Турцию. Учредительный саммит «Восточного партнерства» состоялся в мае 2009 года в Праге. На реализацию запланированных инициатив с 2010 по 2013 годы предполагается израсходовать 600 млн евро. Россия остается за рамками «политики соседства» и «Восточного партнерства», при этом Еврокомиссия подчеркивает, что Москва является ключевым партнером для Брюсселя и что ни одна из реализуемых ЕС на пространстве стран-соседей инициатив не носит антироссийской направленности. Несмотря на стремление Брюсселя быть готовым к возможности вступления в ЕС новых членов из числа восточных соседей, cегодня вариант дальнейшего расширения не может оставаться для ЕС единственным способом отстаивания своих интересов и распространения своего влияния. Задача «Восточного партнерства» на ближайшие годы – обеспечить паузу в процессе расширения, позволив ЕС разобраться с накопившимися внутренними проблемами19. К ним относится проведение О нежелании европейских функционеров рассматривать даже возможность вступления в ЕС новых стран говорит пример Украины – страны, наиболее продвинувшейся в отношениях с Евросоюзом среди участников «политики соседства» и «Восточного партнерства». Основное препятствие при ведении переговоров о новом Соглашении об ассоциации, которое должно прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничества, – нежелание Евросоюза закрепить в новом документе признание перспективы членства Украины в ЕС. 19 31 Международные организации безопасности 32 институциональной реформы или противостояние глобальному кризису, затронувшему европейскую экономику. При этом страны –участницы «Восточного партнерства» должны увидеть в этой программе достойную альтернативу полноправному членству в ЕС. Вместо закрепления перспектив интеграции для стран-соседей, «Восточное партнерство» предполагает налаживание тесного экономического сотрудничества. Такая стратегия, во-первых, поможет избежать обострения отношений с Москвой, которое было бы вероятным в случае официального признания курса на интеграцию в ЕС государств, входящих в зону ее стратегических интересов. Во-вторых, она продемонстрирует европейскому общественному мнению, что страны-соседи не оказались в тени более выгодного для ЕС на данный момент сотрудничества с Россией (в области энергетики, военной безопасности или нераспространения) и по-прежнему занимают достойное место в списке внешнеполитических приоритетов Брюсселя. Наконец, распространение экономического влияния поможет Евросоюзу обозначить свои сильные стороны в случае конкуренции с Россией на пространстве новых независимых государств (ННГ). ЕС и Россия на пространстве общего соседства: перспективы регионального сотрудничества При усилении влияния ЕС в странах, которые Россия относит к сфере своих интересов, вполне вероятно столкновение европейского и российского подходов. «Восточное партнерство» может привести к обострению и без того существующей поляризации мнений на территории западных стран СНГ в отношении проектов в области экономики и безопасности, ориентированных на Россию (ОДКБ, создание таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана) и проектов, связанных с Западом (НАТО, переговоры по соглашению об ассоциации с Украиной и о зоне свободной торговли с Молдавией). В то же время, несмотря на заложенный в этой инициативе конфликтный потенциал, в ней существуют и аспекты, которые, как представляется, могут быть выгодными Москве. Так, облегчение торгового режима между ЕС и странамисоседями, что предполагает «Восточное партнерство», не представляет собой автоматически ущемление российских интересов в этих странах. К примеру, создание зоны свободной торговли между Белоруссией и Евросоюзом способно значительно облегчить товаропоток из Азии в Европу и принести Сборник статей экономические дивиденты России как стране-транзитеру20. Как отмечают некоторые белорусские эксперты, такой сценарий позволил бы создать сухопутный маршрут, по которому товары из Китая через Россию и Белоруссию поступали бы на европейский рынок в два раза быстрее, чем по используемому сейчас морскому пути21. Кроме того, перед Москвой и Брюсселем на пространстве ННГ стоят такие общие задачи, как борьба с преступностью, коррупцией в структурах госадминистрации, обустройство открытых для международных террористов границ, противостояние наркотрафику. «Восточное партнерство» – это также возможность для Москвы задуматься о собственной долгосрочной стратегии в отношении соседних государств. С запуском «политики соседства», а затем и «Восточного партнерства» Россия оказалась в роли «реагирующего» на изменения в расстановке сил, тогда как активным игроком оказался Европейский союз. Именно он сумел увидеть то, что не устраивает ННГ в текущем положении дел и предложить им такую программу сотрудничества, которая сочетает в себе выгоду как для самого ЕС, так и для государств-участниц. Интерес к европейскому предложению в этих странах во многом обусловлен либо желанием найти рынок сбыта для собственных товаров (как в случае с Белоруссией), либо зарекомендовать себя в качестве мотивированного кандидата на вступление (как в случае с Украиной во время президентства Виктора Ющенко). В то же время у России также есть немало рычагов влияния на внешнеполитические приоритеты соседних государств. При этом их оформление в последовательную и конкретную стратегию способно существенно снизить для России и для продвигаемых ею проектов в СНГ риски, связанные с реализацией «Восточного партнерства». Кроме того, такая стратегия позволит Москве усилить свои позиции в регионе и облегчит поиск точек соприкосновения с ЕС на общем Стоит подчеркнуть, что речь идет именно о зоне свободной торговли, а не о таможенном союзе, реализация которого вступила бы в явное противоречие с аналогичной инициативой, продвигаемой Россией в рамках ЕврАзЭС. 21 Об этом говорил, в частности, С.А. Кизима, заведующий кафедрой международных отношений Академии управления при президенте Республики Беларусь, на методическом семинаре «Международные отношения на постсоветском пространстве», состоявшемся в МГИМО 16 февраля 2010 года. 20 33 Международные организации безопасности 34 пространстве. Стратегия экономического развития СНГ до 2020 года, подписанная в октябре 2008 года в Бишкеке на заседании Совета глав государств – участников СНГ, представляет собой потенциально эффективный набор мер по стимулированию партнерства в сфере экономики и энергетики. Активизация Евросоюза на пространстве ННГ приводит к изменению в сложившейся системе безопасности на европейском континенте. При этом к ухудшению климата в области безопасности ведет не программа «Восточное партнерство» сама по себе (хоть она и распространяется на два государства – члена ОДКБ), а стремление Евросоюза стать центральным игроком на пространстве, которое он рассматривает как целостный регион, не признавая существование сфер российских интересов. Значит, и разработку решений по урегулированию региональных проблем Брюссель также видит преимущественно на европейском уровне. При этом реализацию «Восточного партнерства» нельзя рассматривать вне наблюдающейся тенденции к наращиванию военно-стратегического влияния в регионе со стороны Запада. В пользу этого говорят планы по развертыванию системы американской ПРО в Восточной Европе, усиление роли США на территории ННГ, освоение НАТО новых сфер деятельности, расширение зоны ответственности альянса и придание ему глобальных функций. В этой связи России было бы выгодно договориться с западными партнерами об общих правилах игры на соседнем пространстве. Такие предложения содержатся в инициативе президента России Д.А. Медведева по созданию новой «архитектуры европейской безопасности». Однако вряд ли стоит ожидать, что Европа согласится на предложения России, регулирующие сферу «жесткой» безопасности. В повестке дня ЕС сегодня доминирует безопасность «мягкая»: климат, миграция, устойчивое развитие, наркотрафик и пр. Европейцы, за исключением наиболее «нервных» соседей России (как, например, Польша или страны Балтии), не видят для себя военной угрозы со стороны Москвы. О классических военных угрозах Евросоюзу напомнил конфликт между Москвой и Тбилиси в августе 2008 года. Но поскольку принятые Россией ответные меры в этом конфликте были признаны «непропорционально жесткими», он послужил для европейских стран, скорее, стимулом к тому, чтобы задуматься об инструменте сдерживания России, а не о Сборник статей создании формата, при котором Москва получит право вето в решении ключевых для Европы проблем безопасности. Тем не менее во многом, благодаря инициативе Президента Медведева процесс обсуждения, поиска решений и формирования дополнительных элементов и принципов, на которых должна основываться европейская безопасность, продолжается. Несмотря на ряд сложностей, связанных с нежеланием западных стран пересмотреть прежние форматы сотрудничества и признать новые реалии, прежде всего независимость Абхазии и Южной Осетии, обсуждение данного вопроса способно привести к сближению взглядов и выработке определенного соглашения, направленного на появление взаимоприемлемого modus vivendi на континенте. Не факт, что компромисс между Россией и Западом удастся достичь сегодня или завтра, но для начала диалога нужна была отправная точка, которой и стал российский проект. В рамках «Восточного партнерства» было бы целесообразно создать специальную площадку для обсуждения Россией и ЕС вопросов, связанных с общим соседством, и такое предложение могло бы быть выдвинуто Россией в дипломатическом диалоге с Евросоюзом. В отсутствие такого обсуждения сохраняется озабоченность России в отношении того, что программа настроена против ее интересов в регионе. От позиции России во многом зависят перспективы политики ЕС в регионе, поэтому ее участие в обсуждении инициатив Евросоюза представляется необходимым. Кроме того, создание такой площадки станет полезным и для самих стран-соседей, которые будут знать, что от отношений с ЕС не страдают их традиционные связи с Россией. Возможно, притягательность европейского образца интеграции для каких-то стран и сильнее, чем сценарии многосторонних отношений на постсоветском пространстве. Но, во-первых, Украина, Молдавия или Азербайджан (в качестве примера) добровольно не откажутся от прозрачной границы с Россией, от специфических отношений с Москвой, свободного передвижения людей и единого рынка труда. А, во-вторых, подталкивание Брюсселем стран – соседей ЕС к ограничению контактов с Россией потребует от ЕС серьезной компенсации, к которой Брюссель вряд ли готов (обеспечить работой трудовых мигрантов, возместить доходы от действующих внутри СНГ зон свободной торговли и таможенных союзов). В такой ситуации ЕС и России гораздо полезнее было бы найти меха- 35 Международные организации безопасности низмы согласования конкретных направлений сотрудничества с привлечением группы стран, охваченных программой «Восточного партнерства» – в экономике, в передвижении граждан, в постепенной реализации проектов, связанных со свободой торговли. Возможные изменения в российской политике в отношении ЕС в связи с программой «Восточное партнерство» Приводимые ниже рекомендации, как представляется, могут способствовать снятию конфликтного потенциала на пространстве ННГ, возникающего при пересечении интеграционных процессов, реализуемых в рамках СНГ, и программы «Восточное партнерство»: ● Представляется, что в публичных комментариях по вопросам внешней политики российским официальным лицам имеет смысл не так явно акцентировать внимание на существовании российской сферы влияния на пространстве соседних государств (в первую очередь, Украины и Грузии) и на ее защите как принципе, определяющем российский курс по отношению к странам ближайшего окружения. Такая позиция все чаще вызывает раздраженную реакцию со стороны ННГ, стремящихся подчеркнуть свою независимость. Причем ее публичный характер и используемые в ней жесткие формулировки негативным образом сказываются на международном имидже России. ● Москве важнее продемонстрировать, что она готова оказать поддержку в проведении структурных экономических реформ и модернизации управления – то есть в том, что обеспечит в перспективе рост уровня жизни населения. Представляется, что такой подход в большей степени будет способствовать укреплению политического влияния России в регионе и укрепит доверие к ней со стороны политических элит и граждан стран-соседей. Отдельно стоит отметить, что такая деятельность, пусть и на стадии намерений, должна сопровождаться активной работой по разъяснению общественности в странах-соседях преимуществ сотрудничества с Россией. ● Для России представляется необходимым разработать четкую стратегию, чтобы восполнить недостатки в развитии «мягкой силы» (soft power), то есть своей привлекательности 36 Сборник статей с точки зрения социальной модели, культуры и экономики22. Сегодня из-за отсутствия возможности опереться на эти параметры для решения внешнеполитических задач в ННГ, Россия в основном использует свои «конкурентные преимущества» – энергетические ресурсы. Несмотря на то, что они, безусловно, привлекают соседние государства, нефть и газ не могут быть долгосрочным устойчивым инструментом развития партнерства. В первую очередь потому, что их использование подчиняется коммерческим правилам и нацелено на получение прибыли, а не на передачу ценностей или моделей развития. ● Решение долгосрочной задачи по развитию «мягкой силы» может послужить основой для создания собственной, российской «политики соседства», направленной на построение партнерских отношений со своим ближайшим окружением. Преимуществом России на этом пути станет возможность использовать опыт Евросоюза в развитии отношений с соседями. ● Курс на модернизацию государства и общества, провозглашенный президентом России внутри страны, представляется уместным перенести и во внешнюю политику, в частности в область отношений с соседями. Роль проводника прогресса поможет России не только улучшить свой имидж среди ННГ, пострадавший из-за конфликта в Грузии, но и послужит основой для решений долгосрочных задач по стабилизации и развитию соседних стран и закреплению позиций России в регионе. ● Для повышения уровня доверия в политических отношениях с ЕС Москве важно разработать совместные с Брюсселем схемы урегулирования конфликтов на пространстве ННГ, которые бы оставляли место для миротворческой роли Евросоюза. Это станет проявлением со стороны России ответственного подхода к безопасности европейского континента, предполагающего признание не только собственных интересов, но и общности интересов с другими партнерами. Кроме того, выбор в пользу совместных с ЕС действий по стабилизации и модерВ этой связи особое внимание следует уделять продвижению российской культуры, русского языка. С учетом общего исторического прошлого каждая из соседних с Россией стран имеет определенную часть русскоязычного населения. Активизация усилий Москвы по формированию из этой социальной группы политической категории, действующей в интересах своей исторической родины, представляется достаточно перспективным способом укрепления наших позиций в регионе. 22 37 Международные организации безопасности 38 низации общей периферии представляется более очевидным, чем сохранение status quo, угрожающего безопасности самой России и характеризующегося слабостью правового государства, коррупцией и распространением бедности. ● России следует внимательно отслеживать развитие отношений между Евросоюзом и ННГ, учитывая, что в перспективе «Восточное партнерство» может привести к членству в Евросоюзе государств, добившихся наибольшего прогресса в сотрудничестве с Брюсселем. ● Мониторинг мер, реализуемых Евросоюзом в рамках «Восточного партнерства», и последующая выработка и обновление российской политики в отношении ЕС, наравне с подключением к осуществлению совместных инициатив по стабилизации и развитию общего пространства, будут способствовать укреплению роли России как одного из основных игроков в европейской системе международных отношений. «Восточное партнерство» имеет все шансы стать постоянно действующим фактором в политических и экономических процессах в СНГ. В рамках программы странам-участницам предлагается режим ассоциации, зоны свободной торговли и свобода передвижения. Сам факт создания «Восточного партнерства» говорит о серьезном намерении Евросоюза стать влиятельным игроком на общих с Россией территориях. В то же время формирование новой политической общности, панъевропейской по своему характеру, не может происходить без какого-либо формального участия России в ней. Это может привести к обратным результатам при реализации «политики соседства» в ННГ, а также к сложной ситуации для России: когда она останется практически единственным государством, европейским по своей географической и «психологической» принадлежности, но, фактически, вне Европы. Адекватное понимание изменений, происходящих на европейском континенте в результате реализации «Восточного партнерства», необходимо для правильного выстраивания отношений России с ЕС и странами-соседями, а также для использования программы Евросоюза с выгодой для себя – для борьбы с вызовами, угрожающими собственной безопасности, или для получения экономических преимуществ от облегчения торговых режимов стран – соседей с ЕС. Поэтому развитие интеграционных процессов на пространстве СНГ в перспективе не должно исключать и возможного подключения России к отдельным Сборник статей проектам и программам сотрудничества по линии «Восточного партнерства». Новикова Д.О. Российская военная доктрина в редакции 2010 года: реакции и оценки политических и экспертных кругов Запада Принятие военной доктрины РФ 5 февраля 2010 года вызвало неоднозначную реакцию во всем мире, особенно в странах Запада. Очевидно, что эксперты и политики внимательно следили за комментариями, публиковавшимися в период подготовки данного документа, поскольку первые оценки доктрины стали поступать практически сразу после ее обнародования. Наибольший интерес в экспертном сообществе вызвали два аспекта нового документа, вокруг которых и развернулась основная дискуссия: это положения, касающиеся классификации внешних военных опасностей и военных угроз23, а также ядерной политики России. Практически все аналитики обратили внимание на то, что семь из одиннадцати источников внешних военных опасностей, перечисленных в доктрине, приписываются Западу, так или иначе с ним связаны24. В частности, документ 2010 года в качестве военной опасности в первую очередь называет «стремление наделить силовой потенциал Организации Североатлантического договора (НАТО) глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран – членов В доктрине 2010 года разграничиваются военная опасность как «состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое совокупностью факторов, способных при определенных условиях привести к возникновению военной угрозы»; военная угроза как «состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию)». 24 Rozoff R.. NATO Expansion, Missile Deployments And Russia’s New Military Doctrine // Global Research. – 2010. – February 13. 23 39 Международные организации безопасности 40 НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока»; затем называется «развертывание (наращивание) воинских контингентов иностранных государств (групп государств) на территориях сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств, а также в прилегающих акваториях»; «создание и развертывание систем стратегической противоракетной обороны, … а также милитаризация космического пространства, развертывание стратегических неядерных систем высокоточного оружия». Широко обсуждаемым аспектом новой военной доктрины стала российская ядерная политика. Так, в новом документе содержится положение о том, что «сохранение и укрепление ядерного арсенала страны характеризуется как важнейший оборонительный фактор». Однако в доктрине 2010 года, в отличие от предыдущей версии, ядерное оружие рассматривается как важный фактор «предотвращения возникновения ядерных военных конфликтов и военных конфликтов с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны)», которое Россия может применять «в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против Российской Федерации с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства». Вместе с тем, хотя подавляющее большинство аналитиков обратили внимание на одни и те же положения в военной доктрине, их трактовка различалась довольно существенно. Реакции западных экспертов на военную доктрину 2010 года представляли собой спектр весьма противоречивых оценок, от достаточно благожелательных или нейтральных до резко негативных. Достаточно условно можно выделить пять следующих категорий: Первый тип реакции на военную доктрину рассматривает документ как «PR-документ», рассчитанный на «внутреннюю аудиторию». Ряд экспертов, в частности Д. Горенбург, Центр российскоевразийских исследований им. Дэвиса, Гарвардский университет (США), расценили российскую доктрину 2010 года как некий декларативный, во многом пропагандистский документ, который написан «для внутреннего употребления», поэтому Западу не стоит «принимать его близко к сердцу». Исходя из Сборник статей данной оценки, новая военная доктрина никак не влияет и не может повлиять на отношения между Россией и Западом, и воспринимать ее серьезно не следует. В качестве аргумента в поддержку данной точки зрения эксперты обращают внимание на тот факт, что практически одновременно с подписанием новой доктрины в России было принято предварительное решение о покупке французского вертолетоносца «Мистраль» (предварительные договоренности были достигнуты уже в начале марта). Маловероятно, что Россия стала бы закупать военный корабль у страны, входящей во вражеской блок, и еще менее вероятно, что другая сторона в такой ситуации стала бы его продавать. Очевидно, утверждает западный аналитик, что, во-первых, Россия не рассматривает всерьез НАТО в качестве военной угрозы или военной опасности, а во-вторых, в условиях явного технологического отставания в сфере обычных вооружений Россия все больше будет зависеть от западных стран на этом рынке. И хотя аналитики и признают, что есть некоторая странность в том, что Россия, развивая сотрудничество с НАТО, одновременно объявляет активность Североатлантического альянса угрозой для своей безопасности, они расценивают это скорее как уступку старым генералам за проводящиеся в ходе военной реформы массовые сокращения армии и увольнения старого офицерского корпуса. «Кремль, похоже, просто вынужден оглядываться как на окружающих его ''ястребов'', так и на общественное мнение, во многом по-прежнему воспринимающее НАТО как враждебный блок», – подчеркивает Д. Оренбург. Вторая группа оценок военной доктрины трактует документ как непродуманный и противоречивый, который не соответствует реалиям современного мира, являясь отражением внутриполитических противоречий в России. В соответствие с данной точкой зрения утверждается, что военная доктрина 2010 года оторвана от реальности, составлена намеренно расплывчато и туманно, не отражает реальные проблемы в сфере безопасности и не задает стратегического направления, каким образом следует развивать и структурировать военную организацию России. Такой подход наиболее четко прослеживался в выступлениях западных политиков, прежде всего руководства НАТО. Так, Генеральный секретарь НАТО подчеркнул, что российская военная доктрина «не отражает современных реалий» и «явно противоречит всем попыткам 41 Международные организации безопасности улучшить отношения между НАТО и Россией». По его мнению, «НАТО не угрожает России и не является ее врагом». По заявлению Растрясена, действительность – это «стратегическое партнерство» между Россией и НАТО, необходимое в силу того, что «мы противостоим одним и тем же угрозам»25. Министр обороны ФРГ К. Геденбергит26, выступая на Мюнхенской конференции по безопасности, также призвал к продолжению и развитию диалога с Россией по проблемам безопасности. Глава внешнеполитического ведомства Польши Р. Сикорски в ходе той же конференции подчеркнул27, что Россия не должна «выпадать из процесса развития НАТО», поскольку сотрудничество и партнерство Москвы с Североатлантическим альянсом может помочь укреплению стабильности в кризисных регионах. В любом случае Запад не хочет, чтобы Россия рассматривала его как противника. Что касается вопросов ядерной политики России, то ряд экспертов указывает на то, что в военной доктрине 2010 года совмещается несколько противоречивых принципов. Так, в тексте доктрины указывается на то, что «в случае возникновения военного конфликта с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны), ставящего под угрозу само существование государства, обладание ядерным оружием может привести к перерастанию такого военного конфликта в ядерный военный конфликт». В то же время в другом положении документа говорится о том, что «недопущение ядерного военного конфликта, как и любого другого военного конфликта, – важнейшая задача Российской Федерации». Кроме того, интерес вызвал тот факт, что «обещанные» положения о «превентивных» ядерных ударах, о чем ранее заявлял в интервью секретарь Совета Безопасности С. Патрушев, в итоговый документ так и не вошли. Некоторые аналитики предположили, что в таком случае новая российская доктрина состоит из двух частей: открытой, которая была опубликована, и закрытой части, вошедшей в документ под названием «Основные принципы государственной политики в области Tasovac Т. Russia, NATO wrangle over military doctrine /Deutsche Welle, 07.02.2010 // http://www.dw-world.de/ 26 См.: Munich Conference 2010 // http://www.securityconference.de/ 27 Ibid. 25 42 Сборник статей ядерного сдерживания до 2020 года», принятый примерно в тот же период. В целом многие аналитики подчеркнули, что в тексте доктрины 2010 года содержится очень много «общих мест» и банальностей, а перечисленные не упоминавшиеся в прежних документах угрозы и так очевидны. В то же время некоторые, действительно актуальные проблемы либо не отражены вообще, либо отражены крайне бегло. Так, по мнению некоторых аналитиков, хотя расширение активности НАТО и Запада на постсоветском пространстве и рассматривается как главная внешняя военная опасность, достаточно очевидно, что Россия не собирается наращивать свой военный потенциал на западных границах. В то же время действительно серьезные угрозы безопасности России следует ожидать скорее с южного направления, а также со стороны Китая, о чем в доктрине вообще ничего не упоминается28. В итоге аналитики приходят к выводу, что доктрина 2010 года – это лучшее, что могло быть разработано в условиях серьезных дебатов различных группировок во властных структурах, поскольку на данный момент Россия ничего, кроме компромиссного варианта доктрины объективно предложить не может. Третья группа оценок военной доктрины 2010 года рассматривает документ как антизападный, возвращающий стороны к риторике времен «холодной войны». Немало аналитиков расценили доктрину 2010 года как документ, написанный «представителями власти с глубокими антизападными убеждениями», который, в отличие от предыдущей доктрины 2000 года, более открыто заявляет о том, какую опасность представляет собой Запад для России, что может свидетельствовать о преднамеренном нежелании российской стороны идти на улучшение отношений с Западом и НАТО29. Некоторые эксперты даже пришли к выводам, что в соответствии с новой доктриной Россия может использовать McDermott R. Russian Military Doctrine Looks East // Eurasia Daily Monitor. – 2010. – 23 February. 29 D. Galperovich Much Has Changed Since Russia's Last Military Doctrine /Radio Free Europe; Radio Liberty, March 03, 2010 // http://www.rferl.org/content/ Much_Has_Changed_Since_Russias_Last_Military_Doctrine/1973713.html 28 43 Международные организации безопасности ядерное оружие в конфликтах на постсоветском пространстве, а также допускает возможность первого ядерного удара30. Р. Макдермотт, ведущий специалист отдела политических исследований и международных отношений Кентского университета, заявил, что новая военная доктрина России бросает вызов политике «перезагрузки», которая была ранее предложена Вашингтоном Москве. «Новая доктрина пытается обозначить ''сферу влияния'' России на постсоветском пространстве» и препятствует вступлению Грузии и Украины в НАТО в обозримом будущем»31. О негативном влиянии доктрины на процесс «перезагрузки» говорил также Р. Вайц, старший аналитик Гудзоновского института (Hudson Institute) в Вашингтоне. «Несмотря на то, что должностные лица министерства обороны США заранее проинформировали своих российских коллег о содержании недавно опубликованного Четырехлетнего обзора оборонной политики США (Quadrennial Defense Review, QDR)32, ни американские, ни российские составители доктрин, как представляется, не приняли этот факт во внимание при создании своего собственного текста», отметил эксперт33. По его словам, новая военная доктрина РФ в основном описывает действия США как несущие некую угрозу для России, в то время как американский Четырехлетний обзор обозначает Россию как потенциального партнера в борьбе с распространением оружия массового уничтожения, терроризмом, а также угрозами, которые несет применение баллистических ракет. В результате, подчеркивает аналитик, возникает «концептуальная ассиметричность», когда в России основное внимание сосредоточено на гипотетических угрозах, исходящих от США и НАТО, а «американские стратеги стремятся получить поддержку российской стороны в войне в Афганистане, борьбе с международным терроризмом и государствами, представ- Возможность применения упреждающего ядерного удара появилась еще после распада СССР в основах военной доктрины РФ в 1993 году и затем зафиксирована в военной доктрине 2000 года. 31 R. McDermott New Russian Military Doctrine Opposes NATO Enlargement // Eurasia Daily Monitor. – 2010. – 16 February. 32 См.: The Quadrennial Defense Review, US Department of Defense, 02.01. 2010 // http://www.defense.gov/ 33 R. Weitz. Global Insights: Russia's New Military Doctrine Reaffirms Old Values // World Politics Review. – 2010. – 9 February. 30 44 Сборник статей ляющими угрозу с точки зрения распространения ядерного оружия, например Ираном»34. Более того, по мнению голландского исследователя М. де Хааса35 (голландский Институт международных отношений «Клингендейл»), положение о НАТО как об основном источнике опасности вообще является возвратом к стереотипам мышления времен «холодной войны». Однако Запад, наряду с Россией, также несет за это ответственность. Так, признание Западом независимости Косово дало Москве полное право признать независимость Абхазии и Южной Осетии. Кроме того, многие эксперты обращали внимание на тот факт, что за день до публикации новой военной доктрины России член НАТО Румыния заявила о согласии разместить на своей территории ракеты-перехватчики, входящие в систему ПРО США, а чуть ранее Польша объявила о размещении у себя американской ракетной базы36. При этом Запад по-прежнему не реагирует на инициативу России о заключении Договора о европейской безопасности, который, в отличие от односторонних шагов США и НАТО, мог бы стать универсальным механизмом для урегулирования наиболее сложных международных ситуаций. Что касается сотрудничества России и Альянса по урегулированию кризиса в Афганистане, то, хотя за последнее время Москва действительно пошла на расширение сотрудничества с НАТО по Афганистану, разрешив транзит грузов для антиталибской коалиции, все договоренности работают преимущественно только на бумаге. Пока что грузы НАТО прошли по «северному пути» лишь один единственный раз. По мнению Т. Валашека, аналитика из Центра европейских реформ, «Москва настаивает на существенном вознаграждении за свои услуги. НАТО думает о партнерстве, а Россия видит здесь финансовые возможности»37. Наиболее жестко выразила свое мнение по данному вопросу М. Олбрайт, выступая перед депутатами ЕС в Брюсселе, заявив, что «Россия является лишь Там же. M. de Haas. Cold War Military Doctrine // The Moscow Times. – 2010. – 11 February. 36 См.: R. Rozoff. NATO Expansion, Missile Deployments And Russia’s New Military Doctrine. // Global Research. – 2010. – February 13; T. Z. Collina U.S. Taps Romania for Missile Defense // Arms Control Today. – 2010. – March. 37 T. Valasek. What should NATO’s New Strategic Concept Say About Russia? / Center for European Reform, 09 March 2010 // http://centreforeuropeanreform.blogspot. com/ 34 35 45 Международные организации безопасности одним из партнеров НАТО, и ей не следует быть «яйцом, которое учит курицу»»38. В итоге некоторые эксперты пришли к выводу, что Россия, не сумев найти точки соприкосновения в вопросе установления нового миропорядка с другими ведущими субъектами мировой политики и намеренно не желая установления хороших отношений с Западом и НАТО, приняла более агрессивную военную доктрину, которая может спровоцировать новую гонку вооружений39. Четвертый тип реакций на новую военную доктрину рассматривает ее как более честный, по сравнению с предыдущими редакциями документ, который ясно обозначает потенциальную военную опасность и угрозу для России. Новый документ, по мнению некоторых западных аналитиков, предположительно отражает процессы движения России к западному типу стратегического мышления, что соответствует более прагматичному подходу в российской внешней политике. По мнению С. Бланка, профессора Института стратегических исследований в Колледже Армии США, в новой военной доктрине более четко прописаны угрозы и вызовы, стоящие перед Россией в современном мире. «Доктрина классифицирует типы конфликтов и определяет, каким образом эти конфликты будут предотвращены». Что касается военной доктрины 2000 года, серьезное различие между ней и документом 2020 года эксперт видит в том, что Россия не допускает решение конфликтов через применение ядерного оружия. Кроме того, установлены более жесткие границы применения ядерного оружия, а роль самого ядерного потенциала в российской военной политике несколько снижена40. В целом новая военная доктрина отражает постепенный сдвиг России в вопросах применения вооруженных сил к западным стандартам. Аналитики заметили, что высокоточное оружие в новом документе также названо оружием стратегического сдерживания, что свидетельствует о том, что Россия MEPs debate NATO's future role with Madeleine Albright / Europa-Parliament, Security and Defence // http://www.europarl.europa.eu/ 39 R. F. Johnson. Medvedev, Putin, and the Mistral // The Weekly Standard. March 5, 2010. // http://www.weeklystandard.com/ 40 См.: интервью С. Бланка / Голос Америки. – 2010. – 08 февраля // http:// www1.voanews.com/english/news/ 38 46 Сборник статей намерена пойти по пути США 41. Кроме того, в доктрине 2010 года основной акцент сделан на развитии средств коммуникации, систем командования и контроля, других компонентов новейших вооружений, в области которых Россия на данный момент серьезно отстает от ведущих военных держав мира, а ядерное оружие отходит на второй план, как отмечает Н. Соков (Центр исследования проблем нераспространения им. Джеймса Мартина в Монтерейском институте международных исследований). Таким образом, по мнению западных экспертов, в новом российском документе от идеологических установок советского времени не осталось никакого следа, за исключением сохранения термина «вероятный противник». Так, С. Сараджан (Школа Кеннеди, Гарвард) обращает внимание, что в новой военной доктрине «российское руководство впервые решило ограничить, хотя и минимально, применение ядерного оружия»42. В остальном же, как подчеркивает ряд экспертов, применение вооруженных сил России будет обусловлено практической необходимостью в зависимости от обстановки в конкретном месте и в конкретное время. И, по мнению аналитиков, именно исходя из этого, в соответствии с новой доктриной Москва может достаточно эффективно сотрудничать с Брюсселем. Наконец, пятая группа оценок военной доктрины 2010 года трактует документ как свидетельство значительного ослабления российского военного потенциала и превращения России в региональную державу. Еще одна группа западных экспертов считает, что новая доктрина свидетельствует о смещении акцента в российской политике с глобального фокуса на региональный; фактически Россия превратилась из глобальной в региональную державу, поскольку уже не предполагает действий в глобальном масштабе43. В частности, Р. Паламакумбра в статье, опубликованной на Оборонном форуме Великобритании, отмечает, что «Россия постепенно теряет влияние в международных организациях, не N. Sokov The New 2010 Russian Military Doctrine: The Nuclear Angle // James Martin Center for Nonproliferation Studies. – 2010. – February. 42 S. Saradzhyan. Nuclear `Constraint` in Russia.//ISN Security Watch. – 2010. – 10 February. 43 R. Palamakumbura Russia’s already irrelevant “New” military doctrine / UK Defence Forum, 18 March 2010 // http://ukdf.blogspot.com/2010/03/russiasalready-irrelevant-new-military.html 41 47 Международные организации безопасности являясь больше военной державой или надежным партнером в сфере безопасности». Сегодня Россия заинтересована только в постсоветском регионе, в котором сосредоточены ее жизненно важные интересы, ради которых она готова идти на конфликты, как, например, в случае с Грузией. Хотя в доктрине сохраняются положения о том, что необходимо также быть готовым не только к региональным или локальным угрозам, но и действиям более глобального характера, это только дань традиции. Более того, тезис о том, что Россия готова дать ядерный ответ, даже если против нее совершена широкомасштабная агрессия «с применением обычного оружия», многие аналитики расценили как свидетельство слабости России, в том числе и в области стратегических ядерных сил44. Содержащая положение о том, что Россия готова применить ядерное оружие, даже когда против нее использовано обычное вооружение, в том случае, если «под угрозу поставлено само существование государства», военная доктрина тем самым свидетельствует, считает аналитик, об отсутствии в стране боеспособных сил, которые могут адекватно противостоять противнику без ядерного оружия. Фактически Россия готова удерживать агрессора, лишь постоянно напоминая ему, что в случае нападения готова нанести по нему ядерный удар. В итоге некоторые эксперты приходят к выводу, что Россия как региональная держава с ядерным потенциалом, будет его использовать как сдерживающий фактор для других потенциально опасных стран. Однако такая ситуация вызывает озабоченность: не подвигнет ли подобная формулировка в российской военной доктрине другие страны к обладанию ядерным оружием, поскольку, развивая данную линию рассуждений, получается, что государство, имеющее ядерное оружие, как минимум обеспечивает себе сдерживающий арсенал. Другие эксперты также обратили внимание на то, что критическая угроза для безопасности России может исходить от более развитого соседа, не являющегося членом НАТО, который может попытаться использовать военную силу против России, например для решения территориальных споров45. J. W. Kipp Russia’s Military Doctrine: New Dangers Appear // Eurasia Daily Monitor. – 2010. – February 22. 45 Подобные выводы делаются из следующей формулировки военной доктрины 2010 года: «РФ оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и (или) ее союзников ядерного и других 44 48 Сборник статей Как отмечается в аналитическом документе, подготовленном министерством иностранных дел Швеции, «Россия, с одной стороны, не собирается отказываться от своих целей, оставаться как минимум региональной державой, но с другой – полностью осознает существующие ограничения и опасности их достижения». Особо подчеркивается46, что «потенциал России в области современных вооружений намного отстает от стран Запада». Подводя итог анализу военной доктрины России 2010 года, большинство экспертов рекомендовали западным странам дать понять России, что новый документ является необоснованным и может излишне политизировать отношения России и Запада. С другой стороны, аналитики также отмечают, что Западу следует искать более активного сотрудничества с Россией, поскольку изоляция Москвы может привести только к радикализации российской позиции и подтолкнуть к сотрудничеству с государствами-изгоями и экстремистскими движениями. Эксперты подчеркивают, что укрепление взаимодействия в военных и гражданских сферах, а также сотрудничество в борьбе с пиратством, терроризмом и иное сотрудничество России – НАТО поможет построить доверие. Как подчеркивают шведские аналитики, очевидно, что расширение НАТО, как в географическом, так и в функциональном аспектах, занимает приоритетное место в российском стратегическом мышлении. При этом эксперты обращают внимание на тот факт, что «НАТО все-таки рассматривается не как военная угроза, а как военная опасность, что может свидетельствовать о том, что Россия хочет подчеркнуть свою озабоченность деятельностью видов оружия массового поражения, а также в случае агрессии против РФ с применением обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства». При этом игнорируется текст военной доктрины РФ 2000 года, в частности следующее положение: «РФ оставляет за собой право применить ядерное оружие в ответ на применение против нее и(или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного оружия, в критических для национальной безопасности РФ ситуациях». Очевидно, что в редакции 2010 года, по сравнению с доктриной 2000 года, критерии применения ядерного оружия практически не изменились, а, возможно, даже стали несколько жестче. 46 C. Vendil Pallin, F. Westerlund, Russia`s Military Doctrine – Expected News / RUFS Briefing, 3 February 2010 // http://www.foi.se/upload/projekt/RUFS/ RUFS_Briefing_feb_10.pdf 49 Международные организации безопасности НАТО, не говоря об Альянсе как основной военной угрозе своей безопасности»47. Следует отметить, что в целом среди западных политиков публикация новой российской военной доктрины вызвала намного меньшую реакцию, чем среди экспертного сообщества. За исключением комментариев, сделанных в ходе Мюнхенской конференции 2010 года, прежде всего руководством НАТО, официальных оценок по поводу данного документа практически не было. В экспертном сообществе реакция на доктрину 2010 года была более заметна. При этом разделы доктрины, касающиеся НАТО и Запада, вызвали намного больше интереса, чем положения по вопросам применения ядерного оружия. При этом многие комментарии были больше похожи не на аналитические выводы, а на эмоциональную реакцию без детального рассмотрения текста документа. Так, ряд обсуждаемых западными экспертами положений доктрины, особенно по ядерной политике, рассматривались вне контекста российских военных доктрин в редакциях 2000 и 1993 годов, а также ядерных доктрин других государств. В целом среди западных комментариев и оценок российской военной доктрины в редакции 2010 года преобладали негативные высказывания, трактующие как документ, как не соответствующий современным реалиям или как глубоко антизападный (второй и третий типы реакций). В лучшем случае документ расценивался как результат глубоких противоречий среди российских политических элит, преобладающая часть которых разрабатывает «антизападные» военные доктрины, а другая часть стремится к сотрудничеству с Западом и НАТО, вплоть до вступления в Альянс самой России. Подобные оценки со стороны западных экспертов на российскую военную доктрину могут привести к искаженному восприятию внешней и оборонной политики России. Более того, спекуляции о российской ядерной политике «первого удара» или намеренном нежелании России идти на сближение с Западом могут преследовать цели скрыть существующие проблемы в стратегическом мышлении самого Запада, либо оправдать такие проекты как создание глобальной системы ПРО США. В целом анализ комментариев экспертов западного сообщества, за некоторыми исключениями, может скорее свидетельствовать о довольно сдержанном или пред50 47 Ibid. Сборник статей взятом восприятии России и российской внешней политики, основанном не на анализе реальных действий или документов (в данном случае – текста военной доктрины 2010 года), а на достаточно глубоко укоренившихся негативных стереотипах и подозрительности в отношении России. 51 Международные организации безопасности 2. Конфликты и международные организации безопасности на Южном Кавказе Никитин А.И., Гржа А.П. Конфликт в Южной Осетии и Абхазии в контексте международного права и практики миротворческих операций 52 Историческая дистанция, время, прошедшее с момента боевых столкновений на территории Южной Осетии и Абхазии в августе 2008 года, которые журналисты окрестили «первой миротворческой войной», позволяют рассмотреть и оценить этот конфликт в более широком историческом и геополитическом контексте. Война России и Грузии явилась следствием постепенного обострения обстановки и изменения трактовки национальных интересов сторон в период 2003–2008 годов. Приход к власти М. Саакашвили в качестве нового президента Грузии в 2003 году уже в значительной мере сопровождался критикой позиции Э. Шеварднадзе по Южной Осетии, Абхазии и Аджарии, которую М. Саакашвили называл «примиренческой» и «пассивной». Первой военной кампанией нового президента стала операция по овладению контролем над Аджарией, ликвидация аджарской автономии и установление прямого президентского правления. Реакция России оказалась достаточно сдержанной и ограничилась дипломатическими заявлениями и эвакуацией аджарского президента на российском самолете. Сдержанность реакции Москвы объяснялась отсутствием общих границ Аджарии с Россией, отсутствием исторических и этнических связей этой автономии с Россией, подобных тем, которые присутствуют в Южной Осетии и Абхазии, а также, не в последнюю очередь, местоположением Аджарии на границе с Турцией, что вело к интернационализации последствий любых военных, даже предупредительных, мер в регионе. «Аджарский сценарий», однако, не был пригоден для восстановления контроля Тбилиси над Южной Осетией и Абха- Сборник статей зией: грузинское руководство вынуждено было учитывать не только наличие в Южной Осетии и особенно в Абхазии относительно крепких вооруженных сил, но и присутствие в обеих регионах миротворческих контингентов с участием России и наблюдательных миссий ОБСЕ и ООН. Саакашвили не был готов к немедленному разрыву договоренностей о присутствии миротворческого буферного трехстороннего контингента на границах Южной Осетии. Смешанные силы по поддержанию мира (ССПМ), включавшие российский, южно-осетинский и грузинский контингенты, продолжали оставаться в зоне разъединения на границе Южной Осетии (опираясь в качестве правового основания на прежние соглашения президентов России и Грузии от 1992 года). В то же время параллельно Тбилиси предъявил Москве требования ликвидации российских военных баз на территории Грузии (создававшихся по соглашениям 1994 года) и полного вывода иных российских контингентов, кроме относящихся к миротворческим силам. В период 2005–2008 годов Россия произвела почти полный вывод своих воинских контингентов, к лету 2008 года оставалось лишь завершить правовые и технические мероприятия по передаче территории бывших военных баз грузинской стороне. Правительство Саакашвили последовательно вело линию на сворачивание отношений с Москвой и включение Грузии в иные геополитические альянсы. Взаимодействие Грузии по каналам СНГ, и так минимальное, было практически полностью заморожено уже с 2005 года, завершившись провозглашением выхода Грузии из СНГ в августе 2008 года. Выход из СНГ имел, помимо прочих, важное правовое последствие: возникала необходимость пересмотра мандата СНГ на осуществление миротворческой операции в Абхазии/Грузии, который регулярно обновлялся с 1994 года и являлся основным правовым основанием для присутствия российских миротворцев в Абхазии. Одновременно Тбилиси в течение ряда лет предпринимал усилия по укреплению блока ГУАМ и созданию геополитических альтернатив СНГ. Если в начале десятилетия 2000-х годов ГУАМ представлял собой неформализованный «протокол о намерениях» сначала пяти, а после перехода Узбекистана в ОДКБ, четырех государств отмежеваться от структур СНГ, то после совместных усилий Грузии и Украины в 2004–2007 годах была проведена структурная реорганизация блока. ГУАМ 53 Международные организации безопасности 54 был формализован, зарегистрирован в ООН как региональная организация, создал штаб-квартиру и секретариат, открыл «Виртуальный анти-террористический центр» в Киеве и ряд других структур. Во взаимосвязи с ГУАМ была заявлена новая межрегиональная международная организация «Сообщество демократического выбора (СДВ)», в которую, помимо Грузии, Украины, Молдавии вошли вскоре Эстония, Латвия, Литва, а также Словения и Словакия. При этом если деятельность ГУАМ и, особенно, СДВ носила все эти годы декларативный характер и в основном ограничивалась нерегулярными форумами, то наращивание взаимодействия Грузии с НАТО и ЕС было вполне содержательным. Еще с апреля 2002 года начала осуществляться программа ПООГ – Программа обучения и оснащения ВС Грузии по стандартам НАТО. С 2004 года началось ежегодное утверждение Планов индивидуального партнерства, открыто ориентированных на подготовку Грузии к членству в альянсе, а с 2005 года была развернута программа помощи со стороны НАТО в реорганизации и перевооружении ВС Грузии, формально мотивированная необходимостью обеспечить военное участие грузинских подразделений в операциях в Ираке, Афганистане и Косово. В то же время с Европейским Союзом было согласовано и начато проведение операции «EuJust» по реформированию и переучиванию по европейским стандартам системы правоохранительных органов Грузии. Вопрос потенциального членства Грузии в НАТО на протяжении ряда лет оставался в эпицентре жарких дебатов. С одной стороны, критерии членства НАТО однозначно препятствуют приему в альянс государств, имеющих неурегулированные территориальные проблемы и межэтнические кризисы. Как констатировал российский «Дипломатический Вестник», «Грузии дали понять: пока не решен вопрос со статусами Абхазии и Южной Осетии, стучаться в двери НАТО преждевременно». С другой стороны, Тбилиси, ссылаясь на военное вмешательство России в 2008 году, повел пропагандистскую линию на убеждение западных партнеров и общественного мнения, что стране срочно необходим натовский «щит», и прием в альянс должен быть ускорен. Однако как Брюссель, так и правительства ряда западных стран-членов альянса заняли осмотрительную позицию. Отражая распространенные опасения, имеющая штаб-квартиру в Брюсселе известная «Международная группа Сборник статей по кризисам», производящая регулярный мониторинг более 100 конфликтов, в своем докладе № 195 по положению в Грузии после августовской войны 2008 года призвала лидеров стран НАТО не принимать скоропалительных решений по расширению членства в период кризиса и констатировала: «грузинскую армию обучали и продавали ей вооружения без необходимых гарантий, что эти навыки и вооружение не будут использованы для возвращения конфликтных территорий». Приближаясь к грани военных столкновений августа 2008 года, Грузия и Россия заранее предприняли действия, которые оказали необратимое воздействие на эскалацию конфликта. Начиная с «малых» столкновений в Южной Осетии в 2004 году, которые прервали относительную стабильность и баланс, существовавший в регионе десятилетие (1994–2004 годы), Грузия вела линию на возможность военного решения проблемы статуса Южной Осетии. Россия же повела в 2004–2005 годах массированную кампанию по выдаче российских паспортов нового образца желающим гражданам Южной Осетии и Абхазии. Именно факт наличия в Южной Осетии многих десятков тысяч граждан с российскими паспортами, наряду с гибелью 15 российских миротворцев из контингента ССПМ, стал в правовом отношении одним из главных оснований для использования Россией вооруженных сил для их защиты, когда грузинские ВС начали массированные обстрелы столицы Южной Осетии 7 августа 2008 года. Расчет грузинской стороны заключался в том, чтобы относительно быстро, в течение нескольких дней после начала массированной артиллерийской подготовки взять штурмом столицу Южной Осетии, ликвидировав при этом основные силы южно-осетинских вооруженных формирований с применением новейших вооружений и бронетехники, полученной и закупленной в США, Израиле и ряде других стран. Россия по каналам Совета Безопасности ООН в предшествующие началу боевых действий две недели неоднократно предупреждала о возможности начала силовой операции со стороны концентрирующихся грузинских войск и предлагала под международным контролем заключить соглашение о неприменении Грузией и Южной Осетией силы для разрешения обостряющегося конфликта. В ответ на массированные артобстрелы Цхинвала грузинской артиллерией, которые, по заявлению осетинского 55 Международные организации безопасности 56 руководства, привели к гибели более 1000 человек, Россия задействовала силы 58 армии Северо-Кавказского военного округа ВС РФ, мотострелковые и танковые части которых вошли на территорию Южной Осетии в ночь на 8 августа 2008 года через Рокский тоннель, а также авиацию. 9 августа в Южную Осетию были переброшены части 76 Псковской дивизии ВДВ и 98 гвардейской Свирской воздушно-десантной дивизии из Иваново и части специального назначения 45 отдельного разведывательного полка. В район абхазского побережья выдвинулись корабли Российского Черноморского флота. Грузинский парламент утвердил декрет о введении военного положения на всей территории Грузии и проведении всеобщей воинской мобилизации. Однако вторая попытка взятия Цхинвала грузинскими войсками длилась не более суток. При поддержке российской артиллерии и авиации юго-осетинские вооруженные формирования вытеснили грузинских военных из разрушенной столицы. Параллельно развивались события на территории Абхазии, где также была объявлена частичная мобилизация. Абхазские вооруженные формирования, воспользовавшись общим ослаблением и дезорганизацией грузинских войск, уже 10 августа вышли на границу с Грузией по реке Ингури, а за 9–12 августа вытеснили грузинские формирования из Кодорского ущелья, установив тем самым контроль над всей территорией Абхазии. Дипломатическое урегулирование и заключение соглашения о прекращении огня происходило при посредничестве президента Франции Н. Саркози: шесть принципов мирного урегулирования, выработанные президентами России и Франции, включали отвод войск на позиции, которые те занимали на момент обострения конфликта 7 августа, отказ от дальнейшего применения силы и – поначалу – международный диалог относительно статуса Южной Осетии и Абхазии. Однако пункт о международном диалоге по определению статуса непризнанных республик затем был снят из текста соглашений по настоянию президента Грузии и заменен на формулировку о действиях по обеспечению безопасности Южной Осетии и Абхазии. Несмотря на разный правовой статус держав (России и Грузии) и непризнанных республик, соглашения были подписаны 15–16 августа 2008 года всеми четырьмя субъектами, включая Грузию, Южную Осетию, Абхазию и Россию. Сборник статей 26 августа 2008 года Россия объявила об официальном признании независимого статуса Южной Осетии и Абхазии, опираясь на обращения осетинского и абхазского парламентов, а также рекомендательное решение нижней и верхней палат российского парламента. Важен вопрос о международно-правовой трактовке августовских событий 2008 года. Грузинская сторона квалифицировала действия России как агрессию, вмешательство во внутренние дела грузинского государства. Однако, по международной практике, определение агрессии в межгосударственных отношениях – прерогатива Совета Безопасности ООН. Между тем ни один проект резолюций, который вносился в СБ ООН в те горячие дни, включая «западный» проект, внесенный Францией, не содержал квалификации агрессии. Российский президент уже в своем первом официальном обращении в дни кризиса назвал проводимую операцию «операцией по принуждению Грузии к миру». Российская сторона и далее избегала применения понятия «война» в отношении происходящего и квалифицировала действия российских военных как расширенную «миротворческую операцию», а контингент, введенный на территорию Южной Осетии и Абхазии, называла «усиленным миротворческим контингентом». На более поздних этапах Россия оперировала понятием из известного доклада ООН «обязанность защитить» (responsibility to protect) и термином «гуманитарная интервенция» (имея в виду вмешательство для предотвращения гуманитарной катастрофы, этнических чисток, геноцида). Здесь уместно напомнить, что обе операции (в Абхазии и Южной Осетии), за которыми за полтора десятилетия с начала 1990-х годов закрепилось название «миротворческих», были названы «миротворческими» по аналогии с практикой операций ООН, но ни изначально, ни впоследствии не имели мандатов ООН. Правовым основанием операции в Абхазии были периодически продлеваемые решения СНГ, в то время как правовым основанием операции в Южной Осетии были межгосударственные соглашения между президентами Грузии и России от 1992 года. Применение риторики миротворчества возможно в этих случаях в той мере, в какой действия контингентов третьих стран (в данном случаи России) остаются действием «разнимающей», относительно нейтральной, «третьей» силы, а не стороны конфликта. Существенное (в 57 Международные организации безопасности 58 разы) увеличение миротворческого контингента и изменение мандата (района патрулирования, задач по оттеснению сторон и пр.) возможно лишь решением того же уровня, каким сформирован мандат: другими словами, решением СНГ для Абхазии и согласительным решением властей России и Грузии для Южной Осетии. Риторика «поддержания мира» (peace-keeping) в узком смысле лексикона ООН в рамках VI�������������������������� ���������������������������� главы Устава ООН перестала быть применимой после того, как одна из сторон конфликта, а именно правительство страны (Грузии), на территории которой разгорелся конфликт, отозвала свое согласие на продолжение операции, а в случае Южной Осетии также отозвала свой компонент миротворческого контингента. Риторика «принуждения к миру» (peace enforcement), если трактовать ее опять же в узком смысле VII главы Устава ООН, применима к любой операции лишь при наличии мандата (резолюции) СБ ООН с ясным определением цели и средств принуждения к миру. Понятие «гуманитарной интервенции», вмешательства из гуманных принципов, которое так же, как «поддержание мира» и «принуждение к миру» отсутствует в Уставе ООН и читается, как принято считать, «между строк» положений международного права, заполняет как раз правовую нишу, которая возникает, когда ни понятия классического «поддержания мира с согласия сторон», ни консенсус мирового сообщества по мерам принуждения не присутствуют, а действия по остановке конфликта необходимы. Действия России должны объясняться в более широком правовом и историческом контексте, в одной «корзине» с действиями в ходе югославского кризиса 1999 года, вхождения коалиции стран в Ирак в 2003 году, провозглашения независимости Косово и Черногории, другими словами, сопоставимых кризисных моментов международных отношений, вызывавших расколы в мировом сообществе и столкновения по вопросам легитимности действий сторон. Легитимность/нелегитимность военного вмешательства со стороны России не может рассматриваться в отрыве от вопроса о легитимности/нелегитимности силовых действий Грузии по установлению контроля над территориями, заселяемыми преимущественно иными этническими группами и претендующими на самоопределение. Право народов на самоопределение и право государств на территориальную целостность являют- Сборник статей ся, как известно, изначально взаимопротиворечивыми и в то же время равно признанными принципами международного права. Массированное применение силы грузинской стороной против гражданских объектов (артобстрелы и бомбардировки), приведшее к значительным жертвам со стороны мирного населения, вывело борьбу за сохранение территориальной целостности грузинского государства в другую плоскость, перевело ее в другую категорию, а именно в категорию гуманитарной катастрофы, которую международное сообщество, любые третьи силы обязаны были предотвратить. В силу этого квалификация операции России как операции по гуманитарному вмешательству (вмешательству с целью предотвращения гуманитарной катастрофы) представляется наиболее адекватной случившемуся. В практике международного вмешательства в конфликты уже не раз бывали случаи, когда операция по гуманитарному вмешательству начинается одной из сторон (или коалицией) раньше, чем поспевает коллегиальное решение (мандат) со стороны международного сообщества. Собственно, именно так было с началом операции НАТО по принуждению С. Милошевича к изменению политики в Косово в 1999 году, которая только через три месяца после начала получила международный мандат в форме резолюции СБ ООН. Так же было и с операцией международной коалиции, вошедшей в Ирак в 2003 году, когда резолюция СБ ООН, легитимизировавшая операцию, подоспела только после взятия Багдада. В первом случае Россия, Китай, Индия и ряд других стран, во втором случае Россия, Франция, Германия и ряд других стран активно возражали против использования силы без авторизации со стороны СБ ООН. Однако после нескольких месяцев согласований и дипломатических баталий операции все-таки получали оправдание со стороны мирового сообщества и сохраняли свой статус «операций мирового сообщества» или «операций с ведома и с поддержкой ООН». Есть и менее интернационализированные прецеденты специальных операций на территории соседних государства без международного мандата – достаточно упомянуть израильскую операцию в Ливане в 2007 году, которая самим Израилем, а вслед за ним и США квалифицировалась как «антитеррористическая», а также прецедент турецкой операции в отношении курдов на севере Ирака. Уже в феврале 2008 года, когда была 59 Международные организации безопасности 60 провозглашена независимость Косово, а США развернули кампанию по признанию нового независимого балканского государства, Россия предупреждала, что может применить аналогичную логику «особого случая» к образованию новых независимых государств на Кавказе. Нелишне напомнить, что на момент признания Россией независимости Абхазии и Южной Осетии только менее 25 % государств мира признали независимость Косово, причем каждое четвертое государство – член Евросоюза не признало Косово. В результате сложилась патовая, но по-своему симметричная ситуация полупризнания Западом балканских новых государств (не признаваемых Россией, ее союзниками и многими развивающимися странами), с одной стороны, и полупризнания новых государств на Кавказе (признаны Россией, но не признаются Западом) – с другой. Кризис вокруг Южной Осетии и Абхазии показал, что поле миротворчества, как и более традиционное поле межэтнических и территориальных конфликтов, остается полем проекции и столкновения интересов великих держав. Дипломатическое признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии и последующее обращение этих новых образований к России с просьбой о размещении своих вооруженных сил на их территории перевело правовую сторону вопроса в другую плоскость. Российские вооруженные силы уже не должны бороться за сохранение звания миротворческих (то есть третьих, относительно нейтральных сил), а становятся «стороной конфликта», защищающей своих двух новых/старых военных союзников. Присутствие российских военных в Южной Осетии и Абхазии получает статус «российских военных баз за рубежом», находящихся там по приглашению правительства страны пребывания. Непризнание этих «стран пребывания» полноценными государствами со стороны ряда других государств и международных структур не позволяет еще вывести такое военное присутствие из «серой зоны» международного права. Однако в контексте упомянутых схожих действий других держав ситуация может быть описана формулой, которую часто использовали западные державы для квалификации действий в упомянутых операциях в Югославии и Ираке: «Not completely legal, but legitimate» – действие «не полностью правовое, но легитимное». Общая современная российская международно-правовая оценка событий августа–сентября 2008 года является трех- Сборник статей компонентной. На этапе до начала массированных обстрелов грузинской стороной Цхинвала и до отзыва грузинского компонента миротворческого контингента присутствие российских контингентов в Южной Осетии и Абхазии носило статус участия в многосторонних миротворческих операциях (в Абхазии – по мандату СНГ, в Осетии – по межгосударственному соглашению России и Грузии). На втором этапе – с начала активных военных действий до признания Россией новых государственных образований – действия России квалифицировались как самооборона в соответствии со Статьей 51 Устава ООН в ответ на военное нападение Грузии на российских миротворцев, а также на граждан на территории Южной Осетии, имевших российские паспорта и находившихся тем самым под защитой российского государства. На третьем этапе, начавшемся после признания Россией государственности Абхазии и Южной Осетии, присутствие российских контингентов в этих двух государственных образованиях утратило статус действий по самообороне и перешло в статус межгосударственного военного сотрудничества (а впоследствии – создания зарубежных военных баз России) на основании официальных обращений стран пребывания и последовавших межгосударственных соглашений России с Абхазией и Южной Осетией. История не знает сослагательного наклонения, но все же, если извлекать исторические уроки из данного конфликта, можно сформулировать, какие шаги и действия могли бы способствовать разрешению сложившейся ситуации не на путях межгосударственного противостояния, а на путях миротворческой практики, а именно: – Принятие резолюции СБ ООН о развертывании операции по постконфликтной стабилизации в регионе и размещение международного миротворческого контингента в зоне разъединения между грузинскими и юго-осетинскими, а в Абхазии – между грузинскими и абхазскими вооруженными формированиями; обеспечение дипломатическими методами предварительного согласия всех сторон на размещение такого контингента в регионе для придания всей операции статуса поддержания мира и постконфликтной стабилизации. – Размещение российских контингентов на территории Абхазии и Южной Осетии в статусе временных военных баз, находящихся по приглашению властей стран пребывания, и оказание содействия реализации политических соглашений, 61 Международные организации безопасности достигнутых в рамках международных миротворческих усилий, обеспечивая сдерживающее и стабилизирующее воздействие на ситуацию. – Приложение особых дипломатических усилий для того, чтобы Россия и НАТО не стали сторонами конфликта и не оказались втянутыми в открытое силовое противостояние, а стали разными элементами сил, как это было в бывшей Югославии, которые во взаимодействии друг с другом, а не друг против друга пытаются найти политическое разрешение кризиса; – Привлечение наряду с российским международного потенциала, в частности потенциала Европейского Союза, к постконфликтному урегулированию и миростроительству в регионе для массированной экономической, технической и гуманитарной помощи в восстановлении разрушений на территории Южной Осетии, Абхазии, Грузии. – Использование потенциала ООН, Европейского Союза, ОБСЕ, других международных организаций и держав в качестве посреднических сил: предотвращение геноцида и силовых межэтнических столкновений в регионе предполагает, как показывает опыт всех относительно урегулированных конфликтов последних десятилетий, серьезную степень миротворческой вовлеченности международного сообщества. Казанцев А.А. Государства – члены НАТО в период российско-грузинского конфликта августа 2008 года: вопросы формирования внешней политики 62 Для прогнозирования перспектив развития отношений России и стран Запада, в том числе на постсоветском пространстве, важно понимать, что Запад в августе–сентябре 2008 года оказался глубоко расколот в своей оценке российскогрузинского конфликта. Серьезные расхождения наблюдались и по вопросу выбора тактики взаимодействия с РФ. Кризис вокруг Южной Осетии и Абхазии привел к тому, что четче выявились группы влияния, дружественные или, напротив, враждебные Москве. Понимание позиций этих групп важно для выработки политики России как на постсоветском простран- Сборник статей стве, так и по отношению к странам Запада и после окончания острой фазы конфликта. Ниже мы рассмотрим основные группы влияния, существовавшие на Западе в период конфликта, различные предлагавшиеся стратегии и практические меры реагирования на действия России. Все это чрезвычайно важно, так как дает возможность спрогнозировать действия различных западных игроков в случае возникновения нового конфликта сходного типа. А. Экономические интересы Экономические интересы стран Запада в ситуации российско-грузинского конфликта были связаны прежде всего с энергетической сферой. Здесь наблюдалось серьезное противоречие. Запад, с одной стороны, был заинтересован в интенсификации энергетического диалога с Россией. С другой стороны, он имел серьезный интерес в том, чтобы создать дополнительный транспортно-энергетический коридор через Южный Кавказ. Это противоречие по-разному, в зависимости от практических интересов, влияло на позиции разных групп и стран. Европейцы больше зависимы от российских энергоносителей и потому больше склонны к диалогу с РФ. Однако эта тенденция проявляется не автоматически, как считают некоторые российские эксперты. Наоборот, часто зависимость порождает враждебность. Скажем, некоторые особенно зависимые от поставок из России страны Восточной Европы выступали с наиболее антироссийских позиций. Важность энергетической зависимости Европы от России в свете конфликта в Грузии привела к тому, что на экстренном саммите ЕС 1 сентября 2008 года было решено внести коррективы в энергетическую политику в соответствии с создавшейся ситуацией. Правда, в последующие месяцы 2008 года и в начале 2009 года энергетическая проблематика вновь в большей степени стала увязываться с чисто экономическими проблемами в контексте глобального экономического кризиса. Многие западные политики и государственные деятели высказывали в период кризиса опасения, что зависимость от российских энергоносителей приводила к тому, что приходилось «закрывать глаза» на «неправильные» действия России. Так, известный американский дипломат, бывший представитель США при ООН Ричард Холбрук в интервью Би-би-си сказал, что южноосетинский кризис прогнозировался давно. 63 Международные организации безопасности «Запад знал, что так случится, и сделал очень, очень мало, из страха перед нефтяным могуществом России… И вот теперь мы видим, как над самой демократической страной на постсоветском пространстве нависла крайняя угроза»48. Однако наиболее важным для Запада оказался вопрос об альтернативном маршруте транспортировки каспийского сырья по территории Южного Кавказа. Через Грузию в настоящее время проходит три крупных трубопровода: нефтепровод «Баку – Тбилиси – Джейхан», нефтепровод «Баку – Супса» и газопровод «Баку – Тбилиси – Эрзрум». В разгар конфликта российские части оказались лишь в нескольких километрах от них. Это вызвало в западном деловом сообществе серьезную тревогу. По поводу угрозы от действий России энергетическим интересам США также очень резко высказался кандидат в президенты США от Республиканской партии на выборах 2008 года Дж. Маккейн. По разным причинам, в том числе не связанным с конфликтом (5 августа 2008 года на нефтепроводе «Баку – Тбилиси – Джейхан» случился пожар, ответственность за который взяла на себя Рабочая партия Курдистана), в период конфликта произошла остановка трубопроводов. Так, во вторник, 12 августа 2008 года в 17:08 агентство «Ассошиэйтед пресс» передало сообщение представителя BP Роберта Уайна, который утверждал, что трубопровод «Баку (Азербайджан) – Супса (Грузия)», через который прокачивалось до 90 тыс. баррелей нефти в день, был закрыт в связи с тем, что в центральной части Грузии был высок риск вооруженного конфликта. Эскалацию антироссийских настроений на Западе вызывали периодические ложные сообщения грузинских властей о намеренном повреждении трубопроводов российскими войсками. Так, в понедельник, 11 августа 2008 года американский спецпосланник Мэтью Брайза заявил в интервью грузинскому телеканалу «Рустави-2»: «Для меня невозможно понять, как Россия, которая хочет выглядеть надежным поставщиком природного газа в Европу, может участвовать, как, судя по всему, случилось, в серии нападений с целью подрыва нефтепровода «Баку – Тбилиси – Джейхан» и южнокавказского газопрово- 64 h t t p : / / n e w s . bb c . c o . u k / go / p r / f r / - / hi / r u ssi a n / i n t er n a t io n a l / newsid_7548000/7548983.stm 48 Сборник статей да. Как это связано с защитой миротворцев или обладателей российских паспортов в Южной Осетии?». Однако ранее, в тот же день в 11:47 представитель британской нефтяной компании BP подтвердил, что ранее остановленный из-за теракта курдских сепаратистов нефтепровод «Баку – Тбилиси – Джейхан» в результате боев в Южной Осетии не пострадал. На следующий день, 12 августа в 17:08 агентство «Ассошиэйтед пресс» передало сообщение, что хотя трубопровод «Баку – Супса» был из предосторожности остановлен, он не был поврежден. Оценивая последствия российско-грузинского конфликта специалист компании «Platts» по энергетической безопасности Джон Робертс отмечал следующее. Что касается существующих трубопроводов, последствия российско-грузинского конфликта окажутся менее значительными, чем Запад опасался. Однако репутации Грузии как безопасного места для развития дорогостоящей и масштабной международной энергетической инфраструктуры был нанесен ущерб. Задача западных компаний по поиску финансирования крупных проектов на юге Кавказа станет намного сложнее. У Азербайджана и Казахстана были масштабные планы по увеличению нефтяных железнодорожных перевозок, трубопроводов и терминалов в Грузии: в Кулеви и в Батуме. Однако доверие этих стран к грузинскому маршруту может резко упасть. Кроме того, цитируемый эксперт прогнозировал «усиление давления России на Казахстан» в пользу ее маршрутов, в котором военная сила будет использоваться как аргумент49. Последующее развитие событий показало, что этот прогноз оправдывается лишь частично. Вопрос об «альтернативных маршрутах» через Грузию вновь актуализировался по мере развития глобального экономического кризиса и в контексте роста противоречий по поводу борьбы за контроль над энергетическими источниками и путями ее транспортировки. Б. Позиции разных политических групп в США Ключевым лидером западного мира, задававшим тон антироссийской кампании в период конфликта, были США. Здесь сказались стереотипы «холодной войны»; наличие очень серьезных противоречий с РФ в ключевых национальных http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/hi/russian/business/newsid_7558000/7558832. stm 49 65 Международные организации безопасности 66 интересах (безопасность, энергетика); различие в базовых представлениях о модели развития мира и постсоветского пространства; интерес консервативных сил страны в поиске врага, объединяющего нацию. В не меньшей степени на остроте риторики вокруг конфликта сказалось то обстоятельство, что он совпал с президентскими выборами в США. В результате консервативные силы, группировавшиеся вокруг Маккейна, попытались сделать противостояние России одним из важных предвыборных «козырей». При этом отмечалось, что Обама более либерален, не имеет военного и внешнеполитического опыта, в то время как Маккейн – ветеран войны во Вьетнаме, человек жесткий и решительный. Поэтому он, якобы, сумеет оказать «необходимое давление» на Россию. В этой связи анализ партийных различий в отношении к России опровергает еще недавно распространенный среди российских экспертов стереотип о том, что нашей стране легче находить общий язык с республиканцами, чем с демократами. Республиканцы Кандидат в президенты на выборах 2008 года, республиканец Джон Маккейн делал намного более резкие заявления в адрес Москвы, чем его демократический соперник. Он направил в Грузию двух сенаторов, которые помогали ему в его предвыборной кампании (Джозефа Либермана и Линдси Грэма), а также свою жену. Риторика времен «холодной войны» принесла республиканскому кандидату дополнительные пункты в борьбе с Обамой. Маккейн, в частности, заявил, что военная операция России угрожает мировой системе энергоресурсов и представляет потенциальную опасность для экономики США. Позвонив грузинскому президенту в день прекращения огня, Маккейн сказал: «Сегодня мы все – грузины». Эти слова были явной реминисценцией знаменитого высказывания Дж. Ф. Кеннеди в один из ключевых кризисов периода «холодной войны» 26 июня 1963 года в Западном Берлине «Я – берлинец!». Последнее было призвано поддержать город, подвергнувшийся блокаде с советской стороны. В «Вашингтон пост» были опубликованы материалы, разоблачавшие тесные финансовые связи главного советника Маккейна по вопросам внешней политики Рэнди Шейнемана с Сборник статей Саакашвили50. Глава правительства России В.В. Путин в интервью «CNN» высказал подозрение, что конфликт в Грузии спровоцировал «кто-то в Соединенных Штатах» с целью увеличить шансы на успех в президентской гонке одного из кандидатов. Сходное подозрение было высказано в журнале «Шпигель» не только в связи с Маккейном, но и вице-президентом Р. Чейни. «В США в настоящее время ходят слухи, что Чейни мог спровоцировать кризис в Грузии для того, чтобы помочь республиканскому кандидату в президенты. Существует большое количество доказательств в пользу этой теории»51. В предвыборной платформе республиканцев отмечалось, что у США и России есть ряд общих задач, таких как борьба с терроризмом или противодействие распространению ядерного оружия. Однако если Москва желает хороших отношений с Вашингтоном и миром, она должна изменить свое поведение. «В качестве условия продолжения своего пребывания в международных организациях Россия должна уважать независимость и территориальную целостность всех стран бывшего Советского Союза, начиная с Грузии, и двигаться к формированию свободного и демократического общества»52. Республиканцы также выступают за допуск новых стран – участников в НАТО. «Мы считаем, что двери в НАТО следует оставлять открытыми для всех демократических стран, разделяющих наши ценности и отвечающих требованиям, необходимым для вступления в НАТО»53. Первое внешнеполитическое заявление кандидата в вицепрезиденты от республиканцев С. Пэлин также отличалось жесткостью по отношению к России. Она заявила, что Грузию следует принять в НАТО, а если Россия «вновь вторгнется на ее территорию», американской армии следует защищать союзника. Среди экспертов консервативного направления были сторонники той точки зрения, что для успешного диалога с Россией нужно учитывать ее интересы (например, Д. Саймс). Только в этом случае можно получить ее содействие в решении ключевых для американских интересов глобальных и http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/08/12/ AR2008081202932_pf.html 51 http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,575581,00.html 52 http://www.vz.ru/top/ 53 http://www.vz.ru/top/ 50 67 Международные организации безопасности 68 евразийских проблем. Однако их позиция была чрезвычайно непопулярна. Намного более распространена была та точка зрения, что на Россию надо оказать серьезное давление, чтобы принудить ее к сотрудничеству. Демократы Отличие Обамы от Маккейна заключалась в том, что первый выступал за формирование широкого международного фронта против России, тогда как второй предпочитал резкие односторонние действия. Общее же заключалось в том, что конечной целью давления должно было стать принуждение России к диалогу и сотрудничеству, но на американских условиях. Различна была и риторика обоих кандидатов: у Обамы она была намного менее конфронтационна. В целом оба кандидата поддерживали необходимость давления на Россию, хотя круги, близкие Обаме, сигнализировали о возможности большего элемента диалога, тогда как эксперты вокруг Маккейна высказывались в пользу силовой политики. Однако ключевую роль в формулировании проекта политики демократов в отношении России в период кризиса начинал играть будущий вице-президент Джозеф Байден. Это было связано с его огромным внешнеполитическим опытом: он много лет возглавлял сенатский комитет по международным делам. При этом, в отличие от Обамы, он действительно интересовался международными делами. Еще в субботу, 9 августа 2008 года Джозеф Байден призвал Белый дом «срочно установить контакты с Грузией и Россией на самом высоком правительственном уровне и настоять на том, чтобы войска с обеих сторон остановились». Сенатор напомнил, что «Грузия является близким партнером США». Затем Байден в качестве главы сенатского комитета отправился в Грузию, где он собирал информацию о конфликте вокруг Южной Осетии. Вернувшись из Тбилиси, Байден сообщил, что намерен добиваться в конгрессе США выделения для Грузии помощи в размере одного миллиарда долларов. Он также настаивал на необходимости введения санкций против России. «Я в течение долгого времени стремился помочь России реализовать ее чрезвычайный потенциал в качестве силы прогресса в международном сообществе и поддерживал законодательные усилия по выстраиванию более конструктивных Сборник статей взаимоотношений с Кремлем, но действия России в Грузии будут иметь последствия»54, – заявил Байден. По его мнению, действия России, в частности, сделали невозможным отмену поправки Джексона-Вэника и вступление России в ВТО. Среди многих экспертов-демократов существовала точка зрения, что давление на Россию не должно приводить к свертыванию диалога по демократизации и либерализации в нашей стране, прежде всего в интересах самих россиян. Именно это и должно было быть конечной целью любого давления. К числу таких экспертов относился С. Тэлботт. В интервью BBC он сказал: мы «будем и дальше на стороне … демократического проекта и в Грузии, и в России»55. Однако их позиция не пользовалась в период кризиса большой популярностью – на повестке дня было, скорее, обсуждение мер по оказанию давления на РФ. В целом наиболее дружественные России группы в период кризиса занимали периферийные позиции, как среди правоконсервативного, так и среди леволиберального истеблишмента в США. В «ядре» как республиканцев, так и демократов господствовали более или менее враждебные РФ группы. Однако и они не были настроены на глубокую конфронтацию в стиле «холодной войны». Скорее, речь шла о том, чтобы тем или иным путем «принудить» Россию к сотрудничеству, создать систему позитивных и негативных «стимулов», выводящую РФ «на правильный путь». В том или ином соотношении предлагались враждебные и дружественные меры, сочетание которых было различно у каждого эксперта и политика. Однако можно отметить и некоторые особенности выстраивания позиций в зависимости от партийно-политических пристрастий. В целом более недружественен России был республиканский лагерь, в большей степени готов к диалогу – демократический. Тем не менее уже в начале сентября 2008 года стремление к диалогу с Россией среди основных групп американского истеблишмента стало проявляться в значительно большей степени. В адрес Москвы стали делаться многочисленные примирительные заявления. 3 сентября помощник госсекретаря США по делам h t t p : / / n e w s . bb c . c o . u k / go / p r / f r / - / hi / r u ssi a n / i n t er n a t io n a l / newsid_7578000/7578090.stm 55 http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/hi/russian/russia/newsid_7562000/7562256. stm 54 69 Международные организации безопасности Европы и Евразии Дэниел Фрид признал, что, совершив нападение на Цхинвал, грузинские власти допустили ошибку. При этом США должны более ответственно и осторожно подходить к дальнейшему сотрудничеству с Тбилиси в военной области56. В американских газетах стала также высказываться точка зрения в пользу необходимости поддержать приход к власти в Грузии более предсказуемого лидера, например, Нино Бурджанадзе57. В ходе слушаний в Конгрессе 9 сентября 2008 года заместитель министра обороны США по политическим вопросам Эрик Эделман отметил, что только действия Тбилиси заставили Москву начать ответную операцию. Заместитель председателя подкомитета по международным организациям нижней палаты американского парламента Дана Рорабакер высказал мнение, что «грузины, а не русские, нарушили перемирие, и никакие разговоры о провокациях и прочих вещах не могут изменить этот факт»58. Примеры таких примирительных высказываний можно множить до бесконечности. В результате начала глобального экономического кризиса в сентябре–октябре 2008 г. вопрос о конфликте в Осетии и Южной Абхазии окончательно сошел с политической повестки дня. Предвыборная ситуация в США стала полностью определяться внутриэкономическими проблемами. В. Позиции политических сил в разных странах Европы Среди европейских стран можно выделить несколько групп59. При этом обычно используемая экспертами модель деления «старая» – «новая» Европа описывает ситуацию очень упрощенно. Первая группа – наиболее ярые критики России. Лидирующую роль в ней играли три прибалтийские республики и Польша. Политические силы, доминирующие в этих странах, используют борьбу с советским прошлым с целью интеграции новых наций, а также – как способ «вхождения» в сообщество развитых государств. Они также испытывают опасения перед возможным давлением со стороны России. Лидеры этих стран Сообщение агентства «Итар-Тасс». – 2008. – 3 сентября. См.: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/09/07/ AR2008090701952.html 58 http://www.dni.ru/polit/2008/9/10/148774.html 59 Юсин М. "Русский вопрос" расколол Европу // Известия. – 2008. – 1 сентября. 56 57 70 Сборник статей прилетели в Тбилиси и выступили на митинге в поддержку Саакашвили. Представители этих государств в ЕС настойчиво требовали введения санкций против России. К четырем странам «новой Европы» примыкали Великобритания и Швеция. Политические и экономические отношения России с Соединенным Королевством испорчены серией скандалов («дела» Закаева, Литвиненко, закрытие представительств Британского совета в России, конфликт в ТНК–ВР и т.д.). Кроме того, в позиции Великобритании важную роль играли соображения борьбы за лидерство внутри лейбористской партии между премьер-министром и министром иностранных дел. Каждый из них был заинтересован в том, чтобы наиболее ярко проявить себя в период кризиса60�. В формулировании позиции Швеции большую роль сыграл министр иностранных дел Карл Бильдт, который считал себя личным другом Саакашвили. Он сравнивал действия руководства России с акциями Гитлера. Вторую группу европейских стран можно назвать «умеренными критиками». В «новой Европе» это – Чехия, Венгрия и Румыния. Все они имеют серьезные исторические противоречия с Россией, но при этом последние не становятся основным стержнем внешней политики. Наиболее радикальна внутри данной группы позиция Румынии. Бухарест проецирует конфликт в Южной Осетии на конфликт в Молдавии, где Россия воспринимается как гарант существования Приднестровья. Одновременно страны этой группы пытаются найти точки соприкосновения с Россией. Президент Чехии В. Клаус заявил в момент конфликта, что в нем виноваты обе стороны. Венгрия активно сотрудничает с Россией в сфере экспорта энергоносителей, поэтому заинтересована в том, чтобы не обострять с ней конфликта. К этой группе в «старой Европе» примыкает Дания, отношения которой с Москвой были омрачены «делом Закаева». Наиболее многочисленной в Европе оказалась третья группа – «центристы». Эти страны не были заинтересованы в обострении конфликта с Россией по прагматическим соображениям. В нее вошли Испания, Словакия, Словения, Голландия, Австрия, Португалия, Ирландия, Мальта, а также Болгария и Финляндия. 71 60 http://eurasianhome.org/xml/t/print.xml?lang=ru&nic=expert&pid=1689 Международные организации безопасности 72 В Болгарии политическая элита была вынуждена считаться с массовыми пророссийскими симпатиями населения, имеющими исторические корни. В сложной позиции оказалась Финляндия. Она имеет тесные экономические связи с Москвой и традиционно выступает сторонником диалога Запада с Россией. Однако соображения солидарности с балтийскими и скандинавскими соседями действуют в противоположном направлении. В этой связи в период конфликта высказывались соображения о необходимости вступления этой страны в НАТО. К четвертой группе можно отнести страны, проводившие активную политику по смягчению конфликта и его последствий. Самую заметную роль в этой группе государств играла Франция, председательствовавшая в момент конфликта в ЕС. Хорошие отношения с Россией необходимы, по мнению ее политической элиты, для того, чтобы объединенная Европа могла дистанцироваться от США и стать самостоятельной силой в мире. Кроме того, правящие в настоящее время голлисты придерживаются традиционной для этой партии политики, подразумевающей стратегическое партнерство с Россией. Наконец, они должны были учитывать общественное мнение. Большинство французов – 56 % – выступали за поиски компромисса в отношениях с Россией после грузинского конфликта. Лишь 27 % опрошенных считали, что Франция должна занять более твердую позицию. Париж сыграл роль ключевого посредника в ходе прекращения конфликта. Правда, признание Москвой независимости Южной Осетии и Абхазии вызвало активную пикировку между министрами иностранных дел России и Франции. Тем не менее Франция, будучи председателем ЕС, многое сделала для того, чтобы против России не были введены санкции. В частности, она заблокировала приезд М. Саакашвили на саммит Евросоюза, посвященный конфликту Грузии и России. Германия имеет не только геополитические, но и очень серьезные экономические причины для сохранения хороших отношений с Россией. Канцлер А. Меркель, несмотря на то, что позиция ее партии по отношению к РФ более критична, чем позиция правивших прежде социал-демократов, известна своими личными симпатиями к русской культуре. Она жестко критиковала Кремль за «несоразмерную» военную операцию Сборник статей против Грузии и за признание независимости Абхазии и Южной Осетии. Одновременно Меркель поддерживала Саркози в борьбе против введения санкций. Она также активно выступала против вступления Грузии и Украины в НАТО. Министр иностранных дел Германии, социал-демократ Франк-Вальтер Штайнмайер публично критиковал не только Москву, но и политику Саакашвили. Чрезвычайно критичная по отношению к поведению в ходе конфликта руководства Грузии публикация в «Шпигеле»61, которая оказала существенное влияние на европейское общественное мнение, основывалась, в том числе, на позиции экспертов немецкого МИДа. Общественное мнение в Германии в целом также дружественно по отношению к России. 54 % участников опроса выступали в момент конфликта за «честные отношения с Россией на равных». Лишь 37 % респондентов придерживались мнения, что необходимо «поставить Россию на место» и ограничить сотрудничество с ней62. Наиболее активно Россию поддерживала Италия. Это было связано с деятельностью премьер-министра Сильвио Берлускони, который чрезвычайно дорожит «особыми связями» с российской политической элитой. К позиции Германии и Франции склонялись Бельгия и Люксембург. Бельгийский министр иностранных дел Карел де Гюхт высказался против принятия Грузии в НАТО, а премьерминистр Люксембурга Жан-Клод Юнкер отверг идею антироссийских санкций. Греция и Кипр традиционно поддерживают Россию на всех европейских форумах. Кроме историко-культурных связей с нашей страной, большую роль в формировании позиции этих государств играют амбициозные проекты в области энергетики. Таким образом, Европа оказалась расколота по вопросу о том, как относиться к России в период конфликта. Этот раскол в страновом плане полностью повторял описанный выше на примере США раскол среди политических сил. В результате этого раскола европейские структуры также не смогли выработать однозначной линии поведения. 61 62 http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,575581,00.html http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3604114,00.html 73 Международные организации безопасности 74 2. Практические меры Запада по отношению к России Все практические меры, предлагавшиеся в странах Запада в период конфликта, представляли собой сочетание тех или иных способов «наказать Россию» или привлечь ее к диалогу. При этом важно понимать, что даже наиболее враждебные России силы воспринимали меры «по наказанию» России в качестве способа привлечь ее к диалогу как аргумент в этом диалоге. В этом заключен как позитивный момент (никто не хочет настоящего конфликта), так и негативный. В ответ России также пришлось бы перейти к такого рода «диалогу действиями», в свою очередь, обозначая набор как положительных, так и отрицательных стимулов. Причем «перебор» последних мог втянуть стороны в крайне конфронтационный цикл. Именно таким является исторический опыт начала очень многих разрушительных войн в Европе. Обратимся к перечислению конкретных мер давления на Россию, которые предлагались в западном мире. Некоторые из них были реализованы, другие были отброшены. Наращивание сил США и НАТО в Черном море. Всего в акватории Черного моря в начале сентября 2008 года находилось шесть военных кораблей НАТО, в том числе три ВМС США, один – Испании, один – Германии и один – Польши. Корабли Испании, Польши и Германии к началу сентября маневрировали в северо-западной части Черного моря, а корабли ВМС США находились у берегов Грузии. Официально они участвовали в операции по безопасной доставке гуманитарных грузов, хотя никого это не могло ввести в заблуждение. Российской политической элитой это воспринималось как показательные действия в адрес РФ. Россия предупреждала нечерноморские страны о необходимости не превышать ограничения, накладываемые Конвенцией Монтре (в этом ее де-факто поддержала Турция). Во вторую неделю сентября американские корабли стали уходить из Черного моря. Операция по доставке гуманитарной помощи была передана гражданским ведомствам. Экономическая помощь Грузии. Гуманитарная помощь Грузии начала оказываться сразу же после возникновения конфликта. США к началу сентября 2008 года выделили 30 млн долларов в этих целях, ЕС – 15 млн евро. Дополнительно США объявили к началу сентября о выделении Грузии 1 млрд долларов на восстановление разрушенной во время конфликта инфраструктуры. Международный валютный Сборник статей фонд также сообщил о готовности предоставить Грузии кредит в размере 750 млн долларов. ЕС 15 сентября 2008 года заявил о готовности выделить помощь на сумму 500 млн евро на период 2009–2011 годов. Япония предложила содействие на сумму в 200 млн евро. Со своей стороны Россия обвиняла западные страны в том, что их помощь шла на восстановление военной инфраструктуры Грузии (что западными донорами опровергалось). 22 сентября 2008 года на «Донорской конференция для Грузии» в Брюсселе был окончательно определен размер международной помощи этой стране в объеме 2,8 млрд евро. Эти деньги должны поступить в закавказское государство в течении следующих трех лет. Размещение большего числа наблюдателей по линии ОБСЕ и размещение наблюдателей от ЕС. К началу сентября было объявлено, что численность военных наблюдателей от ОБСЕ должна вырасти с 8 до 100 человек. Общая же численность миссии ОБСЕ в Грузии должна составить 300 человек. Россия в рамках соглашений с Н. Саркози также поддержала размещение наблюдателей ОБСЕ в зоне конфликта. Правда, к концу 2008 года обозначились разногласия между Россией и ее западными партнерами по ОБСЕ по поводу продления миссии Организации в Грузии. Совет ЕС в сентябре 2008 года также принял решение о размещении в Грузии своей независимой наблюдательной миссии, которая должна взаимодействовать с наблюдателями от ОБСЕ. Создание единого политико-дипломатического фронта и оказание давления на Россию по линии всех международных организаций. Такое давление оказывалось по линии ООН, ЕС, НАТО, ОБСЕ. Большие усилия прилагали США и некоторые другие страны Запада (путем, например, оказания давления на третьи страны, посылки эмиссаров и т.д.), чтобы обеспечить дипломатическую изоляцию России. Однако во всех вышеуказанных случаях речь, скорее, шла о символическом давлении на Россию, о жестах, а не о действиях. Одновременно необходимо отметить, что меры, которые могли быть восприняты как реальное давление на Россию, ущемляющее ее интересы, вызывали серьезные разногласия среди западных стран. Долгосрочные военно-политические меры по контролю влия� ния России на постсоветском пространстве. Последние обсужда- 75 Международные организации безопасности лись, прежде всего, в Великобритании и США – двух странах, где имелось наибольшее число их сторонников. В пользу принятия таких мер неоднократно высказывался министр иностранных дел Великобритании Д. Милибэнд. Он полагал, что не должно быть никакой особой зоны российских интересов по периферии ее границ. «Я считаю это неприемлемым. Украина, Грузия и другие – это не «постсоветское пространство». Это – независимые суверенные страны, обладающие собственным правом территориальной целостности. Я думаю, это очень важно. России пора перестать думать о себе как о пережитке Советского Союза. Советский Союз больше не существует, постсоветского пространства больше нет. Существует новая карта Восточной Европы, с новыми границами, и эту карту нужно защищать в интересах общей стабильности и безопасности. Я уверен, что в российских интересах примириться с существованием новых границ, а не оплакивать ушедшее советское прошлое. Оно в прошлом, и, честно говоря, туда ему и дорога»63. Милибэнд также полагал, что постсоветским странам, окружающим Россию (прежде всего, Грузии, Украине, Молдавии, балтийским странам), должны быть предоставлены международные гарантии безопасности от возможного давления со стороны РФ. Границы этих стран «должны быть защищены политически, но также и с военной составляющей»64. Обсуждался также вопрос о замене миротворческих сил России в зоне конфликтов в Абхазии и Южной Осетии на какие-то другие силы. Эту позицию давно отстаивала грузинская сторона. Так Милибэнд отметил: «Исключить возможность отправки миротворцев ЕС было бы неверно»65. Вопрос о гарантиях безопасности в связи с потенциальной «российской угрозой» начинал волновать и нейтральные европейские страны. Например, министр иностранных дел Финляндии Александр Стубб заявлял в интервью австрийской газете «Прессе», что после ввода российских войск в Грузию Финляндия должна подумать о вступлении в НАТО. h t t p : / / n e w s . bb c . c o . u k / go / p r / f r / - / hi / r u ssi a n / i n t er n a t io n a l / newsid_7558000/7558484.stm 64 h t t p : / / n e w s . bb c . c o . u k / go / p r / f r / - / hi / r u ssi a n / i n t er n a t io n a l / newsid_7558000/7558484.stm 65 h t t p : / / n e w s . bb c . c o . u k / go / p r / f r / - / hi / r u ssi a n / i n t er n a t io n a l / newsid_7558000/7558484.stm 63 76 Сборник статей Однако наиболее важными с точки зрения столкновения с интересами России являлись практические меры, обсуждавшиеся в экспертных кругах США. Интересам США, как отмечали в командах и Маккейна, и Обамы, соответствует усиление позиций Европы (причем, в рамках преодоления раскола «старой» и «новой» ее частей) в качестве гаранта безопасности и демократического развития в Афганистане, в Центральной Азии и на Южном Кавказе. Для США это бы облегчило задачи в данной части мира, а также дало бы возможность более эффективно решить иракскую проблему (здесь, правда, существовало расхождение между Маккейном, считавшим ключевой для борьбы с международным терроризмом иракскую проблему и Б. Обамой, полагавшим главным афганское направление). Наконец, в этой ситуации наиболее сложные и тупиковые вопросы отношений с Россией (а в перспективе – с Китаем) также стала бы решать Европа. Привлечение России, учитывая ее гигантский потенциал (кандидат в вице-президенты Дж. Байден), к европейским усилиям в области безопасности было бы также очень желательно («в идеальном мире») с точки зрения интересов США. Особенно четко эту позицию выражали сторонники Б. Обамы. Однако в реальности отношения с Россией были серьезно испорчены, поэтому предлагалось использовать разные сочетания «кнута» и «пряника», с тем чтобы обеспечить ее сотрудничество. В этом плане в Америке позитивно отнеслись, например, к французским усилиям (как председателя в ЕС) по разрешению кризиса. При этом некоторыми экспертами отмечалось, что речь шла о классическом разделении ролей: США, Великобритания, страны «новой Европы» организовывали давление на Россию, а страны «старой Европы» с ней договаривались. Несмотря на надежды на увеличение роли Европы в обеспечении стабильности в прилегающих частях мира, экспертные круги в США отдавали отчет в объективной военнополитической слабости «Старого света». В этом плане отмечался рост поляризации в Центральной Евразии между проектами обеспечения безопасности, центрированными на Россию и Китай (ОДКБ и ШОС) и проектами обеспечения безопасности, связанными с Западом (НАТО). Причем, между этими двумя группами проектов может развернуться противостояние, основанное не только на расхождении интересов, но и на принципиально различных ценностно-идеологических ориентациях (однопо- 77 Международные организации безопасности лярный или многополярный мир, либеральная демократия или модернизация на основе авторитаризма [Китай] или «суверенной демократии» [Россия]). В этой ситуации наиболее соответствовала бы американским интересам готовность объединенной Европы противопоставить себя России и Китаю, выразив готовность принять в НАТО на первом этапе Грузию и Украину, на втором – Молдавию и Азербайджан, на третьем – ряд центральноазиатских стран. США, Великобритания и некоторые страны «новой Европы» предполагали оказывать в НАТО очень сильное давление в пользу подобного решения. Особенно жестко лоббировали расширение НАТО правоконсервативные силы. В ходе визита в Грузию в сентябре 2008 года вице-президент США Р. Чейни подчеркнул, что США полностью поддерживают вступление Грузии в НАТО. «Грузины достойны того, чтобы жить как свободная нация», – заявил вице-президент США66. Желательность расширения НАТО высказывалась республиканцами на президентских выборах 2008 года. В случае, если «старая Европа» такой готовности противостоять России и – в перспективе – Китаю не проявит, в США обсуждался вопрос о самостоятельном (вне НАТО) предоставлении гарантии безопасности целому ряду ориентирующихся на них бывших советских республик. В частности, шла экспертная проработка вопроса о возможности создании дружественной НАТО структуры безопасности по образцу СЕНТО, СЕАТО, АНЗЮС и т.д. для постсоветского пространства, возможно, даже с прямым участием США67. В этом случае в нее вошли бы страны ГУАМ (более узкий, чисто «постсоветский» вариант), либо и страны Сообщества демократического выбора (более широкий, восточноевропейский постсоветский вариант). Такое решение могло бы привести к резкому росту военно-политического противостояния США с Россией и в перспективе также с Китаем (последний воспринял бы это как угрозу своим стратегическим и энергетическим интересам на постсоветском пространстве). Такой вариант решения проблемы мог оказаться реализован в случае победы на президентских выборах Дж. Маккейна в случае, если бы европейские союзники 78 66 67 Интерфакс.– 2008. – 4 сентября. http://eurasianhome.org/xml/t/print.xml?lang=ru&nic=expert&pid=1689 Сборник статей США заблокировали расширение НАТО68. Кроме победы на президентских выборах Б. Обамы на то, что данная мера не была реализована, повлияло начало глобального экономического кризиса осенью 2008 года. Санкции против России. Грузия в августе–сентябре 2008 года официально требовала от ЕС введения санкций против российской политической и бизнес-элиты. Например, к этому грузинский министр по вопросам реинтеграции Темур Якобашвили призвал страны Европейского союза накануне саммита 1 сентября 2008 года. В Европе существовало сильное лобби, действующее в этом же направлении, включающее в себя Польшу и страны Балтии. В числе обсуждавшихся санкций был также выход из соглашения об облегченном визовом режиме. Одна из мер против России ЕС была все же принята. На саммите 1 сентября было заморожено подписание нового соглашения Россия – ЕС. Данное соглашение не было подписано и через полгода после окончания острой фазы российскогрузинского конфликта. Исключение РФ из «большой восьмерки» (Г-8). Вопрос об исключении России из этого элитного клуба поднимался задолго до конфликта в Южной Осетии, в частности, Дж. Маккейном и Дж. Либерманом в 2003 году. Следует отметить, что до сих пор Россия является не совсем равноправным членом Г-8. Некоторые ключевые экономические решения (в отличие от политических) де-факто обсуждаются без нее. Под влиянием российско-грузинского конфликта число сторонников исключения России из Г-8 в США летом – в начале осени 2008 года резко возросло. Принятая 28 августа 2008 года декларация семи членов Г-8 с осуждением России за «чрезмерное использование силы в Грузии и продолжающуюся оккупацию ее территории» важна не только самим фактом осуждения, но и тем, что впервые за время членства России в этой организации важное политическое решение было принято без нее. Однако начало глобального экономического кризиса привело к тому, что на Западе вновь увеличился интерес к вовлечению России в решение глобальных экономических проблем. Прекращение военного сотрудничества как по линии НАТО, так и на двустороннем уровне. Экстренное заседание Совета 79 68 http://eurasianhome.org/xml/t/print.xml?lang=ru&nic=expert&pid=1689 Международные организации безопасности министров иностранных дел стран – членов НАТО в Брюсселе 19 августа не поддержало предложение США о сворачивании сотрудничества с Россией в области обеспечения безопасности. Было лишь принято общее решение, что страны НАТО «пересмотрят» свои отношения с РФ в связи с ее действиями в Грузии. Генеральный секретарь Североатлантического альянса Яап де Хооп Схеффер заявил в этой связи, что НАТО не намерено «закрывать двери» для диалога с Россией, хотя некоторые направления сотрудничества альянса с Россией будут приостановлены. Однако 21 августа Россия сама заявила о приостановлении военного сотрудничества со странами НАТО. США назвали решение о прекращении сотрудничества между Россией и НАТО «прискорбным». В то же время в заявлении Белого дома говорилось, что возобновление военных контактов между РФ и Североатлантическим альянсом будет невозможным, пока «не разрешится ситуация в Грузии». Министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер заявил, что возобновление деятельности Совета «Россия – НАТО» возможно, но только после вывода российских войск с территории Грузии. Штайнмайер подчеркнул, что Совет «Россия – НАТО» не является форумом «только для хороших времен». По мнению главы германского МИДа, Совет необходим «и в трудные времена». Штайнмайер также подчеркнул, что, хотя «в конфликте с Грузией Россия перешла определенную границу», ни одно государство НАТО не потребовало разрыва диалога альянса с Москвой69. Свертывается и военное сотрудничество на двусторонней основе. Например, США отменили запланированные на 15–23 августа совместные военно-морские учения с флотом России в Японском море (в них должны были также принять участие корабли Британии и Франции). 3 сентября помощник государственного секретаря США Дэниэл Фрид подтвердил, что в правительстве США шел пересмотр программ сотрудничества с Россией, в том числе по военной линии70. Однако после победы Б. Обамы вновь стали делаться попытки наладить конструктивный переговорный процесс с Россией в области безопасности, прежде 80 69 70 Сообщение агентства «Итар-Тасс», 21.08.2008 г. Сообщение агентства «Итар-Тасс», 03.09.2008 г. Сборник статей всего по вопросам стратегических вооружений и по проблеме Афганистана. К весне 2009 года отношения РФ с НАТО стали восстанавливаться. Однако проведение натовских учений на территории Грузии в мае–июне 2009 года вновь привело к обострению противоречий Брюсселя с Москвой. Экономические меры против России. Возможность их широко обсуждалась на Западе в период конфликта. Представитель Белого дома Дана Перино еще летом 2008 года заявила, что охлаждение российско-американских отношений может привести к приостановке сотрудничества в области атомной энергетики71. В сентябре 2008 года правительство Дж. Буша отозвало соглашение т.н. «1–2–3» о сотрудничестве с Россией. При этом появились комментарии и такого содержания, что это делается для «спасения» соглашения, которое может быть ратифицировано конгрессом после вступления в должность нового президента США. Высказывались также опасения, что отзыв соглашения «бумерангом» ударит по самим США. Москва перестанет сотрудничать с Вашингтоном по иранской и северокорейской ядерной проблемам. Меры по ограничениям на торговлю, в частности на поставки продовольствия обсуждались в ряде наиболее враждебных РФ стран Восточной Европы (Польша, страны Балтии). Эти меры не были реализованы, поскольку их нереалистичность заведомо очевидна. Россия, действительно, критически зависит от поставок продовольствия из стран ЕС. Кроме того, в условиях глобального продовольственного кризиса найти замещение европейским поставкам было бы сложно. Однако не было ответа на вопрос, что делать с возможными ответными мерами в области энергетики. Кроме того, продовольствие из Восточной Европы (в отличие от продовольствия из стран Западной Европы и США) для России критического значения не имеет. «Наказывать» Россию не нужно. Наказание уже имеет место из-за утечки капитала, «проголосовавшего против» внешней по� литики РФ. Такая точка зрения была широко распространена на Западе. Так официальный представитель Госдепартамента Шон Маккормак заявил: «Россия уже платит свою цену — в смысле оттока капиталов, валютного резерва, а также частhttp://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/hi/russian/russia/newsid_7586000/7586664. stm 71 81 Международные организации безопасности ного сектора, который лишний раз задумается, вкладывать ли деньги в Россию»72. Усложнение отношений России с Западом в связи с конфликтом с Грузией (наряду с рядом других неблагоприятных факторов, прежде всего началом экономического кризиса на глобальном уровне), действительно, привело к массовому выводу средств инвесторов из России. Вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин признавал, что валовой отток капитала из России составил около 7 млрд долларов всего за два первых дня войны73. Отток капитала привел к двум другим неприятным следствиям. Произошло падение курса рубля к доллару –до 25,17 руб. за доллар (к 4 сентября 2008 года). Имело также место падение международных резервов России. Только с 8 по 15 августа они сократились с 597,5 до 581,1 млрд долларов. При этом среди экспертов-экономистов до сих пор имеются разногласия по поводу того, какую роль в описанных негативных экономических явлениях сыграли факторы, связанные с военным конфликтом в Южной Осетии и Абхазии, и какую – глобальные предкризисные явления. Особенно резко в пользу «политического» происхождения кризисных явлений высказывались работающий в США бывший советник президента РФ А. Илларионов и некоторые западные эксперты. В то же время эксперты, более близкие к российскому руководству, подчеркивали роль общеглобальных кризисных явлений. Таким образом, дискуссии вокруг данного вопроса оказались, по сути, частью информационного противостояния в связи с конфликтом в Южной Осетии и Абхазии. Поправка Джексон-Веника и вступление в ВТО. Необходимость «ответить» России в этой сфере широко обсуждалась в США и других странах Запада. Так, кандидат, будущий вице-президент Дж. Байден, в период конфликта заявлял, что действия России сделали невозможным отмену поправки Джексона-Вэника и вступление России в ВТО74. Среди экспертов отмечалось, что Россия уже потратила большие средства и Известия, 3 сентября 2008 г. Щеглов А., Сергеев М. Центробанк несет военные потери. Международные резервы России всего за неделю сократились на 16,4 миллиарда долларов // Независимая газета. 22.08. 2008. 74 h t t p : / / n e w s . bb c . c o . u k / go / p r / f r / - / hi / r u ssi a n / i n t er n a t io n a l / newsid_7578000/7578090.stm 72 73 82 Сборник статей время на подготовку к вступлению в ВТО. Следовательно, эти меры могли бы быть, действительно, болезненными. В свою очередь в России были предприняты меры по ограничению ввоза мяса птицы из США (официально – по причине несоответствия санитарным нормам). Олимпиада в Сочи. Вопрос о возможном бойкоте Олимпиады поднимался в связи с различными противоречиями между Россией и Западом уже до конфликта в Южной Осетии в августе 2008 года. Грузинское руководство также давно пыталось увязать бесконфликтное проведение Олимпиады в Сочи с общим комплексом отношений с России. В августе 2008 года вопрос об Олимпиаде чрезвычайно широко обсуждался на Западе. В середине августа ряд американских парламентариев подал в Конгресс проект резолюции, предлагающий, чтобы Международный олимпийский комитет лишил Россию права на проведение Олимпиады 2014 года. Министр иностранных дел Чехии Карел Шварценберг в интервью австрийской газете «Прессе» также высказался за бойкот. Парламентская фракция «Союз либералов и демократов для Европы» вносила в повестку дня Европарламента предложение Международному олимпийскому комитету пересмотреть свое решение провести зимнюю Олимпиаду 2014 года в Сочи. Западные эксперты отмечали, что этот удар по России мог бы стать одним из наиболее болезненных в силу того, что на подготовку к Олимпиаде уже были истрачены большие средства. Кроме того, он мог бы иметь большое символическое значение. Однако и здесь были возможны ответные жесткие действия России. Диалог с Россией. В целом Запад не был готов «платить» цену за конфронтацию с Россией. Не хотела противостояния по линии Россия – Запад и Москва. Обе стороны в ходе конфликта продолжали посылать друг другу «успокоительные» сигналы. В частности, на Западе кроме «кнута» в отношении России предлагалось также использовать разные элементы «пряника» (прежде всего, в области сохранения политического и расширения экономического сотрудничества). Традиционно особенно активно в пользу диалога с Россией высказывались такие европейские страны, как Франция, Германия, Италия. Заключение Позиции разных стран Запада по отношению к России в ходе конфликта и сразу после его окончания оказались 83 Международные организации безопасности связаны с широким комплексом прагматических и историкокультурных соображений, а также с особыми интересами правящей партии и ключевых политических фигур. Единой позиции по поводу того, что делать с Россией, не сформировалось, как внутри стран Запада, так и между отдельными их группами. С одной стороны, проявилось желание «надавить» на РФ, с другой стороны – поддержать с ней диалог. В позициях всех ключевых сил сохранялось понимание очень большой цены, которую придется заплатить за конфронтацию с Россией. Однако доминировала точка зрения, что полностью договориться с РФ Запад в период конфликта не в состоянии. В целом возникла очень серьезная неопределенность, связанная с неспособностью западных элит выработать какую-либо устойчивую и эффективную политику по отношению к России. Эта неопределенность не исчезла и по окончании острой фазы кризиса, хотя серьезный антироссийский потенциал в позициях ключевых западных элит уменьшился уже в 2009–2010 годах по трем причинам. Во-первых, начало глобального экономического кризиса осенью 2008 года привело к резкому уменьшению интереса к конфликту вокруг Осетии и Абхазии. Одновременно усилилось понимание того, что Россия является жизненно необходимым для Запада глобальным партнером. Во-вторых, новая, более объективная информация о конфликте привела к тому, что позиция Саакашвили в глазах западного общественного мнения стала намного более уязвимой, чем раньше. В-третьих, смена администрации в США привела к серьезному изменению подходов к ведению внешней политики, как в этой стране, так и во всем западном мире. Кудряшова Ю.С. Реакция НАТО и Турции на события вокруг Грузии – Южной Осетии – Абхазии 84 Реакция НАТО на ранних этапах конфликта Реакция НАТО на события в Южной Осетии на начальном этапе конфликта (7–8 августа 2008 года) отличалась сдержанностью и замедленностью. Брюссель выжидал реакции официального Вашингтона и вырабатывал относительный Сборник статей консенсус между членами Альянса. В этот период даже официальный пресс-секретарь НАТО старался не выходить на контакт с прессой, «тянуть время» было поручено его заместителям, которые выступали с малосодержательными комментариями. 8 августа 2008 года Генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер выразил серьезную озабоченность событиями, происходящими в грузинском регионе Южная Осетия и заявил, что Североатлантический союз внимательно следит за ситуацией. Генеральный секретарь призвал все стороны к немедленному прекращению вооруженных столкновений и прямым переговорам между сторонами75. Послы стран НАТО собрались на экстренную встречу Североатлантического совета, чтобы обсудить ситуацию в Грузии только 12 августа 2008 года. От предложения Москвы проанализировать события в Южной Осетии в формате «НАТО плюс Россия» Альянс отказался. Вместе с тем, натовские послы в Брюсселе нашли время встретиться со своим грузинским коллегой с целью дать оценку событиям в этой «партнерской для НАТО» стране и выразили по итогам этого мероприятия свою солидарность с Тбилиси. На указанных встречах страны – участницы НАТО выразили глубокую озабоченность в связи с эскалацией ситуации в Грузии, а также сожаление в виду гибели людей, ранений, полученных гражданским населением, и ущерба, нанесенного гражданской инфраструктуре. Они также подтвердили, что всецело поддерживают усилия Евросоюза и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), направленные на немедленное прекращение насилия и достижение политического решения конфликта. Одновременно прозвучали заявления представителей прибалтийских стран и Польши о том, что события, происходящие в Грузии, стали следствием непредоставления права присоединения Тбилиси к ПДЧ. Со своей стороны Яап де Хооп Схеффер призвал к немедленному прекращению огня, возвращению к ранее существовавшему в Грузии положению и полному гуманитарному доступу к раненым и перемещенным лицам в этой стране. Послы НАТО высказали сожаление в связи с непропорциональным использованием силы Россией. Примечательно, что Statement by the NATO Secretary General on events in South Ossetia http://www. nato.int/docu/pr/2008/p08-100e.html 75 85 Международные организации безопасности в заявлениях НАТО на протяжении первых дней конфликта использовалась не риторика «осуждения», а более сдержанная риторика «сожаления» и «озабоченности». Послы стран НАТО подчеркнули свою поддержку суверенитета и территориальной целостности Грузии и призвали Россию соблюдать их76. Меры Североатлантического совета 19 августа 2008 года Североатлантический совет (САС) провел специальное заседание на уровне министров иностранных дел, чтобы обсудить ситуацию в Грузии и ее значение для евроатлантической безопасности и стабильности. Министры иностранных дел НАТО призвали к «мирному и устойчивому разрешению конфликта на основе соблюдения независимости, суверенитета и территориальной целостности Грузии, признаваемых международным правом и резолюциями Совета Безопасности ООН». Министры иностранных дел стран – участниц НАТО высказали сожаление в связи с применением силы в конфликте, что противоречит обязательствам о мирном разрешении конфликтов, принятым как Грузией, так и Россией в рамках программы «Партнерство ради мира» и прочих международных соглашений. Министры заявили о глубоком сожалении в связи с гибелью людей, жертвами среди гражданского населения и разрушениями объектов гражданской инфраструктуры, имевшими место в результате данного конфликта. Они выразили особую озабоченность в связи с несоразмерным использованием военной силы Россией, что несовместимо с ее миротворческой ролью в «сепаратистских провинциях» Южная Осетия и Абхазия. САС приветствовал подписанное Грузией и Россией при дипломатическом содействии Европейского союза, ОБСЕ и США соглашения о прекращении военных действий и осуществлении политического решения конфликта, но подчеркнул, что необходимо скорейшее и добросовестное осуществление соглашения в полном его объеме, включая применение нового международного механизма мониторинга соблюдения данных обязательств. Военные действия должны быть прекращены окончательно. Члены НАТО также призвали Россию принять незамедлительные меры к выводу своих войск из районов, которые они должны покинуть в соответствии с условиями со86 North Atlantic Council discusses situation in Georgia http://www.nato.int/docu/ update/2008/08-august/e0812a.html 76 Сборник статей глашения из шести пунктов, и их возвращению на позиции, которые они занимали до начала военных действий. Альянс, как и президент Франции Н. Саркози, осуществлявший посредническую функцию от имени ЕС, поначалу употреблял понятие «широкое международное обсуждение» условий обеспечения безопасности и стабильности в Абхазии и Южной Осетии, и лишь после настоятельных просьб грузинской стороны термин «международное обсуждение» был снят. НАТО особенно беспокоила перспектива создания препятствий экономической деятельности Грузии, включая перекрытие международных каналов воздушного и морского сообщения. САС выразил серьёзную озабоченность сложившейся гуманитарной ситуацией в Грузии. Совет заявил о содействии усилиям, направленным на оказание гуманитарной помощи. Он призвал все стороны в соответствии с их обязательствами в рамках международного гуманитарного права обеспечить доступ для оказания международной гуманитарной помощи всему пострадавшему населению. Члены Североатлантического альянса согласовали комплекс мер, призванный помочь пострадавшему в результате конфликта гражданскому населению. Эти меры включали отправку группы из 15 специалистов по гражданскому чрезвычайному планированию с целью оказания помощи Грузии для определения размера ущерба, нанесенного ее гражданской инфраструктуре. Было решено, что Североатлантический альянс установит контакты с Тбилиси, дабы определить состояние Минобороны и Вооруженных сил Грузии после конфликта. Одновременно члены НАТО планировали помочь восстановлению системы воздушного сообщения и оказать содействие грузинскому правительству в выявлении и парировании кибератак77. Таким образом, была обещана финансовая и материальная помощь для возмещения ущерба, нанесенного Грузии, однако о военной помощи и дополнительных поставках техники речь не шла – именно этого и хотел Тбилиси. Кроме того, Североатлантический совет принял решение разработать в кратчайшие сроки механизмы создания Комиссии НАТО – Грузия. Новый политический орган будет осуществлять координацию отношений Альянса с Тбилиси. Эти меры предназначены для оказания помощи Грузии при определении 87 77 The Independent 20 August 2008 Международные организации безопасности объёма ущерба, нанесённого в результате военных действий, и при восстановлении ключевых служб, необходимых для нормальной жизнедеятельности населения и функционирования экономики. Альянс акцентировал важность восстановления стабильности и безопасности Грузии. НАТО выразила намерение продолжать сотрудничество с Грузией в рамках программы «Партнёрство ради мира» и Индивидуального плана действий и рассмотреть любые дополнительные просьбы о помощи со стороны Тбилиси с тем, чтобы в декабре 2008 года изучить возможность распространения на Грузию Плана действий по подготовке к членству в НАТО. Совет также приветствовал тот факт, что ряд правительств НАТО указали, что они будут активно поддерживать меры, направленные на оказание помощи для экономического восстановления Грузии. Совет подчеркнул, что конфликт между Грузией и Россией подвергает риску региональную стабильность и безопасность и неурегулированные конфликты невозможно решить военными средствами. Совет напомнил всем сторонам, что мирное урегулирование конфликта является ключевым принципом Рамочного документа программы «Партнёрство ради мира». Совет напомнил России об ответственности в сфере обеспечения безопасности и поддержания порядка в тех областях, которые она контролирует, в особенности в свете сообщений о «намеренном уничтожении Россией объектов гражданской инфраструктуры»78. Как подчеркнул Генеральный секретарь НАТО во время своей пресс-конференции, «встречи Совета Россия – НАТО будут приостановлены, пока Россия не будет соблюдать условий соглашения о прекращении огня, и будущее наших отношений зависит от тех конкретных действий, которые предпримет Россия по выполнению мирного плана». «Мы не закрываем дверей», повторил он, но «мы не можем продолжать строить отношения как ни в чем ни бывало, пока Россия отходит от принципов, на которых мы договорились основывать наши взаимоотношения»79. Statement Meeting of the North Atlantic Council at the level of Foreign Ministers held at NATO Headquarters, Brussels, on 19 August 2008 http://www.nato.int/docu/ pr/2008/p08-104e.html 79 NATO's foreign ministers reiterate their support for Georgia http://www.nato.int/ docu/update/2008/08-august/e0819a.html 78 88 Сборник статей Активность Спецпредставителя НАТО по Кавказу и Цен� тральной Азии Роберт Симмонс, специальный представитель НАТО по Кавказу и Центральной Азии, посетил Грузию с 20 по 23 августа 2008 года. Во время визита Симмонс встречался с руководящими представителями правительства и парламента Грузии, провёл встречи с премьер-министром, министром иностранных дел, министром обороны и с председателем парламента. Симмонс также посетил центр для внутренне перемещённых лиц, расположенный на окраине Тбилиси, с тем чтобы выслушать некоторых из тех, кто наиболее пострадал во время недавнего конфликта. На этих встречах Симмонс вновь повторил, что НАТО поддерживает суверенитет и территориальную целостность Грузии и что НАТО считает, что Россия должна полностью соблюдать соглашение о прекращении огня без дальнейших задержек. Симмонс также обсудил содействие, согласованное министрами иностранных дел, в том, что касается поддержки в оборонном планировании. Альянс будет оказывать помощь министерству обороны и вооруженным силам Грузии в выявлении первоочередных нужд и в предоставлении полной оценки воздушной обстановки Грузии с тем, чтобы обеспечить безопасность воздушного движения. «Будучи многолетним партнером НАТО, Грузия обратилась с просьбой о помощи во время этого трудного периода, и НАТО отозвалась на эту просьбу. Мы будем продолжать оказывать политическую поддержку Грузии в рамках существующих программ партнёрства и дополним это Комиссией НАТО – Грузия. Также НАТО будет предоставлять практическую поддержку посредством нашего потенциала по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях и гуманитарного реагирования для того, чтобы помочь восстановить функционирование служб и экономическую деятельность», – заявил Симмонс. В Тбилиси к Симмонсу присоединилась группа советников по гражданскому чрезвычайному планированию НАТО, в состав которой входили 15 экспертов из 10 стран Альянса, специализирующихся в разных областях гражданского чрезвычайного планирования. Группа провела несколько дней в тесном сотрудничестве с руководством Грузии для того, чтобы произвести оценку ущерба, нанесенного военными действиями, и выявить первоочередные направления для оказания помощи при восстановлении. Группа осмотрела объекты ин- 89 Международные организации безопасности фраструктуры, наиболее поврежденные во время конфликта, включая дорожные и железнодорожные сети, гражданские аэропорты и другие ключевые объекты, а также системы водоснабжения и канализации80. Реакция на признание Россией государственности Южной Осетии и Абхазии 26 августа 2008 года генеральный секретарь НАТО заявил о неприемлемости решения Российского правительства об официальном признании независимости Южной Осетии и Абхазии, являющихся регионами Грузии. «Это напрямую нарушает многочисленные резолюции Совета Безопасности ООН о территориальной целостности Грузии, резолюции, которые подписала сама Россия. Действия России за последние недели ставят под вопрос приверженность России делу мира и безопасности на Кавказе. НАТО твёрдо поддерживает суверенитет и территориальную неприкосновенность Грузии и призывает Россию соблюдать эти принципы»81. 27 августа 2008 года Североатлантический совет осудил решение Российской Федерации об официальном признании Южной Осетии и Абхазии и призвал Россию отменить свое решение. В заявлении Совета подчеркивалось, что решение России нарушает многие резолюции Совета Безопасности ООН, которые она поддержала, относительно территориальной целостности Грузии и не соответствует основополагающим принципам ОБСЕ, на которых зиждется стабильность в Европе. Как утверждалось, действия России также «ставят под сомнение приверженность России делу мира и безопасности на Кавказе». Совет отметил важность восстановления, безопасности и стабильности Грузии. НАТО призвала Россию соблюдать территориальную целостность Грузии и выполнять обязательства в соответствии с соглашением из шести пунктов, подписанным президентом Саакашвили и президентом Медведевым82. Senior NATO official and civil emergency planning team visit Georgia http://www. nato.int/docu/update/2008/08-august/e0820a.html 81 Statement by the Secretary General of NATO on the Russian recognition of Abkhazia and South Ossetia http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-107e.html 82 Statement by the North Atlantic Council on the Russian recognition of South Ossetia and Abkhazia regions of Georgia http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08108e.html 80 90 Сборник статей Особенности реакции Турции как страны – члена НАТО на события в Грузии и турецкие инициативы 8 августа 2008 года Турция выразила обеспокоенность событиями, которые привели к широкомасштабным вооруженным столкновениям между Грузией и Южной Осетией, ставшими причиной большого числа погибших. Турция придерживается мнения, что конфликт в Грузии, с которой она поддерживает дружественные отношения, должен быть разрешен мирными способами. В этой связи Турция считает, что сторонам следует воздержаться от дальнейших шагов, которые могут привести к новой напряженности. Эта конфликтная ситуация, которая угрожает региональному миру и безопасности, должна быть преодолена через сдерживание, здравый смысл и диалог. Турция призвала стороны прекратить столкновения и военные акции и вступить в прямые переговоры83. Вместе с тем, 11 августа премьер-министр Турции от умеренно-исламистской Партии справедливости и развития (ПСР) Реджеп Эрдоган озвучил инициативу о создании «Платформы стабильности и сотрудничества на Кавказе». Данная инициатива направлена на стабилизацию ситуации и предусматривает участие в платформе пяти стран региона: РФ, Турции, Грузии, Азербайджана и Армении. В качестве основных принципов, заложенных в данной инициативе, заявлены сотрудничество, безопасность и развитие кооперации. Отмечалась приоритетная значимость создания механизмов и структуры для роста доверия и обеспечения регионального сотрудничества, в первую очередь, в экономической сфере в рамках Кавказской платформы84. Эта платформа, адресованная всем странам региона и гарантирующая России особый статус, была разработана Турцией независимо от ее традиционных западных союзников. Москва согласилась на предложение Анкары по поводу использования Платформы стабильности и сотрудничества на Кавказе в роли механизма для политического диалога, стабильности и антикризисного управления в регионе. Однако Тбилиси подчеркнул, что не может участвовать NO:141 - 08 August 2008, Press Release Regarding the Armed Clashes in South Ossetia http://www.mfa.gov.tr/no_141---08-august-2008_-press-release-regardingthe-armed-clashes-between-georgia-and-south-ossetia.en.mfa 84 МИД Турции // http://www.mfa.gov.tr/sayin-bakanimiz-ile-gurcistan-disisleribakani-yekaterina-tkeselasvili_nin-ortak-basin-toplantisi.tr.mfa 83 91 Международные организации безопасности в совместном проекте с Россией, нарушившей территориальную целостность Грузии. Показателен сам факт того, что Турция, имеющая с Грузией общую границу, приложила большие усилия, чтобы не подвергнуть Москву критике за войну. В разгаре августовских событий турецкий премьер приехал с визитом не в Грузию, а в Москву, оправдывая данный шаг предложением России урегулировать конфликт в рамках Кавказской платформы и посредническими усилиями. Тем не менее эти действия Эрдогана вызвали у Грузии неудовольствие и подозрение. Более того, премьер-министр Турции Эрдоган выразил солидарность России в связи с событиями в Южной Осетии. «Ситуация в Южной Осетии позволяет нам еще раз посмотреть на отношения между нашими странами, солидарность между которыми в этом регионе имеет огромное значение», – подчеркнул он 13 августа в ходе встречи с президентом России Медведевым в Москве. Эрдоган выразил надежду на то, что данная солидарность будет и далее крепнуть. 14 августа 2008 года Турция заявила о намерении предоставить всеобъемлющую гуманитарную помощь Грузии вследствие последних событий. В этой связи Турецкое общество красного креста направило в Тбилиси два грузовика с палатками, одеялами и питьевой водой. Кроме того, в дополнение к этой помощи еще восемь грузовиков были направлены к турецко-грузинской границе. Эти грузовики везли 160 тонн продовольствия. Турция заявила о намерении продолжать предоставление дополнительной гуманитарной помощи, включая фармакологическую продукцию, в которой нуждается Грузия85. После признания Россией независимости Южной Осетии и Абхазии 26 августа 2008 года Турция заявила о приверженности независимости, суверенитету и территориальной целостности Грузии и об обеспокоенности последними событиями. Турция придерживается мнения, что конфликт должен быть разрешен мирными способами86. NO-147 – 14 August 2008, Press Release Regarding the Humanitarian Assistance to Georgia // http://www.mfa.gov.tr/no-147---14-august-2008_-press-releaseregarding-the-humanitarian-assistance-to-georgia.en.mfa 86 NO:158 – 26 August 2008, Press Release Regarding the Independence of Georgia // http://www.mfa.gov.tr/no_158_-26-agustos-2008_-gurcistan_in-bagimsizligi-hk_. en.mfa 85 92 Сборник статей На совместной пресс-конференции министра иностранных дел Турции Али Бабаджана с министром иностранных дел России Сергеем Лавровым, которая состоялась 2 сентября 2008 года в Стамбуле, турецкий министр заявил: «Целью Кавказской платформы является обеспечение доверия, принятие необходимых мер для этого, дипломатическая работа, создание политического диалога, прочного мира и стабильности. Мы придаем большое значение территориальной целостности, независимости, суверенитету как Грузии, так и других стран региона. По этому пункту наши подходы с РФ различаются»87. Тем не менее глава МИД России Лавров в ходе своего визита в Стамбул получил заверения, что Турция не допустит нарушений конвенции Монтре, которая ограничивает тоннаж и срок пребывания в Черном море проходящих через Босфор военных судов нечерноморских стран. Необходимо отметить в этом контексте, что в разгар российско-грузинского конфликта власти Турции не пускали в регион американскую эскадру до тех пор, пока не была определена участь грузинской армии на побережье. Данный факт продемонстрировал незаинтересованность Турции в усилении Грузии и в превращении Черного моря во «внутреннее озеро» НАТО. Турецко-грузинское сотрудничество стало важнейшим фактором экономического выживания Грузии, что также устраивало США. Однако наиболее важной политической задачей Турции в Грузии и в Южном Кавказе, по представлениям США, являлось противостояние России и отчасти Ирану. Проблема заключается в том, что, по замыслам США, Турция должна была препятствовать попыткам России возвратить свои позиции в регионе, но не оказывать влияния на политические режимы в государствах Южного Кавказа. Таким образом, Турции надлежало обозначить свое присутствие на Южном Кавказе в качестве инструмента вытеснения России, но никак не державы, оказывающей влияние на политику. В период нарастания кризиса в грузино-российских отношениях в 2005–2008 годах США пытались уговорить Турцию поддержать Грузию, в том числе в политической, пропагандистской и экономической сферах. В этот период США и Грузия нуждались в помощи и солидарности Турции, но она МИД Турции http://www.mfa.gov.tr/sayin-bakanimiz-ile-rf-disisleri-bakanisergei-lavrov_un-ortak-basin-toplantisi_-2-eylul-2008_-istanbul.tr.mfa 87 93 Международные организации безопасности 94 не проявила должного интереса к данным событиям. Позиция Турции объяснялась ставкой на развитие сотрудничества с Россией. Кроме того, важную роль сыграл тот факт, что США стали демонстрировать перспективу своего военного присутствия в Грузии, в том числе планы по использованию грузинских аэродромов для базирования американской военной авиации как альтернативу турецким базам. В результате в момент кризиса августа 2008 года Турция практически поддержала Россию и тем самым вызвала недовольство США. Главное опасение Анкары заключалось в том, что активизация НАТО в отношении Грузии не оставит места влиянию Турции. Действительно, размещение передовых баз НАТО в Грузии превратило бы Черное море в арену военно-морского противостояния. Кроме того, базы США и НАТО стали бы препятствием для сохранения турецкой блокады Армении и в целом для реализации планов Турции по осуществлению контроля над территорией Южного Кавказа. Грузия с помощью Америки может обрести важнейшую с геополитической точки зрения функцию, что в свою очередь ослабит геополитическое положение Турции. Именно путем урегулирования проблем Армении – Азербайджана Анкара сумеет в определенной степени нейтрализовать геополитические интересы Грузии и Америки. При этом Грузия является для Турции важным элементом геополитики. В условиях блокирования границы с Арменией и жестких ограничений в коммуникациях, которые создает Иран, Грузия остается единственным направлением связи с Азербайджаном, Северным Кавказом и Центральной Азией. Турция последовательно выполняет задачи в рамках планов НАТО по оказанию военной помощи и содействия Грузии. Турция играет важную роль в подготовке пограничных войск, оказывает помощь в подготовке военных кадров, заинтересована в базировании своей боевой авиации в Грузии. В частности, после августовской войны Грузия приобрела у Турции 70 единиц бронемашин типа «Ejder». В свете двусмысленных заверений НАТО, а также оставшихся без ответа грузинских просьб о поставках оборонительных вооружений у Тбилиси может создаться ощущение того, что Анкара является более надежной защитницей грузинского суверенитета и интересов. Грузия может столкнуться с необходимостью поиска альтернатив, если ее евроатлантические устремления будут постоянно Сборник статей встречать отпор. Поскольку заявку Тбилиси на вступление в НАТО заморозили на обозримую перспективу, Турция видит в Грузии важнейшую составляющую своей энергетической и дипломатической стратегии. По замыслам Анкары, Грузии предстоит продолжать транзитные функции, но в более ограниченном формате и в новых де-факто «признанных» границах. Таким образом, Турция стремится осуществлять в отношении Грузии политику, которая максимально соответствует турецким интересам. Опираясь на исторические, культурные и постоянно развивающиеся экономические связи, становящаяся все более самостоятельной и независимой Анкара стремится составить конкуренцию Москве и Вашингтону в Грузии. У Турции отсутствуют такие привлекательные рычаги, как у США, но ее географической близости к Грузии, а также заинтересованности в поддержании региональной стабильности может оказаться достаточно, чтобы разрушить монополию Вашингтона на привязанности грузинских руководителей. В случае более активного сближения Тбилиси и Анкары Грузия может получить экономические выгоды, укрепив свои позиции в плане безопасности. Одновременно она обеспечит себе стремительное развитие связей с восточными странами. Если внешнеполитические взгляды Грузии будут устремлены в данном направлении, то вклад этой страны в силы НАТО скорее всего уменьшится. Наряду с этим после событий августа 2008 года, Турция активизировала свою политику в отношении Абхазии и предпринимает различные шаги, практически игнорируя позицию и мнение Грузии. В Турции проживает многочисленная абхазская диаспора, и часть ее предприимчивых представителей начала делать инвестиции и даже селиться на «исторической родине». Вместе с тем, турецкую сторону весьма беспокоит тот факт, что в Южной Осетии и Абхазии – в 150 км от турецкой границы – Россия разместила от 8 000 до 10 000 солдат. Высказывается мнение, что Россия собирается превратить Южную Осетию и Абхазию в военные буферные зоны, направленные против Грузии и дальнейшего расширения НАТО88. Это противоречит планам Турции, которая хочет взять на себя роль регионального лидера в деле поддержания мира и стабильности и добиться при этом реальных результатов. 95 88 Zaman. 07.06.10. Международные организации безопасности Кроме расширения своего политического значения, Анкара имеет в этом регионе также четкий экономический интерес, в первую очередь, касающийся энергоносителей. Ведь нефтепровод БТД заканчивается на территории Турции, и усиление политического влияния вдоль этой трубы обеспечивает стабильность транзитных доходов и прямой выход к месторождениям каспийских углеродов. Однако осуществление этих геополитических планов невозможно без доброй воли России. И ради вынужденного союза Турции и России на Кавказе Анкара решилась на требование безусловного соблюдения Конвенции Монтре и вывода кораблей НАТО из черноморской акватории во второй декаде сентября, а также закрытия проливов для кораблей поддержки эскадры. Зато в обмен на это Турция стремилась получить статус «гаранта мира» на Кавказе. Оправдывая свой крен в сторону Москвы, Эрдоган заявил: «У нас весьма значительный объем торговли с Россией. Мы будем действовать так, как того требуют национальные интересы Турции»89. Таким образом, Турция выстраивает свои сферы влияния на Южном Кавказе, исходя из длительной перспективы. По мере усиления сдвигов в политике Анкары, у Турции может ослабнуть желание и готовность выполнять трудные с политической точки зрения миссии НАТО. Это вызывает сомнения у союзников в преданности делу «коллективной обороны». Новые элементы в отношениях НАТО и Грузии 26 августа 2008 года НАТО и Грузия окончательно оформили осуществление программы обмена данными о воздушной обстановке. Данная программа обеспечивает взаимовыгодный обмен информацией о воздушной обстановке между НАТО и Грузией. С установлением связи между грузинским центром управления в Тбилиси и центром управления и оповещения НАТО в Эрзуруме (Турция) программа обмена данными о воздушной обстановке с Грузией вступит в эксплуатацию. Программа повышает видимость движения летательных аппаратов в воздушном пространстве вдоль границы между государством-партнером и государствами – членами НАТО. Таким образом, программа повышает безопасность полетов и поддерживает организацию воздушного движения. НАТО и соответствующее государство-партнер формируют картину 96 89 The Wall Street Journal. 05.11.2009. Сборник статей воздушной обстановки над собственными зонами ответственности и интересов. Программа позволяет осуществлять обмен картинами воздушной обстановки определенного воздушного пространства вдоль общей границы, подтверждая и при необходимости дополняя воздушные картины соответствующей зоны. Это повышает безопасность воздушного движения с обеих сторон. Программа не заменяет средства воздушного наблюдения и управления воздушным движением в государстве-партнере, но должна рассматриваться в качестве дополнения к существующим средствам. Программа не интегрирует средства воздушного наблюдения государства-партнера в Объединенную систему противовоздушной обороны НАТО, она ограничена четко определенным воздушным пространством, простирающимся по обе стороны общей границы, между государствомпартнером и государствами – членами НАТО90. После получения запроса от Грузии на предоставление гуманитарной помощи, НАТО через свои процедуры гражданского чрезвычайного планирования осуществила координацию доставки гуманитарных грузов. Власти Грузии определили наименования предметов, особенно необходимых гражданскому населению, пострадавшему от вооруженного конфликта. Согласно информации на 10 сентября 2008 года, поступившей из стран, предоставляющих помощь, государства-члены и государства – партнеры НАТО предоставили несколько сот тонн гуманитарных грузов, включающих 500 палаток, 10 500 одеял, 3 700 спальных мешков, одежду, продовольствие и питьевую воду, а также предметы медицинского назначения, такие как 180 000 единиц перевязочных материалов, 8 000 доз донорской крови, лекарства, дезинфицирующие средства91. 11 сентября 2008 года Североатлантический совет провел заседание с послом Грузии Бешидзе. Эта встреча прошла после заседания на уровне послов государств – членов НАТО и Грузии, которая прошла 12 августа в штаб-квартире НАТО. Послы обменялись мнениями по текущим событиям и обстановке в области безопасности в Грузии. Союзники выразили Georgia and NATO start Air Situation Data Exchange programme // http://www. nato.int/docu/update/2008/09-september/e0909b.html 91 NATO humanitarian support to Georgia // http://www.nato.int/docu/ update/2008/09-september/e0910c.html 90 97 Международные организации безопасности волю предоставить широкое содействие Грузии, в том числе в гуманитарной сфере92. 15 сентября 2008 года Североатлантический совет провел учредительное заседание Комиссии НАТО – Грузии (КНГ). КНГ была официально сформирована после того, как генеральный секретарь и премьер-министр Грузии Владимир Гургенидзе подписали рамочный документ. КНГ представляет собой дополнительную структуру для сотрудничества между НАТО и Грузией. Основные цели КНГ – углубление политического диалога между НАТО и Грузией и контроль процесса, начатого на встрече в верхах в Бухаресте в связи со стремлениями Грузии к членству в организации. КНГ также имеет целью углубить сотрудничество между НАТО и Грузией в области реформ в стране и координировать содействие, оказываемое Североатлантическим альянсом Грузии в восстановлении после недавнего конфликта93. Генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер и постоянные представители в Североатлантическом совете 15 сентября 2008 года прибыли с двухдневным визитом в Тбилиси в рамках углубленного диалога Грузии с НАТО, который обеспечивает обмен мнениями на разных уровнях по стремлениям Грузии к членству в организации и связанным с этим усилиям по проведению реформ. Североатлантический совет начал свой визит с обмена мнениями с президентом Саакашвили о достижениях Грузии в осуществлении реформ в рамках ее партнерства с НАТО, а также о текущей ситуации в стране после конфликта, произошедшего в августе. Во время встречи генеральный секретарь и союзники вновь подтвердили поддержку территориальной целостности Грузии и ее евроатлантических устремлений. Схеффер заявил, что прибыл в Грузию для организации новой комиссии, что позволит «проводить углубленное обсуждение ситуации в регионе в плане безопасности и осуществить стремление к дальнейшему укреплению отношений между НАТО и Грузией». Глава НАТО также объявил NATO-Georgia consultations // http://www.nato.int/docu/update/2008/09september/e0911b.html 93 North Atlantic Council holds the first session of the NATO-Georgia Commission // http://www.nato.int/docu/update/2008/09-september/e0915c.html 92 98 Сборник статей о выделении Грузии 0,5 млрд евро на восстановление страны после августовского конфликта с Россией94. 16 сентября 2008 года постоянные представители в Североатлантическом совете и генеральный секретарь НАТО провели встречу с членами грузинского парламента и обсудили достижения Грузии в области демократических реформ и евроатлантических устремлений. Генсек НАТО назвал «неприемлемым» заключенное при посредничестве ЕС соглашение о выводе российских войск, так как, по его словам, в нем содержится слишком много уступок Москве. Схеффер дал понять, что альянс не изменит свое решение и не возобновит регулярные встречи представителей НАТО и России, пока российские войска остаются в сепаратистских областях. Вместе с тем, генеральный секретарь НАТО заметил, что, по данным недавнего отчета Бюро по демократическим институтам и правам человека, на последних проходивших в Грузии выборах отмечались значительные нарушения95. В Тбилиси генеральный секретарь и постоянные представители посетили местные НПО и встретились с представителями гражданского общества. По завершении визита генеральный секретарь подчеркнул: «Путь вперед для Грузии – ради ее безопасности и более активного взаимодействия с западными партнерами – в продвижении реформ и дальнейшем совершенствовании демократических институтов и методов»96. 10 октября 2008 года Комиссия НАТО – Грузия впервые со времени своего создания провела заседание на уровне министров. Во время заседания министры обороны обсудили содействие, которое оказывает НАТО Грузии в восстановлении после недавнего конфликта. Министры стран НАТО обсудили со своим грузинским коллегой такие вопросы, как сотрудничество в сфере обороны и безопасности, реформа сектора безопасности и управление использованием воздушного пространства. В заключение министры стран НАТО подтвердили, что Североатлантический альянс поддерживает территориальную целостность Грузии и придерживается своего обязательства продолжать контролировать процесс, начатый North Atlantic Council arrives in Georgia // http://www.nato.int/docu/ update/2008/09-september/e0915a.html 95 The Financial Times. – 2008. – 15 September. 96 North Atlantic Council in Georgia // http://www.nato.int/docu/update/2008/09september/e0916b.html 94 99 Международные организации безопасности на встрече в верхах в Бухаресте в связи с евроатлантическими устремлениями Грузии97. В соответствии с задачей, поставленной главами государств и правительств на встрече в верхах в Бухаресте 3 декабря 2008 года, министры иностранных дел государств – членов НАТО обсудили прогресс, достигнутый Грузией по выполнению требований членства, и рассмотрели лучшие способы оказания содействия этой стране в проведении реформ. Единственное, что Грузия получила в результате встречи министров 26 стран НАТО, – это обещание долгосрочной помощи в укреплении вооруженных сил и проведении реформ. Слово «долгосрочный», судя по всему, означает, что процесс займет не меньше десяти лет. Союзники вновь подтвердили «все элементы решений относительно Грузии», принятых в Бухаресте, а именно свое намерение со временем принять эту страну с ее 30-тысячными вооруженными силами в Альянс. Но они так и не предложили ей детальный набор программ для вступления, известный как План действий по членству. По словам генерального секретаря НАТО Яапа де Хооп Схеффера, было принято решение усилить роль действующей комиссии НАТО – Грузия. Было решено, что главную роль в подготовке к вхождению этой страны в Альянс сыграет комиссия НАТО – Грузия, а также разрабатываемые ею годовые национальные программы98. Это должно помочь стране поднять свои военные стандарты до уровня, необходимого для вступления в Альянс. Госсекретарь США Кондолиза Райс признала, что от ПДЧ придется отказаться, но добавила, что она довольна решением укрепить существующую комиссию. США и другие лоббировавшие членство Грузии в НАТО страны согласились, что ПДЧ не единственное средство подготовки к вступлению в Альянс (Польше, Чехии и Венгрии, которые первыми из восточноевропейских государств вступили в НАТО, ПДЧ не предоставляли), и то же самое, что предусматривает ПДЧ, можно сделать через комиссию НАТО – Грузия. Более того, Барак Обама призвал включить Грузию в план подготовки к вступлению в НАТО. Однако Германия возразила против попытки «обойти» ПДЧ и потребовала, чтобы его предоставление (для чего, в отличие от NATO-Georgia Commission meets at Defence Ministers level in Budapest // http:// www.nato.int/docu/update/2008/10-october/e1010c.html 98 Allies discuss relations with Ukraine and Georgia and send a signal to Russia // http://www.nato.int/docu/other/ru/updates/2008/12-december/r1203b.html 97 100 Сборник статей технических работ в рамках комиссии, необходимо единодушное согласие всех стран-членов) было обязательным предварительным условием для приема этой страны в Альянс99. Очевидно, что возглавляемая Германией группа государств теперь хочет использовать План действий не как средство для подготовки Грузии к приему в НАТО, а как препятствие для этого. Это является знаком того, что на быстрое вступление Тбилиси рассчитывать не следует. Во время неформальной встречи в Кракове 20 февраля 2009 года Комиссия НАТО – Грузия рассмотрела текущую обстановку в стране, сотрудничество в области обороны и безопасности, а также содействие, оказываемое в рамках этого органа, для проведения реформ в Грузии. Переговоры прошли в контексте подтверждения министрами иностранных дел стран НАТО их решения разработать ежегодную национальную программу для оказания помощи в осуществлении реформ в Грузии. Министры также обсудили содействие Грузии со стороны Североатлантического альянса в усилиях по восстановлению, а также вопрос о российских базах на грузинской территории100. 5 марта 2009 года в Брюсселе прошло второе заседание Комиссии НАТО – Грузия на уровне министров иностранных дел. Во время заседания министры обменялись взглядами о разработке ежегодной национальной программы Грузии, которая создаст основу для сотрудничества между НАТО и этой страной, а также о ходе реформ, которые согласилась осуществить Грузия101. Кроме того, на саммите Альянса 4 апреля 2009 года руководители НАТО подтвердили свое решение, одобренное в Бухаресте в апреле 2008 года, относительно того, что Грузия должна стать членом Организации. «Мы максимизируем наши советы, помощь и поддержку реформ в рамках комиссии НАТО – Грузия», – отмечается в декларации НАТО102. The Times. – 2008. – 3 December. Allies and Georgia address defence reform // http://www.nato.int/docu/ update/2009/02-february/e0220c.html 101 Opening remarks by NATO Secretary General Jaap de Hoop Scheffer at the meeting of the NATO-Georgia Commission with Invitees in Foreign Ministerial Session // http://www.nato.int/docu/speech/2009/s090305c.html 102 Strasbourg / Kehl Summit Declaration Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg / Kehl on 4 April 2009 // http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52837.htm 99 100 101 Международные организации безопасности Официальный Тбилиси считает приоритетным именно интеграцию в НАТО. Грузия отправила почти 1000 своих военнослужащих в состав многонациональной миссии в Афганистане и активно участвует в военных операциях в Ираке под эгидой Брюсселя103. 27 января 2010 года Генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен встретился со спикером парламента Грузии Давидом Бакрадзе. Во время встречи генеральный секретарь сказал, что обязательство НАТО относительно членства Грузии, в соответствии с решением, принятым союзниками на встрече на высшем уровне в Бухаресте в 2008 году, остается твердым. Генеральный секретарь сказал, что НАТО будет продолжать поддерживать усилия Грузии по проведению реформ, а также поблагодарил Грузию за ее вклад в операцию ИСАФ в Афганистане104. 12 марта 2010 года заместитель премьер-министра и госминистр по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Грузии г-н Георгий Барамидзе посетил штаб-квартиру НАТО в Брюсселе и встретился с заместителем генерального секретаря послом Клаудио Бизоньеро. Союзники одобрили усилия Грузии по проведению реформ и вновь заявили об обязательстве НАТО продолжать поддерживать евроатлантические устремления Грузии105. 1 октября 2010 года Генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен посетил Грузию, чтобы встретиться с президентом Михаилом Саакашвили, премьер-министром Никой Гилаури и высокопоставленными министрами. Он поблагодарил их за вклад Грузии в миссии НАТО в Афганистане и выразил соболезнования в связи с жертвами, которые понесла Грузия. Генеральный секретарь Расмуссен подтвердил прочную приверженность НАТО территориальной целостности и суверенитета Грузии, отметив, что Североатлантический союз твердо поддерживает решения, принятые на встрече на высшем уровне в Бухаресте. Генеральный секретарь сказал, что ожидает непрерывной поддержки реформ в Грузии со стороны World Tribune. – 2010. – 27 September. NATO Secretary General meets the Georgian Speaker of Parliament // http://www. nato.int/cps/en/SID-248710AA-CE9F6313/natolive/news_61088.htm 105 NATO supports Georgia's 2010 Annual National Programme // http://www.nato. int/cps/en/SID-B8CAF421-614DF18F/natolive/news_62195.htm 103 104 102 Сборник статей НАТО и в рамках этих усилий открыл Бюро по связи НАТО в Тбилиси106. Коснувшись вопроса «перезагрузки» отношений с Россией, Расмуссен отметил, что Альянс не признает ни независимости, ни автономии, ни аннексии двух провинций, Абхазии и Южной Осетии; Альянс по-прежнему уважает суверенитет и территориальную целостность Грузии; НАТО сдержит обещание и когда-нибудь примет в свои ряды Грузию107. Решение притормозить стремление Грузии стать членом НАТО объясняется главным образом политическими причинами. Некоторые западные страны выражают обеспокоенность, что поддержка евро-атлантических стремлений Грузии навредит взаимоотношениям с Россией, они считают правительство Саакашвили неустойчивым и нестабильным и выступают против дальнейшего расширения НАТО на постсоветское пространство108. Альянс четко запрещает членство любой страны со спорными пограничными территориями, но его официальные представители продолжают обещать, что Грузия вскоре станет полноправным членом. Несколько государств – членов Альянса выступают против предоставления Грузии плана действий по подготовке к членству из-за опасений того, что Саакашвили может втянуть страну в новый конфликт с Россией109. НАТО – это военная организация взаимопомощи. Если Грузия войдет в ее ряды, это будет означать, что в случае нового военного конфликта с Россией союзники должны прийти ей на выручку. Для этого Западу придется разместить войска, танки, самолеты и, возможно, даже ядерное оружие у российской границы – на что Москва ответит пропорциональными мерами. Это вновь отбросило бы Европу к военному противостоянию, которое она пережила в годы «холодной войны». Западноевропейские союзники из войны в Грузии вынесли урок, что война в Европе является по-прежнему реальной угрозой, а не осталась в прошлом. По этим причинам подход европейцев состоит в следующем: нет смысла поднимать этот вопрос сейчас, когда членство Грузии в NATO Secretary General confirms Alliance support for Georgia // http://www. nato.int/cps/en/SID-861D3145-07B2BD12/natolive/news_66580.htm 107 The New York Times. – 2010. – 02 November. 108 The International Herald Tribune. – 2008. – 18 December. 109 The International Herald Tribune. – 2008. – 31 December. 106 103 Международные организации безопасности ближайшей перспективе нереально, создавая раньше времени дополнительные сложности с Россией. В связи с этим представляется маловероятным возможное размещение военных баз НАТО или США в Грузии. Политически это будет слишком сложным процессом. Во-первых, Россия окажет категорическое сопротивление обсуждению этого вопроса. Во-вторых, западноевропейские страны обвиняют Грузию в начале войны с Россией. Исходя из этого, они считают, что не должно быть ни малейшего поощрения Грузии с военной точки зрения. Кроме того, возможности вооруженных сил США уже серьезно перенапряжены из-за войн в Ираке и Афганистане, и западной общественности постоянно внушали, что расширение НАТО не повлечет за собой никаких дополнительных расходов110. В результате правительству США будет чрезвычайно трудно разместить войска на Кавказе. В свете подобной опасности западноевропейские государства почти наверняка наложат вето на вступление Грузии в НАТО. Если же Вашингтон будет настаивать на своем, это может спровоцировать еще один острый спор между Старым и Новым светом. Даже если бы Грузия вступила в Альянс, на практике никто не смог бы помочь ей своими войсками. Единственный инструмент помощи, имеющийся у НАТО, – это Турция, способная к быстрому реагированию, но быстрое реагирование означает, что Грузия превратится в театр военных действий. Перспективы восстановления рабочих отношений НАТО – Россия Вместе с тем, 19 сентября 2008 года на пресс-конференции Генеральный секретарь НАТО Схеффер заявил, что общие интересы, существующие у России и НАТО, позволяют преодолевать имеющиеся разногласия и продолжить сотрудничество. Как сообщает пресс-служба НАТО, выступая в Лондоне, руководитель Альянса заявил, что НАТО не намерена менять политику «конструктивного вовлечения» в отношении России. По словам Схеффера, НАТО продолжит поддерживать Грузию, если она останется «твердо привержена демократии и реформам». «Грузия может оставаться яблоком раздора между Россией и Западом определенное время в будущем, но это не 104 110 Newsweek. – 2009. – 5 January. Сборник статей должно удерживать нас от стремления сотрудничать с Россией», – подчеркнул он. В свою очередь официальный представитель НАТО Джеймс Аппатурай заявил, что НАТО готова нормализовать отношения с РФ. «Союзникам не нравится то состояние, в котором находятся отношения с Россией, и они выступают за их нормализацию», – отметил он111. В контексте отношений с Россией министры государств – членов НАТО на встрече в Бухаресте 3 декабря 2008 года подчеркнули их важность и вновь дали негативную оценку некоторых недавних действий и заявлений российского руководства. В частности, союзники призвали Россию придерживаться ценностей, признанных международным сообществом, соблюдать принципы, на которых основана система международной безопасности, выполнять в полной мере обязательства, согласованные с Грузией, и воздержаться от конфронтационных заявлений и угроз безопасности союзников и партнеров. Подчеркивая тот факт, что в Совете Россия – НАТО (СРН) с августа не ведется работа в обычном режиме, что приводит к ограничению масштабов текущего практического сотрудничества, союзники договорились о применении взвешенного и поэтапного подхода в ближайшем будущем. В рамках такого подхода предусматривается поручить генеральному секретарю возобновить взаимодействие с Россией на политическом уровне и выразить желание провести неформальные дискуссии в СРН. Однако генеральный секретарь НАТО Яап де Хооп Схеффер подчеркнул, что возобновление неформального диалога с Россией по таким вопросам, как Афганистан, терроризм и наркотрафик ни в коем случае не означает возобновление полномасштабных отношений, включающих, к примеру, сотрудничество в военной сфере. Более того, генсек НАТО заявил: «Сотрудничество не может осуществляться в контексте сфер влияния. Мы должны видеть, является Грузия водоразделом или нет; я надеюсь, что нет, и сделаю все, чтобы этого не было»112. 26 января 2009 года в Брюсселе состоялось неформальное заседание Совета Россия – НАТО, проходившее без предварительной повестки. Его участники обсудили вопрос ухудшения ИА Regnum // www.regnum.ru/news/1057156.html Allies discuss relations with Ukraine and Georgia and send a signal to Russia // http://www.nato.int/docu/other/ru/updates/2008/12-december/r1203b.html 111 112 105 Международные организации безопасности отношений между сторонами после августовских событий на Кавказе и различные вопросы сотрудничества России и НАТО. На заседании СРН генсек Альянса Схеффер заявил по поводу восстановления отношений с РФ: «НАТО нужна Россия и России нужна НАТО. Россия была и остается важным партнером Североатлантического альянса. Мы работаем с российскими партнерами и коллегами с тем, чтобы мы могли обсуждать такие важнейшие вопросы, как ситуация в Афганистане, борьба с терроризмом, противодействие пиратству». Генсек НАТО подчеркнул, что Россия и НАТО должны вести диалог не только по вопросам, где есть взаимопонимание, но и по всем проблемам, где остаются разногласия. «Есть много тем, по которым у нас сохраняются серьезные разногласия, – это и проблемы противоракетной обороны, ситуация вокруг Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ)», – отметил он. «Мы не смиримся с тем, что произошло в августе 2008 года в Грузии, с признанием Абхазии и Южной Осетии, с планами размещения там российских баз. Но это не означает, что мы не можем сотрудничать в различных вопросах, таких как, например, Иран, Ближний Восток, Афганистан, где мы можем сообща бороться с терроризмом и наркотрафиком»113. На встрече в Брюсселе 5 марта 2009 года главы МИД стран –членов НАТО приняли решение восстановить полноформатное сотрудничество Альянса с Россией. Одной из главных тем саммита НАТО 3–4 апреля 2009 года стало обсуждение отношений западного альянса с Россией. В итоге на саммите было выражено стремление блока сотрудничать с Москвой. Лидеры стран НАТО согласились возобновить регулярные заседания Совета Россия – НАТО. «Мы должны сотрудничать с Россией, и мы хотим сотрудничать с Россией, – заявил Схеффер на итоговой пресс-конференции. – Мы хотим использовать полностью потенциал Совета Россия – НАТО. Мы имеем реальные разногласия с Россией. Это и недавние события в Грузии, и Договор об обычных вооруженных силах в Европе, и жесткая риторика. Сотрудничество между НАТО и Россией поможет лучше решать общие проблемы безопасности, если обе стороны сделают встречные шаги, и мы призываем Россию к этому»114. 106 113 114 РИА Новости. – 2009. – 26 января. The New York Times. – 2009. – 10 April. Сборник статей В итоговом заявлении саммита главы государств и правительств 28 стран Альянса подтвердили приверженность партнерству Россия – НАТО, отметив, что диалог и сотрудничество позволяют «вместе эффективно противостоять общим вызовам безопасности», и теперь «с большим интересом» ожидают возобновления официальных заседаний Совета Россия – НАТО, в том числе на министерском уровне. «Мы сохраняем готовность к взаимодействию с Россией с целью отражения общих вызовов. Несмотря на нынешние разногласия, Россия остается важным партнером и соседом НАТО», – подчеркивается в документе. Сферами общих интересов названы стабилизация в Афганистане, сдерживание гонки вооружений, разоружение и нераспространение ОМУ, урегулирование кризисов, борьба против терроризма, наркотрафика и пиратства на морях. НАТО продолжает считать Совет Россия – НАТО главным форумом политического диалога по всем вопросам, в том числе спорным, и сожалеет, что потенциал этого совета используется не полностью115. Таким образом, августовские события 2008 года, проблемы, связанные с Южной Осетией и Абхазией, заставили НАТО сделать шаг назад. Показная воинственность Грузии выставила НАТО в неприглядном свете, поскольку Альянс показал свою неспособность к принятию решений относительно помощи маленькой стране. Альянс не захотел пойти на открытый конфликт с Россией в этом регионе. Временно приостановленное в результате российско-грузинского конфликта взаимодействие по линии Россия – НАТО вновь возобновилось. При этом не следует ожидать, что это взаимодействие будет носить интенсивный и плодотворный характер. Напротив, до преодоления последствий российско-грузинского конфликта и разрешения других пунктов разногласий (расширение НАТО на Восток, вопросы противоракетной обороны и т.д.) оно будет спорадическим и тяжелым, периодически прерываясь. В частности, это хорошо демонстрирует жесткая реакция России на проведение учений НАТО в Грузии. Учения «Cooperative Lancer/Cooperative Longbow» в рамках программы НАТО «Партнерство во имя мира» начались в Грузии 6 мая. Первая фаза учений проходила с 6 по 19 мая, вторая – с 21 мая Strasbourg / Kehl Summit Declaration Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg / Kehl on 4 April 2009 // http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_52837.htm 115 107 Международные организации безопасности по 3 июня. В учениях принимали участие США, Албания, Канада, Хорватия, Испания, Великобритания, Греция, Венгрия, Турция, Чехия, ОАЭ, Грузия, Украина, Босния и Герцеговина, Македония и Азербайджан. Шесть стран (Армения, Латвия, Эстония, Казахстан, Молдавия и Сербия) отказались от участия в маневрах. Россия резко выступила против проведения учений НАТО, назвав их «открытой провокацией». Не меньший вклад в новое обострение отношений России и НАТО внесли взаимные лишения аккредитации дипломатов (российских в НАТО и представляющих НАТО в России) со стороны Бельгии и России. В ходе встречи с премьер-министром Италии С. Берлускони 17 мая 2009 года Д.А. Медведев заявил: «Я думаю, что они (учения НАТО – прим. автора) не добавят ничего в копилку общеевропейской безопасности, наоборот, будут нагнетать напряженность». Президент РФ отметил также, что есть «и ряд других действий, которые в общем носят явно провокационный характер, к сожалению, не создают правильной атмосферы для развития и для возобновления полноценного диалога между Российской Федерацией и Североатлантическим альянсом»116. С другой стороны, он заявил, что конфликтные вопросы должны обсуждаться, а контактам по линии Россия – НАТО следует придать «новый импульс». В частности, Д.А. Медведев предложил вернуться к принципам взаимоотношений Россия – НАТО, выработанным в Практика-ди-Маре в 2002 году, когда были разработаны механизмы работы Совета Россия – НАТО. Наконец, продажа современного французского боевого корабля «Мистраль» будет первой сделкой такого рода между Россией и страной – членом НАТО. Это станет сигналом Москве о том, как НАТО подходит к необходимости «наказать» Россию за конфликт с Грузией и условия последовавшего мирного соглашения. Ведь представители НАТО продолжают обличать Москву в том, что она не вывела свои силы на позиции, которые они занимали до войны, и оккупировала Абхазию и Южную Осетию. Согласно их обвинениям, наоборот, Россия усилила свое положение в этом регионе: построила новые военные базы, разместила около 10 тысяч солдат и практически аннексировала два региона. 108 Медведев Д.А. Учения НАТО в Грузии нагнетают напряженность / http://www.izvestia.ru/news/news204513 116 Сборник статей Пашковская И.Г. Участие Европейского Союза в урегулировании вооруженного конфликта августа 2008 года в Грузии – Южной Осетии – Абхазии Еще в февраля 2008 года в своем выступлении на 44-ой Мюнхенской конференции по политике безопасности Генеральный секретарь Совета ЕС, Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности Х. Солана образно сформулировал существо заинтересованности Евросоюза в разрешении «замороженных конфликтов» на Южном Кавказе: «Особенно важно разрешение «замороженных конфликтов» в Европе. Если мы продолжим вместе тесно работать, мы может добиться долгосрочного разрешения этих конфликтов. Разрешение этих конфликтов важно per se: это позволит указанным странам сфокусироваться на жизненно необходимых политических и экономических реформах. Но это также важно для нас, для уверенности, для нашей стабильности и чтобы показать, что мы можем решать проблемы»117. Неудивительно, что уже на четвертый день вооруженного конфликта на территории Южной Осетии Евросоюз в лице Президента Франции Н. Саркози, главы государства – члена ЕС, председательствовавшего в Евросоюзе во второй половине 2008 года, приступил к осуществлению посреднической миссии по урегулированию данного вооруженного конфликта. Прибыв в Москву 11 августа 2008 года, Президент Франции Н. Саркози представил для обсуждения проект текста о прекращении сторонами военных действий, окончательный вариант которого получил название План Медведева – Саркози. Не полностью аутентичные тексты Протокола о соглашении были подписаны 12 августа 2008 года параллельно, но не одновременно: вначале в Москве Президентом России Д. Медведевым и Президентом EU High Representative for the CFSP, Javier Solana address Where is Russia going? A new attempt for an all-European Security Order at the “44th Munich Conference on Security Policy”, Munich, 10.02.2008, Council of the European Union S055/08 // http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/ discours/98707.pdf. 117 109 Международные организации безопасности Франции Н. Саркози на русском языке118 и затем в Тбилиси Президентом Франции Н. Саркози и Президентом Грузии М. Саакашвили на французском языке119. 8 сентября 2008 года при посредничестве Евросоюза и с применением ранее использованной процедуры президентами России, Франции и Грузии был подписан документ, дополняющий и детализирующий договоренность 12 августа 2008 года. Особенностью документов, подписанных 8 сентября 2008 года Россией и Грузией при посредничестве Евросоюза в Москве и Тбилиси, является их существенное расхождение. Точнее, текст Соглашения, подписанного Грузией при посредничестве Евросоюза в Тбилиси имеет на одну, первую, страницу больше. Этим, по существу отдельным, документом, содержание которого не согласовано с Россией, Председатель Европейского совета Н. Саркози и Председатель Еврокомиссии М. Баррозу не только «резко осуждают Россию за одностороннее признание Абхазии и Южной Осетии и подтверждают приверженность Евросоюза полному уважению территориальной целостности Грузии в рамках международно признанных границ, а также ее суверенитета и независимости». Указанным документом Н. Саркози и М. Баррозу заявили также о «готовности Евросоюза разместить своих наблюдателей на всей территории Грузии»120, а не в зонах, прилегающих к Абхазии и Южной Осетии. Этот пункт Соглашения между Евросоюзом и Грузией является пояснением к тому, как Евросоюз «в качестве гаранта принципа неприменения силы» намеревается выполнить свое обязательство «разместить миссию наблюдения в дополнение к существующим механизмам наблюдения»121. Согласно договоренности, действительно достигнутой между Россией, Евросоюзом и Грузией, Евросоюз обязался разместить в зонах, прилегающих к Абхазии и Южной Осетии, минимум 200 наблюдателей122. Обращает на себя внимание то, что Евросоюз разместил 340 своих наблюдателей, http://www.rian.ru/osetia_news/20080812/150319569.html Protocole d’accord, http://www.euractiv.com/29/images/cf_text_w__sig_tcm29174978.pdf 120 http://www.mfa.gov.ge/files/461_7954_144121_461_7953_691344_Plan.pdf 121 http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/0908_visites_moscou_ tbilissi/Mise_en_oeuvre_plan_12_aout_2008.pdf. 122 Ibid. 118 119 110 Сборник статей которые до этого назначения являлись кадровыми военными или полицейскими. Евросоюз, помимо активных посреднических действий по мирному урегулированию вооруженного конфликта, также выработал план действий в отношении Южной Осетии/ Абхазии и региона Южного Кавказа в целом. 1 сентября 2008 года государства – члены ЕС на заседании Европейского совета приняли документ Итоги председательства123, в котором главы государств и правительств сформулировали свою позицию в отношении августовских событий в Грузии, вызвавших огромный международный резонанс. Оценивая сложившуюся ситуацию, Европейский совет выразил свою «глубокую озабоченность разразившимся в Грузии открытым конфликтом и его жестокостью». Евросоюз заявил, что в достижении политических целей «военные действия» «не являются решением и неприемлемы», и выразил понимание катастрофического положения, в котором оказалось мирное население в зоне вооруженного конфликта: «Этот конфликт привел к большим страданиям с обеих сторон. Европейский совет сострадает потере человеческих жизней, страданиям мирного населения, сожалеет о появлении многочисленных перемещенных лиц и беженцев и значительном материальном ущербе». Самое важное, о чем говорится в документе, это то, что кризис в Грузии не должен разрушить сложившихся отношений между Евросоюзом и Россией: «В результате кризиса в Грузии отношения между Евросоюзом и Россией оказались на перепутье. Европейский совет считает, что, принимая во внимание взаимозависимость между Евросоюзом и Россией, а также стоящие перед ними глобальные проблемы, не существует позитивной альтернативы крепким отношениям, основанным на сотрудничестве, доверии, диалоге, уважении законности и принципов, признанных Уставом ООН и ОБСЕ». И далее следует призыв к России не разрывать отношения с Европой: «Мы убеждены, что в интересах России не изолировать себя от Европы». В то же время Европейский совет дал резко отрицательную оценку роли России в событиях августа 2008 года в Грузии. Во-первых, Евросоюз назвал действия России «непропорhttp://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ ec/102545.pdf 123 111 Международные организации безопасности циональной реакцией России». Обращает на себя внимание то, что до настоящего времени термин «непропорциональная реакция России» сохраняется в тексте документа, несмотря на заверения премьер-министра Италии С. Берлускони, что по его настоянию из заключительного текста резолюции по итогам чрезвычайного саммита Евросоюза по ситуации в Грузии было удалено выражение о «непропорциональных действиях» России. Согласно сообщению РИА «Новости» из Рима 1 сентября 2008 года, С. Берлускони заявил журналистам: «В документе говорилось о непропорциональной реакции России, а я спросил, что подразумевается под реакцией пропорциональной. Мне никто не смог дать ответа»124. Данное высказывание С. Берлускони, не приведшее к изменению формального текста документа, ввело в заблуждение мировую общественность. Следует обратить внимание и на то, что глава французского государства также высказал особое мнение относительно применения Россией вооруженной силы на территории Южной Осетии в ответ на агрессию руководства Грузии в отношении югоосетинского народа. Президент Франции Н. Саркози признал, что это были ответные действия России в целях спасения народа Южной Осетии, в своем выступлении в Европарламенте в октябре 2008 года, которое было посвящено роли Франции в разрешении вооруженного конфликта на территории Грузии – Южной Осетии, в частности, сказав: «Я использую слово ''реакция'', потому что если эта реакция была непропорциональной, до этого была совершенно недопустимая акция. Европа должна быть справедливой и, неся послание мира, не колеблясь отбросить идеологические догмы»125. Во-вторых, Европейский совет заявил не только о своем «жестком осуждении одностороннего решения России о признании независимости Абхазии и Южной Осетии», но и более того, «призвал другие государства не признавать эту провозглашенную независимость». Позицию против признания независимости Южной Осетии и Абхазии Евросоюз обосновал своей приверженностью «принципам независимости, суверенитета и территориальной целостности, которые признаны международным правом, Заключительным актом Совещания http://www.rian.ru/osetia_news/20080901/150866838.html of 01.09.2008. Allocution de M. N. Sarkozy, Parlement Européen, Strasbourg, 21.10.2008 // http://www.ue2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1020_pleniere_PE/1021_ allocution_nicolas%20sarkozy.pdf. 124 125 112 Сборник статей по безопасности и сотрудничеству в Европе и резолюциями Совета Безопасности ООН». Негативной мерой воздействия в отношении России Европейский совет избрал «приостановку переговоров по новому соглашению о партнерстве до того времени, когда российские войска будут выведены на позиции, которые они занимали до 7 августа 2008 года». В итоговом документе Европейского совета также сформулирована позиция Евросоюза относительно права Грузии на вступление в НАТО и Евросоюз: «Все европейские государства имеют право свободно определять их внешнюю политику и союзы, в которых они участвуют, соблюдая при этом международное право и принципы добрососедства и мирного сотрудничества». В целях развития двусторонних отношений с Грузией, их перевода на новый уровень «Евросоюз облегчит визовой режим». Главы государств и правительств государств – членов ЕС указали на необходимость присутствия Евросоюза в Грузии: «Евросоюз готов взять на себя ответственность, включая посредством своего присутствия в Грузии, за поддержание всех усилий по обеспечению мирного и долгосрочного решения конфликта в Грузии. С этой целью государства – члены ЕС и Евросоюз делают значительный вклад в усиление миссии наблюдения ОБСЕ путем направления наблюдателей и внесения значительных материального и финансового взносов»126. В целях развития ситуации в русле, отвечающем интересам Евросоюза, Европейский совет заявил о целесообразности того, чтобы Евросоюз закрепил свои позиции не только в Грузии, Южной Осетии и Абхазии, но и во всем регионе. Евросоюз активизирует свою деятельность во всем регионе для «поддержки регионального сотрудничества и повышения уровня своих отношений с восточными соседями, особенно посредством политики соседства, развития инициативы ‘’Черноморская синергия’’ и инициативы ‘’Восточное партнерство’’, которую Европейский совет намерен принять в марте 2009 года». В первую очередь это необходимо для «интенсификации предпринимаемых Евросоюзом усилий относительно обеспечения безопасности поставок энергоносителей»127. http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ ec/102545.pdf. 127 Ibid. 126 113 Международные организации безопасности Европарламент принял Резолюцию по ситуации в Грузии128 также 1 сентября 2008 года. Как и Европейский совет, Европарламент дал негативную оценку признанию Россией Абхазии и Южной Осетии: «Европарламент призывает Россию уважать суверенитет, территориальную целостность и нерушимость международно-признанных границ Республики Грузия, отвергает признание Российской Федерацией независимости самоотделившихся грузинских регионов Южной Осетии и Абхазии как противоречащее международному праву и одобряет жесткое осуждение Европейским советом действий России, включая признание Москвой независимости Абхазии и Южной Осетии». И так же, как и Европейский совет, Европарламент высказался относительно права Грузии вступить в НАТО и Евросоюз: «Ни одно третье государство не имеет права вето на суверенное решение другого государства присоединиться к международной организации или альянсу». Европарламент подчеркнул, что Грузия должна выйти из-под влияния России для выполнения Евросоюзом задачи по диверсификации источников поставки и путей доставки энергоносителей в Западную Европу, минуя Россию: «Европарламент отмечает важность Грузии для улучшения обеспечения энергобезопасности Евросоюза, поскольку по ее территории проходит альтернативный российскому транзитный энергетический путь». Европарламент заявил также о том, что в интересах Евросоюза «добиться более значимого политического присутствия в Грузии и в регионе в целом» и для этого «активизировать европейскую политику соседства, делая ее более адаптированной к потребностям восточных партнеров, особенно в Черноморском регионе, а также создать зону свободной торговли с Грузией, Украиной и особенно Молдавией». В качестве наказания для России Европарламент придумал «часть бюджетных средств Евросоюза, ранее выделенных для России, передать на цели оказания помощи жертвам кризиса» в Грузии. В тот же день, 1 сентября 2008 года, на встрече с журналистами по событиям в Грузии высказался Х. Солана: «Ситуация сегодня ясна. Грузия – это страна, чья территориальная целостность нарушена. Мы уже сделали очень ясное заявление по 114 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP// NONSGML+MOTION+B6-2008-0412+0+DOC+WORD+V0//EN. 128 Сборник статей вопросу признания. Мы – против. Что касается людей, имущества, нанесен громадный ущерб, и наш долг помочь. Мы хотим помочь народу Грузии. Относительно отношений с Грузией, я думаю, важны три момента: политическая поддержка, экономическая поддержка и наше присутствие в Грузии»129. 15 сентября 2008 года Совет ЕС в составе министров иностранных дел государств – членов ЕС на своем заседании принял решение, состоящее из четырех пунктов и представляющее собой план деятельности Евросоюза в регионе конфликта. Во-первых, Совет ЕС поддержал идею о проведении независимого международного расследования конфликта в Грузии. Во-вторых, Совет ЕС назначил П. Мореля Специальным представителем Евросоюза по кризису в Грузии130 в дополнение к его обязанностям Специального представителя Евросоюза в Центральной Азии. П. Морель не впервые будет работать в Грузии, в 1992–1993 годах он был послом Франции в Грузии131. К сведению, П. Морель в качестве Специального представителя Евросоюза по кризису в Грузии был назначен в дополнение к уже действующему в регионе Специальному представителю Евросоюза по Южному Кавказу в лице П. Семнеби132. Также следует отметить, что в начале 2008 года Евросоюз активизировал свою дипломатическую деятельность в государствах Южного Кавказа, в частности, открыв в феврале свои представительства в Баку и Ереване, хотя до этого времени имел представительство только в Тбилиси133. В-третьих, согласно решению Совета ЕС, Евросоюз направляет в Грузию независимую наблюдательную миссию со штаб-квартирой в Тбилиси и региональными офисами, бюджет которой на первый год работы составит 31 млн евро134. Подчерhttp://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ discours/102543.pdf. 130 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ gena/102749.pdf, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/ pressData/en/gena/102804.pdf. 131 http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=1523&lang=EN. 132 EU Special Representative For The Southern Caucasus, Ambassador Peter Semneby, http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage. asp?id=1037&lang=EN&mode=g, http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/ showPage.asp?id=1235&lang=EN. 133 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/08/172&format= HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en of 01.02.2008. 134 http://www.euractiv.com/en/enlargement/foreign-ministers-agree-details-georgiamission/article-175416 of 16.09.2008. 129 115 Международные организации безопасности кивается, что эта миссия будет осуществлять свою деятельность в рамках исполнения европейской политики безопасности и обороны, в тесном сотрудничестве с ООН и ОБСЕ, но не подчиняясь им. Главой наблюдательной миссии Евросоюза назначен гражданин Германии Х. Хабер, в 1999–2002 годах руководивший отделом прессы и информации посольства Германии в России и свободно владеющий русским, английским, французским и турецким языками, арабским – на разговорном уровне и фарси – на уровне работы с документами135. Уже в итоговом документе Европейского совета по событиям в Грузии говорилось, что Евросоюз «оказал чрезвычайную помощь, а в будущем будет предоставлять помощь для восстановления Грузии, включая регионы Южной Осетии и Абхазии»136. Конкретизируя это намерение, Совет ЕС по внешним связям на своем заседании 15 сентября 2008 года утвердил, в-четвертых, объем своей помощи Грузии в размере 500 млн евро на период 2008–2010 годов. Для сравнения: США выделили Грузии 1 млрд долларов137, Международный валютный фонд предоставляет Грузии заем в 750 млн долларов138, Япония – 200 млн евро139. Для сбора финансовых средств в еще большем объеме Евросоюзом планировалось провести международную конференцию доноров в Тбилиси. «Донорская конференция для Грузии» состоялась 22 сентября 2008 года в Брюсселе. Председательствовавшая на конференции Б. Ферреро-Валднер, объявив в заключительном слове, что, по предварительным подсчетам, собрано 2,8 млрд евро для расходования в последующие три года, подчеркнула следующее: «Это означает большую политическую и практическую поддержку народу Грузии. Я горжусь тем, что вклад Еврокомиссии, наших государств-членов и Европейского инвестиционного банка вместе составляет 863 млн евро, то Hansjörg Haber, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/ pressdata/EN/declarations/102809.pdf 136 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ ec/102545.pdf. 137 http://www.bloomberg.com/apps/news?pid=20601085&sid=aPGm3_ bqfJ88&refer=europe. 138 http://www.devex.com/. 139 http://euractiv.com/en/enlargement/georgia-donations-exceed-expectations/ article-176598 of 23.10.2008. 135 116 Сборник статей есть треть общих усилий»140. Согласно заявлению Б. ФеррероВалднер, собранные средства «должны использоваться в трех направлениях: на восстановление стратегической инфраструктуры, включая энергетические мощности, содействие инвестированию и предоставление продовольственной помощи и убежища нуждающимся»141. Обращает на себя внимание то, что, во-первых, помощь пострадавшим указывается в конце списка приоритетов; во-вторых, основной объем средств будет направляться на создание новой энергетической инфраструктуры, поскольку во время августовских событий на территории Грузии энергетические мощности не пострадали и отсутствует необходимость их восстанавливать; в-третьих, создание благоприятных условий для инвестирования также будет означать расходование собранных средств в пользу самих доноров. В целом осенью 2008 года Запад планировал сделать Грузию объектом своих массированных финансовых вливаний. Однако, возможно, вследствие мирового финансового кризиса Евросоюз в течение первого года после конфликта предоставил Грузии гуманитарную помощь для перемещенных и иных пострадавших лиц на территории Грузии в более чем скромном объеме – в общем в размере 12 млн евро: первый транш в 1 млн евро Еврокомиссия выделила уже 10 августа 2008 года, второй транш в 5 млн евро – 22 августа 2008 года, третий транш в 2 млн евро – в конце 2008 года, четвертый транш в 2 млн евро – 17 февраля 2009 года и пятый транш в 2 млн евро – 7 июля 2009 года142. В скором времени после завершения событий в Грузии – Южной Осетии – Абхазии появились первые комментарии европейских исследователей из структур Евросоюза. В коллективной публикации работающего под эгидой Евросоюза Европейского совета по иностранным отношениям Может ли Евросоюз выиграть мир в Грузии? ее авторы Н. Попеску, М. Леонард и А. Вилсон отмечают: «Евросоюз стал главным дипломатическим посредником в конфликте между Россией и http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/554&f ormat=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en of 22.10.2008. 141 http://euractiv.com/en/enlargement/georgia-donations-exceed-expectations/ article-176598 of 23.10.2008. 142 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1093&format =HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en of 07.07.2009. 140 117 Международные организации безопасности Грузией. Это конфликт, в котором Евросоюз многое поставил на карту»143. Авторы предлагают свои рекомендации – как с наибольшей выгодой для Евросоюза использовать сложившееся положение: «Поскольку Евросоюз оказался главным посредником между Москвой и Тбилиси, у европейских лидеров появился новый шанс повлиять на развитие событий. Если они этим воспользуются, Евросоюз может "выиграть мир", не пытаясь восстановить старый и нестабильный status-quo в Грузии или наказывая Россию, а изменив правила игры на всем постсоветском пространстве... Вместо того, чтобы фокусироваться на краткосрочных санкциях в отношении России, Евросоюз должен действовать быстро, чтобы поднять свой авторитет в регионе Восточного соседства и помочь стабилизировать другие конфликтные регионы, обращая внимания как на старые "замороженные конфликты", так и на потенциальные горячие точки… Чем стремиться к примитивному возмездию, лучше отказать России в принятии концепции биполярной Европы». Директор Центра за европейскую реформу Ч. Грант в публикации Новая Россия и как с ней обращаться144 комментирует новые возможности ведения внешней политики в отношении России следующим образом: «Что Запад может и должен сделать – это повлиять на внешнее поведение России. Теперь Запад должен подходить к России со смесью кнута и пряника. Самый большой кнут Запада – это экономика. В частных беседах западные лидеры должны сказать Путину и Медведеву, что существуют красные линии, за которые не следует заходить. В частности, Россия должна уважать независимость и территориальную целостность таких стран, как Белоруссия, Грузия (за вычетом Абхазии и Южной Осетии, которые Тбилиси потерял навеки), Молдавии и Украины. Если Россия перейдет эти линии, Запад перестанет с ней торговать; Евросоюз нуждается в газе почти так же, как и Газпром нуждается в европейских потребителях. Но США и Евросоюз должны накладывать ограничения на российские компании, пытающиеся прямо Nicu Popescu, Mark Leonard and Andrew Wilson, Can the EU Win the Peace in Georgia?, European Council on Foreign Relations Policy Brief of 25.08.2008 // http://www.ecfr.eu/content/entry/georgia_policy_brief/. 144 Charles Grant, The new Russia and how to deal with it, Series “Open Democracy/ Free thinking for the World”, Director, Centre for European Reform // http://www. cer.org.uk/articles/grant_opendemocracy_18sept08.html of 18.09.2008. 143 118 Сборник статей или косвенно инвестировать их экономики. И они должны ограничить передачу технологий России». В целом Евросоюз в значительной мере воспользовался ситуацией для того, чтобы закрепиться в регионе и усилить свои позиции на мировой арене. Отвечая на критическое замечание Генерального секретаря НАТО Я. де Хооп Схеффера о слишком мягкой позиции Председательства Евросоюзом в отношении России во время вооруженного конфликта в августе 2008 года, Министр иностранных дел Франции Б. Кушнер заявил, что только Евросоюз принял участие в разрешении разразившегося кризиса: «Кроме Евросоюза, в Грузии никого не оказалось. 12 августа, когда был нужен мирный план, председательствующая в Евросоюзе Франция сделала, что смогла»145. Генеральный секретарь Совета ЕС, Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности Х. Солана дал свою оценку деятельности Евросоюза по урегулированию конфликта в Грузии – Южной Осетии – Абхазии на организованной в октябре 2008 года в Берлине Фондом науки и политики конференции «Национальные интересы и европейская внешняя политика»: «Инициативы Евросоюза под руководством председательствующей Франции были ключевыми в предотвращении дальнейшей опасной эскалации. В течение двух месяцев роль Евросоюза была решающей в определении пути выхода из кризиса и предоставлении средств в виде наблюдательной миссии Евросоюза»146. Однако наиболее яркое и подробное объяснение деятельности Евросоюза по урегулированию конфликта в Грузии – Южной Осетии – Абхазии под его руководством дал председательствующий в то время в Евросоюзе Президент Франции Н. Саркози в выступлении в Европарламенте в Страсбурге в октябре 2008 года. Обращаясь к европарламентариям, Н. Саркози, в частности, сказал: «Кризис разразился 8 августа 2008 года. 12 августа мы с Б. Кушнером уже были в Москве, чтобы добиться прекращения огня. Я не говорю, что это было идеально, я просто говорю, что через четыре дня Европа добилась прекращение огня. В начале сентября Европа добилась http://www.euractiv.com/en/enlargement/foreign-ministers-agree-detailsgeorgia-mission/article-175416 of 16.09.2008, http://www.bloomberg.com/apps/ news?pid=20601085&sid=aPGm3_bqfJ88&refer=europe. 146 http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/ discours/103221.pdf of 07.10.2008. 145 119 Международные организации безопасности обязательства возврата на позиции, которые силы занимали до начала кризиса 8 августа. В двух словах Европа добилась окончания войны и возврата оккупационных войск на прежние позиции. Имел место ряд высказываний. Некоторые говорили, и у них были основания это говорить, что диалог бесполезен и что ответом на военные действия должны быть военные действия – безумие! Европа видела крушение Берлинской стены и окончание «холодной войны». Европа не должна стать виновницей новой «холодной войны» только лишь из-за отсутствия хладнокровия. Мы попытались сконструировать сотрудничество, а не оппозицию. И откровенно, принимая во внимание состояние сегодняшнего мира, я не думаю, что миру нужен кризис между Европой и Россией. Это было бы безответственно. Было безответственно создавать условия для противостояния, которое нам совсем не нужно. Европа сделала мир. Как мне кажется, Европа уже давно не играла такой роли в конфликтах этого рода. Если бы Европа не заставила прислушаться к голосу диалога и голосу разума, кто бы это сделал? Благодаря Европе, Европе решительной, мы прошли в двух шагах от катастрофы»147. Давая позитивную оценку посреднической деятельности Евросоюза, аналитики исследовательского центра под эгидой Евросоюза – Европейского совета по иностранным отношениям – образно сформулировали ее цель следующим образом: «Влияние США на Тбилиси остается значительным. Однако именно Евросоюз должен взять руководство в свои руки. Евросоюзу, конечно, необходимо поддерживать связь с Вашингтоном. Однако США вряд ли могут предложить значительное присутствие, принимая во внимание их обязательства в Ираке и Афганистане, а Россия, наиболее вероятно, отклонит их как посредника»148. Из всех возможных международных посредников (ООН, ОБСЕ, НАТО, Совет Европы, Евросоюз) именно Европейский Союз является наиболее функциональным посредником, поскольку располагает экономическими ресурсами, способен Allocution de M. N. Sarkozy, Parlement Européen, Strasbourg, 21.10.2008 // http://www.ue2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1020_pleniere_PE/1021_ allocution_nicolas%20sarkozy.pdf. 148 Nicu Popescu, Mark Leonard and Andrew Wilson, Can the EU Win the Peace in Georgia?, European Council on Foreign Relations Policy Brief of 25.08.2008 // http://www.ecfr.eu/content/entry/georgia_policy_brief/ 147 120 Сборник статей развернуть программы помощи, заинтересован в наращивании собственного миротворческого потенциала. Нюансом посреднической деятельности Евросоюза в разрешении югоосетинского конфликта является то, что Евросоюз впервые принял на себя миссию посредника между Россией и, по сути дела, США, которые, как считают многие аналитики, стояли за действиями Грузии. Впервые Евросоюз занял место между Россией и США «в качестве гаранта принципа неприменения силы»149. В итоге Евросоюз, благодаря своей посреднической деятельности по разрешению вооруженного конфликта в Южной Осетии, достиг давно желаемых целей: в региональном масштабе – обеспечил свое реальное присутствие на Южном Кавказе и в глобальном масштабе – подтвердил свою роль мирового центра силы. В то же время и Грузия выиграла в результате вооруженного конфликта на территории Южной Осетии, вынудив Запад поддержать ее. Ни Евросоюз, ни США, ни НАТО не осудили военные действия Грузии в отношении мирного населения Южной Осетии, квалифицировав их как агрессию или какимлибо иным образом, основанным на нормах международного права. Более того, Грузия получит со стороны США, Евросоюза и НАТО огромную военную, материальную и финансовую помощь и превращена в мощный форпост Запада на Южном Кавказе. Как ни странно, НАТО, не предприняв никаких известных общественности усилий, не осталась без выигрыша. Как отмечает директор Центра за европейскую реформу Ч. Грант, представляя Россию агрессором, «НАТО по большому счету стала победителем Кавказской войны: после двух десятилетий отсутствия ясной миссии, теперь она снова обрела свою старую миссию – защищать своих членов от потенциальной агрессии»150. В целом события в Грузии – Южной Осетии – Абхазии августа 2008 года существенно омрачили до того времени позитивно развивавшиеся отношения между Россией и Евросоюзом. Причиной возникновения непримиримого противоборства сторон является категорически осуждаемое Евросоюзом http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/0908_visites_moscou_ tbilissi/Mise_en_oeuvre_plan_12_aout_2008.pdf. 150 Charles Grant, The new Russia and how to deal with it, Series “Open Democracy/ Free thinking for the World”, Director, Centre for European Reform // http://www. cer.org.uk/articles/grant_opendemocracy_18sept08.html of 18.09.2008. 149 121 Международные организации безопасности признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии. Член Еврокомиссии по внешним связям и европейской политике соседства Б. Ферреро-Валднер, выступая на пленарном заседании Европарламента в октябре 2008 года в Страсбурге с речью Евросоюз–Россия: трудное партнерство, но одно из важнейших нынешнего времени, отметила, что действия России на территории Грузии и «одностороннее признание Абхазии и Южной Осетии бросили тень на отношения между Евросоюзом и Россией»151. Подтверждением непоколебимости негативной позиции Евросоюза относительно признания Россией независимости Южной Осетии и Абхазии явилось осуждение Евросоюзом несогласования с Грузией визита Президента России Д. Медведева в Южную Осетию в июле 2009 года и визита Председателя Правительства России В. Путина в Абхазию в августе 2009 года. В обоих документах: в Декларации Председательства от имени Европейского Союза по поводу визита Президента России Д.А. Медведева в грузинский регион Южная Осетия и Декларации Председательства от имени Европейского Союза по поводу визита Председателя Правительства России В.В. Путина в грузинский регион Абхазия говорится, что нанесение указанных визитов российскими официальными лицами «без получения предварительного согласия Правительства Грузии Евросоюз считает несовместимым с принципом территориальной целостности. Евросоюз подтверждает свою поддержку суверенитета и территориальной целостности Грузии»152. Benita Ferrero-Waldner, Commissioner for External Relations and European Neighbourhood Policy, EU/Russia: a challenging partnership, but one of the most important of our times, EP Plenary Debate on EU/Russia, Strasbourg, 21 October 2008 // http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/5 45&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. 152 Declaration by the Presidency on behalf of the European Union on Russian President Medvedev's visit to the Georgian region of South Ossetia, Council of the European Union, Brussels, 16.07.2009, 12169/09 (Presse 218), P. 81 // http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/cfsp/109262.pdf; Declaration by the Presidency on behalf of the European Union on Russian Prime Minister Putin’s visit to the Georgian region of Abkhazia, Council of the European Union, Brussels, Brussels, 13.08.2009, 12645/09 (Presse 248), P. 99 // http://www. consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/cfsp/109693.pdf. 151 122 Сборник статей 3. Развитие региональной системы коллективной безопасности в Евразии Земсков В.Н. Характер и возможные направления развития региональной системы коллективной безопасности на евразийском пространстве Проблема формирования системы коллективной безопасности на пространстве СНГ, которое составляет значительную часть обширного евразийского континента, по-прежнему сохраняет свою актуальность. Создание данной системы призвано цементировать постсоветское пространство. В этом плане оно в высшей степени востребовано обстоятельствами нынешней геополитической ситуации в регионе. Необходимость формирования системы коллективной безопасности обосновывается ростом конфликтного потенциала в мире, настойчивыми усилиями некоторых государств навязать мировому сообществу гипертрофированное использование факторов силы в международных отношениях. Растет угроза со стороны дестабилизирующих вооружений, включая ядерные заряды малой мощности, оснащение стратегических ракет неядерными боеголовками, что существенно понижает порог их применения и, следовательно, несет в себе угрозу нанесения первого, превентивного удара. Происходит заметная эрозия режима нераспространения ОМУ. Эти опасные сами по себе явления усиливаются растущими угрозами и рисками скрытого, латентного характера, которые могут неожиданно и непредсказуемо реализоваться в любой момент. К ним относятся деятельность функционирующих в основном в сетевом режиме международных террористических организаций, которая может привести к опасному и зачастую внезапному, быстро прогрессирующему обострению ситуации на пространстве СНГ и в прилегающих регионах. При этом такого рода риски многократно повышаются из-за наличия в непосредственной близости от стран региона кризисных точек, 123 Международные организации безопасности в т.ч. стран, подобных Ирану и КНДР, которые в любой момент могут стать объектами возможных силовых действий со стороны некоторых внерегиональных организаций и государств. Реальным остается риск распространения с афганской или пакистанской территорий талибской агрессии на территорию государств евразийского региона. Приобретают все более осязаемые очертания возможная потеря некоторыми «новыми ядерными» странами контроля за своими ядерными боезарядами, попадание ядерных зарядов или материалов в руки террористических организаций. Дополнительную неопределенность привносят в военнополитическую ситуацию сохраняющаяся напряженность и продолжающаяся нестабильность в Ираке, на Ближнем Востоке в целом, в Афганистане. В Центральноазиатском регионе, да и на территории самой России все еще сохраняют свой деструктивный потенциал экстремистские группировки и бандформирования, которые еще не отказались от планов использования силовых методов для достижения своих целей захвата власти в отдельных государствах региона или на части их территорий для создания там исламистских режимов. На западном и кавказском направлениях набирает обороты процесс милитаризации соседних государств, наращивающих свои арсеналы сверх того, что необходимо для нужд обороны. По периметру пространства СНГ активизируется военная машина НАТО, что само по себе может создать условия для обострения международных отношений. В то же время, по признанию многих политических и государственных деятелей стран региона, перспектива фронтального, тем более крупномасштабного вооруженного выступления противостоящих региону сил по существу исключается на обозримое будущее. Речь, скорее всего, могла бы пойти о мелкомасштабных вылазках отдельных боевиков или малочисленных бандгрупп, действующих без единого командного центра, по сетевому принципу. Или об информационно-политических диверсиях против властей, организации провокаций с использованием недовольства населения отдельных стран региона своим социально-политическим и экономическим положением153. 124 Совместное коммюнике по итогам заседания Совета глав государств – членов Шанхайской Организации Сотрудничества. Екатеринбург, 16.06.09; 153 Сборник статей При таком наборе сценариев нужен совершенно иной инструментарий для нейтрализации или ликвидации возникающей угрозы. Во всяком случае задействование крупных группировок в составе нескольких дивизий и\или с участием целых родов вооруженных сил отдельных стран региона или их формирований вряд ли будет уместно154. Как само Содружество Независимых Государств, так и созданные с участием его членов структуры, такие как ОДКБ, ШОС, ЕврАзЭС, Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) идеальным современным требованиям коллективной безопасности не соответствуют. С учетом всех существующих обстоятельств система евразийской коллективной безопасности в лучшем случае остается фрагментированной, ее контуры размыты, ее основные элементы внутренне противоречивы, а в ряде случаев конкурируют между собой155. Отличительной чертой нынешнего положения дел в этой области представляется гипертрофированная оценка государствами региона своего национального суверенитета, возведенный в высший принцип приоритет национальной безопасности (в противопоставлении коллективной, или групповой), в то время как от безопасности коллективной местные элиты ждут в основном экономических и прочих преимуществ и выгод (как, например, льготные поставки вооружений из России)156. Не создает каких-либо преимуществ для интеграционных процессов на постсоветском пространстве резкое снижение уровня, за пределами взаимодействия по линии ОДКБ и ШОС, двусторонних политических, хозяйственных, гуманитарных и Заявление глав государств – членов ОДКБ от 14.06.09; Сессия СКБ. Москва. www.odkb.gov.ru.; Итоговый документ международной конференции «Безопасность в Центральной Азии: интересы России и Европы».; Вестник Федерации мира и согласия. № 1(42) 2010 года; Бовдунов А. Новые вызовы для ОДКБ. Геополитика.Ру. Asia -a.content/view 4333/93. 154 См. также: G.Gleason, M.Shaihutdinov. Collective Security & Non-State Actors in Eurasia. International Studies Perspectives (2005). 155 См. по данной теме: Бордюжа Н.Н. Выступление на международном медиафоруме в Москве, 20.02.2007 // www.globalresearch.ca/index.php.ontext=vi ewarticle&code=20070224&article1; Андрей Чеботарев, директор Центра актуальных исследований «Альтернатива». «Актуальные вопросы обеспечения региональной безопасности на постсоветском пространстве» (выступление на международной конференции «Архитектура международной безопасности в XI веке» (г. Москва, 25 февраля 2010 г.). 156 По этой теме: Переосмыслить Евразию. Foreign Policy. 20.08.10. 125 Международные организации безопасности иных связей между отдельными странами региона, которые на порядок слабее, по сравнению с их же контактами, например, с Россией или дальним зарубежьем. Более того, как в ОДКБ, так и в ШОС явно недостает политической солидарности, гармонизации позиций государств-членов по важнейшим мировым и региональным проблемам157. Достаточно в этой связи вспомнить определенные трения и напряженность между Арменией, с одной стороны, и центральноазиатскими государствами, с другой, из-за голосования последних на сессиях ОИК за резолюцию с осуждением «армянской агрессии». Возникали по этому же поводу трудности в отношениях между государствами-членами ОДКБ и в ООН158. Отдельно и крайне ответственно встает вопрос о соотношении сил и степени сотрудничества созданных с участием государств – участников СНГ различных интеграционных структур, прежде всего ОДКБ и ШОС. Нужно отметить, что во всех многосторонних структурах на пространстве СНГ появились параллельные контртеррористические подразделения – и в СНГ, и в ШОС, и в ОДКБ, работающие по своим индивидуальным планам и не обменивающиеся, как можно предположить, какой-либо существенной информацией. Имеющиеся протоколы о сотрудничестве между организациями носят скорее формальный характер и не обеспечивают единый фронт борьбы с терроризмом, оргпреступностью и наркотрафиком. И ОДКБ, и ШОС утвердили свои собственные списки запрещенных террористических или экстремистских группировок, не согласованных друг с другом. И это при всем при том, что состав указанных международных организаций (прежде всего, в том, что касается Центральной Азии) по существу идентичен. Такого рода аномалия (по другому это явление не назовешь) создает образ неадекватного поведения государств региона159. Тренин Д. ОДКБ: реформировать или расформировывать? // Военнопромышленный курьер. – № 33 (349); Итоговый документ международной конференции по Центральной Азии. Op. cit. 158 См. также: Итоговый документ международной конференции «Внешнеполитическая ориентация стран Центральной Азии в свете глобальной трансформации системы международных отношений». 08.11.08. Фергана.Ру.; A.Cohen. There is no collective security in Eurasia. Heritage foundation. 17.06.10. 159 Тренин Д. Op. сit.; Blagov S. Eurasian groupings seek closer security ties. 12.07.08; ISN Security Watch; Kazantsev A. Post-Soviet Security Organisations with Russian Participation. – М.: MGIMO, 2009. 157 126 Сборник статей Пересекаются, причем совсем не безболезненно, линии деятельности ОДКБ и ШОС, с одной стороны, и ЕврАзЭС – с другой, например, в вопросах пограничной политики, таможенной практики, создания и функционирования транспортных систем. Действительно, существуют протоколы о сотрудничестве между всеми этими структурами, но до сих пор не удалось наладить совместные действия или принять единые планы сотрудничества. Совершенно незаслуженно задвинуто на задний план созданное в свое время Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), хотя по широкому составу участников, провозглашенной программе действий и масштабности целей и задач эта структура вправе претендовать на лидирующее место в системе коллективной безопасности в Евразии, в т.ч. в качестве рамочной организации для такого рода деятельности – «азиатской ОБСЕ»160. Другим, не менее значимым ограничителем в формировании системы коллективной безопасности в Евразии является деятельность внерегиональных организаций и государств: НАТО, Евросоюз, США, Япония, Турция, Иран и др. Активная деятельность Североатлантического альянса в развитии сотрудничества со странами региона в его нынешнем виде не может не расцениваться в ряде случаев как дестабилизирующий фактор. Планы индивидуального партнерства, мероприятия по программам ПРМ, а также «Восточного партнерства» (по линии Евросоюза) объективно затягивают государства региона хотя бы в частичную зависимость от западных альянсов. В том же направлении работают планы перехода стран региона на военные стандарты НАТО, участие в тендерах на поставки ВВТ, многочисленные военные учения, участие в миротворчестве вне рамок ОДКБ, подготовка военных кадров за рубежом и пр. Есть на это и объективные причины: отсутствие достаточных материальных и прочих ресурсов, прежде всего у России, недостаточный потенциал лидерства Москвы в делах региона, инертность взглядов российской элиты на перспективы развития постсоветского пространства и пр.161 См. также: Об СВМДА. 2009 . Информация МИД Казахстана. Сайт Посольства РК в Израиле. 161 Россия и США на постсоветском пространстве: взаимное выдавливание или сотрудничество. Стенограмма круглого стола. 24.10.07 // www.fondedin. ru/sten/st_241007pdf; Троицкий М. Возвращается ли в Евразию «блоковое 160 127 Международные организации безопасности Нужно сказать, что и в новых независимых государствах Евразии явно присутствует осознанное игнорирование рисков, исходящих со стороны внерегиональных структур и третьих государств. Речь идет, прежде всего, о попытках развести страны региона по «национальным квартирам» с применением политических, информационных, психологических и других инструментов давления и пр. В особом ряду стоят планы создания противостоящих ОДКБ или ШОС механизмов политического взаимодействия под контролем НАТО, США и пр. Речь в данном случае идет об американских планах создания в Центральной Азии обособленного от ОДКБ как международной организации некоего контртеррористического центра, механизма обмена информацией и пр. 162 Содружество Независимых Государств (СНГ) не выдержало груза взятых на себя обязательств, оказавшись в состоянии отсутствия перспективы выхода на конкретные, реально осуществимые и взаимовыгодные проекты сотрудничества. Заложенная с самого начала в деятельность СНГ амбициозность очевидна, и она, тем более на нынешнем этапе, не подкрепляется ни материальным, ни административным ресурсами, ни, главное, политической волей государствучастников. Статистика упущенных или нереализованных возможностей известна: из более чем полутора тысяч принятых решений и документов остаются, да и то с большой натяжкой, реально действующими не более 10 %. Более того, за последнее десятилетие, по крайней мере, большая часть значимых документов, особенно по тематике военного сотрудничества, подписывались лишь государствами ОДКБ и в рамках принятой в СНГ практики не носила обязательного для исполнения характера163. 128 противостояние»? Август 2008 // www.obraforum.ru/pdf/SM_08_2008; P. Terrence Hopmann. Building Security in Post-Cold War Eurasia: the OSCE & US Foreign Policy. US Institute of Peace, Washington, 2009 // www. usip.org; J. Nichol. Central Asia’s Security: Issues & Implications for US *Interests. March 11, 2010 // www.crs. gov.rl 30294. 162 Котляр В.С. Международное право и современные стратегические концепции США и НАТО. – Казань: Центр инновационных технологий, 2008; J. Nichol. Op. сit. 163 См. также: Длинный конец СНГ // www.vovremya.info. 12.10.09; Лавров С.В. СНГ ожидают реформы. Выступление в Госдуме, 21.03.07 // www.ng.ru/ courier/2007 - 04-02/13_reforma.html. Сборник статей Очевидно, принятие тех или иных решений или соглашений в формате Содружества, когда заведомо ясно, что их силами СНГ не осуществить, не может не вредить делу консолидации постсоветского пространства. Вряд ли есть основания оспаривать необходимость сохранения СНГ как уникального и незаменимого инструмента обеспечения в Евразийском регионе единого политического, культурного, информационного пространства. Главное – это определение пределов компетентности СНГ. С учетом высказанного следует, прежде всего, провести жесткую инвентаризацию имеющейся у СНГ нормативной правовой базы, оставив в силе абсолютный минимум соглашений и других правовых актов. Не менее важно вернуться к неукоснительному соблюдению и выполнению правила консенсуса, а лучше – к единогласию при принятии решений. Тем самым удалось бы вернуть деятельность Содружества в рамки существующих политических и социальноэкономических реалий, что способствовало бы возрождению СНГ, но уже на качественно новой основе. В организационном плане назрела необходимость упорядочения регламента работы руководящих и исполнительных органов Содружества. Например, можно было бы подумать о сокращении, до одного раза в год, количества заседаний СГГ, СГП, СМИД, СМО при максимальном сокращении их повесток дня и при введении практики совместного проведения сессий СГГ и СГП, а также заседаний СМИД и СМО с участием в них секретарей совбезов. В тесной увязке с вышеизложенным соображением видится необходимость реформировать СНГ не по организационноструктурным признакам, а в плане радикального сокращения и оптимизации его целей, задач и функций. СНГ следовало бы рассматривать как рамочную организацию, под эгидой которой ее участники по существу, неформально договариваются о стратегических направлениях своего взаимодействия, принимая на этот счет рекомендации, которые реализовывались бы, в случае достижения консенсуса, исполнительными и рабочими органами Содружества, а в отсутствии такового – передавались бы на рассмотрение и возможную реализацию в другие, функционирующие на постсоветском пространстве интеграционные структуры: 129 Международные организации безопасности ЕврАзЭС, ОДКБ, ШОС, Таможенный союз и т.д. – по принадлежности. В этой связи следовало бы критически взглянуть на созданные в формате СНГ т.н. отраслевые органы – Совет руководителей органов безопасности и спецслужб (СОРБ), Антитеррористический центр (АТЦ), Совет командующих погранвойсками (СКПВ), Совет министров внутренних дел (СМВД) и некоторые другие, прежде всего, в плане оценки их эффективности и практической отдачи. Не секрет, что реальное участие в их деятельности, включая проработку и принятие документов и решений, принимают только государства – члены ОДКБ. Поэтому стоило бы в плане рационализации и оптимизации оргструктуры СНГ, переподчинить некоторые из вышеуказанных функций другим организациям, в частности ОДКБ, которая обеспечила бы четкое выполнение их мандатов и принимаемых решений, причем с участием, где это возможно, всех государств – участников СНГ. Как очевидно, претензии СНГ на лидирующую, а зачастую исключительную роль в решении вопросов регионального развития лишают другие партнерские структуры возможности более результативно заняться этой же проблематикой, не говоря уже о том, что такая постановка дела наносит политический и психологический ущерб престижу самого СНГ. Следует не противопоставлять друг другу, как это время от времени случается, различные организации, действующие на постсоветском пространстве (СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС, ШОС, СВМДА) в контексте выполняемых ими задач (кстати, часто пересекающихся), а создать единую систему их сотрудничества на основе четко разграниченных или интегрированных мандатов их деятельности. В основе взаимодействия всех этих структур главным должен быть принцип выполнения отдельных, согласованных между ними проектов сотрудничества, тем более что по своему составу эти организации весьма близки. В результате была бы создана своего рода «страховочная сетка» для СНГ и всей многослойной системы взаимодействия в регионе. При этом было бы целесообразным исходить из следующего распределения ролей: 130 Сборник статей СНГ – общие направления сотрудничества в политической, экономической, культурной, образовательно-научной и др. гуманитарных областях (и ограничиться этими функциями). ОДКБ – координация и реализация задач военнополитического сотрудничества, борьбы с вызовами и угрозами безопасности в регионе – с привлечением к участию в таком взаимодействии других региональных государств, прежде всего входящих в СНГ (в случае согласия последних). Представляется оправданным, с одобрения всех действующих в регионе структур, переход к ОДКБ координирующей и исполнительной функций в области антитеррора (с ликвидацией соответствующих «центров» в СНГ и ШОС), погранслужбы, пресечения наркотрафика и нелегальной миграции. Напрашивается тесное взаимодействие в этих сферах между ОДКБ и СВМДА, которая должна заметно повысить свою роль в делах региона. ЕврАзЭС – все аспекты формирования единого экономического пространства. Перспективным представляется повышение статуса Армении в Сообществе – вплоть до полного членства, на предмет чего Россия могла бы провести соответствующую работу с Ереваном. В результате открылась бы реальная перспектива сближения и, вероятно, слияния ОДКБ и ЕврАзЭС, и это стало бы важной отправной точкой «реинкарнации» СНГ, его становления в качестве реального геополитического фактора. ШОС – особый фактор в общей системе взаимоотношений на постсоветском пространстве, пока не прояснивший разграничение сфер компетентности с СНГ, ОДКБ и ЕврАзЭС. Если этой Организации суждено укрепить свои позиции в регионе, то к ней со стороны других интеграционных структур должно быть проявлено особое внимание, в т.ч. на путях создания специальных консультативных органов, достижения договоренностей о скоординированных и\или совместных действиях. Считая для всех функционирующих на евразийском пространстве организаций приоритетным противодействие современным вызовам и угрозам, имело бы практический смысл вести дело к интеграции всех заключенных в рамках региональных структур соглашений, программ и планов действий, деклараций и пр. в сфере борьбы с терроризмом, наркоугрозой, нелегальной миграцией, включая проведение совместных операций, учений, подготовку кадров и т.д. Как уже отмечалось, 131 Международные организации безопасности координирующую роль в таком взаимодействии могла бы взять на себя ОДКБ. В этом контексте имела бы смысл институционализация рабочих встреч и иных форм консультаций и согласования позиций региональных организаций на уровне генеральных (исполнительных) секретарей СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, а также СВМДА. В контексте рассмотрения проблематики коллективной безопасности в Евразии особое внимание должно быть обращено на состояние ее военной компоненты. Необходимо констатировать то непреложное обстоятельство, что с учетом нынешней конфигурации геополитического пространства СНГ лидирующая роль в вопросах военного сотрудничества на этом пространстве принадлежит Организации Договора о коллективной безопасности, которая остается главным, если не единственным, фактором военного сдерживания и противодействия растущим вызовам и угрозам безопасности и стабильности государств региона. В деятельности Организации становится особо актуальной цель ее максимальной консолидации на всех направлениях, реализации которой должно в первую очередь способствовать достижение нового качества в сфере военной интеграции. При этом на характер и пути реформирования военной составляющей ОДКБ не могут не влиять такие немаловажные факторы, как очевидная ограниченность материальных и финансовых ресурсов, огромная протяженность и разорванность геостратегического пространства, имеющие место несовпадения национальных приоритетов, более того – сохраняющиеся напряженность и даже конфликтные ситуации между самими государствами – членами Организации, прежде всего, в Центральной Азии, рассогласованность в ряде случаев внешнеполитических позиций государств-членов, зачастую приводящая к новым проблемам в отношениях между этими государствами164. Налицо известный «дрейф» отдельных партнеров России по ОДКБ в сторону военного сотрудничества с НАТО и ЕС, См. по этой теме: Андреев М.В. Политико-правовые институты обеспечения национальной и коллективной безопасности на современном этапе развития. Докторская диссертация. Казанский университет. Казань. 2009 год. 164 132 Сборник статей сознательно подогревающих центробежные тенденции своими действиями на постсоветском пространстве. C учетом всех изложенных выше обстоятельств речь уже не идет о широкой повестке военного строительства, как это планировалось десятилетие назад. Приходится вынужденно сужать приоритеты, выбирать предпочтения, которые не создавали бы излишнюю финансовую и материальную, да и психологическую нагрузку на государства-члены, но в то же время адекватно служили бы достижению поставленных целей. При этом не может не учитываться изменившийся за последнее десятилетие характер угроз, все больше локальный, а в ряде случаев «точечный». С учетом этих соображений нынешнее положение дел в сфере военного строительства в ОДКБ требует серьезного, критического осмысления. Принятые ранее решения по вопросам военного строительства, как представляется, перегружены весьма амбициозными проектами, которые, нельзя не признать, при ближайшем рассмотрении явно не под силу многим партнерам по ОДКБ и, более того, могут оказаться излишними в нынешней геополитической обстановке. В отдельных случаях они, как это видится многими экспертами, не очень-то стыкуются с национальными приоритетами отдельных государств-членов в вопросах коллективной обороны.165 Отсюда, в частности, все еще остаются на подготовительной стадии планы создания единых Коллективных сил ОДКБ и Центральноазиатской коалиционной группировки, региональных контртеррористических потенциалов и некоторых других. Можно было бы свежим взглядом посмотреть на существующую еще с 1990-х годов геостратегическую «нарезку» оборонного пространства ОДКБ с функционирующими в его пределах региональными (коалиционными) группировками войск (сил) Восточноевропейского и Кавказского регионов коллективной безопасности. По мнению многих представителей экспертного сообщества, принцип деления ОДКБ на три различных района коллективной безопасности в том виде, как он реализуется на Минасян С. Процесс формирования системы коллективной безопасности в рамках СНГ: история и перспективы. 2007 // Rau.am/Caucasus/doc/minasian s.pdf. 165 133 Международные организации безопасности современном этапе, фиксируя сложившийся в 1990-х годах статус-кво на постсоветском пространстве, серьезно затрудняет военную интеграцию в масштабе всей ОДКБ, отнюдь не содействует созданию единого оборонного пространства для государств-членов и в конечном итоге не может не мешать реализации самой идеи создания всеобъемлющей системы коллективной безопасности166. При этом делается вывод, что существующие региональные коалиционные группировки (Россия – Белоруссия, Россия – Армения) в оперативном плане не стыкуются друг с другом, существуя фактически автономно и тем самым усугубляя расчлененность общего пространства безопасности ОДКБ. Что представляется своевременным предпринять, чтобы вывести нынешнее не совсем удовлетворяющее положение вещей на уровень жестких требований обеспечения коллективной безопасности на евразийском пространстве? Первое. C учетом изложенных выше обстоятельств следовало бы сосредоточить в ОДКБ, единственной среди действующих на евразийском пространстве интеграционных военно-политических структур, функции координации военного строительства и обеспечения региональной безопасности военно-политическими средствами, освободив от этих задач другие международные организации (прежде всего, СНГ и ШОС), не исключая при этом тесное сотрудничество с ними и другими партнерами при выполнении конкретных проектов и операций. Второе. Рассмотреть возможность принятия некоторых радикальных решений, расчищающих площадку для построения логичной и оптимальной конструкции военной составляющей Организации: – Отменить деление военной составляющей ОДКБ на регионы коллективной безопасности. Существующие Коалиционная и Региональная группировки в составе Россия – Белоруссия и Россия – Армения могли бы функционировать в прежних параметрах, но вне организационной структуры ОДКБ, находясь с нею в тесных оперативных контактах. См. по данной теме: Айрапетян А. Куда ведут реформы ОДКБ? 02.03.09 // www.centrasia/ru/newsA/php.st. 1236012360.; Храмчихин А. «Бумажные тигры» НАТО и ОДКБ. НГС–НВО, 06.03.09. 166 134 Сборник статей – В контексте указанного выше подхода отказаться от планов со.здания Объединенной группировки войск для ЦАР. – Придать вновь созданным Коллективным силам оперативного реагирования (КСОР) центральную, исключительную роль военной структуры в интересах оперативного реагирования на кризисные ситуации. Наиболее рациональным представлялось бы, чтобы КСОР строились на базе существующих Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР) ЦАР. – Наложить мораторий на планы создания Объединенных сил ОДКБ, вернувшись к рассмотрению вопроса относительно их целесообразности на более позднем этапе. Решение о создании Коллективных сил оперативного реагирования (КСОР) в масштабе ОДКБ призвано сыграть поворотную роль в деятельности Организации по консолидации оборонного пространства в зоне ее ответственности. Они должны стать центральным, по существу системообразующим элементом всеобъемлющей системы коллективной безопасности, важным стимулом и локомотивом всего процесса военной интеграции в формате ОДКБ167. На постсоветском пространстве по существу до сих пор отсутствует полноценный и эффективный механизм оперативного реагирования коллективными силами действующих в регионе международных организаций на возникающие здесь кризисные ситуации. Создание в рамках ОДКБ Коллективных сил оперативного реагирования призвано содействовать формированию такого механизма, но, как представляется, предстоит еще достаточно кропотливая и многогранная работа по выработке комплексного подхода в отношении порядка действий государств – членов ОДКБ при возникновении на пространстве ОДКБ или на внешних границах зоны ее ответственности чрезвычайных обстоятельств, реально ведущих к зарождению кризисных ситуаций, которые угрожали бы их территориальной целостности, государственному суверенитету и политической стабильности государств региона168. Речь могла бы идти о достижении в рамках евразийского сообщества неких юридически обязывающих или политических договоренностей, определяющих алгоритм поведения Бордюжа Н.Н. Как ОДКБ совершенствует систему коллективной безопасности // Международная жизнь. – 2009. – № 10. . 168 Симонян Д. ОДКБ начнет подражать НАТО // Независимая газета. – 2010. – 23 августа. 167 135 Международные организации безопасности государств региона в указанных ситуациях. Они могли бы быть оформлены в виде Соглашения или Декларации о намерениях, либо в любой другой приемлемой для партнеров форме. Отправной точкой любых договоренностей, призванных разрешить возникающие кризисные ситуации в государствах региона, должно стать определение внешних условий или событий, приводящих в действие коллективные усилия этих государств. Видимо, определяемый в данном контексте механизм коллективного реагирования мог бы быть задействован в следующих ситуациях: – Решение компетентного международного органа, прежде всего Совета безопасности ООН, о привлечении миротворческих сил региональных организаций (например, ОДКБ) или любого другого многонационального контингента, созданного в масштабах региона для выполнения миротворческих функций или операций по принуждению к миру как на евразийском пространстве, так и в любом другом регионе мира. – Насильственные действия, в т.ч. с применением оружия, со стороны незаконных вооруженных формирований, террористических групп, политических и прочих организаций, направленные на свержение законной власти или на воспрепятствование ее деятельности как в масштабе всей страны, так и в отдельных ее районах. – Попытки захвата или фактический захват вооруженной, якобы «стихийно» действующей толпой зданий и помещений исполнительных, законодательных или судебных органов власти, государственных СМИ, массовое мародерство и вандализм, преднамеренный разгром офисных и жилых помещений, другие насильственные действия, угрожающие гражданскому населению и собственности (пример – Киргизия образца апреля 2010 года) – Массовые беспорядки и вооруженные конфликты в непосредственной близости к государственным границам заинтересованных государств, угрожающие распространиться на их собственную территорию. – Сепаратистские выступления как на территории собственных государств, так и вне их пределов, угрожающие их суверенитету и территориальной целостности. – Политика открытых угроз, ультиматумов, политического и экономического давления на заинтересованные государства 136 со стороны других организаций и иных государств, наносящая Сборник статей ущерб суверенитету, национальному престижу, независимости и территориальной целостности данных государств. – Крупномасштабные природные и техногенные катастрофы, угрожающие жизнедеятельности оказавшихся в таком положении государств и способные вызвать в них массовые беспорядки. Указанные факторы должны, по возможности исчерпывающим списком, составлять существо понятия «угрозы коллективной безопасности»169. В интересах предотвращения, ликвидации или минимизации последствий возникающих в государствах региона (или в других странах, если о помощи им будет принято коллективное решение) кризисных ситуаций или иных чрезвычайных обстоятельств действующие в Евразийском регионе многосторонние структуры (например, Организация Договора о коллективной безопасности), совместно с другими заинтересованными организациями и отдельными государствами могут предпринять, в зависимости от уровня угрозы, следующие действия: – Выступить с коллективным заявлением. – Предпринять необходимый коллективный демарш в ООН, ОБСЕ или принять дипломатические меры в адрес иной международной организации или третьего государства. – Направить в государство, оказавшееся в кризисной ситуации, (при согласии его легитимных властей) представителей руководящих и исполнительных органов региональных организаций, Генерального(ых) секретаря(ей), группу наблюдателей, советников или экспертов для ознакомления с обстановкой на месте, проведения консультаций с руководством данного государства и для выработки рекомендаций по дальнейшим действиям. – Представителям органов региональной организации (или специально созданного органа для целей противодействия кризисным ситуациям) принять участие с согласия заинтересованных сторон в организации процесса мирного урегулирования возникшей кризисной ситуации, взять на себя роль посредников, если это позволит обстановка. См. также: Решения неформальной встречи глав государств – членов ОДКБ в Ереване, август 2010 г.; ОДКБ перенацеливают на внутренние конфликты. НВО – Независимая газета. – 2010. – 27 августа. 169 137 Международные организации безопасности – Направить в государство, оказавшееся в кризисной ситуации, согласованную с ним техническую, военно-техническую и прочую материальную помощь, а также контингенты спецсил, включающие в себя, в зависимости от характера угрозы, персонал полиции, внутренних и пограничных войск, органов по чрезвычайным ситуациям, другие категории военнослужащих и гражданского персонала, которые будет сочтено нужным направить по договоренности с государством, оказавшемся в кризисной ситуации. – Направление в государство, где создалась кризисная ситуация, контингентов Коллективных сил оперативного реагирования или персонала, специально созданных для целей операции многосторонних сил может иметь место только при четко выраженном согласии легитимных исполнительных и законодательных органов власти данного государства. Эти коллективные силы не могут участвовать в силовых, карательных или других репрессивных операциях и предназначены только для: •Предотвращения возникновения локального военного конфликта. •Противодействия проникновению на территорию запрашивающего государства крупных вооруженных формирований. •Усиления охраны государственных границ в случаях опасного обострения ситуации в прилегающих странах и районахю •Охраны законно сформированных исполнительных, законодательных и судебных органов власти, объектов жизнеобеспечения, важнейших элементов системы инфраструктуры. • Участия в ликвидации последствий природных и техногенных катастроф и прочих чрезвычайных ситуаций. Роль России в вопросах международных отношений на пространстве СНГ могла бы рассматриваться как решающая, а по сути – системообразующая. Естественно, сохранение (при реформировании) СНГ и активная интеграционная деятельность других организаций не может не отвечать российским национальным интересам. Активность России, а главное – учет ею интересов партнеров и союзников призваны сыграть консолидирующую роль в проходящих на пространстве СНГ политических процессах. 138 От России как ведущего, активного «актора» на пространстве СНГ во многом зависит преодоление рассогласованности Сборник статей в деятельности различных, созданных с ее участием и по ее инициативе организаций, занятых в сфере безопасности. Действуя на параллельных курсах в СНГ, ШОС, ОДКБ и ЕврАзЭС, Россия могла бы сделать многое, в т.ч. в плане инициирования многосторонних договоренностей о взаимодействии в сфере поддержания безопасности и стабильности в регионе170. Особо стоит вопрос о порядке взаимоотношений государств постсоветского пространства с внерегиональными структурами и государствами. Позиция российской стороны сформулирована предельно четко: Россия не претендует на некое монопольное право препятствовать другим государствам региона устанавливать и развивать любые связи с другими организациями или индивидуальными государствами, будь то НАТО, ЕС, США и др. Иное дело – договориться о неких правилах поведения, соответствующего учета местных интересов, отказа от подрывных действий в интересах одних стран и в ущерб другим171. Пока речь идет о «борьбе без правил», где побеждает сильнейший. Если принять эту тактику, то России придется мобилизовать максимум экономических и политических ресурсов, чтобы противостоять внешнему нажиму. Видимо, на это Россия в современных условиях не способна. Тем более, среди стран региона несколько другое, в отличие от России, видение перспектив отношений с партнерами с Запада. Поэтому остается одно – договариваться, в т.ч. путем уступок и компромиссов, чтобы держать активность наших внерегиональных партнеров под каким-то контролем и в разумных пределах172. Видятся следующие варианты: Во-первых, согласовать единую линию поведения среди государств региона в отношении взаимодействия с внерегиональными партнерами. Лавров С.В. Внешняя политика России и новое качество геополитической ситуации // www.mid.ru; Цыганков А.П. Что для нас Евразия: пять стратегий освоения пространства после распада СССР // www.dib.eastview.cjm/browse/ doc/5722743. 2010 171 См. по этой теме: Карасин Г.Б. «Холодная война» и ее наследие. Выступление на конференции в Кембриджском университете. Кембридж, 18-19.11.2009 // www.mid.ru 172 См. также: Бхадракумар М.К. Медведев выдает желаемое за действительное / Asia Times. 22.08.10 // www.centrasia.ru/news. A.php.st=1282552140 170 139 Международные организации безопасности Во-вторых, предложить на паритетных началах партнерам в НАТО или ЕС поддержать выгодные им проекты в некоторых районах СНГ в обмен на участие в них России. В-третьих, достичь долговременной и взаимообязывающей договоренности о нормах и правилах взаимоотношений в политической, экономической и гуманитарной сферах сотрудничества внерегиональных структур с государствами региона в обмен на создание для первых «атмосферы максимального благоприятствования». В-четвертых, договориться о создании на долговременной основе своего рода Консультативного Совета (с соответствующим аппаратом и процедурами) с участием как региональных организаций Евразии, так и прочих акторов, включая организации и государства вне региона. Этот орган занялся бы обеспечением постоянно действующего процесса консультаций и согласований совместной деятельности государств региона и внерегиональных структур на основе долгосрочной программы действий. Можно было бы подумать о возможных подходах к задействованию в рамках такого механизма Программы ЕС Восточное партнерство. Никитин А.И. Организация Договора о коллективной безопасности в современном контексте обеспечения безопасности в Евразии Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) является на сегодняшний день основной формализованной системой военно-политических союзов России173. Роль ОДКБ в обеспечении общеевропейской и евразийской безопасности может и должна быть существенно повышена и переформатирована. ОДКБ, созданная на базе Договора о коллективной безопасности (заключенного в мае 1992 года174) и превращенная в Членами ОДКБ на сегодняшний день являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Российская Федерация, Таджикистан, Узбекистан. 174 Договор о коллективной безопасности был подписан 15 мая 1992 года в Ташкенте главами шести государств СНГ – Армении, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Узбекистана. В сентябре 1993 года к нему присоеди173 140 Сборник статей Организацию (с Уставом, бюджетом, Секретариатом, органами и структурами) в 2002–2003 годах, позиционирует себя сегодня как многофункциональная организация безопасности нового типа. «Многофункциональность» ОДКБ и «новый тип» организации заключаются, прежде всего, в попытке совмещения в одной структуре двух «корзин» функций: противодействия традиционным внешним военным угрозам (создание военного союза, состыковка и сращивание военных инфраструктур семи стран-членов), с одной стороны, и противодействие новым угрозам и вызовам (борьба с наркотрафиком, незаконной миграцией, терроризмом и пр.) – с другой. Именно это совмещение делает ОДКБ уникальным механизмом, который мог бы взять на себя существенную роль в рамках новой архитектуры безопасности в Евразии. По заявлению Генерального секретаря ОДКБ Н.Н. Бордюжи, «ОДКБ готова взять на себя необходимую долю ответственности в общем деле поддержания международного мира и стабильности»175, при этом деятельность в рамках Организации рассматривается как вклад в поддержание глобальной безопасности; в документах Организации встречается положение о неделимости и коллективном характере безопасности. Функции и стратегии ОДКБ в современной архитектуре ре� гиональной безопасности Общая стратегия ОДКБ на современном этапе сформировалась и продолжает формироваться из отдельных функциональных («направленческих») стратегий, которые объективно сложились в разные периоды и под воздействием разных обстоятельств. Стратегия «кризисного реагирования» была обусловлена получением «в наследство» от СНГ Коллективных сил быстрого развертывания, созданных фактически еще до появления ОДКБ (в 2000 году) в порядке ответа на угрозу экспансии афганских талибов в страны ЦА. нился Азербайджан, в декабре того же года – Грузия и Белоруссия. В 1999 году Азербайджан, Грузия и Узбекистан не продлили свое участие в Договоре. Уже после формирования Организации на базе Договора Узбекистан вновь присоединился в 2007 году к шести другим странам – членам ОДКБ. 175 Интервью генерального секретаря Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) Н.Н. Бордюжи / Красная звезда. – 2005. – 26 июля. 141 Международные организации безопасности Стратегия миротворческой деятельности ОДКБ сложилась в результате почти трехлетнего согласования пакета документов по миротворчеству в 2004–2007 годах176 и формировалась под серьезным влиянием уже не столько практики старых миротворческих операций 1990-х годов (типа операции по мандату СНГ в Таджикистане в 1992–2000-х годах), сколько под знаком «цветных революций» середины 2000-х годов и необходимости реагирования на потенциальные подобные кризисы в будущем. Антитеррористическая стратегия ОДКБ, разумеется, была активизирована в связи с реакцией на события 11 сентября 2001 года и формирование международной антитеррористической коалиции, однако получила весьма выраженную постсоветскую специфику. Эта специфика определялась проявлением собственных местных террористических угроз (в Чечне, других районах Северного Кавказа, террористических нападений в Москве, Буденновске, террористических методов в конфликтах в Таджикистане, Узбекистане и др.). Затянувшаяся на несколько лет передача Антитеррористического центра, создававшегося под эгидой СНГ, в состав механизмов ОДКБ привела к тому, что формирование собственной антитеррористической стратегии и контртеррористических механизмов ОДКБ произошло уже тогда, когда лозунг «глобальной антитеррористической коалиции» отошел в прошлое и сменился более ограниченными призывами к координации прежде всего на национальном и региональном уровнях. Стратегия совместного реагирования на чрезвычайные ситуации (природного и природно-социального характера) сложилась по линии взаимодействия министерств и ведомств типа российского МЧС и стала дополнением к уже вполне развитой практике участия «чрезвычайных» подразделений в ликвидации последствий катастроф на территории других стран (причем не только в ННГ). Логичным развитием и завершением схемы взаимодействия на этом направлении стало формирование в 2009 году совместных Сил чрезвычайного реагирования ОДКБ. Пограничная стратегия ОДКБ (стратегия взаимодействия по вопросам охраны границ) в центральноазиатском регионе 142 Пакет ныне действующих документов ОДКБ по миротворчеству был принят на саммите ОДКБ в октябре 2007 года. 176 Сборник статей тесно переплетается со стратегией пресечения незаконной миграции и антинаркотической стратегией. Эта группа стратегий, отвечающих на новые типы угроз и вызовов, в наибольшей мере приближает ОДКБ к статусу многофункциональной организации безопасности нового типа. В первые два года после создания ОДКБ как организации, пока собственно военнополитическое сотрудничество стран только набирало обороты, существовала концепция, что ОДКБ вообще может, а возможно, и должна ограничиться деятельностью на направлении только новых нетрадиционных угроз и вызовов безопасности (из областей, которые в Европе называют проблемами «soft seсurity») и тем самым стать организацией безопасности подлинно нового типа, окончательно отмежевавшись от моделей типа НАТО и Варшавского договора. Вместе с тем, сохранив ряд элементов собственно военного и особенно военно-технического сотрудничества, наработанных структурами СНГ (прежде всего, Советом министров обороны и Штабом по координации военного сотрудничества государств – участников СНГ), к концу первого пятилетия своего существования ОДКБ сформировала стратегию объединенных военных систем (горизонтальной интеграции военных возможностей стран-участниц по видам и родам войск). Эта стратегия нашла свое отражение в широком плане военного строительства (развития совместной военной инфраструктуры) до 2015 года. Параллельно, из многих сотен соглашений и документов по военно-техническому сотрудничеству государств СНГ, наработанных за полтора десятилетия, выросла практика военно-технического сотрудничества ОДКБ. Ее ядром и важнейшим достижением стали соглашения о взаимных поставках вооружений и военного оборудования по внутренним льготным ценам. Сложилась система совместной подготовки военных кадров, которая включила десятки соглашений и мероприятий по стандартизации и организации совместного обучения военных специалистов на льготных условиях в военных учебных заведениях и академиях стран ОДКБ и созданию совместных военных учебных заведений по повышению квалификации. В результате комбинирования группы стратегий по реагированию на новые типы угроз и вызовов с группой стратегий вполне традиционной военной и военно-технической 143 интеграции ОДКБ стала организацией гибридного типа. Она Международные организации безопасности соединила черты традиционного военного союза и особенности полифункциональной организации по обеспечению международной безопасности. Причем в этой своей второй ипостаси ОДКБ, особенно в 2005–2009 годах, усиленно развивает механизмы не только военной, но и общеполитической и дипломатической деятельности. Фактически, «поверх» перечисленных стратегий в военной сфере и сфере безопасности, ОДКБ сформировала механизмы международно-политической координации. Эта группа включает развитие механизмов и процедур политико-дипломатического согласования позиций и интересов семи государств-участниц (систему Советов глав государств, министров обороны, министров иностранных дел, секретарей Советов безопасности, глав пограничных ведомств и др.). Она также включает стратегию взаимодействия ОДКБ с другими международными организациями. Происходит, в частности, постоянная и относительно успешная координация позиций стран-участниц по голосованиям в ООН, совместной относительно скоординированной политике в отношении взаимодействия с ОБСЕ, Советом Европы. Менее удается координация позиций в отношении взаимодействия с НАТО, однако и тут существует определенная унификация и совместность. Относительно гибридного характера организации ОДКБ можно констатировать, что подобный же неизбежно гибридный характер характерен и для двух крупнейших западных структур – НАТО и Европейского Союза. Обе они в разных пропорциях совместили черты политической интеграции и военной интеграции (или, говоря шире, интеграции в сфере обеспечения безопасности), что в принципе делает возможным их «состыковку» и – в перспективе – координацию функций. Некоторые перспективные задачи развития ОДКБ как элемента архитектуры общеевропейской и евразийской безопас� ности Необходима окончательная передача функций военнополитической координации и интеграции из структур СНГ в структуры ОДКБ. Структурно такая передача уже была закреплена переформированием Штаба по координации военного сотрудничества государств – участников СНГ в Штаб ОДКБ и перестройкой системы межгосударственных органов. Однако 144 ряд компонентов взаимодействия в сфере безопасности так и не были окончательно переформатированы из структур СНГ Сборник статей под эгиду ОДКБ. В частности, из-за позиции стран СНГ, не вошедших в ОДКБ (Украина, Молдавия и др.), Антитеррористический центр СНГ не стал в полной мере структурой ОДКБ. Необходим и окончательный перенос центра тяжести работы по гармонизации законодательства стран в сфере безопасности (разработка модельных законов) из Межпарламентской ассамблеи СНГ в Межпарламентскую ассамблею ОДКБ. Следует отметить, что процент модельных законов, принятых МПА СНГ и затем адаптированных странами в формат действующих национальных законов, остается чрезвычайно низким (лишь единицы из нескольких сотен принятых модельных законов на практике вошли затем в адаптированном виде в национальное законодательство группы стран). ОДКБ, в отличие от СНГ, в гораздо большей мере может и должна обратить усилия не только и не столько на разработку все новых единиц модельного законодательства, сколько на целенаправленное принятие всеми и каждой страной ОДКБ относительно унифицированных национальных законов в сфере безопасности и обороны (на базе разработок Межпарламентской ассамблеи ОДКБ), создающих единую правовую базу и правовое поле ОДКБ. Перспективной представляется разделяемая руководством ОДКБ идея создания Межрегиональных советов (евразийского, африканского, американского) региональных организаций. По мнению Н.Н. Бордюжи, такие советы могли бы служить для обмена информацией между различными региональными организациями по вопросам безопасности. Евразийский совет, например, мог бы состоять из ЕС, ШОС, ОДКБ, НАТО, а также представителей ООН. Постоянно действующий форум для координации действий многофункциональных региональных организаций в Евразии мог бы быть выгоден России в двух отношениях: Во-первых, такой форум препятствовал бы концентрации принятия стратегических решений по европейской безопасности в руках крупных организаций (ЕС, НАТО), в которых Россия не присутствует, и, в свою очередь, способствовал бы балансирующему взаимодействию этих структур с организациями (ОДКБ, ШОС), где роль России велика. Во-вторых, региональные организации реально берут на себя в Евразии гораздо большие функции в вопросах урегулирования конфликтов, чем ООН. По конфликтам на Южном 145 Кавказе и в Центральной Азии роль ЕС, ОБСЕ, НАТО уже Международные организации безопасности заметно возрастает и будет и далее возрастать; в силу этого форум региональных организаций мог бы стать механизмом для согласования распределения функций, где через ОДКБ, ШОС и частично через ОБСЕ Россия могла бы настаивать на своем секторе ответственности и своей роли в урегулировании. Сопоставление перспектив ОДКБ и ШОС как элементов системы региональной безопасности Сопоставляя перспективы ОДКБ и ШОС как двух потенциальных элементов новой системы евразийской безопасности, необходимо отметить следующее. Несмотря на желание ряда участников политического процесса придать организации ШОС военное измерение, создание на базе ШОС полноценной организации безопасности оказалось нереалистичным, а сама организация пока выступает форматом в основном для двусторонних и многосторонних инициатив отдельных членов ШОС, не имея соответствующих структур и ресурсов для реализации всех типовых функций региональной организации, особенно в сфере безопасности. Шанхайская организация сотрудничества, хотя и провела антитеррористические учения вооруженных сил стран ШОС Мирная миссия, на деле ограничивает свою специализацию в сфере безопасности в основном лишь информационной безопасностью, по которой приняла на саммите ШОС конкретный план. Происходит «перепрофилирование» ШОС из сферы безопасности, с которой она когда-то начинала свое формирование, в общеполитическую, экономическую и даже гуманитарную организацию. В то же время ОДКБ, которая в предшествующие годы позиционировала себя как организация, сконцентрировавшаяся не на «старых», а на «новых» угрозах и вызовах, могла бы в перспективе стать одной из основных опор России в противодействии всему комплексу современных угроз и вызовов, как традиционных военных, подобных военным действиям на Кавказе в 2008 году, так и нетрадиционных, связанных с пресечением наркотрафика, нелегальной миграции и преодолением угроз внутренней дестабилизации. Хотя в политическом ключе Россия и страны Центральной Азии концентрируют повышенное внимание на перспективах (в том числе и глобальных) ШОС, на деле реальное многофункциональное сотрудничество в сфере безопасности со146 средоточено в рамках ОДКБ. В отличие от ШОС, где сотрудничество ограничивается в основном обменом информацией Сборник статей и согласованием общих подходов, в рамках ОДКБ проводятся совместные операции, создаются объединенные системы и общие контингенты, что превращает ОДКБ в реальный и наиболее эффективный эпицентр сотрудничества в сфере безопасности на постсоветском пространстве. На практике наиболее адекватным и эффективным является сотрудничество государств – членов ОДКБ в таких областях, как противодействие наркотрафику из Афганистана, противодействие угрозе экстремизма в регионе Центральной Азии, создание коллективных сил и контингентов различной направленности (КСБР и др.), причем сотрудничество в собственно военных областях хорошо сочетается с координацией внешнеполитической деятельности государств-членов, в то время как создание совместных миротворческих контингентов и развитие практики урегулирования региональных конфликтов пробуксовывает. Перспективы ОДКБ и ШОС как элементов региональной системы коллективной безопасности для Евразии Универсальная региональная межгосударственная организация в регионе новых независимых государств (на роль которой прежде всего претендовала СНГ) в конечном счете не сложилась (точнее, сложилась весьма фрагментарно и незавершенно), и различные группы функций регионального сотрудничества и интеграции реализуются на сегодняшний день разными региональными структурами. Участие новых независимых государств (ННГ) в традиционных региональных общеполитических макроструктурах, выходящих за пределы пост-советского пространства (прежде всего, ОБСЕ, а также, для ряда ННГ, таких структурах, как Организация «Исламская конференция», Форум стран Черноморского региона, Евроатлантический Совет сотрудничества, программа «Партнерство во имя мира» и др.) не решает в полной мере проблем обеспечения национальной и региональной безопасности. Ни одна из этих организаций, включая ОБСЕ, не стала главным посредником и субъектом в разрешении затяжных конфликтов в регионе ННГ, не задействовала свои механизмы и процедуры в моменты острых кризисов в сфере безопасности (грузинско-осетиноабхазский конфликт на Южном Кавказе, Андижанские и Баткентские события, иные региональные вспышки насилия в Центральной Азии, так называемые «цветные революции» в 147 ряде ННГ и др.). Международные организации безопасности В результате для региона новых независимых государств именно ОДКБ и, в меньшей мере, ШОС стали к концу первого десятилетия XXI века основными структурами по обеспечению безопасности и военно-политической интеграции, при этом дальнейшее налаживание их взаимодействия и распределения функций превратилось в одну из наиболее актуальных задач регионального развития. Назрел окончательный перенос центра тяжести интеграции с «пробуксовывающих» механизмов СНГ на ОДКБ в военнополитической сфере, ЕврАзЕС – в экономической, ШОС – в политико-дипломатической. В рамках любой новой системы евразийской безопасности необходимо дополнить эти направления интеграции курсом на более активную «состыковку» бывшего постсоветского пространства с ЕС. Ключевой элемент роли ОДКБ в новой системе общеевропейской (или скорее евразийской) безопасности – это не создание объединенных военных группировок и «горизонтальных военных систем» (межгосударственной координации по родам и видам войск), хотя эта работа продвинулась достаточно далеко, а развитие Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР) Центральноазиатского региона коллективной безопасности (с 2001 года) и формирование (с 2009 года) коллективных Сил оперативного реагирования (КСОР). Это пусть не полностью готовые, но «полуфабрикатные» элементы для новой макрорегиональной системы безопасности. На геополитическом пространстве Евразии сложились три конкурирующих инструмента кризисного реагирования – Силы кризисного реагирования ЕС, Силы реагирования НАТО и КСБР ОДКБ (ныне дополняемые Силами чрезвычайного реагирования). Отсутствие их взаимодействия не только контрпродуктивно, но и опасно. Координация деятельности, функций, применимости, совместимости параллельно сложившихся в Евразии механизмов кризисного реагирования является важнейшей задачей переформатирования архитектуры региональной безопасности. Все государства ОДКБ разделяют мнение, что внерегиональные государства и другие организации, действующие на постсоветском пространстве, как констатировал генеральный секретарь ОДКБ, «не могут не считаться со стратегическими 148 интересами и задачами сформировавшихся здесь интеграционных механизмов и должны учитывать их в своей политике, Сборник статей проецируемой на наш регион... И США, и любые третьи государства должны видеть выгоду и преимущества для себя в активном диалоге с нашими структурами в интересах гармонизации подходов, укрепления общей стабильности и взаимного доверия»177. ОДКБ не может являться единственным механизмом обеспечения военно-политической безопасности для новых независимых государств, объединившихся в военно-политический союз с Россией. Но она может и должна стать одним из ключевых элементов новой многофункциональной системы коллективной безопасности общеевропейского масштаба. Никитин А.И., Казанцев А.А. Угрозы и вызовы безопасности государств-участников Организации Договора о коллективной безопасности Угрозы безопасности в современном мире в значительной мере носят трансграничный характер. Возможность противодействия им во многом зависит от консолидации усилий различных государств и их групп, всего международного сообщества. Целый ряд угроз безопасности просто не может быть нейтрализован на уровне отдельных национальных государств или региональных организаций, таких как ОДКБ. Одним из условий плодотворного международного взаимодействия является сходное понимание и определение угроз различными государствами и выработка унифицированных методов противодействия им. Это делает возможность международного сотрудничества в данной области значительно более вероятной. Международный опыт в определении угроз безопасности и мер противодействия Понимание угроз и вызовов безопасности руководством стран ОДКБ должно быть сопряжено с пониманием современных угроз другими ключевыми участниками международных отношений и мировой политики. Чрезвычайно актуальным в противодействии различным вызовам и угрозам современБордюжа Н. Интегральное исчисление безопасности / Красная звезда. Постоянный адрес статьи - http://centrasia.org/newsA.php4?st=1119416820 177 149 Международные организации безопасности ности является взаимодействие государств ОДКБ со странами Европейского Союза и «восьмерки», в которой Россия будет председательствовать в 2006 году. Не менее актуальным является учет рекомендаций в данной области, выработанных авторитетными международными организациями, прежде всего ООН. Необходим учет приоритетов и опыта ЕС, НАТО, а также крупнейших мировых держав в области борьбы с различными угрозами. Действующая «Стратегия национальной безопасности США»178 , принятая в сентябре 2002 года, констатирует наличие двух типов угроз: 1. Угроза системе международных отношений, понимаемой как однополярная система с «лидерством» США, со стороны отдельных государств или блоков, стремящихся к паритету с США. 2. Угроза со стороны государств-изгоев и террористических сетей, стремящихся получить оружие массового уничтожения. Первый тип угроз относится к традиционным, второй – к нетрадиционным. При этом последний тип определяется как возможность сочетания, как минимум, трех угроз: терроризма (особенно религиозно мотивированного), политики «государств-изгоев» и обретения ими оружия массового уничтожения (ОМУ). Именно это сочетание и делает данную комплексную угрозу особо опасной. Для противодействия обоим типам угроз предлагается активное применение механизма «предупредительных» или «превентивных действий», приоритет в применении которых должен остаться за США как гаранта международной безопасности. Значительно более направлена на многостороннее международное сотрудничество «Европейская стратегия безопасности», подготовленная под руководством Х. Соланы и принятая в качестве официальной доктрины ЕС в декабре 2003 года179. Она определяет пять новых глобальных угроз, которые увеличивают нестабильность в мире: 1. международный терроризм (особенно, религиозно мотивированный), The National Security Strategy of the United States of America, 2002 // http:// www.whitehouse.gov/nsc/nss.html. 179 A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy. Paris, The EU Institute for Security Studies, 2003. 178 150 Сборник статей 2. распространение ОМУ, 3. проблема «несостоявшихся государств», 4. региональные конфликты, 5. организованная преступность. Если некоторые из этих факторов или все они соединятся, то это создаст серьезную комплексную угрозу безопасности ЕС. Противодействие этим угрозам видится в максимально широком международном взаимодействии при отсутствии доминирования каких-либо стран или организаций. Таким образом, «Европейская стратегия безопасности» предлагает опираться на существующие международные организации, что представляет собой альтернативу неформальным международным коалициям, ставшим основой международной политики США. В специальном разделе «Вызовы безопасности и риски» действующей «Стратегической концепции НАТО» (Вашингтон, 23–24 апреля 1999 года) перечислен довольно широкий спектр традиционных и нетрадиционных угроз. Среди традиционных угроз наибольшее значение придается существованию «мощных ядерных держав, не входящих в НАТО». Среди нетрадиционных угроз называются: • нестабильность и неопределенность в евроатлантической зоне; •возможность региональных кризисов за пределами альянса; • этнические и религиозные конфликты; • территориальные конфликты между государствами; • конфликты, явившиеся результатом «неадекватных или неудачных попыток реформ», нарушения прав человека, распада государств; • распространение оружия массового уничтожения; • акты терроризма и саботажа; • организованная преступность; • нарушения стабильного снабжения государств жизненно важными (прежде всего энергетическими) ресурсами. В «Стратегической концепции НАТО» в качестве ключевых выделяются два уровня обеспечения безопасности: уровень безопасности стран североатлантической зоны и глобальный уровень безопасности. После 11 сентября 2001 года на первый план в деятельности 151 НАТО вышла террористическая угроза. Проблеме борьбы с ней Международные организации безопасности посвящены два специальных документа, дополнившие стратегическую концепцию альянса: «Военная концепция НАТО в области обороны против терроризма» (Прага, 21 ноября 2001 года) и «План партнерских действий против терроризма». Современное понимание угроз, которое разделяет Организация Объединенных Наций, отражено в «Докладе Группы высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам» (2005 года) перечислены шесть блоков угроз, актуальных сегодня и в предстоящие десятилетия: 1. война между государствами; 2. насилие внутри государств, включая гражданские войны, массовые нарушения прав человека и геноцид; 3. нищета, инфекционные болезни и экологическая деградация; 4. ядерное, радиологическое, химическое и биологическое оружие; 5. терроризм; 6. транснациональная организованная преступность. Для борьбы с этими угрозами рекомендуется широкое применение «политики предотвращения», предусматривающей, прежде всего, широкий комплекс социально-экономических и культурно-информационных мер. Основой широкого международного фронта для противостояния перечисленным угрозам должна стать сеть международных и региональных организаций, координирующих деятельность национальных государств. Важная особенность подхода ООН к определению угроз безопасности и мер противодействия им заключается в том, что приоритетом в данной сфере рассматриваются интересы личности и гражданского общества, а не государства. На основе обеспечения личной безопасности и возможности для гармоничного развития отдельной личности возникнет безопасность на государственном, международно-региональном и глобальном уровне. Базовым показателем в данной области стал определяемый специализированными органами ООН Индекс развития человеческого потенциала. Он включает в себя целый комплекс показателей, в том числе продолжительность жизни, образование, уровень доходов. Важнейшей проблемой для безопасности личности в новых 152 независимых государствах (государствах СНГ и ОДКБ) с точки Сборник статей зрения ООН является низкий Индекс развития человеческого потенциала. Страны СНГ относятся к группе государств со средним уровнем развития человеческого потенциала, где располагается большинство развивающихся стран. Они, соответственно, занимают по уровню развития человеческого потенциала среди государств – членов ООН следующие места: Российская Федерация (62), Беларуссия (67), Украина (78), Казахстан (80), Армения (83), Туркмения180 (97), Грузия (100), Азербайджан (101), Киргизия (109), Узбекистан (111), Молдавия (115), Таджикистан (122). Еще более существенно то обстоятельство, что на протяжении 1990–х годов на фоне глобального роста данного показателя наблюдалось падение Индекса развития человеческого потенциала в странах СНГ . В целом все доктринальные документы основных международных организаций содержат следующие общие моменты в плане определения угроз. 1. Преимущественное внимание уделяется новым, нетрадиционным угрозам. 2. Наиболее опасной признается возможность сочетания различных типов угроз, в том числе традиционных и нетрадиционных, что придает им новое, значительно более высокое качество. 3. Подчеркивается трансграничный характер этих угроз и сложность обеспечения безопасности на каком-либо уровне, более низком, чем глобальный. Для обеспечения глобальной безопасности указывается на необходимость широкого международного сотрудничества в разных формах. 4. Большое внимание придается предупреждению и предотвращению угроз на ранней стадии. При этом ООН и, в меньшей степени, ЕС считают приоритетными действия в 153 180 В августе 2005 года объявил об ассоциированном членстве в СНГ. Международные организации безопасности рамках сложившейся системы международных институтов, организаций и международного права, с акцентом на политические, социально-экономические, культурно-психологические, информационные меры. США и НАТО не умаляют значения политических мер, но считают важными именно военнополитические способы предупреждающего реагирования. Противодействие вызовам и угрозам безопасности в совре� менных условиях: общие тенденции Опыт новых независимых государств, наряду с анализом перечисленных выше доктринальных документов США, ЕС, НАТО и ООН, позволяет сделать следующие выводы относительно угроз безопасности и методов противодействия им в рамках ОДКБ в современных условиях: • В настоящее время государства ОДКБ, как и все международное сообщество, столкнулись с целым рядом новых, нетрадиционных угроз и вызовов безопасности. Это делает актуальным усиление противодействия данному виду угроз и определяет приоритетное направление консолидации международных усилий. В то же время, перенос всех усилий и ресурсов на противодействие новым нетрадиционным угрозам преждевременен: многие традиционные угрозы также сохраняют свое значение. • Особую опасность представляет сочетание различных типов угроз, в том числе традиционных и нетрадиционных. Необходимо срочно реагировать на такие комплексные угрозы. • Из-за трансграничного (а подчас и глобального) характера угроз адекватное реагирование на них невозможно в масштабах отдельной страны ОДКБ: требуется широкое международное сотрудничество для их нейтрализации. Актуальным становится определение приоритетного формата данного сотрудничества: в рамках разноформатных международных коалиций (группы стран одного региона с общими проблемами) или формальной международной организации (ОДКБ или СНГ в целом). Каждый из этих подходов обладает определенными преимуществами и недостатками. «Коалиционный» подход дает возможность более гибкого, оперативного и эффективного реагирования на ситуацию. «Организационный» подход в большей степени соответствует международной правоприменительной практике и позволяет задействовать значительно более существенные 154 ресурсы, так как в действие вовлекается большее количество государств. Сборник статей • Практика СНГ как организации, где интеграция осуществляется с разными скоростями разными группами государств, доказывает возможность синтеза обоих способов реагирования на вызовы и угрозы. Решения о противодействии тем или иным комплексным угрозам могут приниматься как всеми членами СНГ, так и инициативной группой стран, входящих в Содружество. При этом данное решение не должно противоречить содержанию и принципам документов СНГ и не должно ущемлять интересы государств – членов СНГ, оставшихся за пределами коалиции. Группы стран-инициаторов противодействия тем или иным угрозам в рамках СНГ могут быть как неформальными, так и оформленными в рамках субрегиональных организаций (ОДКБ, ГУАМ, ОЦАС). • Угрозы безопасности ОДКБ различны и требуют разных мер противодействия на трех уровнях: 1) уровень ОДКБ как международной структуры; 2) уровень отдельных государств и их групп и 3) уровень личности и гражданского общества внутри страны. • Появление новых, чрезвычайно изощренных вызовов и угроз безопасности требует усиления информационного и аналитического компонента в деятельности правоохранительных, военных и специальных служб. Последнее требует поддержания постоянного контакта между различными силовыми органами и научно-экспертным сообществом, широкомасштабного сбора и обмена информацией, информатизации и развития электронных баз данных, широкого внедрения передовых технических методов получения и анализа информации. • Уровень социально-экономического развития стран ОДКБ (в том числе, России) делает многие вызовы и угрозы их безопасности сопоставимыми с теми проблемами, с которыми сталкиваются развивающиеся страны среднего уровня развития. В этих условиях многие из методов и стандартов работы в области противодействия вызовам и угрозам безопасности, применяющиеся в наиболее развитых странах мира, не могут автоматически переноситься в страны ОДКБ. Применение международного опыта требует серьезной адаптации и учета особенностей социальной и культурной среды стран – членов Организации. • В рамках ОДКБ необходимо предупреждающее реагирование на социально-экономические, культурно-психологические, 155 информационные и иные факторы образования угроз. Не Международные организации безопасности следует исключать и военно-политические методы реагирования. Угрозы безопасности СНГ и ОДКБ: уровни противодействия Выделение уровней вызовов и угроз дает государствам СНГ и ОДКБ возможность оценить возможность образования комплексных угроз, а также выделить ключевые методы противодействия на каждом из уровней. Угрозы безопасности СНГ как международной структуры В настоящее время СНГ как международная структура столкнулась со угрозами и вызовами собственной безопасности, которые исходят не только извне, но и изнутри самой структуры, причем некоторые из таких вызовов грозят деградацией и возможным расколом или распадом СНГ как международного объединения: Недостаточная внутренняя интегрированность СНГ, структурная слабость организации (отсутствие общеобязательных решений и реальных санкций за невыполнение коллективных решений, разноформатность рабочих механизмов). Экономические, политические, правовые и т.д. противоречия между отдельными государствами – участниками СНГ, частичное расхождение интересов групп государств, ослабляющие СНГ как межгосударственное объединение. Слабая интегрированность стран – членов СНГ в глобальную экономику, периферийное положение в системе международной торговли и разделения труда; преимущественно сырьевая ориентация экономик и экспорта многих стран-участников, что создает высокую экономическую уязвимость для внешних сил и не дает достаточной экономической основы для интеграции внутри СНГ. Внутренняя политическая нестабильность политических систем ряда стран СНГ (которая в отдельных случаях порождает возможность международного вмешательства с целью поддержки оппозиции и смены режима). Противодействие перечисленным выше вызовам и угрозам на уровне СНГ как международной организации требует усиления интеграции государств – участников СНГ, проведения общей, согласованной политики по ключевым направлениям обеспечения безопасности. Угрозы безопасности отдельным новым независимым госу156 дарствам и их группам Сборник статей При определении угроз для отдельных групп новых независимых государств различимы региональные группы и группы интересов. С региональной точки зрения среди новых независимых государств разные комплексы угроз доминируют в трех разных субрегиональных группах: европейской, кавказской и центральноазиатской. Для каждой из них наиболее актуальны свои специфические вызовы и угрозы безопасности: • для европейского региона – вызовы и неопределенность (порождающие потенциальные проблемы для одних стран или, напротив, перспективы для других), связанные с расширением НАТО и ЕС; • для кавказского региона – этнические конфликты, сепаратизм, возникновение на этой базе межгосударственных конфликтов; • для центральноазиатского региона – религиозный экстремизм, пограничные проблемы, проблемы незаконной миграции, наркотраффика, неравномерности экономического развития. Некоторые государства, как, например, РФ, присутствуют во все трех регионах, что делает для них актуальными все три ключевых комплекса угроз. Среди новых независимых государств существуют также различные группы интересов, некоторые из которых институционально оформлены (ОДКБ, ГУАМ). Каждая из групп интересов имеет специфический подход к определению вызовов и угроз. Так, государства, стремящиеся вступить в НАТО (в частности, Украина, Азербайджан, Грузия), считают расширение Североатлантического альянса дополнительным фактором обеспечения безопасности. В то же время, государства, не стремящиеся к вступлению в НАТО, обеспокоены возможными последствиями подобного расширения Альянса. При определении угроз для отдельных государств – участников ОДКБ выделяются традиционные (старые) и нетрадиционные (новые) угрозы. Первые чаще всего связаны с вооруженными конфликтами внутри или вне государств. Традиционные угрозы имеют относительно четких и легко определимых субъектов, которые представляют эту угрозу (государства, военные блоки, политические организации, прибегающие к незаконным методам захвата власти, стороны в гражданских 157 войнах). Новые нетрадиционные угрозы чаще всего не имеют Международные организации безопасности четко идентифицируемых политических субъектов. Зачастую эти угрозы не связаны с открытыми вооруженными действиями. Все они возникли в связи с процессом глобализации, носят международный характер и требуют, в связи с этим, глобального международного сотрудничества в их преодолении. Традиционные и нетрадиционные угрозы требуют различных методов реагирования государств ОДКБ. В настоящее время наиболее важными традиционными угрозами безопасности государств – участников ОДКБ остаются: Риск полномасштабной военной агрессии против одного или ряда государств ОДКБ со стороны сверхдержав, крупных региональных держав или военных блоков. Реализация данной угрозы в современных условиях весьма маловероятна, однако она отражена в Уставе и доктринальных документах ОДКБ. Региональный вооруженный конфликт малого или среднего масштаба с участием одного или нескольких государств СНГ. Последний представляется наиболее опасным в том случае, если два или более государств СНГ выступают в качестве разных сторон конфликта (такая вероятность по-прежнему сохраняется в отношениях Армения – Азербайджан, а в последние годы проявилась и во взаимных отношениях центральноазиатских государств). Попытка военного или политического переворота в одном или нескольких государствах СНГ; возникновение гражданских беспорядков вплоть до гражданской войны в одном или нескольких государствах СНГ. К традиционным угрозам безопасности государств относятся и действия организованной преступности, в том числе международной. Можно констатировать, что в современном мире произошло существенное снижение вероятности наиболее опасных традиционных угроз (таких, как полномасштабная военная агрессия). В то же время сохраняется высокая вероятность региональных международных и внутригосударственных конфликтов. Противодействие традиционным угрозам безопасности в рамках ОДКБ целесообразно осуществлять с применением Вооруженных сил стран – членов ОДКБ в соответствии с международным правом и межгосударственными соглаше158 ниями (в частности, Договором о коллективной безопасности). Сборник статей Вооруженные силы должны применяться в масштабах, соизмеримых с угрозой. Региональные вооруженные конфликты малого или среднего масштаба могут потребовать применения силы, в том числе, для разведения конфликтующих сторон в соответствии с международным правом и межгосударственными договоренностями (по примеру миротворческих операций по мандату СНГ в Таджикистане и Абхазии/Грузии). Вооруженный конфликт внутри того или иного государства ОДКБ или СНГ (в том числе, возникший в результате военного или политического переворота) может потребовать проведения специальной операции как традиционного полицейского характера, так и «операции по ликвидации угрозы международному миру и безопасности» в соответствии с международным правом (главой VII Устава ООН). Наиболее важными нетрадиционными угрозами безопасности государств – участников СНГ и ОДКБ в настоящее время являются: Действия террористов, в том числе международных террористов, включая как отдельные террористические акты, так и организацию крупномасштабных вооруженных вторжений. Распространение религиозного и политического экстремизма. Попытки неконституционного захвата власти в одном или нескольких новых независимых государствах без применения военной силы, в результате дестабилизации, политикопропагандистской деятельности и организации массовых беспорядков. Распад или раздел нового независимого государства в результате сепаратизма или раскола в правящих кругах. Распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки, а также незаконное распространение и трансграничный оборот обычного оружия. Деградация экономической инфраструктуры, создающая высокую вероятность техногенных и экологических катастроф (атомные электростанции, химические предприятия, плотины, транспортные системы). Угрозы в сфере информационной безопасности, такие как распространение запрещенной или социально-опасной информации, уничтожение или повреждение жизненно важных 159 электронных или информационных систем и др. Международные организации безопасности Серьезным вызовом безопасности большинства стран ОДКБ остается незаконный оборот наркотиков, психотропных веществ и прекурсоров. К вызовам безопасности ряда государств относится и незаконная миграция. Каждое из государств ОДКБ определяет собственную иерархию нетрадиционных угроз. Приоритет в противодействии нетрадиционным угрозам должен быть отдан согласованным действиям правоохранительных органов, специальных служб и служб по чрезвычайным ситуациям государств ОДКБ в сотрудничестве с соответствующими службами других государств (в связи с глобальностью угроз). Вооруженные силы применяются лишь в крайних случаях и в ограниченных масштабах, в соответствии с международным и национальным законодательством (например, в условиях чрезвычайного положения или комплексных антитеррористических операций). Большое значение имеет деятельность по предупреждению возникновения новых угроз. При этом основными средствами предотвращения новых угроз должны стать не военные, а социальные, экономические и культурно-информационные способы борьбы с ними. Угрозы безопасности личности и гражданского общества В разных странах СНГ и ОДКБ существуют разные угрозы и разные типы актуальных для личности и общественных групп проблем. В целом для новых независимых государств можно выделить следующие ключевые проблемы безопасности личности и общественных групп: – Деградация окружающей среды. – Техногенные катастрофы и аварии. – Эпидемические заболевания (прежде всего, СПИД, вирусный гепатит, новые разновидности туберкулеза и гриппа). – Один из самых высоких в мире уровней смертности от сердечно-сосудистых заболеваний, связанный с экстремально высокими стрессами, характерными для переходного периода, особенно для мужской части населения. – Высокий уровень преступности, «неестественной» (отравления, травмы и несчастные случаи) и насильственной смертности. Высокий уровень насилия в обществе, связанный 160 с резкими общественными изменениями. – Алкоголизм и наркомания. Сборник статей – Бедность, социальное расслоение и общий низкий уровень жизни, создающий возможность социальной и культурной деградации. Противодействие угрозам и вызовам на данном уровне требует, прежде всего, серьезных усилий в социальноэкономической области, а также проведения образовательных, информационных и культурно-просветительских программ. Определение степени угрозы безопасности и мер по ее нейтрализации Необходимость постоянного отслеживания возможностей сочетаний различных вызовов и угроз безопасности на разных уровнях требует согласованного понимания степеней угрозы безопасности ОДКБ. Создание такого механизма обеспечит возможность системного реагирования и дозированного применения различных способов противодействия в зависимости от масштаба угрозы и характера сочетания традиционных и нетрадиционных факторов. Опасное для государств – участников ОДКБ усиление рисков и вызовов. Это начальная степень обострения ситуации. Возникает при одновременном обострении более, чем одной нетрадиционной угрозы, или при взаимоусилении традиционных и нетрадиционных угроз (например, одновременный всплеск сепаратизма и религиозного экстремизма). Противодействие данной степени угрозы требует усиления сотрудничества государств – участников ОДКБ в различных сферах (правоохранительной, военной, социальноэкономической и т.д.). Кризисные ситуации в отдельных государствах – участниках ОДКБ. Возникают в случае реализации традиционной угрозы социально-экономического кризиса, гражданской войны или государственного переворота в одном из государств – участников ОДКБ. Также могут возникнуть в результате сочетания или резкого обострения ряда нетрадиционных угроз для одного из государств ОДКБ, в том числе в случае экологических или техногенных катастроф. Противодействие подобной степени угрозы потребует организации помощи данному государству со стороны других государств – участников ОДКБ. Помощь может оказываться со стороны ОДКБ как международной организации по решению руководящих органов ОДКБ, либо в форме содействия 161 со стороны инициативных групп государств внутри ОДКБ, Международные организации безопасности либо в форме прямого взаимодействия между отдельными государствами ОДКБ. Опасное обострение региональной напряженности. Данная ситуация может возникнуть в случае регионального вооруженного конфликта малого или среднего масштаба с участием одного или нескольких государств ОДКБ (актуально прежде всего для регионов Центральной Азии и Южного Кавказа). Она может также реализоваться из-за сочетания нетрадиционных угроз, принявших субрегиональный масштаб (например, масштабные действия международных террористов на фоне массового роста экстремистских движений или радикального сепаратизма в том или ином субрегионе). Подобная ситуация может потребовать проведения интенсивных консультаций всех государств – членов ОДКБ, либо их инициативных групп (в том числе, по субрегиональному принципу) и консолидированных мер по стабилизации ситуации. Чрезвычайная угроза безопасности ОДКБ. Она может возникнуть в связи с полномасштабной военной агрессией крупной региональной державы или блока против группы государств ОДКБ (маловероятный сценарий), либо в случае одновременного сочетания большого количества нетрадиционных угроз для большой группы стран ОДКБ (относительно вероятный сценарий). Нейтрализация данной степени угрозы потребует консолидации всех усилий государств – участников ОДКБ, прежде всего, в военно-политической области. Заитов З. С. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ БЕЗОПАСНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Сегодня широко обсуждается тезис о невозможности построения безопасности в отдельно взятой стране. Уровень глобализации в современном мире, непосредственно связанный с прогрессом, делает необходимым учет мнения других акторов в построении международной системы безопасности. В то же время, мир преуспел только в создании локальных, фрагментированных зон относительной стабильности на базе региональных соглашений при отсутствии дееспособной 162 глобальной системы безопасности. Может быть, здесь это и Сборник статей закономерно. Как отметил научный сотрудник Университета ООН (UNUCRIS) Р. Таварес, большинство угроз и проблем безопасности носят преимущественно региональный, а не локальный, национальный или глобальный характер. ООН же не имеет ни достаточных ресурсов, ни политической воли, чтобы заниматься всеми проблемами безопасности181. В деле строительства систем безопасности показателен пример Европы. Архитектура безопасности Европы является предметом изучения многих политиков и экспертов, которые рассматривают взаимоотношения структур как элементов единой системы и строят натоцентристские модели институциональной безопасности182. Однако события последнего десятилетия поставили под сомнение приемлемость и выявили зыбкость «нового международного порядка», основанного на гегемонии США и НАТО. Внесенная президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым инициатива о Договоре европейской безопасности183 вновь сделала будущее архитектуры безопасности в Европе одним из обсуждаемых вопросов на международной арене. Инициатива стала предметом обсуждения на министерских встречах ОБСЕ в Корфу в июне, в Афинах – в декабре и на проведенной в декабре 2009 года Международной конференции по новой архитектуре евробезопасности – в Лондоне. На этом фоне правомерна постановка вопроса о системе безопасности в Центральной Азии, которая должна опреде- Rodrigo Tavares. Regional security: the capacity of international organizations. – London and New York: Routledge Global Institution, 2009. – Р. 3– 4. 182 См. например: Бжезинский З. Великая шахматная доска: Господство Америки и его геостратегические императивы. – М.: Международные отношения, 1999. – С. 75; Казанцев А.А. Политика стран Запада в Центральной Азии: ключевые характеристики, дилеммы и противоречия. Монография / Научнокоординационный совет по международным исследованиям МГИМО(У) МИД России; Центр евро-атлантической безопасности. – М.: МГИМО– Университет, 2009. С. 9–10; Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. – М.: Изд-во РАГС, 2002. – С. 365; Улахович В.Е. Международные организации. Справочное пособие. – М.: АСТ; Мн.: Харвест, 2005. – С.13; Peter van Ham. Europe’s New defense Ambitions: Implications for NATO, the US, and Russia. – GarmischPartenkirchen: The Marshall Center Papers. – 2000. – № 1.– Р. 6. 183 Проект Договора о европейской безопасности размещен на официальном сайте Президента Российской Федерации // http://www.kremlin.ru/ 29 ноября 2009 года. 181 163 Международные организации безопасности литься на фоне обновления архитектуры европейской безопасности и формирования азиатской системы безопасности. Центральная Азия, после признания «европейской природы» государств Южного Кавказа и запуска программы «Восточное партнерство», как отмечает сотрудник Центра евроатлантической безопасности МГИМО(У) МИД РФ А.А. Казанцев, выполняет роль «моста» или даже «буферной зоны» между Азией и Европой184. Более того, Европа официально признала наличие общих интересов ЕС и государств Центральной Азии в вопросах безопасности и стабильности185. При этом неоднократно заявлялось, что в Центральной Азии отсутствует действенная региональная система безопасности186. Тогда как же обеспечивается региональная безопасность в Центральной Азии? Что она из себя представляет? Если начать с самих основ, то обнаружим, что вокруг дефиниции терминов «регион», «безопасность» и «система», в том числе касательно Центральной Азии, не прекращаются дебаты187. Вместе с тем, уже устоялось мнение, что под региоКазанцев А.А. Политика стран Запада в Центральной Азии: ключевые характеристики, дилеммы и противоречия. Монография / Научнокоординационный совет по международным исследованиям МГИМО(У) МИД России; Центр евро-атлантической безопасности. – М.: МГИМО-Университет, 2009. – С. 125. 185 Европейский союз и Центральная Азия: стратегия нового партнерства. Совет Европейского Союза. Генеральный секретариат. – 2007. – Октябрь. – С. 8– 9. 186 См., например: Seidelmann Reimund/ Concepts and Institutions of European Security, Peace and Conflict Management Architecture / Региональная безопасность в Центральной Азии. Материалы международной конференции (23-24 сентября 2004 года, Ташкент). – Т.: Turon-Iqbol, 2006. – С. 46; Antonenko Oksana. Towards a New Cooperative Security Model for Central Asia / Центральная Азия в XXI веке: сотрудничество, партнерство и диалог: Материалы международной конференции (13-15 мая 2003 года, Ташкент). – Т.: Шарк, 2004. – 64 С. 187 См., например: Бердимуратова А.К. Глобальная безопасность как фактор обеспечения устойчивого развития государств Центральной Азии // Фалсафа ва хукук. – 2006. – № 2. – С. 86; Ричард Коен. Безопасность на базе сотрудничества: от индивидуальной безопасности к международной стабильности // Безопасность на базе сотрудничества: новые перспективы международного порядка. - Гармиш-Партенкирхен (Германия): Публикация № 3 Центра по изучению вопросов безопасности им. Джорджа К. Маршалла, 2001, С. 9; Наумкин В. Геополитический ландшафт и проблемы безопасности в Центральной Азии: Роль международных организаций в обеспечении региональной безопасности и стабильности // Проблемы безопасности в Центральной Азии. Материалы международной научно-практической конференции (21-22 октября 2005 года, Ташкент). – Т.: Turon-Iqbol, 2006. – С. 12. 184 164 Сборник статей ном «Центральная Азия» понимается территория от Каспия до границ Китая, то есть Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменя и Узбекистан188. Представляется целесообразным признать, что «регион» – административно-политическое, а не географическое понятие. Примером может служить включение Кипра в состав Европейского Союза, рассмотрение возможности присоединения Турции и Израиля. В связи с этим, говоря о границах того или иного региона, представляется необходимым руководствоваться тем, как самоидентифицируют себя сами соседствующие государства, имеющие общую сухопутную или водную границу или общую акваторию. Архитектура региональной безопасности состоит из определенных элементов: двусторонних и многосторонних региональных органов и соглашений в сфере безопасности, систем коллективной безопасности, военно-политических союзов и иных региональных механизмов безопасности. Надстроечную часть архитектуры безопасности представляют механизмы «мягкой» безопасности – региональные соглашения и органы в сфере безопасности, не использующие непосредственно принудительные меры военного характера. Кроме того, существенную роль в формировании архитектуры безопасности играют специализированные структуры – международные, межведомственные органы, мандат которых распространяется на специальные направления совместной деятельности, такие как противодействие криминалу или отдельным видам транснациональной преступности, мониторинг за природными и техногенными процессами, защита природы, обеспечение экономической, информационной безопасности и т.д. Основу всей архитектуры региональной безопасности составляют именно системы коллективной безопасности189, то есть международные региональные соглашения и органы, призванные обеспечить мир и верховенство права, что в свою очередь является непременным условием функционирования Глубокую проработку этих понятий и в увязке с рассматриваемым регионом мы можем найти в: Каримов И.А. Узбекистан на пороге XXI века: угрозы безопасности, условия и гарантии прогресса. – Т.: Узбекистон, 1997. 189 В результате трансформации из одной из «жестких» систем коллективной безопасности – военно-политического антифашисткого блока – была создана глобальная система безопасности – Организация Объединенных Наций. 188 165 Международные организации безопасности механизмов «мягкой» безопасности. Можно согласиться с С.В. Додоновой, которая в своей диссертационной работе утверждает, что поддержание высокого уровня межгосударственного доверия может быть обеспечено тогда, когда безопасность каждого государства будет надежно гарантирована и любые ее нарушения будут заранее исключены190. В научной среде выработаны определенные критерии региональной системы коллективной безопасности, с которыми можно согласиться или оспорить, добавить новые критерии или переформулировать. В частности, в своих диссертационных исследованиях Мохаммад Тахир191 и Ш.М. Алхлаев192 приводят критерии региональные системы коллективной безопасности. Но нам представляется целесообразным воспользоваться критериями, в более развернутом виде сформулированными в учебнике «Международное право» Р.А. Каламкаряном и Ю.И. Мигачевым193: 1. Обеспечение внутренней безопасности – наличие обязательства решать споры между собой исключительно мирными средствами. 2. Соблюдение принципа неделимости безопасности, равная безопасность для всех государств, входящих в региональную систему. 3. Коллегиальность принятия наиболее важных решений в рамках региональной системы. 4. Основной тезис «коллективной безопасности»: индивидуально или коллективно оказывать помощь государству, подвергшемуся вооруженному нападению (агрессии) со стороны не входящих в систему государств или группы государств. 5. Признание за Организацией Объединенных Наций главенствующей роли в поддержании международного мира и безопасности. Ссылка на ст. 51 Устава ООН и обязательство Додонова С.В. Международно-правовые основы укрепления системы коллективной безопасности: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.10 – М., 2006.– С. 38. 191 Мохаммад Тахир. Глобальная и региональные системы коллективной безопасности на современном этапе (Международно-правовые аспекты): Дис. д-ра юрид. наук: 12.00.10: Санкт-Петербург, 2004. – С.189– 190. 192 Алхлаев Ш.М. Региональная безопасность на постсоветском пространстве : политологический анализ: автореферат дис. кандидата политических наук: 23.00.04 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ – М., 2006. – С. 17. 193 Каламкарян Р.А., Мигачев Ю.И. Международное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во Эксмо, 2006. – С. 390. 190 166 Сборник статей извещать Совет Безопасности ООН о принятых в рамках права на индивидуальную и коллективную оборону мерах. 6. Как факультативный критерий – региональный характер и дефиниция зоны ответственности (деятельности). 7. Оговоренный механизм принятия новых государств в систему коллективной безопасности. Как образно отметил Р. Таварес, на территории Центральной Азии как «грибы» появились региональные органы в сфере безопасности194, не в полной мере заполняющие отведенную им нишу. Существует большое число институализированных международных организаций в сфере безопасности, действующих в Центральноазиатском регионе, такие как Совещание по мерам доверия и взаимодействия в Азии (СВМДА), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Программа НАТО «Партнерство во имя мира» и некоторые другие. Довольно сложной является вопрос о месте ОБСЕ в Центральной Азии. С точки зрения Европы рассматриваемый нами регион находится на периферии не только в географическом понимании, но и с точки зрения западных ценностей западных стандартов в области демократии и прав человека, о чем упоминает А.А. Казанцев в своей монографии195. С другой стороны, американский политолог из Университета Хопкинса М. Холцель считает, что ОБСЕ не должен «ни на йоту умалять значимость человеческого измерения»196 . Тогда возникает вопрос о том, насколько уместно позиционирование ОБСЕ в качестве структуры безопасности в Центральной Азии. В деятельности этой международной организации наблюдается явный функциональный крен в сторону гуманитарного измерения в ущерб военно-политическому и экономическому и экологическому измерениям, а также географический крен по критическому мониторингу ситуации в странах к востоку от Вены. Rodrigo Tavares. Regional security: the capacity of international organizations. – London and New York: Routledge Global Institution, 2009. – Р. 158. 195 Казанцев А.А. Политика стран Запада в Центральной Азии: ключевые характеристики, дилеммы и противоречия. Монография / Научно-координационный совет по международным исследованиям МГИМО(У) МИД России; Центр евро-атлантической безопасности. – М.: МГИМО-Университет, 2009. – С. 23. 196 Хольцель М. Размышления о новой архитектуре европейской безопасности. // Мир перемен. – 2009. – № 3. – С. 114. 194 167 Международные организации безопасности Однако мы должны учитывать, что ОБСЕ остается крупнейшей международной организацией на евразийском пространстве, форумом для обсуждения широкого круга вопросов международного сотрудничества и важным инструментом центральноазиатской политики европейских стран. В одном ряду с ОБСЕ стали чаще рассматривать Шанхайскую Организацию Сотрудничества. Как заявлено в Декларации Глав государств – членов Шанхайской Организации Сотрудничества от 7 июня 2002 года, ШОС является наследницей «Шанхайской пятерки», возникшей на основе двух новаторских для азиатского континента соглашений о мерах доверия в военной области и сокращении вооружений. Сформировавшийся в ШОС «шанхайский дух» характеризуется взаимным доверием, взаимной выгодой, равенством, взаимными консультациями, уважением к многообразию культур, стремлением к совместному развитию. Сегодня все чаще говорится о сдерживающем потенциале ШОС, что относится не только в отношении трех зол (экстремизма, терроризма и сепаратизма), но в политической сфере в отношении ограничения стремление третьих стран к доминированию в регионе. Будущее ШОС выглядит неоднозначным. Если одни исследователи считают, что ШОС постепенно трансформируется из собственно политической в военно-политическую организацию197. То другие не менее убежденно акцентируют внимание на том, что ШОС поворачивается в сторону экономического сотрудничества198. Неблоковый характер ШОС, закрепленный в принципе ненаправленности против других государств и международных организаций (Статья 2 Хартии Шанхайской Организации Сотрудничества от 7 июля 2002 года), отсутствие реальной военной компоненты, многофункциональность этой международной организации не позволяют в настоящее время говорить о ней как о фундаменте будущей архитектуры безопасности в Центральной Азии. Например: Омаров Н. Что сказали и не сказали лидеры ШОС / Вокруг России (Лучшие материалы Экспертного совета «РИА Новости», опубликованные в 2007 году) // под ред. С. Миронюк. – М., 2007. – С.143. 198 Например: Сатпаев Д.А. Китайская ставка на ШОС / Вокруг России (Лучшие материалы Экспертного совета «РИА Новости», опубликованные в 2007 году) // под ред. С. Миронюк. – М., 2007. – С. 169. 197 168 Сборник статей СНГ и ОИК также имеют намного более широкую компетенцию, чем традиционные региональные структуры коллективной безопасности. Вместе с тем, в руководящих документах этих организаций закрепляются принципы коллективной безопасности. Так, в Дакарской декларации199 констатируется: «Мы будем рассматривать любую угрозу, направленную против любого государства-члена, как направленную против международного мира и безопасности, также как против государствчленов». В ОИК военная составляющая организации так и не была создана. Статья 12 Устава СНГ гласит: «В случае возникновения угрозы суверенитету, безопасности и территориальной целостности одного или нескольких государств-членов либо международному миру и безопасности государства-члены незамедлительно приводят в действие механизм взаимных консультаций с целью координации позиций и принятия мер для устранения возникшей угрозы, включая миротворческие операции и использование в случае необходимости Вооруженных Сил в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону согласно Статье 51 Устава ООН». Касательно СНГ необходимо отметить, что с 1994 года многостороннее военное сотрудничество стран Содружества реализуется главным образом в рамках Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте 15 мая 1992 года и вступившего в силу 20 апреля 1994 года. Договор предусматривает не столько создание системы коллективной безопасности, сколько формирование оборонительного союза с целью сдерживания и отражения внешней угрозы. Его Статья 1 подтверждает обязательство государств воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях и разрешать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами. Положения Статей 2 и 4 предусматривают приведение в действие механизма совместных консультаций в случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности и суверенитету одного или нескольких государств-участников либо угрозы международному миру и безопасности, а также обязательства о взаимопомощи, в том числе военной, в порядке Принят на VI Конференции глав государств и правительств и правительств государств – членов ОИК. – Дакар. – 1991. – 9– 11 декабря. 199 169 Международные организации безопасности осуществления права на коллективную оборону в соответствии со Статьей 51 Устава ООН в случае совершения акта агрессии против любого из государств – участников Договора. Однако после институционализации Договора и создания Организации Договора о коллективной безопасности СНГ фактически потеряло основной инструмент коллективной безопасности, сохранив при этом разрозненные правовые механизмы. В отсутствие четкого разграничения между СНГ и ОДКБ появилось некое дублирование функций этих международных организаций200. Необходимо отметить, что ОДКБ продолжает формирование и совершенствование своих, отдельных от СНГ, механизмов обеспечения коллективной обороны и безопасности. Так, например, в ОДКБ с 2007 года появилась собственная правовая база для миротворческой деятельности201, которая до этого входила в исключительную компетенцию СНГ. Если рассмотреть другие стороны деятельности этих двух организаций, то видно наличие принципиальной разницы в подходах: решения в формате СНГ по утвердившейся практике принимаются на основе «консенсуса заинтересованных сторон»202 при строгом консенсусе в ОДКБ; документы, принимаемые органами СНГ, в отличие от решений ОДКБ, не являются юридически обязательными. Эти различия придают «жесткости» ОДКБ и ставят под сомнение возможность решения в формате СНГ вопросов обороны и безопасности в случае реальной угрозы военной агрессии на эти страны. В целом СНГ переживает глубокий кризис, который достаточно четко описывает политолог Центра СНГ Института актуальных международных проблем Дипакадемии МИД РФ В.П. ВороВ принятой 5 октября 2007 года Концепции дальнейшего развития СНГ Содружество определяется как форма сотрудничества равноправных независимых государств, признанная международным сообществом региональная межгосударственная организация. Украина сделала оговорку по первому абзацу пункта 1.1., содержащему определение СНГ в качестве международной организации. Азербайджан не признал международную правосубъектность СНГ и его исполнительных органов. 201 На Душанбинской сессии Совета коллективной безопасности ОДКБ 2007 года подписано Соглашение о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности, которая вступила в силу с января 2009 года. 202 См., например: Современные международные отношения. Учебник / под ред. проф.Торкунова А.В. – М.: РОССПЭН, 2000. – С. 523; Каламкарян Р.А., Мигачев Ю.И. Международное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Эксмо, 2006. – С.391. 200 170 Сборник статей бьев, предлагая свои пути решения накопившихся проблем203. А пока вслед за В.П. Воробьевым приходится констатировать исключение тем миротворчества, военно-политического и пограничного сотрудничества как самостоятельных разделов из первоначального проекта Концепции дальнейшего развития СНГ (одобрена 5 октября 2007 года). Табличное преставление функций и сфер деятельности международных структур безопасности в Центральной Азии, как видится, более полно раскрывает их компетенцию и относимость к структурам «жесткой» или «мягкой» безопасности. Как видно, все приведенные региональные организации имеют в своем арсенале инструменты и «жесткой», и «мягкой» безопасности. Насколько каждая конкретная структура относится к одной из двух систем безопасности надо рассматривать из комплекта «жестких» элементов – «жесткая» коллективная система безопасности, основанная на обеспечении военной защиты суверенитета, территориальной целостности и от внешнего вмешательства во внутренние дела, должна: – принимать решения, юридически и политически обязательные к исполнению, на консенсусной основе; – иметь выделенные вооруженные силы для реализации решений по применению принудительных мер с использованием вооруженных сил; – иметь нормативно закрепленное право на использование силы и соответствующий механизм задействования вооруженных сил или совместных подразделений. В связи с изложенным можно констатировать, что основой строительства архитектуры безопасности в Центральной Азии, в качестве единственной «жесткой» структуры безопасности, присутствующей сегодня в регионе, может рассматриваться Организация Договора о коллективной безопасности. Конечно же, ОДКБ предстоит еще проделать определенный путь для формирования и отработки механизмов взаимодействия, призванных обеспечить мир, безопасность и стабильность в регионе. Вместе с тем, в архитектуре безопасности немаловажное значение имеют системы «мягкой» безопасности. Воробьев В.П. Как преодолеть очередной кризис СНГ // Дипломатическая служба. – 2009. – № 6.– С. 6–10. 203 171 Международные организации безопасности Военно-политические союзы и коллективные системы безопасности дают гарантии защиты только государствам – членам этих объединений, нарушая при этом принцип равной безопасности. Само существование подобных объединений создает угрозу для не входящих в них государств. И именно наличие в архитектуре региональной безопасности, наряду с «жесткой» компонентой, механизмов «мягкой» безопасности, включая неинституционализированные межгосударственные договоры в сфере безопасности, создает политико-дипломатические условия, не только обеспечивающие сохранение мира под угрозой войны, но и гарантирующие поступательное развитие межгосударственного сотрудничества. Без обеспечения доверия между странами, развития экономического и социального составляющих сотрудничества по созданию в регионе зоны благоденствия и процветания, межкультурного диалога, как представляется, любая, даже самая совершенная система коллективной безопасности, не будет эффективной. Вместе с тем, как мы видим, существуют проблемы дублирования функций различными межгосударственными объединениями. Это проблема отнюдь не уникальна. И в Европе продолжается спор между «европоцентристами» (Europeanists) и «атлантистами» (Atlanticists). Политические противоречия в дублировании европейской безопасности между НАТО и Европейскими институтами не разрешены, и остается неясным дальнейшее развитие общей внешней политики и политики безопасности и Европейской политики обороны и безопасности и связанных с ними элементов204. Действительно, дублирование деятельности международными организациями – при отсутствии разграничения по сферам обеспечения безопасности, а также этапам участия в разрешении международных проблем – приводит к бессмысленной конкуренции между ними, необоснованным затратам материальных и иных ресурсов, снижению эффективности работы каждой из этих структур в отдельности и в целом всей архитектуры безопасности. Seidelmann Reimund/ Concepts and Institutions of European Security, Peace and Conflict Management Architecture / Региональная безопасность в Центральной Азии. Материалы международной конференции (23-24 сентября 2004 года, Ташкент). – Т.: Turon-Iqbol, 2006. – С. 55. 204 172 Сборник статей В этой связи интересны приведенные в справочном пособии В.Е. Улаховича суждения немецкого специалиста по проблемам европейской безопасности А. Броудхерст205 о том, что создание множества организаций позволило достичь консенсуса, стабильности и мира в послевоенной Европе. Такая сложная сеть обеспечивает разделение и необходимое дублирование труда, участие многих акторов на разных началах в решении многообразных международных проблем. Именно рациональное дублирование при правовой закрепленности разграничения функциональных этапов и сфер ответственности вовлеченных в вопросы обеспечения безопасности и стабильности Центральной Азии региональных организаций могут дать синергетический результат – целостную, взаимоувязанную архитектуру безопасности региона. Как гласит Декларация государств – участников Договора о коллективной безопасности, одобренная на сессии Совета коллективной безопасности 10 февраля 1995 года: «Объединяя свои усилия в сфере коллективной безопасности, государстваучастники видят создаваемую ими систему коллективной безопасности составной частью общеевропейской системы безопасности, а также частью возможной системы безопасности в Азии». Земсков В.Н. Региональные институты безопасности Центральной Азии В данной статье обобщаются выводы, рекомендации и соображения, которые были высказаны в ходе ряда научных конференций и семинаров по центральноазиатской тематике, проведенных в России и других странах СНГ за последние годы, а также в аналитических статьях и материалах политологов и экспертов по Центральной Азии, содержатся оценки нынешнего состояния геополитической ситуации в регионе, некоторые соображения о путях и методах повышения уровня безопасности и стабильности в Центральной Азии, в том числе Улахович В.Е. Международные организации. Справочное пособие. – М.: АСТ; Мн.: Харвест, 2005. – С.11–12. 205 173 Международные организации безопасности с учетом фактора взаимодействия с внерегиональными структурами и отдельными государствами. Критическому осмыслению подвергается роль России и ее центральноазиатская политика, причем предлагаются варианты возможной стратегической линии Российской Федерации в вопросах региональной политики и экономики. ** * Анализ геополитической ситуации в Центральной Азии мог бы быть выстроен на следующих направлениях: •Современная военно-политическая ситуация в Центральной Азии, генезис и будущее многовекторной политики государств региона, перспективы и ограничители региональной интеграции. •Стратегические интересы России и внерегиональных организаций и государств на центральноазиатском пространстве. •Проблемы взаимоотношений региональных интеграционных структур, функционирующих в Центральной Азии. •Афганский фактор в формировании геополитической ситуации на центральноазиатском направлении. В целом складывается следующая парадигма политики безопасности в Центральной Азии. Первое. При анализе геополитической ситуации в Центральной Азии, как и в любом другом регионе и в мире в целом, следует учитывать тот непреложный факт, что региональная безопасность – это гораздо более широкое понятие, чем отсутствие вооруженных конфликтов. Этот термин включает в себя проблемы экономической безопасности и стабильности, вопросы гуманитарного сотрудничества, различные аспекты взаимодействия между национальными объединениями и институтами гражданского общества государств региона, наконец, работу над сохранением и развитием факторов, объединяющих регион Центральной Азии206. Второе. Что касается собственно военно-политической обстановки в Центральной Азии, регион, как представляется, эволюционирует через сравнительно стабильный период своего существования, характеризующийся наличием пока только латентных вызовов его безопасности. 174 Collective Security & Non-State Actors in Eurasia. International Studies Perspectives, 2005. Р. 274 – 284. 206 Сборник статей Однако прогноз развития событий в регионе и вокруг него выглядит менее оптимистично. Речь идет, прежде всего, о наличии очагов конфликтов и напряженности в соседних с регионом странах, о распространении оттуда терроризма и религиозного экстремизма. При этом следует учитывать опасность проникновения вооруженных формирований извне, особенно в увязке с неурегулированностью границ. Особо следует акцентировать нестабильность в соседних странах. Обращает на себя внимание очаг напряженности, причем с высоким конфликтным потенциалом, в Ферганской долине. К этому надо добавить, что практически все страны Центральной Азии, так или иначе, до сих пор имеют нерешенные взаимные территориальные претензии. Это и другие обстоятельства обусловливают наличие элементов недоверия и подозрительности в межгосударственных отношениях, а в региональном масштабе все это еще отягощается межэтнической напряженностью, экономической фрустрацией, нехваткой воды и земли207. С учетом специфики географического расположения и социально-политического развития региона было бы оправданным считать в глобальной плоскости источником угроз для всех новых государств региона процесс формирования нового мирового порядка и происходящий передел сфер влияния, возрастание конкуренции мировых центров силы, в региональной плоскости – перманентно кризисную Материалы международной конференции «Проекты сотрудничества и интеграции для Центральной Азии: сравнительный анализ, возможности и перспективы». 28.01.09; «Угрозы и вызовы безопасности Центральной Азии и механизмы взаимодействия в поддержании стабильности в регионе». Выступление заместителя директора Третьего департамента стран СНГ МИД России С.А.Николаева в рамках международной конференции «Безопасность Центральной Азии: интересы России и Европы». Москва, 22-23 октября 2009г.; Материалы международной конференции «Архитектура международной безопасности в XXI веке: новые концепты Евразии».29.10.2009 г.; Материалы международной конференции «Проекты сотрудничества и интеграции для Центральной Азии: сравнительный анализ, возможности и перспективы» 28.01.09; Угрозы и вызовы безопасности Центральной Азии и механизмы взаимодействия в поддержании стабильности в регионе. Выступление заместителя директора Третьего департамента стран СНГ МИД России С.А.Николаева в рамках международной конференции «Безопасность Центральной Азии: интересы России и Европы». Москва, 22-23 октября 2009г.; Материалы международной конференции «Архитектура международной безопасности в XXI веке: новые концепты Евразии»; Аркадий Дубнов. Выступление на конференции «Безопасность в ЦА: интересы России и Европы», 22– 23 октября. Москва. 207 175 Международные организации безопасности социально-политическую и социально-экономическую ситуацию, во внутригосударственной плоскости – межэтнические проблемы, обусловленные несоответствием существующих границ реальному национально-территориальному размещению населения, сепаратизм на социально-экономической почве, а также сепаратизм вследствие ущемления прав национальных меньшинств. Наконец, угрозу создает борьба за власть между различными политическими силами, имеющая потенциал перерастания в вооруженный конфликт208. Третье. Если говорить о перспективах и ограничителях центральноазиатской интеграции, то в этом контексте таким ограничителем для интеграционного проекта могла бы считаться «абсолютизация суверенитета», в то время как стремление к дальнейшему укреплению суверенитета явно приходит в противоречие с задачей координации и объединения усилий государств региона. Другим ограничителем военно-политической интеграции является и различная иерархия интересов у разных государств региона, различные представления об угрозах национальной безопасности и возможностях их сдерживания209. Четвертое. Особое место на политической сцене Центральной Азии занимает тема многовекторности внешней политики государств региона. Очевидно, этот тезис дипломатии центральноазиатских государств является осознанной, долгосрочной линией поведения, нацеленной на то, чтобы извлекать максимум политической и экономической выгоды из лавирования между различными центрами силы, от взаимодействия с каждым из них210. Пятое. Естественно, неизбежным и весьма актуальным встает вопрос о месте и роли России в центральноазиатских делах. См. также: Чернявский С. Взаимодействие России со странами Центральной Азии в военно-политической сфере. 23 октября 2009 года // www.mgimo. ru. 209 Звягельская И. Политическая интеграция в Центральной Азии:ограничители и перспективы // www.mgimo.ru 210 По этой теме см.: C. Nation, D. Trenin. Russian Security Strategy under Putin: US & Russian Perspectives. November 2007 // www.strategic studies institute.army. mil.; Исмаилов Н. Правила для правителей. Как не допустить превращения Центральной Азии в новые Балканы? // МК-Азия. – 2010. – 12 августа. 208 176 Сборник статей Нет никаких сомнений в том, что у России – максимально выигрышные позиции в Центральной Азии. Главное – как ими воспользоваться. Россия в последние годы пытается реализовывать сознательную и целенаправленную политику на восстановление союзнического военно-политического взаимодействия. То, что у России появляется благоприятная возможность более активно и напористо выстраивать свою политику в Центральной Азии, находит свое объяснение в том, что в последнее время проявились новые формы взаимозависимости (в большей степени зависимости центральноазиатских стран от России), которая не может игнорироваться правящими элитами на местах. Примером таких новых связей являются широкие потоки трудовых мигрантов в Россию, их многомиллионные денежные переводы в свои страны. И все же, центральноазиатский вектор внешней политики России пока не приносит ожидаемых результатов. Во многом это связано с тем, что Российская Федерация все еще не в состоянии предложить региону собственный, специфический вариант развития, радикально отличающийся от тех, которые предлагают страны Евросоюза, АТР или исламского мира. При этом возможности России использовать здесь «мягкую силу» (нетрадиционные факторы силы и влияния) ограничены и сводятся, как правило, к опоре на остаточные элементы советского прошлого211. Шестое. Деятельность внерегиональных международных организаций в Центральной Азии, судя по имеющимся оценкам экспертов стран региона, в целом находит понимание и поддержку. Например, судя по всему, в сознании политического истеблишмента центральноазиатских государств потребности ЕС в энергоресурсах региона «постулируют» его заинтересованность в сохранении там стабильности и устойчивости режимов стран ЦА212. Итоговый документ международной конференции «Внешнеполитическая ориентация стран Центральной Азии в свете глобальной трансформации системы международных отношений». 08.11.08. // Фергана.Ру.; Ивашов Л. // Два мира – две политики. – 2009. – 11 ноября // www.evrasia.org 212 S.Secrieru. Russia’s Foreign Policy under Putin: CIS Project Renewed UNISCT Discussion Papers No. 10, January 2007; V.Paramonov, O.Stolpovski. Russia & Central Asia: Multilateral Security Cooperation. Central Asia Series. March 2008. Defence Academy of UK. 211 177 Международные организации безопасности Что касается НАТО, то геополитическая роль Альянса в жизни региона прежде всего нужно рассматривать через призму потребностей международной антитеррористической коалиции в Афганистане, главным образом, в плане тылового обеспечения проводимых там операций. В то же время подспудно развиваются процессы, ведущие в результате целенаправленных шагов Альянса и США к созданию в Центральной Азии альтернативных существующим интеграционных структур, объективно разрушающих постсоветское пространство213. Седьмое. Бесспорно, что важнейшим для региона фактором обеспечения безопасности, политической и экономической стабильности следует считать функционирование в Центральной Азии международных региональных организаций – ОДКБ, ЕврАзЭС, ШОС, которые создают многослойную структуру взаимодействия, отвечая потребностям стран региона и открывая им дверь в большую политику. Особо необходимо отметить роль ОДКБ, которая призвана стать в среднесрочной перспективе эффективным механизмом региональной безопасности214. Однако напрашивается и иная оценка деятельности Организации, которая характеризуется в некоторых источниках как «несостоятельная» из-за существующих между государствамичленами «серьезных проблем» и даже конфликтов.. Кроме того, отмечается отсутствие между ОДКБ и ШОС «разделения труда», а подчас – развивающееся между ними «соперничество»215. Восьмое. Тесно связана с темой безопасности в Центральной Азии афганская проблематика. От того, как будет складываться процесс афганского урегулирования, во многом зависит решение проблем обеспечения и укрепления региональной безопасности. Однако ситуация в Афганистане не только не улучшается, но и продолжает деградировать. Растущее беспокойство вызывает то, что наркодельцы превратили центральноазиатский регион в основной транзитный коридор Раскроется ли натовский зонтик над Центральной Азией? 29.12.09 // Asia-a. ru; J.Nichol. Central Asia’ Security: Issues & Implications for US Interests // www. crs.gov.rl30294. 214 Никитина Ю. Вклад ОДКБ в региональное сотрудничество в сфере безопасности // Аналитические записки НКСМИ МГИМО (У) МИД РФ. – 2009. – Вып. 3. – Май. 215 Дубнов А. Op. cit.; Владимир Захаров: Проблемы «устойчивости» ОДКБ. НГ–НВО. 29.10.10. 213 178 Сборник статей доставки афганских наркотиков в страны СНГ, прежде всего в Россию и далее в Европу. Если дела в Афганистане и дальше будут обстоять таким образом, центральноазиатские государства, особенно непосредственно граничащие с Афганистаном, не смогут чувствовать себя по-настоящему в безопасности. Выводы и предложения 1. Наиболее существенной чертой нынешней геополитической ситуации в Центральной Азии, которая накладывает отпечаток на отношения стран региона с внешним миром и определяет стиль поведения внешних акторов, продолжает оставаться фактическая расчлененность центральноазиатского пространства, отсутствие единства действий региональных государств в политической и экономической сферах, что, несомненно, создает ощутимые препятствия для обеспечения кумулятивного эффекта в социально-экономическом развитии региона. Достаточно сказать, что объем и качество связей между центральноазиатскими государствами на порядок ниже их индивидуальных связей с Россией и даже с дальним зарубежьем216. 2. Отсюда вывод: от государств региона требуются скоординированные усилия, план действий по преодолению существующих в Центральной Азии противоречий и спорных проблем, которые следовало бы решать, прежде всего, на путях разработки и реализации долгосрочных многосторонних программ экономического развития всего региона. В этих целях было бы целесообразно создать международный консорциум с широким в нем членством как центральноазиатских государств, так и России, соседних с Центральной Азией стран (Китай, Индия, Иран, Турция), Евросоюза, Японии, США. По линии такого объединения, «неформальным» локомотивом которого стал бы Казахстан (с учетом его немалого экономического и политического потенциала), осуществлялись бы масштабные внутрирегиональные инвестиционные проекты, создавалась необходимая инфраструктура для деятельности крупного и среднего бизнеса, как местного, так и внерегионального, с использованием немалых трудовых ресурсов центральноазиатских государств. 179 216 О четырех вызовах Средней Азии // Le Temps. – 2010 - 30.06. Международные организации безопасности 3. Что касается перспектив замкнутой региональной интеграции в военно-политической и экономической областях, то в рамках этого процесса присутствует риск «автономизации» региона на таком пути, его отчуждения от своего естественного союзника и партнера – России. Поэтому важно развивать интеграционные процессы, укреплять внутрирегиональные связи преимущественно в рамках существующих международных структур: ЕврАзЭС, ШОС, ОДКБ. 4. Совершенно очевидно, что следует приложить максимум усилий в целях запуска процесса урегулирования – на долгосрочную перспективу – межэтнических, экономических и социально-политических противоречий в регионе в привязке к конкретным очагам напряженности, таким как Ферганская долина, киргизско-узбекская граница и пр. В этих целях было бы целесообразно созвать региональную конференцию для углубленного обмена мнениями по данной проблематике с учетом позиций сторон, непосредственно вовлеченных в конфликтные ситуации, при участии внерегиональных посредников, прежде всего, России. В дальнейшем, над решением обозначенных проблем могли бы работать согласительные комиссии, формулирующие соответствующие рекомендации и концептуальные подходы к урегулированию конкретных конфликтных ситуаций. 5. С учетом наблюдающихся расхождениях в планах и действиях, рассогласованности позиций региональных организаций, в том числе действующих на центральноазиатском направлении, видимо, следует принять необходимые меры к их организационному сближению в делах региона, прежде всего, с учетом фактической идентичности состава этих структур, близости их подходов к решению региональных проблем, В частности, как представляется, нет препятствий к тому, чтобы эти организации (ЕврАзЭС, ШОС, ОДКБ, СВМДА) действовали в рамках согласованных, а, лучше – интегрированных программ в таких вопросах, как борьба с терроризмом и оргпреступностью, нелегальной миграцией и торговлей людьми, нераспространением ядерного оружия, обеспечение безопасности транспортных систем, укрепление внешних границ своих объединений и др. В практическом плане эти задачи могли бы успешнее решаться в случае создания и успешного запуска ко180 ординационного механизма регионального взаимодействия с Сборник статей участием генеральных (исполнительных) секретарей ЕврАзЭС, ШОС, ОДКБ, СНГ, СВМДА. 6. Отмечая очевидное повышение экономической и политической активности внерегиональных акторов в делах центральноазиатского региона, нужно признать бесперспективность попыток убрать эти внерегиональные силы с центральноазиатской сцены. Необходимо искать modus operandi во взаимоотношениях с такими внешними игроками, как ЕС, НАТО, США, Япония, Турция и др. В частности, желательно договариваться с ними о неких общих программах (планах) действий, об участии России и образованных под ее эгидой структур в реализации осуществляемых указанными акторами проектов. Одним словом, действуя на поле конкурентов, надо создавать условия для реальной борьбы за влияние в регионе и за обеспечение экономических и других интересов центральноазиатских государств. В организационном плане можно было бы, с привлечением ООН, создать своего рода консультативный совет всех международных структур и индивидуальных государств, действующих на центральноазиатском пространстве, для координации или проведения коллективных акций в плане содействия социально-экономическому развитию региона, обеспечения его безопасности и стабильности. 7. Исходя из признания значения китайского фактора в центральноазиатских делах, было бы полезно иметь четкие договоренности с Пекином в отношении его планов и программ содействия развитию региона. Очевидны пассивность России и практически всех других участников ШОС в связи с намерениями КНР, отсутствие каких-либо внятных предложений по поводу объектов приложения китайских экономических и других усилий в регионе. В этой связи представляется целесообразным активизировать роль других участников ШОС, консолидировать их позиции для должного воздействия на линию поведения КНР. 8. Особое значение для стран региона приобретает тесное сотрудничество в области энергетической безопасности и ее проецирование на сферу отношений с Европой и другими регионами мира. В этой связи можно было бы подумать над возможностью разработки соответствующей стратегии обеспечения энергетической безопасности Евразии, представив, в частности, стратегию содействия обеспечению энергетической 181 безопасности Западной Европы и начав соответствующий диа- Международные организации безопасности лог с Евросоюзом, в котором участвовал бы также консорциум центральноазиатских стран плюс Россия. Одновременно имеет смысл для государств Центральной Азии, в первую очередь, начать разрабатывать планы энергетической экспансии на Восток, прежде всего в Китай. И в этой области требуются коллективные договоренности и соглашения, в т.ч. с Россией, о согласованных действиях. 9. В том, что касается афганской тематики, то, как представляется, внутриполитическое противостояние, отягощенное иностранной (США) агрессией и неэффективным вмешательством международных сил (НАТО), ставит на повестку дня участие в переговорном процессе других внешних сил. ШОС в целом и ее отдельные участники обладают значительным миротворческим опытом, в том числе опытом международного посредничества. Необходимо создание под эгидой ШОС постоянно действующего переговорного процесса, в котором должны участвовать все субъекты современного афганского политического процесса: государственные структуры, политические партии, этнические сообщества, представители регионов, религиозные деятели. При этом должны быть установлены устойчивые каналы взаимодействия, включая согласование планов действий и программ содействия стабильности в Афганистане с другими участниками операций в этой стране, прежде всего с США и НАТО. 10. При рассмотрении вопросов, связанных с политикой России в регионе, было бы полезно акцентировать следующие моменты: – За последние два десятилетия произошло существенное ослабление России в регионе практически на всех направлениях интеграции. И это имело место на фоне очевидной переориентации государств региона на страны дальнего зарубежья. Основную причину сложившейся ситуации следовало бы усматривать в нескоординированности усилий внутри РФ по поддержанию связей с государствами Центральной Азии, отсутствии целостной государственной политики в отношении этого региона. – Потенциал сотрудничества России с государствами Центральной Азии может быть реализован только при наличии санкционированной на официальном уровне государствен182 ной стратегии и определенного плана действий в отношении стран центральноазиатского региона, причем с конкретными Сборник статей поручениями федеральным органам исполнительной и законодательной власти и заданными сроками их исполнения. Эта стратегия должна содержать обоснование приоритетов интеграции как в отношении отдельных государств этого региона, так и в многосторонних проектах сотрудничества. Как представляется, целью российской политики в Центральной Азии должны стать: – Недопущение создания в ЦА альтернативных систем безопасности без участия России и противодействие попыткам закрепления здесь военного присутствия третьих стран. – Расширение позиций российского капитала в ключевых отраслях экономики стран ЦА, обеспечение беспрепятственного функционирования транспортных коридоров и коммуникаций. – Всесторонняя защита прав и интересов российских граждан и соотечественников, проживающих в Центральной Азии. – Консолидация многосторонних структур с участием России, упрочение их ключевого значения в обеспечении стабильности и безопасности на южных границах. – Создание дружественного окружения на центральноазиатском направлении217. – В развитие изложенных выше рекомендаций следовало бы признать, что важнейшим фактором восстановления и укрепления роли России в регионе должно стать активное внедрение крупного российского капитала в наиболее масштабные экономические проекты: строительство магистральных путепроводов, крупных энергетических объектов, добыча энергетических и минеральных ресурсов, и пр. – Не меньшее значение, в т.ч. и с социально-экономической точки зрения, для стран региона имел бы перенос ряда трудоемких производств из России в трудоизбыточные страны Центральной Азии, причем с соответствующими инвестициями, системой обучения персонала и созданием там жилищнокоммунальной инфраструктуры. Наиболее перспективны в этом отношении – текстильное производство, плодоовощное хозяйство (с выходом на единый рынок с Россией) и пр. – С учетом современных тенденций во взаимоотношениях России со странами Центральной Азии было признано 183 217 Более подробно: Чернявский С. Указ. соч. Международные организации безопасности системообразующим регулирование миграционных потоков в Россию, которое должно определяться государственной стратегией, предусматривающей переход к более цивилизационным формам подготовки и использования в Российской Федерации трудовых ресурсов из государств региона. При этом подготовка трудовых ресурсов для нужд российской экономики должна осуществляться в самих государствах Центральной Азии, что само по себе могло бы способствовать укреплению российских позиций в регионе. – Тесно смыкаются с этими планами меры по распространению русского языка в странах Центральной Азии, который быстро утрачивает там свои позиции. Для исправления такого положения крайне важно выделить необходимые финансовые и экспертные ресурсы для вновь организуемой в Центральной Азии сети культурных и языковых центров, в т.ч. и для обучения будущих трудовых мигрантов в Россию, а это – одно из условий воссоздания мощного пророссийского фактора в политической жизни центральноазиатских государств. – С учетом усиления влияния информационной политики и технологий на формирование общественного мнения и политических предпочтений, прежде всего среди элит, было бы важно обратить внимание на формирование позитивного информационного поля в отношениях как внутри региона, так и между Россией и государствами Центральной Азии. В этих целях предлагается создание международного, в рамках ШОС или ОДКБ, механизма координации информационной политики, включая, помимо прочего, разработку и реализацию мер по преодолению расовой и межэтнической неприязни и ксенофобии, по воссозданию атмосферы дружбы и доверия в отношениях России со странами региона, равно как и между самими этими странами218. 184 См. материалы заседания Экспертного Совета Комитета Совета Федерации по делам СНГ. 13.06.07. 218 Авторы и составители сборника: Воронин Е.Р., к.ю.н., ведущий научный сотрудник ЦЕАБ. Гржа А.П., младший научный сотрудник ЦЕАБ. Заитов З.С., начальник Управления, Секретариат ОДКБ. Земсков В.Н., старший научный сотрудник ЦЕАБ. Казанцев А.А., к.п.н., старший научный сотрудник ЦЕАБ. Корзун П.А., сотрудник Министерства РФ по делам экономического развития. Кудряшова Ю.С., к.и.н., старший научный сотрудник ЦЕАБ. Никитин А.И., д.п.н., директор ЦЕАБ, проф. МГИМО, почетный президент РАПН. Новикова Д.О., младший научный сотрудник ЦЕАБ. Пашковская И.Г., к.ю.н., ведущий научный сотрудник ЦЕАБ. Тираж 300 экз. Заказ № 596. Издательство «МГИМО – Университет» 119454, Москва, пр. Вернадского, 76 Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД России 117218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26 В сборнике работ, подготовленном сотрудниками Центра евроатлантической безопасности МГИМО, рассматривается роль международных организаций безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах. Все работы, представленные в этом сборнике, связаны между собой двумя основными идеями. Во-первых, обеспечение безопасности в двух рассматриваемых регионах тесно взаимосвязано. Вовторых, существенные изменения, произошедшие в мире по окончании «холодной войны», требуют поиска международными организациями безопасности новой роли в предотвращении международных конфликтов и минимизации их разрушительных последствий. Сборник состоит из трех частей, в которых последовательно рассматриваются указанные проблемы: «Россия и Запад: к формированию новой архитектуры безопасности в евроатлантическом регионе», «Конфликты и международные организации безопасности на Южном Кавказе», «Развитие региональной системы коллективной безопасности в Евразии». Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России В поисках новой роли: международные организации безопасности в евроатлантическом и евразийском регионах Сборник статей Москва МГИМО – Университет 2011
