Глава 28 Аадития Маттоо ПЕРЕГОВОРЫ ОБ
реклама
Глава 28 Аадития Маттоо ПЕРЕГОВОРЫ ОБ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ ПО УЛУЧШЕНИЮ ДОСТУПА НА РЫНОК Эта глава сосредотачивает свое внимание на трех вопросах, которые влияют на качество обязательств по либерализации. Этими вопросами являются: взаимоотношение между долей иностранного участника в уставном капитале предприятия и условиями конкуренции на рынке; использование графиков обязательств по Генеральному соглашению о торговле услугами (ГАТС) в качестве механизмов предварительных обязательств по будущей либерализации; и связь между либерализацией в одностороннем порядке и переговорами о доступе на рынок на основе принципа взаимности. Выбор модели либерализации Ограничения на иностранное коммерческое присутствие имеют особое значение в случае услуг, которые не возможно оказывать в режиме поставок через границу, так что потребительские цены полностью зависят от структуры внутреннего рынка. В рамках ГАТС наиболее распространенными являются ограничения на вход на рынок новых предприятий и на долю иностранного участника в уставном капитале предприятия, особенно в секторах услуг связи и финансовых услуг (табл. 28.1). Основной вывод из литературы по приватизации состоит в том, что наиболее крупные выгоды для благосостояния появляются в результате возрастания конкуренции, а не в результате простой смены формы собственности - передачи собственности из рук государства в частные руки. В контексте ГАТС страны под давлением торговых партнеров часто делают им уступки в области улучшения доступа на рынок в форме увеличения доли иностранного участника в уставном капитале существующих предприятий или в форме ограничения входа новых предприятий на рынок, а не в форме устранения всех барьеров для входа на рынок. Значительные усилия на переговорах предпринимались по защите прав иностранной собственности на уже существующих предприятиях (Mattoo 1999). Эта тенденция была особенно заметна в переговорах по финансовым услугам, где «положения о цензе оседлости» гарантировали защиту существующих прав иностранной собственности и филиалов иностранных фирм при принятии нового законодательства, в то время как новым потенциальным предприятиям на рынке предоставлялись гораздо более ограниченные права, возможно, ставя их в менее привилегированное положение по сравнению с их конкурентами. Очевидно, что иностранные инвестиции приносят выгоды даже в ситуациях, когда они не приводят к возрастанию конкуренции (то есть при наличии ограничений на вход на рынок новых предприятий). Иностранная собственность в уставном фонде предприятия может смягчить нехватку капитала, помочь в поддержке слабых национальных предприятий (например, путем изменения структуры капитала финансовых институтов) и служить проводником передачи технологий и «ноу-хау», в том числе новейших методов менеджмента. Однако, если прямые иностранные инвестиции (ПИИ) привлекаются просто потому, что искусственно повышена отдача на инвестиции путем введения ограничений на конкуренцию, то чистая отдача от ПИИ для принимающей страны может оказаться отрицательной; то есть отдача для самого иностранного инвестора может превысить истинную эффективность этих инвестиций для всего общества (Hindley и Smith 1984). В определенной степени присвоение ренты может быть предотвращено путем налогообложения прибыли или путем проведения конкурентных аукционов лицензий на деятельность или акций предприятий, но при этом сохранится статичная и динамическая виды неэффективности из-за недостатка конкуренции.1 Для таких рассуждений в статичном контексте имеется довольно обширная теоретическая база, однако Таблица 28.1 Виды ограничений по доступу на рынок в рамках режима коммерческого присутствия в разрезе секторов услуг, по всем членам ВТО на 2000 г. Сектор Консультационные услуги Услуги связи Услуги по строительству и связанному с ним инженерному проектированию Торговые услуги Образовательные услуги Услуги по охране окружающей природной среды Финансовые услуги Услуги здравоохранения и связанные с ними социальные услуги Туристические и сопутствующие путешествиям услуги Рекреационные, культурные и спортивные услуги Транспортные услуги Число членов с обязат ельств ами На число постав щиков услуг 89 85 0.2 3.9 3.4 2.1 0.0 0.2 0.8 0.5 4.0 4.3 3.6 3.8 60 0.1 0.9 0.0 0.2 0.9 0.9 38 0.2 0.7 0.0 0.1 0.4 0.4 32 0.1 0.3 0.0 0.0 0.9 0.5 40 0.2 0.7 0.0 0.1 0.7 0.6 91 4.6 4.3 1.4 0.9 8.6 4.4 34 0.2 0.3 0.1 0.2 0.6 0.4 114 0.2 0.4 0.1 0.1 0.5 0.4 49 0.1 0.3 0.0 0.1 0.5 0.2 70 0.3 0.9 0.0 0.1 1.9 1.4 Ограничения на одно обязательство На На На На На число число законод участие стоимо операц физиче ательну иностр сть ий анного транса ских ю кций лиц форму капита ла или предпр активо иятия в Примечания: Ограничения на одно обязательство рассчитывается путем деления общего числа ограничений в каком-либо секторе на число членов с обязательствами. Источник: База данных ВТО по торговле услугами. имеется еще более прочная база для утверждения, что конкуренция приносит значительные динамические выгоды путем воздействия на стимулы по улучшению деятельности и инновациям. Существуют ли какие-то разумные основания для ограничения числа поставщиков? В некоторых случаях нет иного выбора из-за технических ограничений конкуренции, таких как нехватка радио частот, необходимых для предоставления мобильных услуг связи, или ограниченная площадь для строительства новых магазинов или аэропортов в каком-либо городе. В других сегментах рынка услуг ограничения на вход новых предприятий на рынок может быть оправдано существованием значительной экономии от масштабов производства, происходящих, например, от значительных постоянных издержек на создание стационарных сетей; то есть вход на рынок новых предприятий может привести к неэффективному дублированию стационарных сетей. Можно представить себе и другие специфические модели рынка или несостоятельности государственного регулирования, в которых барьеры на вход на рынок повышают общественное благосостояние (Laffont 1999). Не смотря на эти рассуждения, ограничения на вход на рынок становится все труднее оправдать в свете технологических сдвигов и нарастания фактов о том, что конкуренция в сфере услуг работает успешно.2 Технологический прогресс значительно снизил издержки по созданию сетей и вертикальное разделение («разделение сети по компонентам») расширило возможности для входа на рынок конкурентов (Smith 1995). Кроме того, неэффективность из-за дублирования сетей может оказаться незначительной по сравнению с операционной неэффективностью, которая может возникнуть в результате недостатка давления со стороны конкурентов.3 Существующие ограничения на вход на рынок могут иметь довольно прозаические цели. Во-первых, ограничения могут быть разработаны таким образом, чтобы существующие поставщики услуг лишь постепенно подвергались бы конкурентному давлению – для защиты зарождающихся секторов услуг, для облегчения «упорядоченного ухода со сцены» отмирающих поставщиков услуг или просто из-за давления со стороны заинтересованных групп. Это объясняет, например, почему правительства в целом более склонны к либерализации мобильных услуг связи, чем стационарных услуг связи; мобильные телефоны только недавно были изобретены и в данном секторе услуг связи просто не существовало национальных предприятий и поэтому некого было защищать. Ограничения на вход на рынок иногда выгодны не только национальным предприятиям, но и существующим в данной стране иностранным предприятиям, как это случилось с финансовыми услугами в Малайзии. Другие инструменты, такие как дискриминационные субсидии или налоги, могут быть легче нацелены на обеспечение необходимого уровня защиты национальных предприятий от конкуренции. Монопольные или олигопольные ренты иногда рассматриваются в качестве средств оказания помощи предприятиям выполнять обязательства по оказанию универсальных услуг посредством перекрестного субсидирования. Однако, правительства все более склоняются к мерам по достижению этих целей без принесения в жертву выгод конкуренции. В некоторых случаях форма «инвестиционного пессимизма» приводит к убеждению, что обещание олигопольных рент необходимо для финансирования новых инвестиций – хотя не ясно, почему структура рынка должна определяться государственной политикой, если в секторе нет никаких первоначальных инвестиций, выгоды от которых могут быть присвоены конкурентами. И, наконец, правительства могут стремиться повысить доходы госбюджета (или ренты для политиков и бюрократов) путем продажи на аукционе прав на монопольное или олигопольное оказание услуг. Это обычно объясняет обещание эксклюзивных прав до проведения приватизации. В тех секторах, где конкуренция реально возможна, предоставление эксклюзивных прав равнозначно косвенному присвоению излишка потребителя и может препятствовать достижению важной динамической эффективности, возникающей в результате наличия конкуренции. В идеале правительствам не следует прибегать к торговым ограничениям для достижения целей, которые лучше достигаются путем использования других инструментов. В каждом из вышеупомянутых случаев ограничение входа на рынок является не самым лучшим инструментом, а только вторым или третьим по эффективности для достижения вышеуказанной цели, но, тем не менее, именно ограничение входа на рынок выбирается правительствами, поскольку существуют другие ограничения, такие как неспособность правительств повысить доходы госбюджета без экономических или политических издержек. Существуют ли какие-то разумные основания для ограничения иностранной собственности, и каковы последствия такого шага? Большинство развивающихся стран поддерживает ограничения на иностранную или частную собственность или на обе формы собственности одновременно. Однако, не так то просто докопаться до разумного обоснования существованию таких ограничений. Поскольку стимулы для передачи технологии, улучшению менеджмента и т.д. зависят от доли владельца капитала в прибылях, то ограничения на формы собственности резко ослабляют эти стимулы и негативно отражаются на показателях деятельности предприятия. Правительства желают нести такие последствия ограничения на формы собственности по следующим трем видам причин: 1. Если существуют ограничения на конкуренцию, порождающие ренты, то целью ограничений на иностранную собственность может быть балансирование двух аспектов иностранных инвестиций – повышения эффективности и присвоения ренты. Этот аргумент ставит вопрос, почему присвоение ренты не может быть предотвращено путем предварительного проведения аукционов акций или продажи имущества иностранцам или путем последующего налогообложения прибыли предприятий с участием иностранного капитала.4 (И, разумеется, почему по-прежнему сохраняются ограничения на конкуренцию?) 2. На основании аргумента о «зарождающемся предпринимателе» иностранцы принуждаются к созданию совместных предприятий, так чтобы местные инвесторы могли бы учиться у иностранцев в процессе сотрудничества. Однако, в ситуациях такого рода всегда трудно оценить, будут ли ущербы от такой политики протекционизма компенсированы возможными выгодами от такого сотрудничества с иностранными предприятиями. 3. Возможно, наиболее важным является чисто политическое нежелание отдать какую-то значимую услугу под контроль иностранцев. Такой политический подход должен быть менее жестким, если не один иностранный монополист, а несколько конкурирующих друг с другом иностранных фирм будут оказывать услуги в одном и том же секторе услуг. В любом случае к настоящему времени не существует достаточной аналитической и эмпирической базы для оценки выгод и потерь от ограничений форм собственности и как эти ограничения взаимодействуют с ограничениями на вход на рынок. Что может сделать ГАТС? Внутренние политико-экономические силы, порождающие протекционизм, могут также диктовать, чтобы этот протекционизм осуществлялся с помощью использования неэффективных инструментов. В отличие от ГАТТ, ГАТС не создало иерархию инструментов протекционизма, хотя классификации инструментов протекционизма в торговле товаров и услуг похожи друг на друга. Поэтому количественные ограничения, которые были дискредитированы и поставлены вне закона в сфере торговли товарами, процветают в торговле услугами. Когда ренты достаются иностранцам, эти количественные ограничения (квоты) напоминают добровольные ограничения экспорта. Например, на последнем раунде переговоров страны иногда предоставляли, а их торговые партнеры были согласны принять, повышенный доступ на рынок путем повышения разрешенной доли иностранной собственности на существующих национальных предприятиях, вместо разрешения входа на рынок новым фирмам. Хотя пока еще может быть политически не осуществимо или нет четко выраженной воли создать такую же иерархию инструментов в торговле услугами, как в торговле товарами, тем не менее, может быть сделана попытка по созданию правовой презумпции в пользу таких инструментов, как бюджетно-налоговые меры, которые более эффективно обеспечивают протекционизм. Трудность перехода к бюджетно-налоговым инструментам протекционизма в сфере услуг, возможно, преувеличивается. В случае коммерческого присутствия возможно применение ряда бюджетно-налоговых инструментов, в том числе налогов при входе на рынок (или аукционы по продаже разрешений или лицензий на вход на рынок), налогов на выручку от оказания услуг, и налогов на прибыль. Налог, уплачиваемый при входе на рынок, повышает постоянные издержки предприятий и снижает их желание войти на рынок; тем самым, структура рынка, скорее всего, станет менее конкурентной, чем при отсутствии такого налога. Налог на прибыль, по крайней мере, повлияет на экономические решения предприятий, но если существуют постоянные издержки входа на рынок, которые должны покрываться за счет будущих прибылей, то налог на прибыль сократил бы число предприятий, которые смогут возместить эти издержки. С точки зрения социального благосостояния, один или несколько таких бюджетно-налоговых инструментов могли бы помочь добиться лучших результатов по сравнению с применением квот. По иронии судьбы, системы законодательства во многих странах допускают дискриминацию против иностранцев посредством категорических запретов и квот на вход иностранцев на рынок, но делают сложным введение дискриминационных налогов против иностранцев. Например, в Европейском Союзе зарегистрированная иностранная фирма рассматривается во всех отношениях как европейская фирма и против нее не может быть применено никаких форм дискриминации. Предварительные обязательства по будущей либерализации Политика, подкрепленная доверием, скорее всего, достигнет успеха. Предоставление многих видов услуг, от финансовых до транспортных, требует высокоспециализированных «мертвых» инвестиций в такие активы, которые сложно потом использовать для других целей. Бизнес-планы инвесторов обычно растягиваются на длительные периоды времени и многие поставщики услуг готовы понести существенные потери в течение первых лет своего функционирования. Поэтому важно, чтобы программы либерализации рынков услуг вызывали доверие со стороны инвесторов. В противном случае могут возникнуть два вида проблем: (а) если ощущается значительная неопределенность по поводу политики правительства, то будет сделано меньше инвестиций и поставщики услуг потребуют надбавку к отдаче на их капитал; (б) если возможно оказать влияние на политику правительства, то поставщики услуг могут вести себя стратегически и манипулировать альтернативами политики для своей собственной выгоды. Создание обстановки доверия само по себе содержит два направления. Одно состоит в том, чтобы убедить экономических агентов, что текущие реформы не будут повернуты вспять. Второе состоит в том, чтобы убедить их, что реформы будут продолжены и в будущем. По соглашению ГАТС многие страны обязались не ухудшать существующее состояние режимов регулирования в секторах услуг. В принципе, четкое обязательство ГАТС не ограничивать вход на рынки услуг могло бы значительно улучшить условия конкуренции на рынках услуг. К сожалению, даже в относительно открытых странах обязательства иногда сформулированы в таких выражениях, которые снижают ценность обязательств. Например, в графике обязательств Чили по финансовым услугам указано, что «деятельность какого-либо поставщика финансовых услуг, оперирующего на основе режима коммерческого присутствия, может быть подвергнута проверке на предмет обоснования его экономической необходимости», а в графике обязательств Филиппин по услугам связи отмечается, что вход фирм на рынок зависит от «выдачи лицензии Конгрессом Филиппин» и «Сертификата Общественной Необходимости». Далеко не ясно, насколько транспарентны и недискриминационны процедуры выдачи таких лицензий и сертификатов и зависит ли их выдача только лишь от таких критериев, как техническая и финансовая обоснованность предложения, или эти процедуры выдачи лицензий и сертификатов являются скрытой формой ограничения на число предприятий или дискриминации против иностранных предприятий, желающих войти на рынок. Приоритетом на следующем раунде переговоров могло бы стать очищение графиков обязательств стран от подобных выражений. Одной из причин, по которой правительства могут неохотно идти на немедленную либерализацию услуг, является ощущаемая необходимость защитить от конкуренции уже присутствующих на рынке поставщиков услуг с целью защиты зарождающейся отрасли или с целью обеспечения «спокойного ухода со сцены» умирающих отраслей. Несостоятельность мер по защите зарождающихся отраслей в прошлом и неисчислимые примеры нескончаемого «детства» этих зарождающихся отраслей частично следует отнести на неспособность правительств взять на себя обязательства и реально их исполнить по либерализации какого-то сектора к определенному моменту времени в будущем. ГАТС предлагает ценный механизм по преодолению трудности сохранения доверия к обещаниям правительства какой-либо страны. По соглашению правительства могут брать на себя связывающие обязательства по обеспечению доступа на рынок и применению национального режима законодательства к иностранным поставщикам услуг к определенному моменту времени в будущем. Неспособность выполнить свои обязательства порождает обязанность компенсировать убытки тем членам соглашения, которые не смогли получить выгоды от исполнения обязательств данным правительством, что делает обязательства более надежными по сравнению с простым объявлением у себя внутри страны о намерении правительства что-то и когда-то либерализовать. Предварительные обязательства по либерализации, взятые на международном уровне, также могут привнести ощущение безотлагательности внутренних реформ и усилий по развитию необходимых механизмов государственного регулирования и надзора. Некоторые правительства воспользовались ГАТС для достижения баланса между своим нежеланием немедленно ввести конкуренцию в секторах, где национальные поставщики услуг действуют под прикрытием протекционизма, и своим желанием не оказаться навсегда заложниками слабости национальных поставщиков услуг или давления со стороны заинтересованных групп. Наиболее выдающимися примерами являются базовые услуги связи, по которым ряд развивающихся стран взяли на себя обязательства ввести конкуренцию к конкретным моментам времени в будущем (табл. 28.2). В других секторах использование ГАТС в качестве механизма предоставления кредита доверия программам либерализации было неутешительным. Использование переговоров в рамках ГАТС для улучшения доступа на рынки Взаимность была и остается центральным руководящим принципом в переговорах в рамках ГАТТ/ВТО: одна страна снижает уровень своего протекционизма в обмен на взаимное его снижение со стороны своего торгового партнера.5 Поскольку переговоры на основе принципа взаимности широко признаются ответственными за успех по существенному снижению уровня протекционизма, достигнутого по торговле товарами, то удивительно, что ограниченное использование этого же принципа взаимности, наоборот, не считается ответственным за неутешительные результаты переговоров по торговле услугами. Соглашению ГАТС сознательно придали симметричную структуру. В теории, у развивающихся и индустриально развитых стран была возможность использования своих модальных конкурентных преимуществ: улучшение доступа к капиталу из индустриально развитых стран в обмен на улучшение доступа к временному использованию услуг рабочей силы из развивающихся стран. Однако, на практике, не было проявлено политической воли по вопросу о допуске иностранной рабочей силы (кроме ограниченного класса внутрикорпоративного перетока квалифицированных работников) и обмен между режимами оказания услуг просто не состоялся. Кроме того, в процессе переговоров не особенно продуктивны Таблица 28.2 Предварительные обязательства развивающихся стран в переговорах о либерализации базовых услуг связи, 1998 г. Страна Предварительные обязательства по либерализации Латинская Америка Антигуа и Барбуда Международные услуги связи по речевым телефонам зарезервировано для эксклюзивного оператора до 2012 г., но будут открыты для конкуренции с 2012 г. (только в отношении международных услуг связи). Местные и междугородние услуги связи зарезервированы за эксклюзивным оператором, находящимся в государственной собственности. Аргентина Отсутствие ограничений после 8 ноября 2000 г. Боливия Эксклюзивный контракт на шесть лет на оказание междугородних услуг связи внутри страны и международных услуг связи, но все ограничения устраняются после 27 ноября 2001 г. Бразилия В пределах одного года после вступления в силу проекта закона о связи Бразилия составит график своих обязательств по сектору публичных услуг связи, связывая соответствующие части нового закона. Чили Ограничения на конкуренцию в сфере междугородних услуг связи внутри страны на период четырех лет, начиная с 27 августа 1994 г. Гренада Зарезервированы для эксклюзивного поставщика услуг связи до 2006 г.; после этого отсутствие ограничений. Ямайка Зарезервированы для эксклюзивного поставщика услуг связи до сентября 2013 г.; после этого отсутствие ограничений. Мексика Международные услуги связи, требующие использования спутников, должны использовать мексиканскую спутниковую инфраструктуру до 2002 г. Тринидад и Тобаго Зарезервированы для эксклюзивного поставщика услуг связи до 2010 г.: после этого отсутствие ограничений. По стационарным услугам связи при помощи спутников: до 2000 г., только для спутниковой системы, используемой эксклюзивным публичным оператором; после этого отсутствие ограничений. Венесуэла Отсутствие ограничений после 27 ноября 2000 г. Африка Кот-д’Ивуар Монополия до 2005 г.; после этого отсутствие ограничений. Гана Монополия двух конкурирующих предприятий на пять лет; после этого пересмотр политики. Мавритания Монополия до 2004 г.; после этого отсутствие ограничений. Марокко Монополия до 2001 г.; после этого отсутствие ограничений на вход на рынок. Сенегал Монополия, по крайней мере, до 31 декабря 2003 г., но ее устранение не позднее, чем 31 декабря 2006 г.; пересмотр политики в 2003 г. Южная Африка Монополия до 31 декабря 2003 г.; затем монополия двух конкурирующих предприятий, и власти рассмотрят возможность выдачи лицензий большему числу предприятий. Тунис Отсутствие ограничений на оказание местных услуг связи после 2003 г. Азия Бангладеш Рассмотрит возможность дополнения принципов регулирования в будущем. Бруней Дарассалам Пересмотрит текущую политику и рассмотрит возможность допуска на рынок дополнительных поставщиков услуг по истечении 10 лет после приватизации (без указания даты ее проведения) публичной монополии в сфере местных услуг связи и в 2010 г. в сфере международных услуг связи. Гонконг (Китай) Рассмотрит возможность выдачи более чем четырех лицензий, которые существуют в настоящее время, в сфере местных услуг связи по стационарным линиям в июне 1998 г. Индия Рассмотрит возможность открытия для конкуренции междугородние услуги связи внутри страны за пределами обозначенной зоны обслуживания в 1999 г. и открытие для конкуренции международных услуг связи в 2004 г. Индонезия Рассмотрит возможность выдачи разрешений дополнительным поставщикам услуг после истечения срока действия эксклюзивных прав (в 2011 г. по местным услугам связи, в 2006 г. по междугородним услугам связи внутри страны и в 2005 г. по международным услугам связи). Южная Корея Начиная с 2001 г., повысит предел разрешенной доли иностранного участника в уставном капитале предприятий, базирующихся на средствах связи, с 33 до 49 процентов и в уставном капитале национального поставщика (Корея Телеком) с 20 до 33 процентов. Доступ на рынок по перепродаже внутренних речевых услуг связи разрешается с 1999 г. с повышением максимально разрешенной доли иностранного участника со 49 до 100 процентов после завершения 2001 г. Пакистан Постепенно прекратит эксклюзивные права на поставку через границу речевых телефонных услуг к 2004 г. Предполагает распродать 26 процентов активов Пакистанской компании связи через международный конкурентный аукцион стратегическому инвестору, который получат эксклюзивную лицензию на оказание базовых телефонных услуг в течение семи лет. Сингапур Введет конкуренцию по оказанию услуг связи, базирующихся на средствах связи, в апреле 2000 г., когда будут выданы лицензии одной или двум дополнительным компаниям. После этого будут выданы лицензии еще большему числу компаний. Шри-Ланка Предполагает выдать дополнительную лицензию в 2000 г. в зависимости от степени удовлетворительного прогресса в деятельности монополии по реструктуризации тарифов. В 2000 г. пересмотрит количество компаний, которым следует выдавать лицензии, по местным и междугородним мобильным сотовым услугам связи внутри страны. Таиланд Введет в силу уточненные обязательства по речевым телефонным и некоторым другим услугам связи в 2006 г. в зависимости от принятия и вступления в силу новых законодательных документов о связи. связи между различными секторами услуг, а также между секторами услуг и секторами по производству товаров. Таким образом, обязательства в рамках ГАТС в основном напоминают существующее состояние односторонне определяемых мер политики, нежели либерализацию, достигнутую путем обмена взаимными «уступками». Возможно, что принцип взаимности не в состоянии и не будет играть основную роль в торговле услугами. Либерализация услуг в основном могла бы происходить в одностороннем порядке и соглашение ГАТС может быть использовано только для предотвращения обращения процесса либерализации вспять – то есть, может сыграть роль обеспечения надежности обязательств (см. Hoekman и Messerlin 2000). Разумеется, для тех стран, которые настроены только на либерализацию или только на протекционизм, переговоры не важны. Однако, для тех стран, которые находятся где-то посередине между этими двумя полюсами, которые открыты для реформ, но их возможности по проведению реформ ограничены внутренней оппозицией, многосторонние переговоры могут оказаться полезными. Кроме того, при серьезной нехватке квалифицированной рабочей силы в США и Европе и при мощной клиентуре компаний по производству продукции высоких технологий, которые лоббируют решения о смягчении процесса выдачи рабочих виз, выглядит более обнадеживающей перспектива серьезного обмена режимами услуг – такими как получение прав на временный переток рабочей силы в индустриально развитые страны в обмен на допущение большего коммерческого присутствия иностранных поставщиков услуг в развивающихся странах. И более широкое применение принципа взаимности может способствовать более широкой либерализации и достижению более сбалансированных результатов (см. Вставку 28.1). Вставка 28.1 ЭКСПОРТ УСЛУГ РАЗВИВАЮЩИМИСЯ СТРАНАМИ: ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ВЫГОДЫ И СУЩЕСТВУЮЩИЕ БАРЬЕРЫ Если устранить существующие ограничения на млрд. долл. США в Японии, такая экономия на экспорт услуг из развивающихся стран, то мир в издержках может быть весьма значительной целом мог бы получить значительные выгоды. При – (рассчитано по данным WTO 1998b: табл. 3). Другие от либерализации торговли для большей либерализации, особенно по режиму 4 – выгоды стран включают: более перемещение физических лиц – намного большее импортирующих число развивающихся стран смогли бы конкурентную структуру рынка по программным «экспортировать» среди прочих видов услуг, по услугам, рост ассортимента (поскольку страны крайней мере, значительное количество рабочей могут развить у себя специальные навыки и знания в областях специализации на силы в сфере строительных, торговых, определенных транспортных услуг и услуг по охране окружающей программных услугах), а также более широкое распространение знаний. природной среды. Услуги здравоохранения – еще одна сфера услуг, в Одним из наиболее выдающихся примеров успеха в области экспорта услуг развивающимися странами которой развивающиеся страны могли бы стать является отрасль программного обеспечения Индии, основными экспортерами как путем привлечения которая зарекомендовала себя в качестве значительного иностранных пациентов и докторов в свои больницы, поставщика этих услуг на рынки индустриально так и путем временного командирования своего развитых стран. Индийский экспорт программного медицинского персонала за границу для оказания там обеспечения вырос с 225 млн. долл. США в 1992-1993 гг. услуг. Стратегия правительства Кубы как раз и состоит до 1.75 млрд. долл. США в 1997-1998 гг. в превращении этой страны в медицинский центр (сложносоставной темп роста составил примерно на 50 всемирного значения. SERVIMED, торговая компания, правительством Кубы, организует процентов).* Этот пример содержит несколько созданная программы оздоровительного туризма. В 1995-1996 гг. примечательных факторов. Во-первых, не смотря на растущую значимость 25000 пациентов выехали на Кубу для прохождения поставок через границу услуг по созданию лечения и 1500 человек приехали сюда на различные программного обеспечения, передвижение обучающие курсы; доход от продажи медицинских физических лиц остается важнейшим режимом услуг иностранцам составил 25 млн. долл. США. И в поставки этих услуг. Хотя доля услуг, оказываемых данном случае экономия на оплату услуг для пациентов на местах (то есть по месту расположения клиентов и страхователей здоровья может быть значительной. за границей) в общем экспорте программных услуг Например, стоимость операции на сердце может быть Индии постоянно снижалась (в 1988 г. доля услуг, 70-100 тысяч рупий в Индии, что составляет примерно оказываемых на местах за границей составляла 5 процентов от стоимости такой же операции в развитых странах. Стоимость почти 90 процентов), в настоящее время около 60 индустриально процентов экспорта Индии по-прежнему трансплантации печени в Индии составляет десятую осуществляется путем временного перемещения часть от стоимости такой операции в США (UNCTAD и WHO 1998). программистов за границу.† Основной барьер для потребления медицинских Во-вторых, не следует полагать, что торговая политика других стран постепенно станет намного услуг за рубежом заключается в недостаточной либеральнее, особенно в отношении перемещения мобильности медицинского страхования. Например, расходов по медицинскому физических лиц через границу. В начале 90-х годов компенсация правительство США ввело правила, которые обслуживанию в США на уровне федеральном или штата выдается только обязывают иностранных работников получать отдельного и сертифицированным временные рабочие визы (визы типа H1-B), и лицензированным ограничило количество выдачи таких виз 65000 в год. учреждениям в США или в отдельном штате. Это внесло свой вклад в сокращение услуг, Недостаточная долгосрочная мобильность охвата оказываемых на местах, фирмами Индии (Heeks 1998). медицинскими услугами пенсионеров в странах В 1998 г. в ответ на растущую нехватку рабочей силы в ОЭСР также является основным барьером для секторе информационных технологий США торговли медицинскими услугами. Например, в максимальный предел выдачи рабочих виз был США Medicare, программа для пенсионеров, практически не предусматривает услуг, повышен до 115000 в год для 1999 и 2000 гг. В-третьих, могли быть получены значительные поставляемых из-за рубежа. В других странах выгоды от дальнейшей либерализации. Существуют допускается привлечение услуг из-за рубежа, но большие различия в издержках по оказанию только на ограниченный срок в два-три месяца. Это программных услуг и поддержки: средние издержки значительный барьер, так как он удерживает на единицу линии кодирования в Швейцарии пожилых людей от путешествий или выхода на (страны с максимальными издержками) более чем в пенсию за рубежом и те, кто выходит на пенсию за 5 раз превышают издержки в Индии (страна с рубежом, обычно вынуждены возвращаться домой получения доступа к медицинскому минимальными издержками), и средняя зарплата в для Потенциальный эффект от Швейцарии более чем в 11 раз выше (Mattoo 1999). обслуживанию. Конечно, разница в производительности труда разрешения мобильности может быть значительным. подразумевает, что более низкая средняя зарплата Если лишь 3 процента из 100 млн. пожилых людей, программистов не обязательно преобразуется в живущих в странах ОЭСР, жили бы после выхода на более низкие средние издержки на единицу линии пенсию в развивающихся странах, то они принесли программного кодирования. Однако, путем бы с собой в эти страны около 30-50 млрд. долл. заключения субконтрактов на разработку и США в год персонального потребления и 10-15 поддержку программного обеспечения фирмы млрд. долл. США в виде расходов на медицинское индустриально развитых стран могут сэкономить обслуживание (UNCTAD и WHO 1998). значительные средства. Учитывая общий размер (см. продолжение вставки на следующей странице) рынка программных услуг (по состоянию на 1997 г.) около 58 млрд. долл. США в Соединенных Штатах Америки, 42 млрд. дол. США в Европе и 10 Вставка 28.1 (продолжение) Множество барьеров разного рода сдерживает передвижение физических лиц. Множество формальностей для получения права на перемещение физических лиц сами по себе (например, по получению визы) сравнимы с бюрократической волокитой при осуществлении прямых иностранных инвестиций. Наиболее явными барьерами являются квоты на въезд или проверки на экономическую целесообразность въезда физических лиц, такие как требования, чтобы работодатели предпринимали своевременные и существенные шаги по найму и удержанию достаточного числа национальных работников в разрезе специальностей и профессий, и чтобы ни один работник не увольнялся в течение определенного периода до и после оформления разрешения на работу или подачи заявления на визу.‡ Требования к квалификации и лицензированию и правила профессиональных органов представляют собой еще один значительный барьер. Вход иностранцев на рынок рабочей силы может ограничиваться не признанием их профессиональной квалификации в данной стране, обременительными требованиями получения лицензии или введением дискриминирующих стандартов. Требование зарегистрироваться или вступить в профессиональные организации может представлять собой препятствие для физического лица, желающего оказывать свои услуги на временной основе. * См. сайт в интернете Национальной ассоциации компаний по программному обеспечению и услугам (NASSCOM), <http://www.nasscom.org>. Этот экспорт состоит в основном из услуг по кодированию и тестированию. † См. <http://www..nasscom.org>. Преобладание оказания услуг на местах связано, среди прочих факторов, со снижением асимметрии информации в отношении деятельности программистов, необходимостью непрерывного взаимодействия между клиентом и разработчиком, а также потребностью индийских программистов в работе за рубежом частично с целью повышения квалификации и выставления себя на продажу на международных рынках (см. Heeks 1998). ‡ К другим барьерам для передвижения физических лиц относятся: двойное налогообложение, требование соответствия уровня зарплаты (т.е. требование чтобы зарплата, выплачиваемая иностранным работникам, была бы подобной зарплате, выплачиваемой гражданам данной страны в данной профессии, которая устраняет конкурентное преимущество иностранных работников), а также требование обучения местного персонала (с целью замещения иностранцев национальными работниками по прошествии определенного периода времени). Обеспечение взаимности между режимами поставок услуг Коллективное обязательство по использованию соответствующим образом разработанных доктрин проведения переговоров представляет собой наилучший способ совместного рассмотрения различных режимов поставок услуг.6 Такие доктрины также могут помочь преодолеть озабоченность по поводу бесплатного пользования плодами усилий других, которое возникает в системе, основанной на принципе наиболее благоприятствуемой нации. Но осуществима ли технически увязка между собой уступок по различным режимам поставок услуг? (См. Sapir 1998; Thompson 2000.) Один из путей решения проблемы состоит в том, чтобы использовать существующее политическое давление по ускорению либерализации в отдельных секторах, таких как услуги по охране окружающей природной среды. Такой подход может быть приемлем при условии отсутствия всяких подтасовок: то есть, все страны действительно будут проводить либерализацию по всем режимам предоставления услуг, включая перемещение физических лиц через границы. Тогда можно будет положиться на специалистов по охране окружающей природной среды и экспортеров услуг по охране природы для противостояния оппозиции из работников и фирм в этой области, оказывающих услуги в данной стране. Другой путь увязывания различных режимов поставки услуг состоит в том, чтобы потребовать от правительства каждой страны предоставлять всем фирмам внутри страны «право на найм определенного числа иностранных работников» в пропорции к росту экспорта услуг данной страной (Mattoo и Olarreaga 2001). Лучше, чтобы такие права были бы международными, а не двусторонними, а масштабы и тенденции их использования определялись бы сбалансированным экономическим учетом сравнительных преимуществ по режимам поставок услуг. Определенные социальные и политические трудности можно было бы преодолеть путем внесения уточнения, что либерализация касается только временного перемещения физических лиц и не подразумевает иммиграцию. Создание четкой связи между ростом экспорта и увеличением прав на найм иностранной рабочей силы также может способствовать политическому решению вопроса. Присутствие иностранной рабочей силы у себя в стране рассматривалось бы как прямое следствие роста возможностей экспорта в другие страны и как вклад в повышение конкурентоспособности, которая обуславливает использование этих возможностей. Взаимность между режимами оказания услуг в разрезе секторов Было бы неверно полагать, что взаимность должна обязательно происходить только между различными режимами поставок услуг. Также возможна и взаимность в рамках одного и того же режима поставки услуг в разрезе различных секторов услуг. Возрастает значимость торговли услугами, поставляемых в электронном виде, которая подпадает под режим поставок через границу, и этот вид услуг открывает растущие возможности для перемещения физических лиц через границы. Если США могут оказывать финансовые и аудиовизуальные услуги в электронном виде для Филиппин, то Филиппины, в свою очередь, могли бы оказывать США услуги по разработке программного обеспечения и обработке информации.7 Возможная доктрина, с которой согласились бы все члены ВТО, состоит в том, чтобы не налагать никаких ограничений на поставки услуг через границы – сразу по всем видам услуг или по какому-то набору услуг, состав которых может быть определен в процессе переговоров. Решение проблемы отказа от односторонних позиций путем введения правила зачета Нежелательный аспект использования принципа взаимности состоит в том, что он порождает соблазн отступления с позиций односторонней либерализации. Вот почему большинство экономистов подозрительно относятся к принципу взаимности. Однако, проблема отступления с позиций может быть решена путем установления правила, которое создает предварительную гарантию (в конце раунда переговоров) того, что односторонняя либерализация, предпринятая между раундами переговоров, зачтется в будущих раундах переговоров. В этом случае проведение односторонней либерализации не будет сдерживаться страхом потери разменной монеты в переговорах. Предлагаемое правило отличается от требований зачета, которые обычно выдвигаются в начале нового раунда переговоров. Принятие таких требований оказывает лишь распределительный эффект, поощряя тех, кто уже провел либерализацию, и проведение таких зачетов базируется на маловероятной щедрости со стороны тех, кто не провел подобной либерализации. Предлагаемое предварительное предоставление гарантий правилом зачета имеет три достоинства: (а) оно может породить или облегчить либерализацию в некоторых странах в период между раундами переговоров; (б) оно может привести к углублению уровней многосторонней либерализации и принудить другие страны пойти дальше, нежели при отсутствии такого правила зачета; и (в) наиболее важно, что для своего признания это правило не опирается на альтруизм. (Другие правила более полно обсуждаются а работе Mattoo и Olarreaga 2001.) Статья XIX.3 ГАТС требует, чтобы на каждом последующем раунде переговоров «должны устанавливаться модальности» для оценки либерализации, проведенной членами соглашения автономно с момента завершения последних переговоров. В принципе, это как раз тот подход предварительной гарантии зачета проведенной либерализации, который был бы желателен. Однако, нечеткость формулировки и задержки при установлении модальностей говорят о том, что на практике данное положение ГАТС может дать лишь основание для последующих требований зачета. Один из путей насыщения данного правила значимым содержанием состоит в том, чтобы установить, что любая согласованная формулировка либерализации будет применяться не к текущим фактическим уровням протекционизма, а к уровням, зафиксированном на предыдущем раунде переговоров.8 Заключение Хотя наиболее значительные реформы политики в сфере торговли услугами следует проводить на национальном уровне, имеются значительные резервы конструктивного использования многосторонней торговой системы как для осуществления заслуживающей доверия либерализации на национальных уровнях, так и для обеспечения доступа на рынки за рубежом. В данной главе обсуждаются некоторые основные вопросы, которые стоят перед развивающимися странами; более подробное рассмотрение этих вопросов см. в работе Mattoo (2000, готовящаяся публикация). Определенные решения, принятые развивающимися странами, иногда под давлением переговорного процесса, скорее всего, не способствуют максимизации их внутреннего благосостояния. В данной главе были показаны примеры уступок требованиям обеспечения «доступа на рынок», когда разрешалось повышение доли иностранной собственности на существующих предприятиях вместо открытия входа на рынок для новых предприятий, тем самым, способствуя закреплению привилегированного положения существующих иностранных участников. Там, где немедленное введение конкуренции не представлялось реальным, правительства слабо использовали ГАТС для создания доверия к своим планам будущей либерализации. Многостороннее обязательство, взятое каким-либо правительством, по допущению входа на рынок оказывает воздействие на уровень конкуренции на рынках. Не смотря на существующую структуру рынка, присутствующие на рынке поставщики услуг будут вести себя более конкурентно, если устранить регулятивные барьеры для входа на рынок – немедленно или к какому-либо конкретному моменту времени в будущем. Существующие барьеры, ограничивающие экспорт услуг из развивающихся стран, не позволяют всему миру получить значительные выгоды благосостоянию. Эти барьеры включают явные квоты, устранение или снижение которых должно прямо обсуждаться на переговорах, а также скрытые регуляционные барьеры, которые должны устраняться с помощью усовершенствованных правил ГАТС в отношении регуляционных барьеров внутри стран. В частности, следует предпринять усилия по выводу из тупика проблемы о перемещении физических лиц через границы; одним из возможных подходов к решению данной проблемы заключается в создании «прав на найм определенного числа иностранных работников» для всех фирм внутри страны. Примечания 1 Ни налогообложение, ни продажа с аукциона не решает проблему присвоения ренты существующими владельцами иностранной доли собственности. В этом случае обязательства по узакониванию деятельности существующих иностранных фирм при изменении законодательства в будущем приобретают особое значение. 2 Например, в Латинской Америке, в тех странах, которые предоставили монопольные привилегии операторам связи приватизированных государственных предприятий на 6-10 лет, в 1.5 раза увеличилось число звонков по сравнению с аналогичным показателем в период действия государственной монополии, но этот показатель составил только половину от уровня в Чили, где правительство сохранило за собой право выдачи конкурентных лицензий в любое время (Wellenius 1997). 3 В этой связи интересный пример представляет собой сектор связи Индии. Das (2000) построил кривую функции издержек многономенклатурного производства для существующего оператора стационарных услуг связи, охватывающую 25 лет с 1969 по 1994 гг. Исследование обнаружило очень значительную экономию от масштабов производства и от использования применяемых технологий; расчет параметров показал, что сектор связи в Индии является естественной монополией. Однако, деятельность существующего оператора крайне неэффективна, которая повышает его издержки производства на 26 процентов. На основе этих результатов Das делает вывод, что программа Индии по либерализации рынка услуг связи, начатая в середине 90-х годов, оправдана, но он считает, что, вероятно, следует регулировать вход на рынок для снижения излишнего дублирования общих издержек. При продолжении улучшения технологии постоянные издержки новых предприятий, входящих на рынок, будут снижаться, уменьшая тем самым потери экономии от масштабов производства и повышая ущерб от сохранения ограничений на вход на рынок. 4 Опасение создать отрицательные стимулы у инвесторов могло бы способствовать решению воздержаться от налогообложения. 5 Этот акцент на достижение «сбалансированности (по либерализации) уступок» способствовал созданию представлений о переговорах в рамках ВТО как о меркантилистском процессе, движимом политическими силами, который, тем не менее, приводит к желательному результату в виде снижения уровней протекционизма. В значительной недавней работе Bagwell и Staiger (1999) показано, что принцип взаимности можно интерпретировать более положительно: он оказывает нейтрализующее воздействие на неблагоприятные условия торговли, связанные с односторонним снижением протекционизма и, тем самым, приводит к большей степени либерализации. 6 Развивающиеся страны оказали сопротивление такому подходу, предпочитая подход «просьба предложение». Их неприятие такого подхода исходит из соображений собственной защиты и предположения, что они будут обязаны допустить чрезмерно высокий уровень открытости, если будет принят такой подход к переговорам. 7 Имеются значительные резервы для улучшения обязательств. Например, из более чем 130 членов ВТО 56 членов взяли на себя обязательства в сфере услуг программного обеспечения и 54 в сфере услуг обработки информации. Неограниченный доступ на рынок гарантируется только примерно в половине таких обязательств и примерно в стольких же обязательствах гарантируется безусловное применение национального режима законодательства к иностранным поставщикам услуг. Особенно примечательно, что в сфере основных банковских услуг, где около 75 членов ВТО взяли на себя обязательства, около одной трети развивающихся стран гарантируют неограниченный режим поставок услуг через границы, в то время как только 1 из 10 индустриально развитых стран в данной группе взяла на себя подобные обязательства. 8 Данное положение по сути содержалось в предложении Бразилии, направленном как раз накануне Сиэтлской межминистерской конференции ВТО.
