ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ

И.В. Караваева, доктор экономических наук, профессор, ИЭ РАН
ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
Система местных бюджетов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ включает: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных
образований, городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.
По состоянию на 1 января 2007 г. на территории Российской Федерации действовало 24210 муниципальных
образований. Из них 19904 составляют сельские поселения,
552 — городские округа, 1747 — городские поселения, 1801
— муниципальные районы и 236 — внутригородские муниципальные образования городов федерального значения.
Сегодня доходы местных бюджетов формируются из
трех основных источников:
1) собственных средств муниципального образования, в составе которых различаются налоговые и неналоговые доходы, формируемые за счет деятельности органов местного самоуправления, предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности;
2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональными органами государственной
власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав установленных законодательством;
3) заемных средств.
Соотношение этих основных источников финансирования в структуре доходов местных бюджетов характеризует степень финансовой независимости органов местного самоуправления. Преобладание в доходах местных
бюджетов двух последних групп источников, как правило, свидетельствует о высокой зависимости местных органов от вышестоящих властных структур, а соответственно и об ограниченных возможностях местного самоуправления, как в маневрировании финансовыми
ресурсами, так и в решении актуальных проблем данного
территориального сообщества.
Следует также отметить, что Федеральным законом
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающим в силу с 2006 г., предусмотрена следующая классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст.. 55 закона к собственным доходам отнесены:
- средства самообложения граждан;
- доходы от местных налогов и сборов;
- доходы от региональных налогов и сборов;
- доходы от федеральных налогов и сборов;
- безвозмездные перечисления из бюджетов других
уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности муниципальных образований;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления
иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых
нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
- штрафы, установление которых в соответствии с
федеральным законом отнесено к компетенции органов
местного самоуправления — добровольные пожертвования;
- иные поступления в соответствии с федеральными
законами, законами субъектов Российской Федерации и
решениями органов местного самоуправления.
Как видим, основная масса формирующих доходы
местных бюджетов поступлений обеспечивается за счет
отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов, а также отчислений из межбюджетных субсидий и субвенций направляемых на решение социальных
проблем субъектам РФ и муниципальным образованиям.
В рамках бюджетной системы Российской Федерации дотации и субвенции муниципальным образованиям
выделяются из федеральных, региональных и местных
фондов: федерального фонда компенсаций, федерального
фонда регионального развития, регионального фонда
финансовой поддержки поселений, регионального фонда
компенсаций, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),
районного фонда финансовой поддержки поселений и
других. Таким образом, доходная часть местных бюджетов формируется в значительной степени путем предоставления субвенций и дотаций вышестоящими уровнями
власти, а не за счет налоговых поступлений.
По расчетам Минфина России безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Рос-
1
сийской Федерации в местные бюджеты Российской Федерации в 2008-2010 гг. составят в среднем около 60%
годовых объемов доходов местных бюджетов. В то же
время фактически в четверти субъектов Российской
Федерации этот показатель уже превышает 65%, в
отдельных регионах (Карачаево-Черкесия, Якутия,
Курганская область) — превышает 75%, а в республиках
Алтай и Тыва — свыше 80%.
Что же касается собственных налоговых доходов
местных бюджетов, то необходимо отметить следующее.
В действовавшем Законе РФ от 27.12.91 г. № 2118-1 «Об
основах налоговой системы в Российской Федерации» в I
состав местных налогов входило 23 налога, два из которых были установлены для муниципальных образований,
находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового Кодекса РФ, количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на
рекламу, местные муниципальные сборы). В результате
же изменения бюджетного и налогового законодательства
в течение последних трех лет в числе местных налогов,
формирующих финансовую базу местных бюджетов за
счет собственных средств, осталось всего два налога: земельный и налог на имущество физических лиц.
Закрепленные за местными бюджетами в размере
100% поступления от земельного налога и налога на
имущество физических лиц фактически дают средств
намного меньше ожидаемого и не покрывают
значительную часть расходных обязательств. Удельный
вес земельного налога в налоговых доходах местных
бюджетов, даже в регионах богатых земельными
ресурсами, в 2006 г. составил: в Краснодарском крае —
7,5%, Липецкой области — 3,8%, ростовской области —
3,3%, Оренбургской области — 7%, Саратовской области
— 4,8%, Тверской области — 4%.
В соответствии с гл. 31 «Земельный налог» части
второй Налогового кодекса Российской Федерации с 1
января 2006 г. исчисление земельного налога
производится по кадастровой стоимости земельных
участков. Однако вследствие законодательно не
урегулированных
правовых
норм
применения
повышающих коэффициентов к ставкам земельного
налога снизилась собираемость по данному налогу.
Анализ поступлений земельного налога в 2006 г. в
бюджеты поселений показал, что поступления данного
налога по сравнению с 2005 г. снижены примерно на
25%. Например, в Вологодской области поступления в
бюджет по земельному налогу, исчисленному от
кадастровой стоимости, в 2006 г. составили 77,7% от
плановых назначений в бюджет субъекта, или снизились
на 89,6 млн. руб.; в 2005 г. взимания по данному налогу
составили 503,9 млн. руб., а в 2006 г. — 414,3 млн. руб.
По данным ряда субъектов РФ, одной из причин
снижения поступлений доходов в местные бюджеты
является переход на новую систему исчисления
земельного налога, основанную на кадастровой
стоимости земельных участков.
Невысокая собираемость указанных налогов связана также с наличием значительного числа льгот по налогообложению,
укрупнением
территориальных
налоговых органов, незавершенностью работ, особенно
в сельской местности, по межеванию земельных
участков, находящихся в общедолевой собственности,
оформлению в собственность или аренду всех
земельных участков, отсут-
ствием инвентаризационной оценки строений, помещений (физические лица не всегда обращаются в органы технической инвентаризации для регистрации имущества).
До настоящего времени не принят федеральный закон,
устанавливающий требования обязательной инвентаризации объектов недвижимости, и методика ее оценки.
Многие регионы ставят вопрос по удешевлению процедуры регистрации прав физических лиц на недвижимое
имущество.
Следует
также
отметить,
что
помимо
вышеназванных местных налогов, зачисляемых в местные
бюджеты в полном объеме, в них также подлежат
зачислению,
в
соответствии
с
действующим
законодательством поступления:
от единого налога на вмененный доход (по нормативу
90% в бюджеты муниципальных районов и городских округов). Удельный вес поступлений от него в общих доходах
местных бюджетов в среднем варьируется от 1,5% до 7%;
от налога на доходы физических лиц (10% в бюджет
поселений, 20% - муниципальных районов и 30% - городских округов). Доля указанного налога в общем объеме налоговых поступлений составляет от 15% до 30%;
от единого сельскохозяйственного налога (по 30% в
бюджеты поселений и муниципальных районов и 60% — городских округов), а также государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения
юридически значимых действий или выдаче документов
(100% в бюджеты муниципальных районов), удельный вес
которых в доходной части местных бюджетов незначителен.
Отдельные регионы, учитывая низкий уровень поступления закрепленных за местными бюджетами налогов, в целях пополнения доходной базы местных бюджетов, передают им в соответствии с региональным законодательством часть налогов на прибыль организаций,
зачисляемого в бюджеты субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Воронежская, Липецкая,
Ярославская, Челябинская области). Доля указанного налога в доходной базе бюджетов муниципальных образований ряда регионов составляет более 50%. В целях пополнения доходной базы местных бюджетов субъекты РФ
также дополнительно передают им часть получаемых доходов от федеральных и региональных налогов и сборов.
Так, например, в Амурской области в местные бюджеты
перечисляется 90% налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых и 20% транспортного налога.
Вместе с тем, важно отметить, что данные, закрепленные за муниципалитетами налоговые доходы не связанны с производственной деятельностью предприятий,
находящихся на их территории, что исключает прямую
заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью
увеличения собственной налоговой базы.
В целом же муниципальные образования не располагают реальными возможностями формирования за счет
собственных средств финансовой базы способной обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в
полном объеме. Доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления
для реализации ими собственных полномочий: осуществления
капитальных
вложений
в
развитие
и
модернизацию
объектов
жилищно-коммунального
хозяйства, учреждений здравоохранения и образования,
объектов инфра-
2
структуры. Закрепленные за местными бюджетами поступления от налогов и сборов не обеспечивают в значительной степени расходы местных бюджетов. На сегодня доходы местных бюджетов позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату
коммунальных услуг, удельный вес которых в общем объеме доходов составляет в среднем для РФ около 60%, а, например, в Рязанской области, Карелии, Удмуртии, Сахалинской области и ряде других регионов до 70% и более.
Однако уже с 1 января 2006 г. большинство субъектов РФ наделило вновь образованные поселения полномочиями по решению следующих вопросов местного значения: обеспечение первичных мер пожарной безопасности
в границах населенных пунктов поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организация ритуальных услуг и содержание мест
захоронения; организация благоустройства и озеленения
территории поселения, использования и охраны городских
лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и
мусора; создание условий для массового отдыха жителей
поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.
В Московской области крупные промышленные города (городские поселении) с населением свыше 150 тыс.
жителей наряду с сельскими поселениями с населением 1
тыс. жителей с 1 января 2009 г. приступят к осуществлению полномочий по решению таких значимых вопросов
местного значения, как формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за его исполнением, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и строительство автомобильных дорог
общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения и других.
Как видим, муниципальные органы самоуправления
должны удовлетворять все более значительные объемы
социальных и бытовых потребностей населения. Для этого им очевидно необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов. Современная налоговая
система на местном уровне не должна также ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции.
С помощью системы местных налогов и сборов, а также
закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления должны иметь возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экономических и социальных проблем на данной территории.
Очевидно, что для обеспечения соответствия доходных полномочий муниципальных образований расходными и создания условий для развития местного самоуправления в России необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. Также, должны
быть созданы законодательные условия для увеличения
неналоговых источников местных бюджетов через эффективное использование муниципальными образованиями
земли и имущества. В структуре доходов бюджетов муни-
ципальных образований определяющими должны быть не
только совместные налоги и финансовая помощь, а, прежде всего, местные и закрепленные за местными органами
самоуправления на долговременной основе федеральные
и региональные налоги.
К числу мероприятий, способствующих укреплению
собственной финансовой базы органов местного самоуправления, могут быть отнесены:
1. Переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических
лиц», «земельного налога» и «налога на имущество организаций», при условии рыночной оценки недвижимости
и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.
Также целесообразно дифференцировать налог на
недвижимость по следующим категориям: налог на застроенные участки, налог на жилье, налог на строения производственного назначения, налог на лесные угодья, налог на сельскохозяйственные угодья. Ставки этих налогов
должны определяться местными органами власти при формировании бюджета на будущий год. Их величина не должна превышать законодательно установленного максимума. Следует предоставить местным органам власти право
дифференцировать ставки налогов в зависимости от характера использования недвижимости (производственное использование недвижимости, непроизводственное, в целях
благотворительности и т.д.), социального статуса налогоплательщика, удобства расположения земель и пр., что даст
возможность органам местного самоуправления оказывать
влияние на преобразование социальной и экономической
ситуации на данной территории.
2. Целесообразно создать условия для эффективно
го использования системы самообложения населения в
качестве дополнительного источника дохода местных
бюджетов. В современных условиях бурного развития дачных поселков и садоводческих товариществ практически
во всех регионах страны местные органы управления обязаны принять на себя полномочия по социально-культур
ному благоустройству застраиваемых подобным образом
территорий, строительству необходимых коммуникаций,
а также решению неизбежных экологических проблем
(вывоз мусора, озеленение, благоустройство придорожной полосы и т.д.). Реальным источником решения этих
острых социальных вопросов вполне может стать развитие системы самообложения, представляющего собой
форму добровольного участия граждан денежными средствами либо безвозмездным трудом в мероприятиях местного характера по социально-культурному благоустрой
ству территории, созданию инфраструктуры, ремонту
коммуникаций. Здесь может быть применен опыт использования системы самообложения в СССР, где право вводить и определять порядок самообложения было предоставлено государственным структурам, а порядок его реализации возлагался на сельские, городские и районные
органы местного самоуправления по согласованию с решением общего собрания граждан, которое обязательно
для всех жителей данного населенного пункта либо членов дачного (садоводческого) товарищества. Собрание
определяло размер взноса одного хозяйства в год в пределах утвержденных законодательством, льготы для отдельных хозяйств, сроки уплаты, перечень финансируемых
3
мероприятий (проведение и строительство дорог, ремонт
дорог и мостов, уборка мусора, создание лесозащитных
полос и т.д.), а также каким образом должны быть израсходованы средства самообложения. Следует отметить,
что
средства
самообложения
не
включались.в
муниципальный бюджет, а формировали особый фонд
целевого назначения и расходовались по смете,
утвержденной
общим
собранием
граждан.
Не
израсходованные в течение года средства изъятию не
подлежали.
3. Целесообразно отчисления от федеральных и ре
гулирующих региональных налогов перевести в катего
рию соответствующих местных налогов, как это принято
в некоторых федеративных государствах с развитой ры
ночной экономикой, либо законодательно закрепить со
ответствующий процент отчислений от налога на
доходы
граждан, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов,
НДС и НДПИ в бюджеты местных органов самоуправ
ления. При этом должен использоваться принцип един
ства взимания и использования налоговых доходов для
данного территориального сообщества, то есть местный
налог на доходы граждан должны платить только гражда
не, постоянно проживающие в данном муниципальном
образовании, соответственно, налог на прибыль, НДС,
акцизы, НДПИ — предприятия и предприниматели, осу
ществляющие хозяйственную деятельность на данной
территории. Местные органы самоуправления также дол
жны получить право на предоставление скидок и льгот, в
рамках получаемых ими фискальных отчислений, стиму
лирующих развитие местного предпринимательства и
учитывающих социальный статус налогоплательщика.
Это позволит преодолеть оторванность при формировании бюджетов органов местного самоуправления от
реальной налоговой базы данного территориального образования, создать систему факторов финансового воздействия на ускорение социально-экономического развития данной территории, значительно повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.
4. Важным и до настоящего времени не полностью
использованным источником формирования доходного
потенциала субъектов Российской Федерации и органов
местного самофинансирования являются неналоговые
платежи за пользование природными ресурсами.
Действующей редакцией Закона РФ «О недрах» от
21 февраля 1992 г. №2395-1 к полномочиям субъектов
РФ относится установление порядка пользования
недрами в
целях разработки месторождений общераспространенных
полезных ископаемых и участками недр местного значения, а также порядка строительства подземных сооружений местного значения.
Материалы проверок, проведенных Счетной палатой
в регионах, показали, что до настоящего времени как на
федеральном, так и на региональном уровнях отсутствует
методика оценки права пользования недрами, что во
многих случаях приводит к установлению произвольного и
экономически необоснованного размера разового
платежа за право пользования недрами, в том числе и по
месторождениям
общераспространенных
полезных
ископаемых.
В связи с этим на федеральном уровне должны
быть разработаны методические указания по оценке
права пользования участками недр как регионального,
так и местного значения, носящие рекомендательный
характер, в части, качающейся месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, что в
некоторых субъектах РФ может способствовать
существенному увеличению неналоговых доходов от
предоставления в пользование участков недр.
Соотнесение, наиболее эффективных, в максимальной степени сочетающих интересы членов территориального сообщества и центральной власти, схем образования
доходов местных бюджетов дает нам возможность
сформулировать основные концептуальные принципы
реформирования
финансовой
базы
местного
самоуправления:
- формирование бюджетов органов местного самоуправления в объемах необходимых для реализации
объективно обусловленных социально-экономических
потребностей членов данного территориального сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий;
- формирование финансовой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального
финансового выравнивания уровня налоговых доходов
системы бюджетов «центр — регион — территории»;
- соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества;
- использование системы местных налогов и сборов
в качестве механизма стимулирования позитивных тенденций в развитии экономики и обеспечения уровня необходимых социальных гарантий для населения территориальных сообществ.
4