Суверенные фонды

Суверенные фонды
Панова Галина Сергеевна
Руководитель Дирекции по финансовым рынкам и банкам,
д.э.н., профессор
Понятие суверенного фонда
и его модели в современной экономике
2 подхода:
• Суверенные фонды в принципе не нужны и их создание
вредно для эконо­мики;
• Для экономики нужна так называемая «подушка
безопасности» в виде суверенных фондов.
В России решение о формировании стабилизационного фонда
было продиктовано необходимостью гарантий исполнения
бюджетных обязательств и снижения инфляционного давления,
связанного с высокими ценами на энергоносители на мировых
рынках.
www.ac.gov.ru
1
Понятие суверенного фонда
и его модели в современной экономике
В настоящее время вопрос о резервах однозначно решен положительно
мировой практикой и наукой. Не подлежит сомнению целесообразность
накопления резервов (материальных, трудовых, денежных) для каждой
отдельной семьи, предпринимателя, государства (общества).
Применительно
к
невосполняемым
(невоспроизводимым)
материальным ресурсам - полезным ископаемым - вопрос о резервах
существенно обостряется, и его решение лежит в двух плоскостях:
а) накопление самих материальных ресурсов (их объемов и степени
сохранности ресурсов в состоянии, пригодном для потребителей);
б) накопление денежных средств от реализованной продукции в
настоящем для возмещения в будущем «выпадающих» доходов, поддержки
населения и территорий, теряющих доходы от сокращения и прекращения
добычи и транспортировки сырья.
www.ac.gov.ru
2
Понятие суверенного фонда
и его модели в современной экономике
До настоящего времени в мире не выработано общепринятого
толкования сущности суверенных фондов, понимания их назначения,
видов, целей и задач; не существует единого подхода к классификации
суверенных фондов.
Суверенный фонд - институциональный инструмент экономической
политики государства, аккумулирующий внебюджетные финансовые
ресурсы и/или материальные активы, и предназначенный для решения
приоритетных задач экономического развития, включая обеспечение
экономической безопасности и достижение долгосрочных целей развития
страны, реализуемых на национальном и международном уровнях.
www.ac.gov.ru
3
Суверенный фонд - это:
• целевой внебюджетный фонд государства;
• движение денежных средств (активов) государства, обособленных на отдельном счете в
банке и имеющих определенные источники формирования и пополнения средств,
расходуемых для достижения определенных целей по специальному решению
правительства (например, для обеспечения экономической безопасности страны,
реализации долгосрочных целей развития государства на национальном и
международном уровне и др.);
• экономическая категория, выражающая определенные экономические отношения,
возникающие между участниками фонда (его учредителями, собственниками,
кредиторами, бенефициарами и др.), в процессе формирования, размещения и
использования средств (активов) фонда;
• инструмент (метод) государственной экономической политики по формированию,
размещению и использованию средств (активов) фонда;
• институт (организационная структура), позволяющая реализовать государственную
экономическую политику формирования, размещения и использования средств
(активов) фонда.
www.ac.gov.ru
4
Классификация факторов, определяющих
формирование, размещение и использование суверенных
фондов в зависимости от разных критериев
Критериальный признак
Факторы
- по характеру
Экономические, Политические, Социальные
- по сфере влияния
- по степени объективности
- по сфере воздействия
Макро- , МикроОбъективные, Субъективные
Внешние, Внутренние
- по степени воздействия
Сильное воздействие, Слабое, Умеренное
- по территориальному признаку
Международного уровня
Национального, Регионального, Местного уровня
- по направленности влияния
Позитивные, Негативные, Нейтральные
- по временным характеристикам
Долгосрочного и Краткосрочного характера,
Эпизодически возникающие
- по длительности влияния
Перманентные, Временные, Эпизодические
- по степени прогнозируемости
Прогнозируемые (ожидаемые)
Непрогнозируемые (неожиданные, стихийные)
- по возможности регулирования, управления,
воздействия (со стороны государства и т.д.)
- по влиянию на финансовую систему и отдельные ее
элементы
Управляемые (прямо или косвенно), Неуправляемые
Общие, Частные
www.ac.gov.ru
5
Виды суверенных фондов
Признак классификации
Виды суверенных фондов
Суверенные фонды имеют как собственные, так и общие цели их
формирования:
 оптимизация налогов,
по целям создания фонда
 стабилизация финансовой системы,
 решение социальных проблем,
 инвестиционная деятельность.
 фонды, отчисления в которые зависят от уровня цен сырьевых ресурсов,
по принципу наполнения
 фонды, отчисления в которые не зависят от уровня цен на сырьевые
фондов
ресурсы
 сырьевой профицит бюджета - сверхплановые доходы от экспорта
невозобновляемых природных ресурсов (нефть, газ; минеральное сырье,
медь, алмазы, фосфаты и др.);
по источникам и порядку
 несырьевой профицит бюджета (положительное сальдо торгового баланса
формирования активов фонда
за счет экспорта несырьевых товаров, не использованные по итогам
финансового года остатки средств бюджета);
 часть золотовалютных резервов и (или) иные поступления, например,
доходы от приватизации, зарубежная финансовая помощь и т.д.;
 денежные средства (в национальной и иностранной валюте)
по видам аккумулируемых
 секьюритизированные финансовые активы
активов (по структуре активов)  драгоценные металлы (золото)
 прочие
www.ac.gov.ru
6
Виды суверенных фондов
по порядку размещения и/или
направлениям использования
активов фонда
по используемой
инвестиционной стратегии
по уровню доходности,
рентабельности активов
по сфере вложения средств
по форме управления
средствами фонда


















погашение внешнего долга (плановое и внеплановое);
субсидирование внутренних цен;
осуществление выплат населению;
финансирование инвестиционных проектов;
финансирование разработки месторождений сырья.
стратегия развития
активная
консервативная
агрессивная
смешанная
высокорентабельные
фонды со средним уровнем рентабельности
низкорентабельные
на национальном рынке
на международных рынках
смешанная модель
государственный (ые) орган(ы)
частная управляющая компания
по возобновляемости ресурсов
 фонды возобновляемых ресурсов
 фонды невозобновляемых ресурсов
фонды невозобновляемых
ресурсов
 стабилиза­ционные фонды
 сберегательные фонды
www.ac.gov.ru
7
Сравнительные характеристики различных видов
фондов по объему активов
8
Суверенные фонды в различных странах мира
Всего примерно 50 суверенных фондов в 36 странах мира
Треть из них несырьевые
Пятая часть управляется неправительственными организациями
Активы
суверенных
фондов
Активы
пенсионных
фондов
Активы
инвестиционных
фондов
открытого типа
Активы хеджфондов
9
В теории:
Суверенный фонд должен выполнять функции:
•
•
•
•
накопительную
распределительную
стимулирующую
социальную
Эксперты Международного валютного фонда отмечают, что
большинство стран на практике сочетают все направления
использования суверенных фондов в различных комбинациях:
оптимизация налогов, стабилизация финансовой системы,
решение социальных проблем, инвестиционная деятельность.
www.ac.gov.ru
10
На практике:
• Общие активы суверенных фондов достигают 4 трлн. долл., что сопоставимо с
золотовалютными резервами центральных банков (7,5 трлн. долл.). По оценкам
аналитиков Morgan Stanley активы государственных фондов финансовых ресурсов к
2015 г. могут вырасти до 12 трлн. (Andrew Bary A World Award in Money., May 28, 2007)
• В России формирование суверенных фондов фактически выступало в недавнем
прошлом дополнительным инструментом долгосрочной стерилизации (т.е. изъятия
«излишней» денежной массы в экономике) в дополнение к краткосрочным и
среднесрочным инструментам ЦБ РФ.
• Многие страны (включая Россию), в настоящее время инвестируют средства
стабилизационных фондов, фондов национального благосостояния, государственных
пенсионных фондов в иностранные активы с целью минимизации рисков.
• Размещение средств суверенных фондов Российской Федерации в иностранные активы,
в т.ч. государственные ценные бумаги (принимая во внимание низкую доходность этих
вложений) можно оценить как недостаточно эффективное с позиций
воспроизводственного процесса и стимулирования роста и развития национальной
экономики.
www.ac.gov.ru
11
На практике:
В 2004 - 2010 гг. российский коммерческий сектор
привлекал зарубежные заемные средства по более высоким
ставкам, чем осуществлялось размещение средств суверенных
фондов.
Замещение национального
зарубежным является:
финансового
капитала
• дополнительным
фактором
роста
волатильности
национального финансового рынка,
• зависимости национальной экономики от средств
нерезидентов,
• риска изъятия средств нерезидентов.
www.ac.gov.ru
12
Основные денежно-кредитные показатели и приток
денежных средств в национальную экономику в связи с
операциями суверенных фондов
Млрд. руб.
3000
2000
1000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-1000
-2000
-3000
Операции по формированию / расходованию суверенных фондов
Изменение средств Правительства РФ на счетах ЦБ РФ, за вычетом суверенных фондов
Рассчитано на основе данных Министерства финансов, ЦБ РФ, Федерального Казначейства
www.ac.gov.ru
13
Проблемы
1. Россия отнесена к развивающимся экономикам мира (по качеству национального
хозяйства, доходам и качеству жизни населения). Соответственно, для развития нужны
инвестиции, т.е. появившиеся в национальной экономике ресурсы должны (по простой
логике) в ней и потребляться, а не направляться в зарубежные хозяйства.
2. Россия стала страной, которая при вековой абсолютной нехватке денежных ресурсов в
национальной экономике трансформирует наработанный реальный капитал в фиктивный
капитал ценных бумаг, эмитированных иностранцами, в том числе для перекачки
реальных ресурсов нашей страны в национальные экономики этих эмитентов.
3. Ни одна из ведущих стран мира не проводила техническое перевооружение,
реконструкцию производственного аппарата, трансформацию экономики, социальные
преобразования за счет переноса реальных национальных ресурсов в заграничный
фиктивный капитал.
4. Россия по-прежнему провозглашает заинтересованность в привлечении иностранных
прямых инвестиций. Возникает вопрос: чем, по каким признакам, по каким свойствам
инвестиционные вложения иностранного капитала в России эффективнее, рациональнее
прямых вложений собственных, воспринимаемых как избыточные (внутри страны)
денежных ресурсов?
www.ac.gov.ru
14
Вопрос о размерах суверенных фондов
и источниках их фор­мирования
С экономической точки зрения накоп­ление средств требует их
обслуживания, управления ими (а это расходы); в условиях инфляции возможно
инфляционное обес­ценение средств фонда; отвлечение средств из
производительного хозяй­ственного оборота приводит к упущенной выгоде и т.д.
С точки зрения социальной население, находящееся на грани или за чертой
бедности, рассматривает накопление средств в суверенных фондах как ущемление
собствен­ных прав.
С политической точки зрения суверенные фонды - это благо, коль скоро их
можно использовать на политичес­кие цели.
ВЫВОД. Суверенные фонды необходимы для повышения благосос­тояния
населения и экономического развития страны, инноваци­онной индустриализации,
которая позволит вывести Россию на передовые рубежи в мире и существенно
ослабить (а в перспек­тиве преодолеть полностью) ее зависимость от
конъюнктуры мировых рынков.
www.ac.gov.ru
15
Исторические доходности некоторых
суверенных фондов (в %)
Доходность
средняя за
средняя за
средняя за
средняя за
с момента
последние 4 года последние 5 лет последние 10 лет последние 14 лет создания фонда
Стабилизационные фонды (средняя доходность с момента создания 4,6%)
Фонд экономической и социальной стабилизации (Чили)
5,2
5,5
Национальный фонд (Казахстан)
4,5
5,3
4,9
5,0
Резервный фонд (Россия) (до 2008 г. - Стабилизационный
3,4
2,9
фонд, за 2008 г. - совокупная доходность фондов)
Резервные фонды (средняя доходность с момента создания 5,4%)
Постоянный резервный фонд Аляски
1,8
3,6
4,2
6,4
8,7
Пенсионный резервный фонд Новой Зеландии
0,8
4,5
6,3
7,8
Пенсионный резервный фонд (Чили)
5,1
5,4
Сберегательный фонд наследия Альберты
2,4
4,4
6,0
6,1
5,3
Фонд будущих поколений Австралии
3,5
4,0
5,2
Государственный пенсионный фонд - Глобальный
4,1
4,8
5,0
5,9
5,0
(Норвегия)
ФНБ (Россия)
3,9
3,6
Национальный пенсионный резервный фонд Ирландии
1,3
3,6
4,7
3,5
(Discretionary Fund)
Стратегические фонды (средняя доходность с момента создания 10%)
Холдинговая компания Темасек
5,9
10,1
17,1
п/а
17,0
Казанах (Малайзия) (листинговый портфель)
п/а
п/а
п/а
п/а
13,9
Государственная инвестиционная корпорация
7,2
Правительства Сингапура
Китайская инвестиционная корпорация (Глобальный
6,4
портфель)
Корейская инвестиционная корпорация
4,8
5,0
5,5
Источники: отчеты и информация официальных сайтов зарубежных суверенных фондов, Министерства финансов РФ. Средняя доходность рассчитана
как среднее арифметическое ежегодных доходностей суверенных фондов. Доходность с момента создания - среднегодовая кумулятивная
доходность, рассчитываемая самостоятельно суверенными фондами.
Фонд
www.ac.gov.ru
16
Анализ мировой практики установления оптимальных объемов суверенных фондов, включая:
• модель постоянного дохода (модель постоянных реальных расходов),
• модель постоянных сбережений (модель «bird-in-hand»),
• модель продуктивного государственного потребления, учитывающая эффекты «голландской
болезни»,
• модель резервных сбережений
позволил сделать вывод о необходимости поддерживать минимальный объем Резервного фонда
(5% ВВП) и осуществить переориентацию ФНБ на цели национального развития в связи со
следующими факторами:
• осуществление функций суверенных фондов другими государственными институтами
(стерилизационная - ЦБ РФ, сберегательная - международные резервы, пенсионная - Пенсионный
фонд РФ с учетом реформирования пенсионной системы),
• потребность в росте внутренних финансовых источников (низкая монетизация, высокая
значимость фактора «капитал» в росте ВВП, разрыв в процентных ставках на внутреннем и
внешнем рынках),
• объем российских суверенных фондов, необходимый для выполнения функции долгосрочной
стабилизации и сберегательной функции, изменяется во времени и составляет в среднем чуть
более 4% ВВП.
www.ac.gov.ru
17
Долгосрочный прогноз объема суверенных
фондов РФ, млрд долл., в постоянных ценах
2012
2015
2020
2025
2030
2035
2040
Средства в суверенных фондах на н.г.
150*
101
47
137
276
197
39
Нефтегазовые доходы за год
178
178
208
217
223
165
155
3
2
1
3
6
4
1
195,1
195,1
195,1
195,1
195,1
195,1
195,1
136
85
61
161 1
310
170
0
7,6%
4,6%
1,8%
4,4%
7,4%
4,4%
0,7%
Доходы от инвестирования средств суверенных
фондов
Государственные расходы
(за счет нефтегазовых доходов) за год
Средства в суверенных фондах на к. г.
Справочно:
Средства в суверенных фондах на н. г.,
в % к ВВП
*По состоянию на 1 февраля 2012 г.
Расчет Левченко А.В. на основе Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 год и на
плановый период 2013 и 2014 годов»), World Energy Outlook 2011 (International Energy Agency)
(динамика добычи и прогноз цен на энергоресурсы), IMF World Economic Outlook (September 2011).
www.ac.gov.ru
18
Резервный фонд Российской Федерации
Совокупный объем средств Резервного фонда, $ млрд.
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Источник: Министерство финансов Российской Федерации
www.ac.gov.ru
19
Виды финансовых инструментов
для инвестирования средств фондов
www.ac.gov.ru
21
Некоторые выводы:
• В современных условиях характер экономических задач требует
корректировки не только политики по формированию, размещению и
использованию суверенных фондов Российской Федерации, их функций и
структуры, но и экономической политики в целом (финансовой, денежнокредитной, налоговой) при сохранении ее консервативной направленности.
• Очевидно, что государство не должно действовать по принципу
«накопление ради накопления», так как конечной целью создания любого
резерва, фонда должно быть экономическое развитие страны и повышение
благосостояния населения.
• В этой связи вполне обоснованными выглядят предложения использовать
средства российских суверенных фондов, с одной стороны, на
инновационную индустриализацию страны, а с другой, - на погашение
долгов государства перед собственным на­селением, утратившим
сбережения в Сбербанке в 1990-е гг.
www.ac.gov.ru
22
Предлагается:
1. осуществить частичную переориентацию инвестиций ФНБ на внутренний рынок (с фактически
размещенных 24% и нормативно предусмотренных 40% до 60-70%):
• размещение депозитов в ВЭБе для использования их на цели акционерного финансирования
компаний приоритетных направлений развития (включая осуществление прямых
инвестиций, в т.ч. на основе соинвестирования с зарубежными партнерами);
• передача части средств во внешнее управление для осуществления инвестиций на
внутреннем рынке;
• самостоятельные инвестиции в национальные ценные бумаги.
2. повысить уровень доходности размещения средств суверенных фондов на международных
рынках: ввести в спектр инвестиционных объектов Резервного фонда международные активы
повышенного уровня риска (корпоративные ценные бумаги); осуществлять размещение 20-30%
активов ФНБ в корпоративные ценные бумаги эмитентов реального сектора;
3. осуществлять собственные инвестиции на основе разделения рисков, в т.ч. с зарубежными
инвесторами;
4. повысить транспарентность российских суверенных фондов в соответствии с международными
стандартами;
5. обособить учет (в активе баланса ЦБ РФ) и управление средствами суверенных фондов от
международных резервов ЦБ РФ.
www.ac.gov.ru
23
Спасибо за внимание!
Контакты:
Аналитический центр при Правительстве
Российской Федерации
Дирекция по финансовым рынкам и банкам
Москва, проспект Академика Сахарова, 12
Тел. +7 (495) 608-08-54
Эл. почта: panovags@cea.gov.ru
www.ac.gov.ru
24