Вечкинзова Е. А.
реклама
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164). Экономика. Вып. 22. С. 110–112. Е. А. Вечкинзова Основные факторы, воздействующие на эффективность реализации государственных программ… Представлены результаты исследования факторов и причин, снижающих эффективность госдарственных, отраслевых и региональных программ в Республике Казахстан. Даны рекомендации по повышению эффективности и результативности реализации программ. Ключевые слова: государственные и отраслевые программы, факторы эффективной реализации программ, методы оценки. Государственные программы, реализующиеся в настоящее время в Республике Казахстан, чрезвычайно многообразны. Они различаются целевыми установками, механизмами выполнения, глубиной проработки. Часто они носят формальный характер и нацелены, главным образом, на «выбивание бюджетных средств». А освоение выделяемых средств считается главным показателем успешности этих программ. В 2008 г. в Казахстане была инициирована оценка 114 государственных и отраслевых программ. Оценка эффективности реализации проводилась с использованием отчетов администраторов программ, материалов проверок Счетного комитета РК, информации канцелярии Министерств РК, результатов анкетного опроса благополучателей и статистических данных по сферам экономики в разрезе областей и регионов. В связи с поставленными задачами и ограниченным временным ресурсом (1 год) была разработана методика оценки программы, направленная прежде всего на оценку экономичности, продуктивности и результативности использования государственных ресурсов при реализации государственных и отраслевых программ. При разработке методики были использованы материалы лучших практик ведущих в области оценки институтов развития, таких, как Всемирный банк, Азиатский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития, Международная ассоциация оценки, Европейская ассоциация оценщиков и т. д. По итогам проведенной оценки, средний балл эффективности реализации программ составил 3,3 по пятибалльной шкале. Причем 8 программ имеют эффективность реализации ниже сред______________________________ 1 Статья выполнена в рамках гранта РФФИ № 09-06-90900. него уровня (менее 2,6 баллов). В связи с этим представляется интересным подробно рассмотреть основные факторы и причины сложившейся ситуации. Проведенный анализ позволил выделить следующие основные факторы и причины некачественной реализации программ. 1-й фактор — некачественная разработка программы. Причины: – недостаточность опыта разработки и квалификации разработчиков программы; – отсутствие открытого обсуждения проекта программы (с НПО и общественностью) — нетранспарентность самого процесса разработки программ; – отсутствие независимой экспертизы проекта программы на стадии разработки; – сжатые сроки разработки проекта программы; – проект государственной программы видится, в первую очередь, как инструмент получения финансирования своей текущей деятельности, а не решения проблем страны, населения; – отдельные программы не имеют связи с отраслевыми/территориальными программами развития и стратегическими установками в развитии страны; – методическая и процедурная бессистемность подготовки и утверждения бюджетных программ; – недостатки действующей нормативной правовой базы. Существующим законодательством недостаточно детализирован вопрос методологии оценки эффективности программ на стадии их разработки. 2-й фактор — необоснованное планирование затрат (финансовых, материальных, трудовых) по программе. Основные факторы, воздействующие на эффективность реализации государственных программ… Причина: – некачественное проведение исследования и анализа состояния и тенденций развития соответствующей области реализации программы. 3-й фактор — некачественная реализация программы. Причины: – недостаточность разработки нормативной базы для эффективной реализации программы; – неисполнение (а в отдельных программах — отсутствие) нормативных требований к процессу реализации государственных и отраслевых программ; – в большинстве программ не закладываются количественные и качественные показатели (индикаторы) как по реализации отдельных мероприятий, так и по достижению целей программ, что не позволяет провести оценку хода реализации программы; – в отдельных программах мероприятия не способствуют достижению цели программы; – отсутствие мониторинга реализации программы и открытого освещения промежуточных результатов, что не позволяет осуществить анализ эффективности проводимых мероприятий; – несвоевременное поступление выделенных республиканским бюджетом средств для исполнения мероприятий программы, что ведет к изменению сроков ее реализации и снижает ее эффективность; – качество проводимых мероприятий и оказываемых услуг по программе ниже потребительского уровня в силу отсутствия стандарта услуг; – ориентация государственных органов среднего и нижнего звеньев (в том числе и органов территориального управления) на освоение бюджетных средств, а не на достижение конкретных результатов; – неэффективное расходование бюджетных средств в результате несоответствия реальной и запрашиваемой в бюджетных заявках стоимости бюджетных услуг. Отсутствие качественного контроля эффективности реализации программ; – дублирование функций государственных органов. Недостаточная координация работы различных государственных органов в решении одной отраслевой задачи (или конкретной территории); отсутствие четкого распределения обязанностей между министерствами, отсутствие четкого планирования всех работ 111 по времени, ресурсному и кадровому обеспе­ чению. Изучение планов мероприятий государственных и отраслевых (секторальных) программ позволяет сделать следующие выводы: а) в некоторых программах указана только итоговая сумма финансовых средств, отсутствует распределение финансовых средств по отдельным мероприятиям, что приводит к размыванию финансового механизма реализации программы и, соответственно, создает затруднения при достижении ее целей. Например, Государственная программа развития образования в Республике Казахстан на 2005–2010 гг., Государственная программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007– 2011 гг., Государственная программа развития физической культуры и спорта в Республике Казахстан на 2007–2011 гг., Государственная программа функционирования и развития языков на 2001–2010 гг., Государственная программа развития города Алматы на 2003–2010 гг., Государственная программа реформирования и развития здравоохранения Республики Казахстан на 2005–2010 гг.; б) отдельные государственные программы имеют декларативный характер, по большинству мероприятий во многих программах не предусмотрено финансирование, хотя оно необходимо. Кроме того, в ходе анализа программ выявлено, что механизм и порядок достижения цели и задач программ раскрыт недостаточно, многие мероприятия заявлены декларативно без раскрытия их содержания, отсутствуют показатели и критерии выполнения конкретных действий, в связи с этим эффективная реализация программ затруднительна. Например, Государственная программа развития сельских территорий Республики Казахстан на 2004– 2010 гг., Государственная программа развития туризма в Республике Казахстан на 2007–2011 гг., Государственная программа функционирования и развития языков на 2001–2010 гг. 4-й фактор — межведомственные барьеры. Причины: – отсутствие четкости определения функций подразделений государственных органов, ответственных за реализацию мероприятий; – отсутствие должного уровня координации между государственными органами, ответственными ­­­­­­­­за мероприятия на этапах реализации программы, что ведет к срывам сроков ее реализации. 112 5-й фактор — некачественное/несвоевременное обеспечение контрактов. Причины: – несвоевременное проведение или отсутствие тендера по государственным закупкам услуг администраторами программ ведет к несоблюдению сроков реализации мероприятий и программы в целом; – некачественная поставка услуг по государственным закупкам, связанная с безответственным отношением поставщиков/подрядчиков. Данная причина вытекает из Закона Республики Казахстан «О государственных закупках», предопределяющего выбор поставщика на основе минимальной цены, которая не всегда обеспечивается требованиями качества. 6-й фактор — использование неэффективных/нерезультативных способов, методов и технологий реализации государственных программ. Причина: – отсутствие практики независимой оценки по итогам реализации программы и оценки последующего воздействия программы, что не позволяет сделать вывод об эффективности способов, методов и технологий в конкретных региональных, отраслевых и пр. условиях Казахстана и исключить их использование в последующих (планируемых) государственных и отраслевых программах. Перечисленные утверждения являются признаками недостаточно рационального менеджмента и недопустимы в условиях экономики, ориентированной на потребителя и на конечный результат. При сохранении действующих подходов эффективность расходования государственных средств останется на низком уровне, что будет и в дальнейшем препятствовать экономическому и социальному развитию страны. На основании проведенного исследования и анализа факторов и причин, отрицательно влияющих на реализацию государственных, отрас- Е. А. Вечкинзова левых и региональных программ, в целях повышения их эффективности и результативности необходимо учесть ряд рекомендаций: 1. Разработать организационный механизм координации реализуемых программ и закрепить его как функцию за соответствующим государственным органом — администратором программ. 2.При реализации государственных, отраслевых и региональных программ использовать принципы управления проектами (проектный цикл) на стадии реализации посредством рассмотрения альтернативных подходов и технологий реализации, функционального и этапного мониторинга и оценки. 3. Для эффективного управления реализацией государственной программы создать группу менеджеров проектов (�������������������������� project������������������� management�������� ������������������ ) с обучением и сертификацией. Некоторые международные ассоциации менеджеров проектов имеют представительства в Казахстане, например, IPMA����������������������������������� (Международная Ассоциация управления проектами), �������������������������� PMA����������������������� (Американская ассоциация управления проектами), AWF (Немецкая Академия управления), и могут быть базой получения соответствующих знаний и навыков управления проектами для администраторов программ. 4.Рассмотреть возможность включения в Закон РК «О государственных закупках» рейтинговую оценку услуг поставщика, включающую технические, качественные, экологические и другие критерии наравне с ценовыми в рамках выделенного бюджета. 5.Обеспечить разработку стандартов государственных услуг с учетом мирового опыта. Стандарты государственных услуг являются критерием (эталоном) для сравнения оказываемых услуг/проводимых мероприятий по программе и являются основанием оценки эффективности реализации государственной программы.
