Дифференцированные взносы в фонд
реклама
Мировой опыт и Россия Дифференцированные взносы в фонд страхования вкладов А. Г. Мельников, заместитель генерального директора Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» В большинстве стран, в которых действуют системы страхования банковских вкладов, страховщики депозитов собирают страховые взносы с финансовых институтов, привлекающих депозиты и являющихся участниками этих систем (далее – банки). Перед страховщиками депозитов стоит выбор – применять плоскую шкалу страховых взносов (с единой ставкой для всех банков) или систему дифференцированных взносов, основанных на учете специфических рисков, характерных для каждого из банков. Хотя системы с плоской шкалой взносов имеют определенные преимущества – они проще для понимания и ими легче управлять, они не принимают во внимание уровень рисков каждого отдельного банка для всей системы страхования депозитов. Поэтому такие системы нередко воспринимают как недостаточно справедливые, так как одна и та же ставка взноса применяется для всех банков, независимо от уровня их рисков. Именно поэтому в последнее время во многих странах мира создаются системы страховых взносов, дифференцированных по степени риска. Основные моменты, способствующие разработке, внедрению и постоянному совершенствованию систем дифференцированных страховых взносов. Цели. Главными целями введения систем дифференцированных страховых взносов является стимулирование банков к отказу от принятия избыточного риска и обеспечение большей справедливости процесса взимания взносов. Ситуационный анализ. До создания системы дифференцированных страховых взносов важно провести ситуационный анализ для оценки состояния банковской системы, ожиданий общества, состояния пруденциального надзора и регулирования, а также надежных режимов бухгалтерского учета и прозрачности отчетности. Подходы, используемые для дифференцирования рисков. Для определения различий в уровне рисков среди банков и установления соответствующих ставок страховых взносов используемый подход должен: обеспечивать распределение банков по степени рисков; использовать различную значимую информацию; быть хорошо воспринимаемым банковской отраслью и всеми участниками системы обеспечения финансовой стабильности. Полномочия, ресурсы и информация. Для создания систем дифференцированных страховых взносов необходимо предоставить организации, управляющей функционированием системы страхования депозитов, полномочия, ресурсы и информацию (последовательную, актуальную, достоверную и проверяемую), получаемую от банков, надзорного органа или открытых источников. Категории взносов. Различные категории страховых взносов должны предусматривать значительную разницу в ставках взносов с тем, чтобы они стимулировали банки к уменьшению рисков. Установление ставок взносов. Ставки взносов, предусматриваемые для каждой из категорий риска, должны быть установлены на таком уровне, чтобы обеспечить удовлетворение финансовых потребностей системы страхования депозитов и стимулировать надлежащее управление рисками в банках. Раскрытие информации и ее конфиденциальность. Ставки и критерии, используемые при начислении дифференцированных взносов, должны быть прозрачны для банков и других участников системы обеспечения финансовой стабильности. При этом должен быть установлен баланс между желанием способствовать повышению ответственности, дисциплины и качества управления банками через раскрытие информации и сохранением ее конфиденциальности. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 51 Мировой опыт и Россия Анализ, модернизация и точная настройка. Учитывая потенциальное финансовое воздействие дифференцированных ставок взносов на банки, можно ожидать, что банки захотят предоставить исправленную информацию или оспорить отнесение их к определенной категории риска. Поэтому должна быть предусмотрена процедура рассмотрения разногласий для разрешения споров. Система дифференцированных взносов нуждается в регулярной оценке и пересмотре с целью эффективного выполнения поставленных перед ней задач. В данном материале рассмотрены вопросы, возникающие для систем страхования депозитов в связи с разработкой и внедрением систем дифференцированных взносов; проведен анализ преимуществ, недостатков и решений, связанных с различными подходами к таким системам. Материал подготовлен на основе мнений членов Международной ассоциации страховщиков депозитов (МАСД), а также с учетом практического опыта различных стран, уже внедривших системы с дифференцированными страховыми взносами. ИСТОРИЯ ВОПРОСА Большинство систем страхования депозитов первоначально создается как системы с единой ставкой взносов для всех банков, так как такие системы проще разработать и внедрить, они проще в управлении. Однако с течением времени участники системы обеспечения финансовой стабильности часто ставят перед системой страхования вкладов новую цель – стимулировать банки к тому, чтобы они не принимали на себя избыточных рисков, и сделать процесс взимания взносов более справедливым. Впервые система дифференцированных страховых взносов была введена в США Федеральной корпорацией страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC) в 1993 г. С тех пор количество таких систем постоянно росло, и в настоящее время их около 30 (более 30%). Среди стран, в которых действуют указанные системы, США, Канада, Франция, Италия, Португалия, Норвегия, Финляндия, Венгрия, Румыния, Турция, Аргентина, Перу, Сальвадор, Филиппины, Казахстан. Ведется разработка методологии дифференциации взносов в Болгарии и Малайзии. Международная ассоциация страховщиков депозитов исходит из того, что дифференцированные взносы необязательно являются подходящими для всех систем страхования депозитов. Природа финансового посредничества, осуществляемого банками, делает измерение рисков и установление справедливого размера ставок взносов сложной задачей. Более того, трудно найти подходящие и приемлемые способы дифференциации рисков, получать достоверную, последовательную и своевременную информацию и гарантировать, что критерии рейтингования банков прозрачны. Поэтому прежде чем внедрять систему дифференцированных страховых взносов, рекомендуется провести анализ состояния экономики, организации банковской системы, общественных ожиданий и отношения к данному вопросу, состояния пруденциального надзора и регулирования, законодательной базы, адекватности системы бухгалтерского учета и режима раскрытия отчетности. Для эффективного внедрения системы дифференцированных страховых взносов прежде всего необходимо иметь адекватный бухгалтерский учет и финансовую отчетность. Точная, достоверная и своевременная информация, представленная в отчетности, может быть использована страховщиком депозитов и другими участниками системы обеспечения финансовой стабильности для принятия решений в отношении профиля рисков банка. Адекватный бухгалтерский учет предполагает точную и взвешенную оценку информации в части оценки стоимости активов, измерения кредитного риска, создания резервов под потери по ссудам, оценки стоимости необслуживаемых кредитов, внебалансовых рисков, достаточности капитала, доходности и рентабельности банковских операций, иных показателей. ПОДХОДЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ДЛЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РИСКОВ При разработке систем дифференцированных страховых взносов главной проблемой является определение подходящего способа разделения банков по степени их рисков. Существует целый ряд концептуальных подходов, которые основываются на анализе как количественных, так и качественных показателей деятельности банка. 52 ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 Мировой опыт и Россия Рассмотрим наиболее общие критерии и показатели, используемые для дифференциации банков по уровню рисков для целей взимания взносов, а также преимущества, недостатки и ограничения, связанные с их использованием. Подходы, основанные на количественных критериях. При таких подходах обычно используют измерители, основанные на фактах или данных, призванных распределить банки по категориям в целях установления для каждой категории своей ставки взносов. Некоторые системы количественных оценок базируются на одном параметре риска, другие используют сочетание нескольких параметров. Информация обычно получается в ходе изучения отчетности, проверок банков, а также в процессе надзора. Для таких систем обычно используются следующие показатели: • соблюдение банком требований в отношении капитала; • качество и диверсифицированность портфеля активов банка, учитываемых на балансе и за балансом; • достаточность, волатильность и качество доходов банка; • денежные потоки банка и его способность привлекать достаточное финансирование своевременно и по разумной цене; • стабильность и диверсифицированность источников финансирования; • подверженность риску изменения процентной ставки, курсовому и валютному риску. Обычно используют один или сочетание нескольких количественных показателей. Наиболее общий показатель – достаточность капитала. Капитал является своего рода буфером, предохраняющим банк от негативных изменений в качестве активов и доходов банка. Вторым по значимости показателем часто выступает доходность, которая играет значимую роль в способности банка поддерживать необходимую достаточность капитала. Информация для расчета показателей получается непосредственно от банков на основе общепринятых в отрасли принципов бухгалтерской отчетности, и банкам присваиваются рейтинги на основе различных критериев или сопоставлений с эталонной группой. Например, в Турции используется система дифференцированных взносов, в которой единая ставка отчислений взимается со всех банков – участников системы страхования вкладов, и к ней прибавляется «надбавка», зависящая от значения показателей достаточности капитала, FOREX-позиций, качества активов и резервирования. Во Франции в числе показателей, используемых для определения ставок взносов, присутствуют показатели достаточности капитала, диверсификации рисков, прибыльности, ликвидности и качества активов. Другой количественный подход, который используется для установления размеров ставок взносов, основан на оценке прогнозируемых потерь. Прогнозируемые потери по конкретному банку зависят от вероятности его дефолта, ответственности страховщика депозитов (т. е. экспозиции риска страховщика депозитов) в отношении этого банка и размера невозместимых убытков, которые может понести страховщик депозитов в случае банкротства этого банка. Примером страны, применяющей модели установления цены опциона (модель Мертона/Блэка-Шольца) для дифференциации банков, является, в частности, Перу 1 . Преимущества использования в основном количественных подходов для дифференциации банковских рисков заключаются в том, что они базируются на относительно объективных факторах и данных, считаются прозрачными и менее подверженными опротестованию в сравнении с более субъективными подходами. Их главный недостаток в том, что их эффективность находится в зависимости от своевременной, высококачественной, последовательной и надежной информации, которую трудно получить во многих финансовых системах. Другой недостаток: большинство количественных методов предоставляют информацию о финансовом состоянии банка в прошлом, и они менее эффективны в прогнозировании будущего уровня рисков банков. Подходы, основанные на качественных критериях. Подходы, базирующиеся на качественных критериях, обычно зависят от нескольких факторов, на основе которых проводится классификация банков. Основной метод базируется на надзорном суждении или рейтинговой системе. Указанные оценки представляют собой мнение о текущем финансовом состоянии банка, его ключевых бизнес- 1 См.: Gillian Garcia. Deposit Insurance: Risk-Adjusted Pricing. – 2005. – April. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 53 Мировой опыт и Россия практиках, а также о прогнозе будущего финансового состояния и рисков 1 . При проведении такой оценки используются результаты внешнего анализа, инспекционных проверок или сочетание обоих способов, а полученная информация считается конфиденциальной. Критерии оценок в разных странах различны, но наиболее распространенной в мире считается методика, основанная на использовании значений надзорного рейтинга CAMEL 2 . Этот показатель, в частности, используется в качестве единственного для определения ставок взносов банков в Колумбии и в Гонконге. Хотя указанные подходы и могут включать количественные показатели, они обычно предполагают значительный элемент субъективизма при установлении весов, придание значительного веса таким качественным факторам, как качество менеджмента 3 . Преимущество подходов, основанных на качественных показателях, заключается в том, что они могут предоставить важную информацию по текущему и будущему профилю рисков банков, что невозможно определить с помощью только количественных факторов. Однако недостатком таких систем является их меньшая прозрачность и более широкое использование профессиональных суждений по сравнению с количественными методами. Это часто приводит к апелляциям по поводу присвоенного рейтинга, и в случае опротестования банком могут быть трудности в защите правильности решения. Также качественные системы сами по себе не учитывают в должной мере важные количественные факторы (например, достаточность капитала). Подходы, базирующиеся на сочетании количественных и качественных показателей (комбинированные подходы) используется, например, в Аргентине, Канаде, Франции, Тайване, США. В частности, в Аргентине все банки уплачивают страховщику депозитов базовые взносы, а также дополнительные взносы, определяемые на основе комбинированной методики. Дополнительный дифференцированный взнос, рассчитанный для каждого банка, принимает во внимание такие факторы, как присвоенный надзорным ведомством рейтинг CAMEL и показатели избыточности или недостатка капитала в сравнении с установленными требованиями по его минимальному уровню, а также качество кредитного портфеля. Система успешно действует с 1995 г. (в 2004 г. были внесены некоторые изменения в порядок расчета взносов). Канадская корпорация страхования депозитов (CDIC) ввела систему дифференцированных страховых взносов в 1999 г. Она включает 14 отдельных качественных и количественных параметров оценки. Удельный «вес» количественных показателей, характеризующих достаточность капитала, рентабельность, качество активов и т. п., – составляет 60% от суммы возможных баллов, в то время как «вес» качественных параметров – рейтинга надзорного органа, приверженности стандартам надлежащей бизнес-практики CDIC и других – составляет остальные 40%. Система имеет 4 категории страховых взносов, где (1) – лучший и (4) – для институтов с самым низким рейтингом. Система дифференцированных страховых взносов Франции, введенная в 1999 г., основана на комбинации коэффициентов пруденциального и финансового анализа рисков, применяемых по отношению к сумме депозитов каждого банка. Дополнительно используется показатель «синтетического риска», который основан на 4 критериях – платежеспособность, рентабельность, диверсифицированность рисков и трансформация сроков до погашения (показатель ликвидности) 4 . Четыре критерия имеют 1 Под бизнес-практикой проверяющий орган обычно имеет в виду оценку состояния корпоративного управления, стратегического и риск-менеджмента. 2 По методике CAMEL, каждый банк подлежит инспекционной проверке, и оценка производится на основе пяти общих показателей: капитал, качество активов, управление, доходность и ликвидность. В попытке сфокусировать большее внимание системы на анализе рисков был добавлен шестой показатель, относящийся к анализу чувствительности к рыночным рискам – CAMEL(S). Каждый показатель оценивается по шкале от 1 (лучший) до 5 (худший). Более подробная информация содержится в работе Sahajwala и Van den Bergh (2000). 3 В последние годы многие надзорные органы двигались в сторону систем надзора, базирующихся на оценке рисков. Они предполагают идентификацию ключевых областей бизнеса и рисков и более ориентированы на прогнозирование будущего развития ситуации, чем традиционные методы надзора. Хотя данные системы часто включают в себя и качественные и количественные параметры, они бывают более субъективными, чем традиционные рейтинги, так как часто используется субъективное суждение для определения областей риска и периодичности надзорных проверок/оценок. В некоторых случаях они базируются на самооценке, которая требует обеспечения качества такой работы и надлежащих стимулов для эффективной работы. 4 Критерий платежеспособности основан на показателе достаточности капитала первого уровня; рентабельность основана на отношении чистые затраты/операционный доход; диверсификация риска – на сумме задолженности 10 самых крупных должников банка; трансформация сроков до погашения – на сумме разрыва в сроках до погашения. 54 ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 Мировой опыт и Россия рейтинги от 1 (лучший) до 3 (худший), и взносы рассчитываются в соответствии со специальной формулой. Система дифференцированных взносов в США была впервые введена в 1993 г. Она использовала матрицу «3 на 3», и рейтинги определялись на основе достаточности капитала и надзорного рейтинга. Данная система имеет самую продолжительную историю. С 2007 г. в США введена новая система дифференциации взносов, которая предусматривает не 9, а 4 категории ставок взносов, а также разный подход к крупным и остальным банкам. Центральная корпорация по страхованию депозитов (Тайвань) в июле 1999 г. внедрила систему дифференцированных взносов, также использующую матрицу «3 на 3». Показатели для ранжирования банков – достаточность капитала и рейтинг, присвоенный банку по итогам его проверки надзорным органом, на основе системы CAMEL(S). В комбинированных системах важным фактором является присвоение весов каждому из показателей. В некоторых системах количественный критерий имеет равный вес с субъективным критерием, например, таким, как надзорный рейтинг. В других странах, таких, как Канада, качественные критерии имеют меньший вес в сравнении с количественными. Данная тенденция прослеживается и в других странах. Указанное является отражением того факта, что многие банки в меньшей степени готовы соглашаться с субъективными оценками. Преимущества комбинированной системы заключаются в том, что она учитывает широкий диапазон информации, помогающей провести оценку рисков банка. Главный недостаток – она предполагает высокий уровень требований к информации и также может быть более подвержена оспариванию. ПОЛНОМОЧИЯ, РЕСУРСЫ И ТРЕБОВАНИЯ К ИНФОРМАЦИИ Создание системы дифференцированных страховых взносов требует наличия у страховщика депозитов необходимых полномочий, ресурсов и информации (достоверной, актуальной и проверяемой) для управления такой системой. Существует точка зрения, что нужная информация должна быть ограничена тем объемом, который уже имеется в наличии у участников системы обеспечения финансовой стабильности 1 . В случаях, когда организация – страховщик депозитов не получает информацию непосредственно от банков, а опирается на данные, получаемые от надзорного органа, необходимо иметь законодательную норму, в соответствии с которой страховщику депозитов должна своевременно предоставляться информация, необходимая для управления системой дифференцированных взносов, проверенная на предмет ее достоверности. Что касается своевременности информации, она должна отражать текущее состояние рисков банков. Учитывая, что степень рисков банка постоянно меняется, было бы целесообразным проводить оценку параметров на регулярной и постоянной основе. КАТЕГОРИИ ВЗНОСОВ И УСТАНОВЛЕНИЕ СТАВОК ВЗНОСОВ При разработке системы дифференцированных страховых взносов важно принять решение о количестве их категорий. Некоторые страховщики депозитов (например, Центральная корпорация по страхованию депозитов (Тайвань)) используют девять категорий, в то время как в Канаде – только четыре категории. В Аргентине и Франции дискретные категории не применяются, а начисление взносов является непрерывной функцией, привязанной к видам рисков банка. Использование большого количества категорий имеет преимущество в том, что различия между отдельными категориями сокращаются, что позволяет в результате лучше дифференцировать банки по степени риска. Это облегчает задачу дифференциации банков в соответствии с присвоенным рейтингом и имеет преимущества в ситуации, когда требуется классифицировать большое количество разных банков. С другой стороны, большое количество категорий может усложнить систему, а также привести к снижению значимости стимулов для банков ограничивать риски. 1 Даже если участники системы обеспечения финансовой стабильности (орган банковского регулирования и надзора, денежной политики или страховщик депозитов) не собирают нужную информацию, она могла собираться самими банками для целей подготовки финансовой отчетности или анализа рисков. ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 55 Мировой опыт и Россия Еще одним вопросом, связанным с определением количества категорий взносов, является величина разброса показателей для разных категорий. Признано, что любой выбранный разброс показателей является в определенной мере произвольным допущением. В то же время банки, отнесенные к лучшей категории (минимальный риск), должны платить наименьшие взносы, а отнесенные к худшей категории (высокий риск) должны попадать в группу плательщиков самых высоких взносов. Остальные категории должны распределяться между этими двумя полярными группами. Это должно обеспечивать наличие обоснованных и значимых различий между категориями взносов с тем, чтобы стимулировать банки к улучшению своего уровня рисков. При определении ставок взносов для каждой категории необходимо обеспечить, чтобы установленные ставки удовлетворяли потребности финансирования системы страхования депозитов и стимулировали надлежащую практику риск-менеджмента в банках. Первым шагом здесь является определение общих потребностей страховщика депозитов в финансировании и размера необходимых поступлений от взносов 1 . В большинстве случаев страны, внедрявшие систему дифференцированных страховых взносов, в качестве своей первичной цели указывали создание более серьезных стимулов для банков, а не увеличение общих доходов от поступления взносов. Фактически общие доходы от страховых взносов могут быть в долгосрочном плане даже ниже благодаря тем стимулам, которые создаются для банков для совершенствования ими практики риск-менеджмента. Одновременно необходимо обеспечить, чтобы все банки платили взносы, пусть и минимальные, поскольку они и их клиенты непосредственно получают выгоду от участия в системе страхования депозитов, и каждый банк независимо от стабильности его положения накладывает определенный риск на страховщика. Для того чтобы помочь определить правильный размер ставки взносов для каждой категории, некоторые системы с дифференцированными ставками проводили моделирование процессов присвоения тех или иных ставок взносов каждой категории для определения их воздействия на общую сумму уплачиваемых взносов и того, каким образом это увязывается с финансовыми потребностями страховщика депозитов. Отдельный вопрос – следует ли присваивать рейтинг каждому отдельному банку, или одинаковая категория должна присваиваться всем институтам, принадлежащим к одной банковской группе. В целом ряде систем дочерние банки получают одну категорию с родительским банком. Однако в тех случаях, когда два или более родственных банковских учреждения контролируются акционером, не являющимся участником системы страхования депозитов, их категории определяются раздельно. РАСКРЫТИЕ ИНФОРМАЦИИ И ЕЕ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОСТЬ При разработке системы дифференцированных взносов необходимо уделить особое внимание вопросам прозрачности информации: степени ее открытости и, одновременно, – конфиденциальности. В разных странах указанная практика различна, на нее может воздействовать уровень культуры, законодательная система, размер, состояние и уровень развития финансовой системы, а также предшествующий опыт проблемных банков. Уровень публичного раскрытия информации о категориях взносов или рейтингах банков может оказать существенное воздействие на эффективность системы. Теоретически, раскрытие для общества информации о результатах присвоения банку рейтинга может помочь укрепить дисциплину и стимулировать банки к улучшению результатов. Однако открытость информации имеет и очевидные негативные последствия, связанные с публикацией информации о присвоении конкретному банку рейтинга и категории взносов. Такое раскрытие может подорвать усилия по урегулированию его проблем и ослабить доверие к банковской системе в целом. Раскрытие такой информации также может повлечь возрастание юридической ответственности органов надзора, регулирования и страхования вкладов. Именно поэтому в настоящее время ни одна из существующих систем страхования депозитов не публикует данные рейтинги. С другой стороны, банки с высоким рейтингом могут добровольно раскрывать информацию о своей категории для привлечения клиентов. По указанным выше причинам разработчики системы дифференцированных страховых взносов поставлены перед необходимостью устанавливать необходимый баланс между желанием продвигать 1 56 Более подробная информация по данному вопросу изложена в документе Форума за финансовую стабильность (2001). ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 Мировой опыт и Россия подотчетность, дисциплину и здоровый менеджмент путем раскрытия информации и обеспечением необходимой конфиденциальности информации. Некоторые системы установили такой баланс с помощью политики частичной прозрачности (Канада, США, Тайвань). Она предполагает, что базовые параметры системы и критерии дифференциации банков раскрываются, но фактические рейтинги и категории взносов раскрываются только для совета директоров и менеджмента банка. В таких случаях банкам запрещается раскрывать свою категорию взносов и любой рейтинг (компонент рейтинга), на основе которого проведена классификация. Учитывая финансовое воздействие категорий взносов на банки, можно предположить, что некоторые банки захотят предоставить исправленную информацию или оспорить отнесение их к определенной категории или присвоенный им рейтинг. Хотя прозрачность системы и ее принятие банковской отраслью может снизить потенциальные разногласия, необходимо внедрить процедуру анализа разногласий и разрешения спорных вопросов. Одним из часто встречающихся подходов является следующий: если банки хотят пересмотра рейтинга, они могут направить официальный запрос о пересмотре. Пересмотр информации и результатов осуществляется в форме официального административного процесса. Если запрос о пересмотре содержит убедительные доказательства, рейтинг может быть изменен 1 . ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ, ТРЕБУЮЩИЕ РАССМОТРЕНИЯ ПРИ СОЗДАНИИ В РОССИИ СИСТЕМЫ ДИФФЕРЕНЦИРОВАННЫХ ВЗНОСОВ При создании системы дифференцированных взносов банков в фонд обязательного страхования вкладов в Российской Федерации было бы желательно обеспечить, чтобы такая система: • стимулировала банки к более консервативному с точки зрения рисков поведению; • базировалась на информации о деятельности банков, которая содержится в официальной отчетности и (или) формируется при осуществлении банковского надзора; • обеспечивала покрытие потребностей системы страхования вкладов в финансовых ресурсах, необходимых для своевременного осуществления страховых выплат. Представляется, что при обсуждении возможности создания в России системы дифференцированных взносов банков в фонд обязательного страхования вкладов необходимо рассмотреть следующие вопросы и подходы: 1. Какие критерии для дифференциации рисков банков должны использоваться: только количественные или как количественные, так и качественные критерии? 2. Какие именно количественные критерии для дифференциации рисков банков можно было бы использовать, т. е. к применению каких именно количественных критериев участники российской системы страхования вкладов наиболее подготовлены? 3. Какие качественные критерии для дифференциации рисков банков можно было бы использовать в дополнение к количественным критериям (если решение об использовании качественных критериев будет принято)? 4. Какие методологические подходы следовало бы использовать при установлении уровней ставок дифференцированных взносов банков (если будет принято соответствующее решение)? Какую группу показателей использовать? В настоящее время для оценки финансовой устойчивости банков и рисков, связанных с их деятельностью, Банком России как органом банковского надзора используется система мер пруденциального регулирования, включающая, в частности, установление обязательных нормативов 2 , а также критериев соответствия банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, характеризующих финансовую устойчивость каждого конкретного банка 3 . Обязательные нормативы являются количественными показателями, характеризующими деятельность банков. Критерии соответствия банков требованиям к участию в системе страхования вкла1 В данном процессе обычно участвует страховщик депозитов, также могут быть привлечены органы надзора и регулирования в зависимости от роли, которую они играют в системе дифференцированных страховых взносов (например, они предоставляют надзорный рейтинг или информацию по итогам проверок). 2 Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков». 3 Указание Банка России от 16 января 2004 г. № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов». ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 57 Мировой опыт и Россия дов наряду с количественными включают и качественные показатели, характеризующие, в частности, качество управления банком. Целесообразно обсудить возможность использования этих групп показателей для установления дифференцированных взносов. Преимуществом обязательных нормативов является то, что они рассчитываются ежемесячно и этот расчет представляется в Банк России не позднее 18-го дня после окончания отчетного месяца, тогда как значения качественных показателей, определяющих соответствие банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, получаются на основании данных проверок банков, т. е. для разных банков они распределены во времени. Надо ли использовать качественные показатели? С практической точки зрения, можно использовать количественные показатели из любой указанной выше группы. Напротив, дополнительное использование качественных показателей в ближайшее время может оказаться достаточно затруднительным. По сути в рамках существующего законодательства и полномочий системы страхования вкладов их применение возможно практически только в форме расчета Банком России некоторого надзорного рейтинга и передача его значений системе страхования вкладов. Такой подход может оказаться весьма спорным. Кроме того, в случае использования «запаздывающей» информации она будет искажать оценки уровней рисков, высока вероятность регулярного опротестования ставок взносов и т. д. В связи с этим на первом этапе создания системы дифференцированных взносов можно было бы использовать множественный набор показателей (8-12 показателей), рассчитанных на основании данных публичной отчетности (или значения ряда обязательных нормативов). Однако без качественной оценки риска банка такой подход может оказаться неэффективным. Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос, стоит ли использовать для оценки рисков и финансовой устойчивости банков, получивших рейтинги международных и национальных рейтинговых агентств, значения этих рейтингов, как это сделано, в частности, в США в отношении банков с активами, превышающими 10 млрд дол. США. По нашему мнению, такой подход может оказаться оправданным, поскольку эти рейтинги характеризуют риски, необходимые для установления дифференциации взносов. Обеспечение достаточности финансовых ресурсов системы. В настоящее время прогнозы достаточности фонда обязательного страхования вкладов и снижения уровня ставки взносов банков сбалансированы. Поэтому при введении системы дифференцированных взносов необходимо было бы обеспечить поступление в фонд обязательного страхования вкладов сумм взносов, сопоставимых с существующими сегодня. В этом случае минимальная ставка взноса скорее всего будет лишь незначительно ниже существующей сегодня единой ставки взносов, если только к категории банков высшего уровня надежности (и минимального риска) не будет отнесено незначительное число организаций. Вопросы методологии установления ставок взносов. Еще один вопрос – присвоение весов, определяющих важность каждого из используемых для ранжирования банков показателей, либо значения надбавки к базовой ставке взноса за отклонение каждого из показателей от целевого уровня. Представляется, что в качестве основы можно было бы использовать опыт, близкий к применяемому в Турции, т. е. установить для всех банков единую базовую ставку, к которой прибавлять своего рода «штрафные» надбавки за отклонение от предписанных значений показателей, используемых для определения ставок взносов. При этом целесообразно сделать размер этих «надбавок за повышенный риск» существенным с тем, чтобы создать реальные стимулы к тому, чтобы банки ограничивали риски, сопутствующие их деятельности. Точные значения таких «надбавок» могут быть получены только после выбора показателей, проведения расчетов и моделирования влияния тех или иных уровней ставок на фонд страхования вкладов. Когда можно ввести систему дифференцированных взносов? Что касается возможных сроков перехода к системе дифференцированных взносов, то здесь необходимо учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, для такого перехода потребуется внесение изменений в федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», поскольку его действующая редакция устанавливает, что взносы для всех банков едины. В этом плане представляется предпочтительным наделение Совета директоров Агентства по страхованию вкладов полномочиями (по согласованию с Банком России определять методологию дифференциации банков по уровням риска (и, соответственно, ставок взносов)) на основе принципов и ограничений, установленных законом. 58 ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 Мировой опыт и Россия Во-вторых, потребуется время на разработку и согласование с Банком России, а также обсуждение с банками – участниками системы страхования вкладов (в лице банковских ассоциаций) самой методологии ранжирования банков и шкалы ставок взносов («надбавок»). В-третьих, система дифференцированных взносов может быть введена только при условии, когда все участники системы обеспечения финансовой стабильности придут к мнению о достаточно высоком качестве отчетности банков. Необходимо также обеспечить разработку механизма получения Агентством информации, позволяющей определить ставки взносов для каждого банка-участника. Для решения этой проблемы, как показывает мировая практика, существует три подхода: 1) предоставить Агентству доступ к отчетности банков, представляемой ими в надзорный орган, а также к иной надзорной информации; 2) вменить в обязанности надзорного органа самостоятельно рейтинговать банки и передавать Агентству эти данные для расчета суммы причитающихся к уплате каждым банком взносов; 3) обязать банки публично раскрывать свою отчетность в таком объеме, который позволит рассчитывать показатели, максимально адекватно отражающие профиль рисков каждого банка. В наиболее желательном случае можно использовать комбинацию из этих подходов, взяв количественные показатели, базирующиеся на публичной отчетности банков, и дополнив их качественным показателем – надзорным рейтингом банков. Однако в настоящее время существуют некоторые опасения в отношении использования публичной отчетности банков – как показывает практика АСВ в качестве ликвидатора банков, она не всегда реально отражает финансовое состояние и риски банков. Данные о ходе ликвидационных процедур свидетельствуют, что в среднем реальная стоимость активов банков составляет только около 10% их балансовой оценки. Еще одним важным условием для использования такого подхода является обязательное, как минимум ежеквартальное, раскрытие всеми банками-участниками такой отчетности. С учетом этих факторов, представляется целесообразным начать последовательную подготовительную работу по разработке ключевых параметров и методологии системы дифференцированных взносов банков в фонд обязательного страхования вкладов с тем, чтобы иметь подготовленные механизмы ее внедрения в среднесрочной перспективе при появлении благоприятных условий. ■ ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 12/2007 59