10 МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ В

экономика
ЛИТЕРАТУРА
1. Алексеев В.Н., Ермилов В.Г. Инвестиционный
климат Москвы: отдельные аспекты // Финансы и
кредит. 2010. № 13. С. 3.
2. Гришина И.В. и др. 2003. С. 3.
3. Коммерсант. 6 апреля 2011 г. № 59 «Не сезон для
инвесторов».
4. Шарп У., Александер Г., Бейли Дж. Инвестиции /
пер. с англ. М.: Инфра-М. 2007. 1028 с.
5. Smith, Haiiward-Driemeier, 2005.
6. www.raexpert.ru – российское рейтинговое агентство
«Эксперт-РА».
Алексеев Владимир Николаевич, д.и.н., к.э.н., профессор, заведующий кафедрой финансового менеджмента и антикризисного
управления Московского городского университета управления
Правительства Москвы,
107045, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28,
тел.: +7 (495) 799-00-62, е-mail: alexeev@migm.ru
МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ НАЛОГОВОЙ
СИСТЕМЫ В ЦЕЛЯХ УЛУЧШЕНИЯ
ИНВЕСТИЦИОННОГО КЛИМАТА
И МЕЖДУНАРОДНОГО ФИНАНСОВОГО ЦЕНТРА
В.Г. Пансков
Финансовый университет при Правительстве РФ
MODERNIZATION OF THE RUSSIAN TAX SYSTEM WITH
A VIEW OF IMPROVEMENT OF AN INVESTMENT CLIMATE
AND THE INTERNATIONAL FINANCIAL CENTER
V.G. Panskov
Создание в Москве Международного Финансового центра
невозможно без обеспечения привлекательного инвестиционного
климата в стране. Это требует от налоговой системы выполнения
двух непременных условий: комфортной налоговой нагрузки на
экономику и стабильности налогового законодательства. Автор,
анализируя соблюдение указанных условий в российской налоговой системе, делает вывод о ее неспособности стимулировать
привлечение в российскую экономику зарубежных и отечественных инвестиций. Предлагаются возможные пути обеспечения
стабильности российской налоговой системы.
Ключевые слова: международный финансовый центр, инвестиционный климат, иностранные инвестиции, Налоговый
кодекс, налоговая нагрузка, стабильность налоговой системы,
«дедушкина оговорка».
Формирование в Москве Международного
финансового Центра невозможно без создания в
стране привлекательного инвестиционного климата. Одним из основных компонентов этого климата
является налоговая система. Она должна обеспечивать не только эффективность вкладываемого инвестором в экономику капитала, но и стимулировать
привлечение в страну иностранных инвестиций и
развития экономики за счет собственных финансовых ресурсов. В этом направлении в последние
годы сделано немало. В настоящее время важнее
другое – обеспечение стабильности налогового
законодательства. Капитал не пойдет в экономику
10
To effectively set up an international financial center in the City
of Moscow Russia should create and maintain an attractive tax system.
Tax system should meet two principal requirements to contribute in
the process of creating attractive investment climate – taxpayers should
bear adequate tax burden within the national economy and tax system
should be based on the stable tax legislation. The article contains the
analysis of the above mentioned requirements. The author believes
that the Russian tax system has no instruments to stimulate attracting domestic and foreign investments and proposes perspective ways
how to lower tax burden and to give the Russian tax system more
stable position.
Keywords: international financial center, investment climate,
foreign investments, Tax Code, tax burden, stability of tax system,
grandfather clause.
с неустойчивой, в том числе, и непредсказуемой
налоговой системой. Для того, чтобы добиться
стабильности российской налоговой системы, необходимо, чтобы в стране наконец-то завершилась
налоговая реформа.
За истекшие 12 лет реформы сформировалась
налоговая система, включающая 13 налогов и сборов
и 4 специальных налоговых режима. С принятием
НК уменьшено число налогов и сборов. Снижается
налоговая нагрузка, введена плоская шкала налога на
доходы физических лиц. Эффективнее стало налоговое администрирование, определены важнейшие
принципы взаимоотношений налогоплательщиков
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . 2011/3
экономика
и государства. Из этого нередко делается вывод, что
налоговая реформа близится к завершению.
Сейчас мы вступили в этап завершения налоговой реформы. Но главная проблема в том,
сколь долго этот этап продлится? Исходя из анализа действующей налоговой системы видно, что,
к сожалению, до завершения реформы еще очень
и очень далеко. А это значит – налоговая система
будет перекраиваться, уточняться и ни о какой ее
стабильности не может идти речи.
Дело в том, что в НК РФ много «минусов», которые не позволили решить ряд принципиальных
общих проблем налоговой реформы, а также конкретных болезненных вопросов уплаты отдельных
налогов.
Одним из краеугольных камней налоговой
реформы в любой стране является проблема налоговой нагрузки на экономику. Мы же до начала
налоговой реформы по данной проблеме никаких
задач не ставили, решая ее в ходе проведения реформы. И поэтому более чем через10 лет после начала реформы в области налоговой нагрузки стоят
несколько вопросов, на которые пока не существует
ответов.
Вопрос первый. А какова сегодня реальная налоговая нагрузка на российскую экономику? Сегодня
считается общепризнанным, что она равна 33–35%
ВВП, что примерно соответствует мировой практике. Но это среднестатистический, да и то неточный
показатель. А сколько платит конкретный законопослушный российский налогоплательщик? Расчеты показывают, что этот показатель существенно
превышает 40%.
Вопрос второй. Какова должна быть налоговая
нагрузка на экономику в целом и на конкретного
налогоплательщика в результате завершения всех
налоговых преобразований? Как известно, разброс показателей налоговой нагрузки в развитых
странах очень большой: от 29 до 52% процентов
ВВП перераспределяется через налоговую систему.
И ее уровень зависит, в первую очередь, от уровня
социальной поддержки населения со стороны государства и со стороны бизнеса.
Вопрос третий. Каким категориям налогоплательщиков, каким отраслям экономики государство
хочет в ходе реформы и по ее завершении сократить
налоговую нагрузку? Для бизнеса важно, чтобы это
было известно до начала реформы, или хотя бы в
ходе ее проведения.
Вопрос четвертый. По каким налогам должна
в перспективе, по завершении реформы, снизиться
или повыситься налоговая нагрузка? Здесь тоже
нет никакой ясности. Решения принимаются спонтанно, в зависимости от экономической ситуации
и ценовой конъюнктуры. Яркий пример этого
– ликвидация ЕСН и повышение размера взносов в
государственные социальные фонды.
О недостаточной продуманности шагов по
снижению налогового бремени можно судить на
примере принятого в 2001 г. решения о снижении
с 35–38 до 24% ставки налога на прибыль при
одновременной отмене практически всех льгот по
налогу. Данное решение принимали с «колес». Какие отрасли, какие предприятия получат реальное
снижение нагрузки, по каким она может наоборот
увеличиться? Подобных расчетов никто не делал, а
они были нужны. Между тем, расчеты показывают,
что наибольшую выгоду получили те отрасли и предприятия, которые в меньшей степени направляли
прибыль на инвестиции. В частности, в большей
выгоде оказались коммерческие банки. Снижая
налоговую нагрузку в целом по стране, мы в настоящее время действуем вслепую, не ведая, каковы
будут конечные результаты этих изменений. Ведь
снижение нагрузки – не самоцель. Важно, чтобы оно
стало инструментом финансового оздоровления,
привлечения в страну иностранных инвестиций и
подъема экономики.
Неизбежны, по видимому, поправки в порядок
исчисления и уплаты НДС, связанные с созданием
механизма, предотвращающего незаконное возмещение сумм налога, уплаченных поставщикам.
Необходимы изменения в главу «налог на прибыль
организаций», направленные на повышение стимулирующей роли налога в формировании благоприятного инвестиционного климата в стране. Не
устраивает ни большинство налогоплательщиков, ни
государство и существующая система налогообложения недропользователей. И самое главное – пока
еще нет четкой концепции налогового реформирования в добывающих отраслях. О необходимости
ввести дифференциацию в обложении добывающих
компаний в зависимости от горно-геологических,
географических условий, степени отработанности
месторождений и от других факторов говорится уже
не один год. Но как эту дифференциацию осуществить, на каких принципах – ясности пока нет.
Много проблем и в 1-ой части Кодекса. Это и
неясность в порядке определения рыночных цен в
целях налогообложения, и нерешаемые годами проблемы трансфертного ценообразования, и многие
другие. Перечень подобных проблем и вопросов
можно еще долго продолжать.
Данная ситуация сложилась вследствие того, что
концепция реформы не была продумана до конца.
Если она вообще была сформулирована. Только этим
можно объяснить, что в принятые главы Налогового кодекса ежегодно вносятся многочисленные,
зачастую принципиальные поправки. Некоторые
главы (об акцизах, о едином сельскохозяйственном
налоге) фактически переписаны заново. Принятая
глава Кодекса о налоге с продаж отменена через два
года после вступления ее в действие. Из 19 глав НК
РФ принято 18. Затягивается принятие важнейшей
главы Кодекса, посвященной налогу на имущество
физических лиц. В лучшем случае она вступит в действие с 1 января 2013 г. Практически ничего не ясно
со сроками принятия и введения в действие налога
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . 2011/3
11
экономика
на недвижимость. Будет он распространяться только
на физических лиц, или будет единым для юридических и физических лиц? Нет определенности и в
том, когда и в какой редакции будет принят.
Принятые к настоящему времени поправки во
вторую часть Кодекса уже превышают по объему
первоначально принятые главы Кодекса.
Отдельные главы части второй Налогового
кодекса принимались и продолжают приниматься
без достаточных экономических обоснований,
нередко – «с листа», и в результате в них много непродуманного.
Без решения этих и десятка других проблем
– реформа не может быть завершена и не может
быть построена целостная налоговая система. В
условиях же нестабильной налоговой системы
говорить о возможности создания в стране МФЦ
преждевременно.
Важнейшей проблемой Кодекса является то,
что он не является законом прямого действия.
Налоговое законодательство не должно допускать
необходимости издания подзаконных актов. Необходимость инструкций и других нормативных документов – это свидетельство пробелов, неясностей и
неточностей в законодательстве. Инструкции и т.д.
– до принятия НК РФ – для того, чтобы заполнить
эти пробелы, без них – правовой вакуум. До принятия Кодекса наше законодательство допускало
издание исполнительной властью нормативных
актов. С принятием НК РФ таких прав у министерств и ведомств не должно быть. Содержание
этих инструкций должно было войти в Налоговый
кодекс. Все документы занимали десятки томов.
Речь не об их качестве, а о проблемах, которые
эти инструкции решали, а также о том правовом
вакууме, который они заполняли. Кодекс не сумел
заполнить этот вакуум. В результате – множество
вопросов. Принятые соответствующие главы НК
– по существу скорректированные прежние налоговые законы. Сделать Кодекс законом прямого
действия не удалось, нерешенные вопросы возникают в нем постоянно.
В кодексе постоянно встречаются такие понятия, как «непродолжительный период времени»,
«разумные затраты», «разумная и обычная прибыль» без конкретных критериев определения
данных понятий. Уже здесь возникает множество
вопросов. И главный из них: кто должен это трактовать? Суд? Или исполнительная власть? А что
является основанием, критерием для принятия
объективного решения?
Кодексом установлен, по существу, открытый
перечень затрат по налогу на прибыль. Расходами
признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, осуществленные (понесенные) налогоплательщиком. А что можно относить
к обоснованным расходам? Кодекс на такие вопросы
не отвечает. И таких примеров можно привести
множество.
12
Это одна из серьезнейших причин, почему
НК РФ не может быть законом прямого действия.
Вследствие неопределенности многих положений
НК прерогатива решения таких вопросов отдана
другим ветвям власти.
Во-первых, НК размыт огромным количеством
подзаконных актов в виде разъяснений и толкований Минфина. Право МФ предоставлено статьей
34.2 Налогового Кодекса. Подобные документы
исполнительной власти появляются чуть ли не
ежедневно. И они обязательны для всех участников
налоговых отношений.
Во-вторых, в самом Кодексе много отсылочных
норм, а также положений, порядок применения которых поручается установить правительству. В 149
статье главы 21 «НДС», посвященной налоговым
льготам, предусмотрено 8 подобных положений.
Ситуация повторяется в других главах.
В-третьих, одновременно с этим, де-факто в
стране формируется прецедентное право в форме
обобщений арбитражной практики, которыми
закрываются недоработки отдельных положений
Кодекса. Вследствие этого судебные решения фактически подменяют законодательство. Кроме того,
высшие судебные инстанции вводят новые, не имеющиеся в Кодексе, определения и понятия, обязательные для всех участников налоговых отношений.
Ввиду ограниченности по времени в рамках
настоящего выступления позвольте рассмотреть
только один из многочисленных проблемных вопросов, не определяющих Кодекс как закон прямого
действия.
В НК отсутствуют такие понятия и определения, как налоговое планирование, налоговая оптимизация (как законная, так и незаконная).
Стремление налогоплательщика уменьшить
сумму налогов – объективная реальность. Сделать
это можно 2-мя путями: нарушая закон и не нарушая
его. С одной стороны, вроде бы все ясно: нарушая
закон, действуешь не «по правилам» - плати штраф,
а то и еще хуже.
Но как быть в том случае, когда ни одна статья
закона не нарушена, но в целом в результате использования налогоплательщиками определенных
схем имеет место минимизации налогообложения?
Решение о начислении (или о не начислении) налогоплательщикам, применяющим схемы, дополнительных налогов принимаются налоговыми органами и
арбитражными судами, исходя из их субъективного
понимания сути данной конкретной проблемы. А
субъективизм и закон – понятия несовместимые.
Власти в течение последних 10 лет пытаются
прояснить ситуацию. Но не через внесение поправок
в НК, а в судебном порядке.
В начале это достигалось путем уголовного
преследования. Характерно «дело ЮКОСа». Это несколько умерило пыл в создании схем минимизации
налогообложения, особенно олигархов. Но процесс
продолжился, хотя и в меньших масштабах.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . 2011/3
экономика
КС РФ в июне 2004 г. было принято Определение, которым вводилось понятие «недобросовестный налогоплательщик».
Введение данного понятия имело серьезные
негативные последствия:
– ввиду неопределенности данного понятия была
создана возможность произвольного применения положений Налогового кодекса каждым
участником налоговых отношений;
– сделало отношения между налогоплательщиками и контролирующими органами непрозрачными, создало реальную почву для
коррупции;
– создало опасность разрушения единого налогового пространства в России, поскольку решения
судов в части установления добросовестности
налогоплательщика не всегда являлись последовательными;
– распространило на налоговые отношения нормы не налогового законодательства.
Вследствие этих причин – постепенный отказ от применения понятия недобросовестности,
и введение Постановлением Президиума ВАС от
12 октября 2006г. №53 нового понятия «обоснованность получения налогоплательщиком налоговой
выгоды».
В настоящее время суды руководствуются
перечнем обстоятельств, которые могут свидетельствовать о необоснованности полученной налогоплательщиком налоговой выгоды.
В результате мы имеем подмену законодательных актов правовой позицией судебных органов,
которые в рамках толкования существующих норм
вводят новые нормы, что недопустимо в принципе, в том числе и в налоговом законодательстве.
Правоприменительная практика, а также судебные
решения должны руководствоваться исключительно налоговым законодательством. Все это серьезно
ухудшает налоговый климат в стране, нарушает
стабильность российской налоговой системы и
в определенной мере усиливает ее непредсказуемость.
Поэтому в часть первую НК РФ необходимо
внести поправки, четко и недвусмысленно регулирующие вопросы создания и осуществления схем
по минимизации налоговых платежей.
На наш взгляд, было бы целесообразно предусмотреть в Кодексе возможность для налогоплательщика заключения соглашения с налоговым
органом на предмет применения определенных схем,
приводящих в конечном итоге к минимизации налоговых платежей.
Данное предложение не является чем-то исключительным. Подобные положения имеют место
в налоговом законодательстве ряда экономически
развитых стран. В частности, во Франции, США,
Швеции, Израиле подобные проблемы решаются
через процедуру так называемого фискального
рескрипта, когда налогоплательщик до заключения
контракта или соглашения вправе обратиться в
налоговую администрацию с запросом о сделке,
предоставив все необходимые документы.
На первый взгляд, кажется, что в российском
налоговом законодательстве имеется подобная
норма. Действительно, согласно положениям Налогового кодекса РФ налогоплательщик имеет право
обратиться в уполномоченные органы с просьбой
разъяснить порядок исчисления и уплаты налогов,
а финансовые, налоговые и иные органы обязаны
давать письменные разъяснения. При этом в соответствии со статьей 111 НК РФ налогоплательщик
освобождается от налоговой ответственности в том
случае, если он действовал на основе письменных
разъяснений финансовых, налоговых или иных
уполномоченных органов.
Вместе с тем, положения ст. 111 относится к
положениям исключительно налогового законодательства и, соответственно, не может распространяться на такие вопросы, как создание различного
рода схем, не противоречащих не только налоговому, но и гражданскому, и трудовому законодательству. Высказываемые опасения о возможной
коррупционности данной нормы налогового законодательства, на мой взгляд, не имеют под собой
реальной почвы. В данном случае все принимаемые
налоговым органом решения будут более прозрачными, чем в нынешней ситуации, когда сговор
между налогоплательщиком и государственным
контролером более вероятен, поскольку скрытен
от общественности.
Естественно, что процесс построения целостной и стабильной налоговой системы – дело не
быстрое. За один – два года имеющиеся сложные
проблемы не решишь. Но его можно ускорить, если
будет разработана и принята Концепция Налоговой
реформы в стране, хотя бы на ее завершающей
стадии. Но привлечь в страну потенциального
инвестора можно и не дожидаясь завершения всех
налоговых преобразований. Инвестор должен быть
уверен, что возможные в неустойчивой налоговой
системе изменения в налоговое законодательство не
снизят экономическую эффективность от отдачи
вложенных им финансовых ресурсов.
В связи с этим необходимо установить для
каждого инвестиционного проекта на весь срок его
проектной окупаемости гарантию неизменности
параметров налоговой системы страны, то есть
законодательно закрепить так называемую «дедушкину оговорку». Это особенно важно в условиях,
когда Минфином России на ближайшую перспектив
провозглашена доктрина увеличения налоговой нагрузки на бизнес. В этих условиях законодательное
закрепление нормы о не ухудшении налогового
режима на время реализации инвестиционного
проекта создаст благоприятный инвестиционный
климат в стране и, соответственно, будет способствовать приближению формирования в России
МФЦ.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . 2011/3
13
экономика
ЛИТЕРАТУРА
1. Основные направления налоговой политики
Российской Федерации на 2011 год и на плановый
период 2012 и 2013 годов.
2. Материалы международной научно-практической
конференции «Инновационный путь развития
РФ как важнейшее условие преодоления мирового
финансово-экономического кризиса», 21–22 апр.
2009 г. М., ВЗФЭИ, 2009.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части
первая (от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ) и вторая (от 5
авг. 2000 г. № 117-ФЗ).
4. Бюджетное послание Президента Российской
Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах.
5. Пансков В.Г. Налоговая политика в условиях
финансового кризиса – средство оперативного
реагирования. Налоговая политика и практика, №6
(78) 2009.
6. Пансков В.Г. О необходимости продолжения
реформирования налоговой системы», ж. «Налоги и
налоговое планирование», М., 2010., №8.
7. Пансков В.Г. «Для модернизации российской
экономики нужна новая налоговая политика» ж.
«Налоги и налоговое планирование», М., 2010., № 11.
8. Пансков В.Г. «Налоговая реформа в России: еще
длинна дорога…»», ж. «Налоговая политика и
практика», М., 2010, № 6.
Пансков Владимир Георгиевич, д.э.н., профессор кафедры «Налоги и налогообложение» Финансового университета при Правительстве РФ, государственный советник налоговой службы
первого ранга, председатель Комитета по аудиту Совета директоров АКБ «Возрождение»
125993, Москва, Ленинградский пр-т, д. 49,
тел.: + 7 (495) 586-81-16, 8 (495) 621-02-09,
е-mail: 5868116@mail.ru
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИИ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
В.К. Сенчагов
Центр финансовых исследований ИЭ РАН
MAINTENANCE OF FINANCIAL SAFETY OF RUSSIA
IN THE CONDITIONS OF GLOBALIZATION
V.K. Senchagov
В статье рассматривается сущность индикаторов и пороговых значений финансовой безопасности за 2000–2010 гг.
Индикаторы сгруппированы в специальной таблице. Проанализированы диспропорции в системе индикаторов, особенно между
золотовалютными резервами и дефицитом бюджета, пенсионным
фондом, а также инвестиционными фондами. Освещается роль
стратегического планирования, а также способы коррекции мировой финансовой системы и ее валютного сегмента в обеспечении
финансовой безопасности России.
In the article is the considered the essence of indicators and
threshold values of financial safety for 2000–2010. Indicators are
grouped in the special table. Disproportions in system of indicators,
especially between gold-currency reserves and a budgeted deficit, a
pension fund, and also investment funds are analyzed. The role of
strategic planning, and also ways of correction of a world financial
system and its currency segment in maintenance of financial safety of
Russia is consecrated.
Ключевые слова: финансовая безопасность, индикаторы
финансовой безопасности, финансовая система, фонды, дефицит
и профицит бюджета, золотовалютные резервы.
Keywords: financial safety, indicators of financial safety, a financial system, funds, deficiency and proficiency of the budget, gold and
exchange currency reserves.
ЧТО ОЗНАЧАЕТ ТЕРМИН
«ФИНАНСОВАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ»?
Это система финансовых потоков бюджетной и внебюджетной сферы, банковской сферы,
фондового и валютного рынков, других денежных
фондов, при которой все сегменты финансовой
сферы достаточны в своих размерах, в определенных
пропорциях сбалансированы и соразмерны между
собой, максимально возможно защищены от внутренних и внешних неблагоприятных воздействий
и способствуют устойчивому социально-экономическому развитию.
14
Что такое соразмерность финансовых потоков?
Это определенное пропорциональное соотношение
государственного бюджета и внебюджетных фондов. Например, при наличии профицита бюджета
существует дефицит Пенсионного фонда, что является аномалией, равно как и дефицит бюджета при
значительных размерах Резервного фонда.
Размеры бюджета и ссудного фонда также
должны быть сбалансированы. Если бюджет сбалансируется за счет чрезмерных налогов, то ущемляются базовые основы банковской системы, ее
способность кредитовать экономику.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . 2011/3