Enhancing the policy impact of transport

ОРГАНИЗАЦИЯ
ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
GENERAL
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
11 November 2009*
RUSSIAN
ORIGINAL: ENGLISH
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ
И СОЦИАЛЬНЫЙ СОВЕТ
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ КОМИССИЯ ДЛЯ АЗИИ И ТИХОГО ОКЕАНА
Форум министров стран Азии
Совещание старших правительственных должностных лиц
Первая сессия
14-16 декабря 2009 года
Бангкок
ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ В ОБЛАСТИ ТРАНСПОРТА:
ТРАНСПОРТ И РАЗВИТИЕ
(Пункт 5b предварительной повестки дня)
ПОВЫШЕНИЕ ЗНАЧЕНИЯ АНАЛИЗА
КАПИТАЛОВЛОЖЕНИЙ В ТРАНСПОРТ ДЛЯ ПОЛИТИКИ
Записка секретариата
РЕЗЮМЕ
Развитие транспорта может оказать позитивное влияние на
благосостояние населения и валовой внутренний продукт (ВВП) стран, а также
на процесс повышения производительности труда. Традиционным средством
измерения такого позитивного эффекта является анализ эффективности затрат
(АЭЗ), который в условиях идеальной конкуренции дает представление об
экономических выгодах того или иного проекта в области транспорта. Вместе с
тем, налицо озабоченность по поводу того, что в силу наличия различного рода
рыночных перекосов целый ряд экономических выгод не находит адекватного
отражения в транспортной политике и анализе капиталовложений.
В настоящем документе рассматривается определенный прогресс,
который был достигнут в отражении более широкого круга экономических
выгод от транспортных проектов, и Форум, возможно, вынесет рекомендации
относительно дальнейшей работы в этой области.
-------------------*
Настоящий документ подвергся глубокой переработке, что обусловило
поздние сроки его представления группе редакционного контроля.
DMR A2009-000440 TP 301109 DP 031209 DI 041209
FAMT_SGO_3R
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 2
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Введение ……………………………………………………………………….
I.
II.
ВКЛАД ТРАНСПОРТА В ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
И РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА ………………
3
А.
Вклад транспорта в национальную экономику ……………
3
В.
Эффект усовершенствования грузоперевозок ……………..
4
УЧЕТ ВЫГОД РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТА ………………………..
6
А.
Традиционный анализ эффективности затрат ……………..
6
В.
Более широкий круг экономических выгод ………………..
7
С.
Внешние факторы агломерации …………………………….
7
D.
Обострение конкуренции, порождаемое
совершенствованием перевозок
(снижением транспортных барьеров) ………………………
7
Несовершенство конкуренции на рынках,
которые используют транспорт …………………………….
8
Экономические выгоды повышения уровня занятости
и производительности ……………………………………….
8
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ РАССМОТРЕНИЯ …………
9
Е.
F.
III.
2
Введение
1.
Эволюция цивилизации тесно связана с развитием транспорта, главным
образом, благодаря перевозкам пассажиров и грузов и распространению идей.
С древних времен наличие и стоимость транспортировки оказывали влияние
как на местоположение торговых центров, так и на объем торговли.
Крупномасштабное увеличение производства и объема торговли происходило
благодаря развитию транспорта и следовавшему за этим снижению расходов,
что сыграло ключевую роль в перекройке национального и глобального
экономического ландшафта.
2.
Транспорт также играет центральную роль в развитии человеческого
потенциала и обеспечении благосостояния личности, что, в свою очередь,
неразрывно связано с доступом к рынкам, занятости, распространению знаний,
образованию, а также медико-санитарному обслуживанию, равно как и с
возможностью участвовать в различного рода культурной, религиозной и
политической деятельности.
3.
Вместе с тем, развитие транспорта связано как с позитивными, так и
негативными последствиями для благосостояния. В последние годы был
достигнут немалый прогресс в учете таких негативных последствий, как
загрязнение и аварии, в ходе проведения исследований об экологических и
социальных последствиях. Однако в настоящем документе рассматриваются
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 3
лишь позитивные последствия для благосостояния. В отдельных документах,
представленных на рассмотрение Форума, рассматриваются экологические
последствия (E/ESCAP/FAMT/SGO/6) и вопросы, касающиеся безопасности
дорожного движения (E/ESCAP/FAMT/SGO/7).
4.
Настоящий документ состоит из трех глав.
В первой главе
рассматривается вопрос о том, как транспорт содействует экономическому
развитию и развитию человеческого потенциала.
В ней, в частности,
обсуждаются вопрос о вкладе транспорта в национальную экономику в целом, а
также
различные
последствия
проектов,
которые
способствуют
совершенствованию грузовых перевозок и идут на благо тех, ради кого в
области транспорта принимаются меры вмешательства. Во второй главе
рассматриваются выгоды, которые учитываются в традиционном АЭЗ, а также
другие экономические выгоды, которые, возможно, не находят должного
отражения в АЭЗ. В заключительной главе представлен ряд предложений,
которые Форум, возможно, рассмотрит.
I. ВКЛАД ТРАНСПОРТА В ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
И РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО ПОТЕНЦИАЛА
А. Вклад транспорта в национальную экономику
5.
На макроуровне транспорт связан с экономической отдачей, занятостью
и доходами. В таблице 1 показано, что по отдельным странам региона его
вклад в ВВП в развивающихся странах составляет порядке 4-12 процентов. С
годами во многих странах этот вклад постепенно увеличивался. К примеру,
доля транспортного сектора в ВВП Индии увеличилась с 7,96 процентов в
2000 году до 12,07 процентов в 2008 году.
Такое увеличение явно
свидетельствует о росте значения транспортных услуг для экономики той или
иной развивающей страны.
6.
Отдача от капиталовложений в крупномасштабные транспортные
проекты или всенациональные программы развития транспорта может быть
весьма значительной.
К примеру, в ходе недавнего исследования о
предполагаемой отдаче от инвестиций в строительство моста Падма (мост
протяженностью 5,8 км и ориентировочной стоимостью в 1,8 млрд. долл. США
через реку Падма) в Бангладеш был проведен анализ последствий
капиталовложений. Его результаты говорят о том, что этот мост будет
способствовать увеличению спроса/производства в смежных экономических
секторах, появлению дополнительных факторных доходов в производственносбытовой цепочке и созданию новых рабочих мест. В общей сложности
строительство этого моста, как ожидается, приведет к увеличению темпов роста
ВВП на 1,2 процента благодаря многократному повышению эффективности.1
7.
На уровне отдельных хозяйств и лиц на транспорт, возможно, уходит
около 10-15 процентов расходов. Транспортные расходы на каждую единицу
продукции в различных секторах неодинаковы, но, возможно, на их долю
приходится от 4 до 15 процентов всех расходов, причем этот показатель выше в
сельском хозяйстве и строительстве.
На микроэкономическом уровне
транспорт оказывает влияние на издержки производства и связывает
производителей с потребителями, что в конечном итоге позитивно сказывается
на благосостоянии населения, в том числе на борьбе с нищетой благодаря
увеличению сельскохозяйственного производства и заработной платы,
снижению факторных и транспортных расходов, а также повышению цен на
1
Asian
(December 2007), p. 21.
Development
Bank,
Bangladesh
Quarterly
Economic
Update
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 4
производимую
продукцию.
В
документе
E/ESCAP/FAMT/SGO/5
рассматриваются такие последствия развития транспорта и логистики для
борьбы с нищетой.
Таблица 1. Вклад сектора транспорта в ВВП отдельных стран
(процентная доля)
Год
2000
2004
2008
Бангладеш
8,05
8,04
7,52 (2006-2007)
Китай
6,21
6,14
6,04
Индия
7,96
10,24
12,07
Индонезия
4,68
5,84
7,25
Казахстан
11,49
11,41
11,51
Филиппины
7,07
8,46
8,83
Таиланд
9,65
9,93
10,13
Вьетнам
3,92
3,86
4,07
Источник: На основе данных, полученных от национальных статистических управлений и из
других источников.
Примечание: Финансовые годы в странах могут на совпадать.
В. Эффект усовершенствования грузоперевозок
8.
Развитие транспорта связано с широким кругом экономических и
социальных последствий.
В таблице 2 дается разработанная АЕКОМ
классификация,2 в которой они разбиты на три общие группы, а именно:
выгоды первого порядка, выгоды второго порядка и выгоды третьего порядка, а
также прочий эффект.
9.
Выгоды первого порядка непосредственно связаны с сокращением
времени перевозок, транспортных расходов, повышением надежности и
предоставлением новых услуг, что ведет к сокращению расходов для
пользователей транспорта и транспортных предприятий.
Что касается
грузоперевозок, то в исследовании АЕКОМ отмечается: «В случае выгод
первого порядка грузоотправители не ощущают каких-либо изменений, за
исключением сокращения расходов на грузоперевозки (включая стоимость
времени). Они продолжают перевозить такой же объем грузов на такие же
расстояния между такими же пунктами. Их расходы снижаются, однако они не
реагируют на это снижение и лишь стремятся к получению дополнительных
доходов».3
10.
Выгоды второго порядка получают благодаря тому, что
усовершенствования в области транспорта предоставляют доступ к более
крупным рынкам, более обширной инфраструктуре и базовым услугам
(например, здравоохранение и образование), что тем самым открывает
2
АЕКОМ, “Freight benefit/cost study: capturing the full benefits of freight
transportation improvements: a non-technical review of linkages of the benefit-cost analysis
framework”, подготовленное для Федерального управления шоссейных дорог (2001 год).
3
Ibid., p. 15.
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 5
экономические и социальные возможности. Отдельные лица, фермы, компании
и общество в целом начинают пользоваться такими выгодами второго порядка.
Таблица 2. Последствия совершенствования грузоперевозок
Выгоды первого
порядка
Непосредственное снижение расходов для перевозчиков
и
грузоотправителей,
включая
выгоды
для
грузоперевозчиков от снижения времени транзита и
повышения надежности.
Выгоды второго
порядка
Реорганизационные
выгоды
благодаря
совершенствованию системы логистики. Изменение в
объеме производства компаний; качество производимой
продукции остается неизменным.
Выгоды третьего
порядка
Выгоды от дополнительной реорганизации, такой, как
повышение качества продукции, появление новой
продукции или другие аналогичные изменения.
Прочий эффект
Эффект, который не считается выгодой исходя из
строгих правил анализа эффективности затрат, однако
он все же может представлять немалый интерес для
органов, ответственных за разработку политики. Здесь
следует, в частности, отметить повышение занятости в
регионах или увеличение темпов роста региональных
доходов.
Источник: AECOM, “Freight benefit/cost study: capturing the full benefits of freight transportation
improvements: a non-technical review of linkages of the benefit-cost analysis framework”,
подготовленное Федеральным управлением шоссейных дорог (2001 год).
11.
Сокращение транспортных расходов может сделать для того или иного
производителя выгодным увеличение объема производства и расширение
рынков сбыта, реорганизацию логистических механизмов для обеспечения
ресурсов для производства и распределения продукции (за счет рационализации
переучета товаров, расположения запасов, создания сетей и т.д.).
Как
отмечается в исследовании АЕКОМ: «…компании реагируют на сокращение
расходов. Они могут снизить цены для получения дополнительной прибыли за
счет сбыта большего количества товаров; они могут осуществлять перевозки
на более дальние расстояния; они могут закрыть некоторые складские
помещения; они могут делать и то и другое; или они могут делать вообще чтолибо новое».4
12.
Аналогичным образом, для того чтобы воспользоваться сокращением
транспортных расходов и более надежной оперативной доставкой, фермеры
могут перейти к производству сельхозпродукции с большей добавленной
стоимостью и/или увеличить производство и тем самым повысить
производительность труда.
13.
Расширение доступа к более крупным рынкам и широкому кругу услуг
также влияет на личную мобильность и спрос на товары и услуги, что также
оказывает влияние на занятость, объем производства и доходы.5 Влияние на
изменения объема производства, а также мобильность и доходы в конечном
4
Ibid., p. 16.
5
T.R. Lakshmanan, “The wider economic benefits of transportation: an overview”,
Discussion Paper No. 2007-8, International Transport Forum and Organisation for Economic
Co-operation and Development (Paris, Joint Transport Research Centre, 2007).
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 6
итоге приводит к снижению цен, расширению ассортимента продукции и услуг,
а равно как и повышению качества жизни. Снижение транспортных расходов и
расширение доступности также влияют на рынок труда и такие другие факторы,
как открытие новых возможностей для экономической деятельности.
14.
Одной из важных особенностей такого рода благ являются ощутимые
признаки развития (например, увеличение пассажиро- и грузооборота;
появление новых магазинов, фабрик и домов;
увеличение объема
производства; увеличение числа людей, пользуются основными услугами; и
снижение местных цен и/или расширение ассортимента товаров и услуг).
15.
О выгодах транспортных капиталовложений третьего порядка, которые,
как правило, реализуются в долгосрочной перспективе, также говорится в
трудах, посвященных более широкому кругу экономических выгод
транспортной инфраструктуры. Эти выгоды получают благодаря изменениям в
экономической структуре, которые происходят в силу целого ряда
динамических процессов в экономике благодаря усовершенствованиям в
области транспорта. Как отметил Лакшманан в «Большие экономические
выгоды от транспорта: обзор»: «Со временем динамический эффект развития
получают благодаря запущенным механизмам, когда усовершенствования в
транспортных перевозках дают начало осуществлению целого ряда
взаимосвязанных экономических процессов и порождают определенный
секторальный, пространственный и региональный эффект, что способствует
повышению производительности труда в целом.»6
16.
Как показано в таблице 2, традиционный АЭЗ не дает представления о
другом позитивном эффекте транспортных интервенций. Однако такой эффект
может быть весьма огромным, прежде всего если исходить из регионального
развития и повышения доходов. Подходы к определению или лучшему
пониманию такого эффекта могут быть полезны для органов, ответственных за
разработку политики, в процессе принятия решений. Так дело обстоит,
например, в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии,
где дополнительное значение приобретает занятость в заповедных районах. В
регионе ЭСКАТО следует подумать о повышении значимости трудоустройства
в сухопутных портах внутри стран.
II. УЧЕТ ВЫГОД РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТА
А. Традиционный анализ эффективности затрат
17.
Экономическая оценка транспортных инвестиций традиционно
базировалась на той или иной форме АЭЗ, который учитывает сокращение
времени и расходов, связанных с перевозками, эксплуатационные расходы
транспортных средств, а также повышение безопасности.7
18.
Как отмечалось в главе I, усовершенствования в области транспорта
приводят к различным ощутимым выгодам в области развития; увеличивается
сельскохозяйственное и промышленное производство; повышается уровень
занятости на местах; строятся новые дома, магазины и фабрики; растет цена на
земельные участки;
и население начинает больше путешествовать для
получения образования и медико-санитарного обслуживания и в поисках
6
Ibid., p. 10. Вместе с тем, существуют методологии оценки долгосрочных
экономических последствий реализованных капиталовложений на основе анализа общего
равновесия.
7
Анализ эффективности затрат базируется на оценке социальных выгод и
расходов для общества.
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 7
рабочих мест. В условиях идеальной конкуренции все эти видимые признаки
развития учитываются в ходе добросовестно выполняемого АЭЗ.
Это
объясняется тем, что спрос на транспортные услуги главным образом
представляют собой производный спрос, т.е. выгоды, получаемые за счет
усовершенствования и в области транспорта, переходят на цены на продукцию
и средства производства.
19.
В такой ситуации традиционный АЭЗ в области транспорта дает
представление о полной значимости экономических последствий того или
иного проекта в целом, в связи с чем учета дополнительных последствий не
требуется.
В. Более широкий круг экономических выгод8
20.
Вместе с тем, есть озабоченность по поводу того, что в силу наличия
различных рыночных перекосов определенный ряд экономических выгод не
находит адекватного отражения в анализе транспортной политики и
капиталовложений.
В последние годы правительства и организации
предпринимают попытки по решению этого вопроса на основе проведения
анализа более широкого круга экономических выгод.
21.
В числе более широкого круга экономических выгод, которые не
учитываются в традиционных методах оценки, можно отметить внешние
факторы агломерации, обострение конкуренции на транспортных рынках,
конкурентное несовершенство на рынках, которые используют транспорт, и
экономические выгоды повышения уровня занятости и производительности
труда. Департамент транспорта Соединенного Королевства также учитывает
дополнительное значение, которое правительство придает процессу
трудоустройства в заповедных районах, по сравнению с тем же уровнем
занятости в других местах.
С. Внешние факторы агломерации
22.
Эффект агломерации – это термин, который дает представление о
выгодах производительности, которые некоторые компании извлекают
благодаря своей расположенности вблизи других компаний.
Выгоды
производительности можно извлекать в силу того, что близость к другим
компаниям способствует расширению возможностей для обмена знаниями или
в силу того, что такая близость открывает доступ к большему числу
поставщиков и более крупным рынкам труда. Этот эффект предполагает
расположение компаний, предоставляющих транспортные услуги, вблизи
компаний, которые нуждаются в таких услугах. В сущности, агломерация
компаний означает снижение транспортных расходов. В процессе принятия
решения о своем местоположении ту или иную компанию будет интересовать
лишь свои собственные выгоды, а не выгоды располагающихся вблизи
компаний. Другими словами, решение о местоположении, исходя из близости,
дает позитивный внешний эффект, который гораздо больше, чем сумма личных
выгод.
D. Обострение конкуренции, порождаемое совершенствованием
перевозок (снижением транспортных барьеров)
23.
То, что на рынках, возможно, отсутствует идеальная конкуренция,
объясняется многими причинами. Взять, например, изолированную деревню с
8
Этот раздел взят из United Kingdom, “Transport, wider economic benefits, and
impacts on GDP”, discussion paper, Department for Transport (July 2005), по адресу
www.dft.gov.uk/pgr/ economics/rdg/webia/webmethodology/sportwidereconomicbenefi3137.pdf.
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 8
высокими транспортными расходами. Функционирующая в этой деревне
компания не будет сталкиваться с конкуренцией со стороны других компаний и
может таким образом извлекать прибыль, несоразмерную издержкам
производства. Совершенствование инфраструктуры дорог, обеспечивающих
сообщение с этой деревней, расширит доступ к другим регионам страны и
приведет к конкуренции со стороны других деревень или городов. В условиях
обострения конкуренции компания, возможно, будет вынуждена снижать
расходы, цены и повышать качество обслуживания и эффективность, от чего
выиграют потребители.
24.
В развитых странах, где хорошо развита транспортная инфраструктура,
этот эффект, возможно, имеет меньшее значение.
Вместе с тем, в
развивающихся странах региона такое расширение доступа и неизбежное
обострение конкурентной борьбы могут иметь немалый эффект.
Е. Несовершенство конкуренции на рынках, которые
используют транспорт
25.
Там, где наблюдается несовершенство конкуренции на рынках, которые
используют транспорт, всеми благами совершенствования перевозок не могут
пользовать конечные потребители. А в результате этого цены будут расти, а
производство снижаться, о чем не могло бы быть и речи в условиях идеальной
конкуренции.
Другими словами, потребители в конечном итоге будут
испытывать меньшее удовлетворение, чем тогда, когда бы они могли в полной
мере пользоваться выгодами снижения расходов.
F. Экономические выгоды повышения уровня занятости
и производительности
26.
В докладе Департамента транспорта Соединенного Королевства9
выделены три эффекта совершенствования перевозок для рынка труда, а
именно: больше людей будет искать работу, поскольку они будут тратить
меньше времени на поездки (в силу сокращения расходов, связанных с работой,
– расходов на поездки); кто-то предпочтет работать больше (поскольку будет
тратить меньше времени на поездки); и перевод производства в районы с более
высоким уровнем производительности труда (поскольку более совершенная
транспортная инфраструктура будет делать этот район более привлекательным
и доступным для компаний и рабочих). Во всех этих случаях на решение этих
рабочих влияют их доходы за вычетом налогов, тогда как накапливаемые блага
связаны с доходами до вычета налогов. А поэтому налоговые поступления,
связанные с этими эффектами на рынке труда, относятся к более широкому
кругу экономических выгод.
27.
Результаты анализа проекта «London Crossrail», в ходе которого
учитывался такой более широкий круг экономических выгод, говорят о том, что
эти выгоды добавили приблизительно 56 процентов от общего числа выгод для
пользователей транспорта, которые находят отражение в традиционном АЭЗ.
Из этих 56 процентов на долю выгод агломерации приходится 24 процента,
увеличение занятости и повышение производительности – 28 процентов, а
несовершенство конкуренции на рынках, который использует транспорт, –
4 процента.
9
United Kingdom, “Transport, wider economic benefits, and impacts on GDP”,
discussion
paper,
Department
for
Transport
(July
2005),
по
адресу
www.dft.gov.uk/pgr/economics/rdg/webia/ webmethodology/sportwidereconomicbenefi3137.pdf.
E/ESCAP/FAMT/SGO/3
Page 9
28.
Для оценки выгод от проекта «Crossrail» использовались различные
методологии, однако производимые в их рамках расчеты весьма сложны, и они
требуют наличия большого количества данных. А поэтому в настоящее время
было бы весьма проблематично провести исчерпывающий анализ этих выгод в
странах региона. Вместе с тем, осознание выгод и наличие показателей их
потенциально позитивного вклада могут помочь органам, ответственным за
разработку политики, в подготовке проектов, направленных на максимально
возможное использование более широкого круга экономических выгод.
III. ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ДЛЯ РАССМОТРЕНИЯ
29.
Наличие более широкого круга экономических выгод транспортных
проектов общепризнанно. Вместе с тем, с учетом методологических и
практических трудностей, связанных с анализом и оценкой, учет таких
экономических выгод в ходе оценки транспортных проектов в регионе, похоже,
на данном этапе является нецелесообразным.
30.
Вместе с тем, некоторые критические замечания в адрес АЭЗ можно
устранить, представив качественные описания предполагаемых ощутимых
признаков развития в рамках того или иного АЭЗ. Результаты анализов
транспортных проектов и последствий для политики нередко представляются
лишь с помощью экономических терминов (например, внутренняя норма
доходности, чистая дисконтированная стоимость или отношение доходов к
издержкам) без четкого указания ожидаемых выгод и их распределения среди
различных групп. Однако такой эффект представляет немалый интерес для
органов, ответственных за разработку политики. В связи с этим в рамках того
или иного АЭЗ можно подготовить экономический доклад с качественным
описанием такого эффекта с заранее определенными заголовками.10
31.
В таком экономическом докладе можно, в частности, отразить
следующее: a) качественное описание выгод для пассажиро- и грузоперевозок,
включая возможный переход на использование других транспортных средств и
выгоды для других элементов транспортной сети; b) ожидаемые структурные
изменения на рынках продукции и средств производства, включая рынки труда;
c) изменения в землепользовании; d) географические и дистрибутивные
последствия; и e) пояснения к механизмам, которые, как ожидается, приведут к
этим изменениям. В докладе можно было бы явно упомянуть об изменениях в
экономической деятельности и занятости с разбивкой по районам и секторам
(новые или передислоцированные), а также распределении доходов.
32.
Форум, возможно, выскажет свои замечания относительно
прозвучавших в настоящем документе идей и вынесет в адрес секретариата
рекомендации относительно будущей деятельности в отношении вклада
транспорта в развитие.
-----
10
Это соответствует рекомендациям Standing Advisory Committee for Trunk Road
Assessment (SACTRA) for the improvement of transport appraisal. These recommendations can be
found in the Committee’s report “Transport and the economy: full report (SACTRA)”, Department for
Transport, United Kingdom, по адресу www.dft.gov.uk/pgr/economics/sactra/transportandthe
economyfullre3148.