Социальная эффективность государственного управления
реклама
cерия А (экономические науки, социологические науки, психологические науки) УДК 351/354(470+571) I. Bartsits Social Effectiveness of Public Administration: Models, Criteria and the Experience of their Implementation in Russia И. Н. Барциц, проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения Рассматривается социальная эффективность государственного управления, а также ее модели, критерии оценки эффективности, презентуется российский опыт внедрения некоторых из них. The article deals with the question of social effectiveness of public administration. Models of its effectiveness, performance evaluation criteria, and the experience of implementing some of them in Russia are presented in the article. «Все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться» [1]. Вряд ли именно благодаря этому популистскому заявлению седьмого президента США Эндрю Джексона его портрет сегодня украшает 20долларовую банкноту. Интересно, знали ли эту формулу идеологи рабочего движения, творчески развивая небезызвестный тезис о кухарке, способной управлять государством. Кстати, эта формула ошибочно приписывается В. И. Ульянову (Ленину), который, будучи человеком, понимающим сложность государственного управления, утверждал в работе «Удержат ли большевики государственную власть?» совершенно обратное: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством… Но мы отличаемся от этих граждан тем, что требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, т. е. к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту» [2]. Не вступая в дискуссию, насколько эффективным было обучение делу государственного управления сознательных рабочих и солдат в советский период, приходится признать, что лишь в последнее время в современной России утверждается представление о государственном управлении как о профессиональной деятельности, которая требует не только общей и специальной эрудиции, чиновной лояльности и социалистического (капиталистического) мировоззрения, жизненного опыта и личного обаяния, но и профессиональных знаний. 92 Эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов [3], а также с получением заданного результата с меньшими издержками. От эффективной системы управления напрямую зависит эффективность социально-экономического развития страны, регио­ нов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов. Поэтому в качестве приоритетных задач реформирования системы государственного управления в России выделены проблемы повышения эффективности государственного управления на основе кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти, строгого соблюдения государственными служащими законности, предоставления ими качественных публичных услуг населению, обеспечения прав граждан на объективную информацию. Однако до сего дня в практической деятельности аппарата управления отсутствуют методы, четкие критерии, показатели и процедуры оценки эффективности, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает узкое понимание оценки эффективности и результативности. Особо остро проблема определения цели и эффективности государственного управления стоит в современной России. Отвергнув с разрушением советской формы государственности практически весь перечень советских символов, идеологических целей, культурных легенд и социальных мифов, пришедшая к власти в начале 1990-х гг. управленческая элита не смогла предложить обществу достойной идейной замены. В ходе многочисленных дискуссий о новой национальной идее не удалось сформировать тот набор ценностей, которые в новых экономических условиях могли бы конкурировать с ценностями общества потреб­ ления. Применительно к оценке эффективности ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 И. Н. Барциц. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения государственного управления ценности общества потребления сводятся к призыву купить больше машин в год на тысячу населения, съесть больше тонн мороженого, мяса, овощей (перечень можно продолжать по номенклатуре товаров справочника товароведа). Но в том-то и парадокс России, что, восприняв идею потребления, российское общество не может этим удовлетвориться, оно продолжает нуждаться в иных целях. Предопределенность исторического поражения Советского Союза стала очевидной не тогда, когда в середине 1980-х гг. страна не могла более обеспечивать военно-экономический паритет с Западом, а многим ранее, в середине 1960-х гг., когда СССР перестал поставлять на мировой культурный рынок символы и легенды. Набивший оскомину перечень из балета, цирка и космоса, тем не менее, обеспечивал некий культурный фон утверждения страны в качестве великой державы. Если американцы и выиграли «холодную войну», то не ядерными ракетами, а кока-колой и массовой культурой. И сегодня государство, претендующее на роль мировой державы, с необходимостью обязано предоставить миру свое видение не только экономической деятельности, но и политической, культурной перспективы, пусть спорное и не обязательно общепризнанное. Известны разные подходы к оценке мирового лидерства. История мирового лидерства знает различные критерии, согласно которым этот статус присваивался тем или иным державам. Но, очевидно, главное для любого государства – обеспечить благополучие и высокое качество жизни своих граждан, сформировать тот образ жизни, который будет привлекательным прежде всего для своих собственных граждан. Другим несомненным фактором мирового признания является уровень развития науки и культуры. Лидер тот, и это очередная точка зрения, кто «производит» выдающиеся научные идеи, кто дает жизнь техническим новинкам, кто предлагает миру достижения собственной мысли – будь то социальное устройство или дизельный двигатель (опыт Японии, Германии). Лидер тот, гласит одна из теорий, на чьем языке говорят другие люди и страны. Греческий и латынь, французский и немецкий попеременно были такими мировыми языками общения. Теперь английский язык выполняет важную роль «лингва франка». Поэтому Россия весьма внимательно подходит к повышению роли русского языка на постсоветском пространстве. Еще подход: мировой лидер тот, у кого больше населения. По этой шкале Россия сегодня далеко не на первых позициях – мы занимали в 1913 г. третье место по количеству жителей после Китая и Индии, а в 2007 г. вышли на восьмое место, пропустив вперед уже даже Бангладеш. Наше демографическое развитие близко к катастрофе, поэтому в стране предпринимаются чрезвычайные (не побоюсь этого слова) меры по восстановлению демографического потенциала. Россия, похоже, в последнее время только по одному показателю остается несомненÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 ным лидером – по занимаемой территории и по природным богатствам. Конечно, это «жизненное пространство» – завоевание наших предков, добыча ископаемых – труд наших современников. Но так ли это важно в современном мире – мире конкуренции идей, ценностей, информации? Конкурентоспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом главный смысл административной реформы в России. Приведенные рассуждения ни в коей мере не умаляют значимости экономических показателей, не стремятся в той или иной мере противопоставить социальные критерии эффективности государственного управления и экономические показатели. Именно социальная составляющая позволяет верно сформулировать экономические приоритеты, выделить те направления экономических преобразований, которые будут способствовать социальному развитию. Самый оптимальный эффект осуществления экономических затрат будет достигнут только тогда, когда будут учитываться в единстве показатели экономического и социального содержания. В теории рассматриваемого вопроса сложились две основные модели эффективного государственного управления. Первая модель – нормативная. Управление на основе права – так видится юристам основная формула современного государственного управления. «Уроки истории и современный опыт учат – от эффективного правового обеспечения управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, а следовательно, и развития экономики и социальной сферы». Этот бесспорный посыл Ю. А. Тихомирова из предисловия к книге «Управление на основе права» [4], тем не менее, не отрицает дискуссии о степени воздействия права и его норм на обеспечение эффективности управления. Сегодня становится все более очевидной неизбежность признания опасности чрезмерного правового регулирования. Увлечение правотворчеством порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Но это далеко не так. Управляющее воздействие государственной власти на политические процессы, социальноэкономическое развитие осуществляется главным образом и прежде всего посредством правового регулирования, выработки правил поведения граждан, юридических лиц, органов государственной власти, т. е. посредством выработки, реализации и контроля исполнения нормативных правовых актов. Но сами нормативные правовые акты без конкретизации в управленческих решениях представляют собой не более чем закрепленную на бумаге правовую формулу. Основным структурным элементом процессов государственного управления являются правовые нормы, а следовательно, проблематика эффективности государственного 93 cерия А (экономические науки, социологические науки, психологические науки) управления во многом сводится к рассмотрению эффективности действия права. Нормативная модель предполагает детальную регламентацию деятельности всей системы, определение показателей результативности и процедур их планирования, систему контроля и стимулирования. Эта модель используется не только в государственном секторе, она применима в любой системе, которая нацелена на выполнение процедур и правил, заданных по вертикали «сверху вниз». Социалистическое планирование, государственное регулирование, управление крупными корпорация­ ми невозможно без нормативного определения правил поведения и контроля за исполнением поручений, будь то бюрократическая иерархия или бизнес-структура. Нормативная модель обязательна для государственного управления, без нее любая концепция управления по результатам теряет свою форму, да и саму возможность быть реализованной. Нормативная модель на государственном уровне находит свое выражение в крупных государственных программах, таких как российские федеральные программы, «национальные проекты» и т. д. Вторая модель – управление по результатам, внедрение методов, ориентированных на результат, бюджетирование. Эта модель предполагает переориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов. В принципе необходимость внедрения системы управления по результатам в публичный сектор не оспаривается. Переход к этой модели со стороны государственной бюрократии во многом был вынужденным. Информационные технологии, развитие гражданского общества, повышение требований потребителей к качеству предоставляемых услуг обусловило понимание необходимости повышения эффективности управленческого процесса, увеличение заинтересованности бюрократии в конечных результатах своей деятельности. Бюрократия столкнулась с необходимостью нравиться населению, бизнес-структурам, институтам гражданского общества. Более того, указанные субъекты – получатели публичных услуг – стали требовать большей подконтрольности и подотчетности государственных структур. Применительно к сфере государственного управления понятие «результат» раскрывается через конечный, итоговый (или промежуточный, предварительный) показатель определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Надлежит различать планируемый, ожидаемый и фактический, достигнутый результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем больше эффективность процесса управления. Причем, как ни парадоксально, эта формула подтверждает свою истинность даже в том случае, когда достигнутый результат превышает ожидания. Управление по результатам – важная часть реформы государственного управления. В Концепции административной реформы в Российской Федера- 94 ции в 2006–2008 гг. предусматривалось создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования по целям и результатам деятельности, проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности. Само понятие «управление по результатам» приобрело официальный статус несколько ранее в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации на 2004–2006 гг., которая была разработана Министерством финансов РФ и одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. Меры, принимаемые в рамках административной реформы по упорядочению функций органов государственной власти и переходу от «управления затратами» к «управлению результатами», напрямую связаны с реформой бюджетной системы. Одним из ее направлений является полномасштабное внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация бюджетной реформы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает в числе других те же самые меры: анализ показателей эффективности деятельности, подготовку докладов о результатах основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования и т. д. Таким образом, проведение административной реформы и бюджетной реформы должно проходить одновременно при взаимной увязке проводимых мероприятий. Но, ссылаясь на мировой опыт, следует признать, что даже в тех моделях государственного управления, которые достаточно давно перешли на применение методов управления, ориентированных на результат, бюджетирование по результату в чистом виде не используется. Это идеальная модель, предполагающая, что в бюджетные документы включается не только информация о результатах деятельности, но и привязка расходов к целям, оценка результатов деятельности на основе этих целей и использование данной информации для принятия решений о распределении будущего бюджета. Идеальная модель не всегда вписывается в реалии государственного управления, ей приходится сталкиваться с политически определенными интересами и приоритетами страны, которые далеко не всегда могут быть сведены к показателям экономической выгоды. Поэтому среди ценностей административной реформы в России заявлен переход к планированию, оценке и финансированию деятельности государственных органов непосредственно на основе количества и качества оказываемых государственных услуг. В концепции реформы в рамках внедрения механизмов управления по результатам предусмотрена разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. В качестве методологической базы выбрана технология Perfomance ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 И. Н. Барциц. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения Budgeting – бюджетирования, ориентированного на результат. Зафиксированы основные направления деятельности министерств, достигнутые и ожидаемые результаты, определены стратегические цели, задачи и показатели деятельности. Достижение целей оценивается на основе разработанных критериев оценки конечных результатов. Выделяются конкретные показатели деятельности, соотнесенные с целями и задачами, с учетом прошедшего отчетного периода и планового (на 3-летний период). Хотя нередко сами показатели носят преимущественно количественный характер: например, для Минрегионразвития России это количество подготовленных программных документов, доля субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, валовой региональный продукт и ряд других. Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утвержден Перечень показателей (всего 239) и Методика оценки эффективности. Положительный опыт оценки деятельности накоплен в ряде субъектов Российской Федерации (Москва, Республика Хакасия, Республика Чувашия, Краснодарский край, Ставропольский край и др.), разработаны индикаторы и критерии оценки, методические материалы по оценке эффективности работы региональных органов, подготовлены бюджетные целевые программы, ориентированные на конечный результат. Нормативное закрепление показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации получили в Указе Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Во исполнение Указа Президента России Комиссией при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия 18 июля 2007 г. были разработаны и утверждены: • Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации; • Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации; • Форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период. Система показателей и методика их расчетов за последнее время изменилась, появились новые индикаторы и показатели оценки. Согласно постаÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 новлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» Перечень дополнен 295 показателями. Утверждена Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период. Кроме того, определен список государственных органов, предоставляющих сведения по данным показателям. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих: 1) социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 2) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 3) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации; 4) ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации № 322 утверждены дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они должны позволить определить зоны, требующие пристального внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материальнотехнические, кадровые и т. д.) бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. В частности, дополнительно введены показатели, характеризующие состояние и ход институциональных реформ в отраслях, к примеру, количество учреждений, использующих новую (отраслевую) систему оплаты труда, единые информационные технологии и т. д. Одним из действенных инструментов оценки и стимулирования достижения наилучших показателей деятельности органов государственной власти является применяемая Министерством региональ- 95 cерия А (экономические науки, социологические науки, психологические науки) ного развития Российской Федерации Методика отбора субъектов Российской Федерации в рамках оценки результатов социально-экономического развития на заседаниях Правительства Российской Федерации1. Данная методика устанавливает порядок отбора субъектов Российской Федерации, в которых наблюдается низкий уровень и динамика достижения общефедеральных целей. Общефедеральные цели, в разрезе которых оцениваются субъекты Российской Федерации, определяются на основе Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Методика позволяет на основе ограниченного количества параметров определить положение дел в регионе и существующие тренды социальноэкономического развития. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 608 «Об утверждении Правил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 27 июля 2009 г. № 614) на Министерство регионального развития Российской Федерации возложены функции по оценке значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подготовке соответствующих нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации по поощрению достижений наилучших результатов субъектов Российской Федерации. Признавая незавершенность работы по разработке критериев эффективности органов управления, мы и идейно, и практически подошли к возможно куда более трудной для анализа проблеме – к разработке критериев эффективности деятельности государственного служащего. Разработка подобных критериев продекларирована одним из приоритетов Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации на 2009–2013 гг.». Сама постановка в Программе задач по разработке объективных критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности, отражения целей и задач государственных органов в показателях результативности деятельности государственных служащих ставит проблему поиска оптимальных критериев оценки управленческой деятельности. Изменения в ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ» определяют механизм установки показателей эффективности и результативности гражданских служащих и предполагают прямую зависимость показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности от должностных обязанностей конкретного гражданского служащего. Во всех странах кадры государственного управления – это опора государства. Причина провала многих государственных реформ в России в 1990-х гг. во многом заключается в том, что государственные служащие не идентифицировали себя с государством, а само государство не разработало механизмы по их поддержке и мотивации эффективной деятельности. В соответствии с основным направлением реформы системы государственной службы следует разработать систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности, которые позволяют в виде конкретных целевых значений качественных и количественных параметров зафиксировать особенности и степень достижения целей, выполнения задач, возложенных на государственные органы, их структурные подразделения и государственных служащих. В этом контексте большое значение имеет повышение эффективности деятельности конкретных государственных служащих и конкретного государственного органа, что можно объединить понятием «организационная эффективность». В этом случае обоснование критериев эффективности связано с внедрением механизма единой системы планирования и контроля и разработкой стандартов государственно-служебной деятельности, на основании которых происходит оценка эффективности работы каждого государственного служащего и государственного органа в целом. В круг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования и развития общества, но и выполнение функции оказания конкретных услуг физическим и юридическим лицам, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей. Эффективность государственной службы – это не только хорошо работающие социальные институты, это результат не изолированной от общества деятельности чиновников, а совместный труд общества. В этом случае речь идет об общей социальной эффективности, которую не всегда можно измерить с помощью количественных показателей. В этом смысле можно говорить о таких показателях, как повышение уровня производительности труда, темпов прироста национального богатства, благосостояния жизни людей, надежности и безопасности общественных отношений. Показатели социальной эффективности классифицируются исследователями по общим признакам на критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности. 1 Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 мая 2008 г. № 64 «Об утверждении Методики отбора субъектов Российской Федерации, вопросы социально-экономического развития которых предлагается рассматривать на заседаниях Правительства Российской Федерации». Документ опубликован не был. 96 ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 И. Н. Барциц. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения Критерии общей социальной эффективности: • уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам; • темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН; • уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран; • упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом. Обзор социальных критериев показывает, что вряд ли возможно перевести органы исполнительной власти, будь то министерства или агентства, на финансирование исключительно на основе оценки результативности и качества их работы. Применение подобного подхода означает перенос в сферу государственного управления концепции «эффективного менеджмента», «нового государственного менеджмента», опыта и стандартов бизнеса. Идея об использовании в системе государственного управления рыночных механизмов основывается на принципах новой потребительской этики, согласно которым гражданин не рассматривается более как пассивный получатель государственных благ, но как активный потребитель, которому государство и его органы оказывают услуги. Воплощение в жизнь этой идеи требует изменения культуры государственных учреждений и организаций, пересмотра основных обязанностей и компетенций государственных служащих и обозначает в качестве значимой проблему оценки деятельности органов государственной власти в соответствии с бизнесстандартами. Теория «эффективного менеджмента» первоначально сформировалась как некий свод принципов управленческой предпринимательской деятельности применительно к бизнес-корпорациям. Ее основной чертой является заимствование в систему государственного управления методов и управленческих технологий, свойственных бизнес-корпорациям, институтам рынка. Однако постепенно именно она стала восприниматься в качестве приемлемой и для сфер государственного управления. В то же время подобный перенос без должного осмысления и адаптации чреват весьма неоднозначными последствиями, ведь он не снимает главного отличия сферы государственного управления от предпринимательства – различия в цели деятельности. В Международном кодексе поведения государственных служащих, принятом ООН, подчеркивается: «Государственное учреждение… является ответственным органом, что подразумевает обязанность действия в интересах общественности. Поэтому предельная лояльность государственных служащих должна отвечать общественным интересам государства [5]. Общественный интерес вполне может вступить в противоречие с утилиÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 тарными представлениями об экономической выгоде. В данном контексте система государственного управления демонстрирует свою направленность на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но и культурного и политического развития, соблюдение интересов и социальную поддержку различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (а не только потребительских) интересов своих граждан. Верно и четко выбранная и обозначенная цель во многом предопределяет не только сам процесс развития той или иной системы, но и последующую оценку эффективности деятельности. Цели государственного управления не могут сводиться к прямолинейному олимпийскому принципу «быстрее, выше, сильнее», перефразированному в «больше, дороже, прибыльнее». Они также подлежат анализу и рассмотрению с точки зрения их адекватности стратегическим задачам развития государства и общества, а не просто улучшения конкретных экономических показателей. Цели государственного управления обременяются иными внеэкономическими критериями, такими как развитие культуры и нравственных устоев общества, сохранение экологии, обеспечение привлекательности складывающегося в стране образа жизни и т. п. В обобщенном виде эффективность измеряется через использование методик оценки того, насколько достигнутые на основе использования определенного объема ресурсов результаты соответствуют прогнозируемым достижениям или тем, которые можно было бы достичь при оптимальном использовании затраченных ресурсов. Таким образом, именно оценка соответствия поставленной цели и полученных результатов является основным звеном в перечне иных критериев и показателей. Поскольку управленческая деятельность предполагает достижение комплекса результатов, то эффективность также связывается с достижением всей совокупности результатов. При этом нередки ситуации, когда декларируемая и обнародованная в качестве цели идея или показатели лишь прикрывают реальные стремления политической элиты. То есть имеет место публичное лукавство, когда принимающие решения в сфере экономики или политики, не уверенные в социальной поддержке своих инициатив, вынуждены прикрывать их общими и зачастую популистскими декларациями. Современные развитые и развивающиеся общества, пытаясь сформулировать цели своего будущего, как правило, прибегают к самым элементарным формулам, сводящимся к повышению благосостояния населения, иными словами, к повышению уровня потребления. Все остальное объявляется вспомогательными, факультативными, дополнительными и т. п. задачами. Начиная с 1970-х гг. постепенно в экономически развитых странах методы управления, ориентированные на результат и бюджетирование, стали использоваться в качестве основного средства повышения эффективности государственного 97 cерия А (экономические науки, социологические науки, психологические науки) управления. Переход на эти методы в 1980-е гг. был осуществлен в Австралии и Новой Зеландии, затем в Великобритании, Нидерландах, странах Северной Америки и Скандинавии (Финляндия, Швеция, Дания). К этим же принципам пришли в Германии, Австрии и Швейцарии. 2008 год – время заврешения перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, во Франции и Германии. В России одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его только и исключительно к экономическим показателям, стала подготовка Сводного доклада Правительства Российской Федерации. Предварительный вариант данного перечня целей был сформулирован в Методических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг. (согласованный Минэкономразвития и Минфином России), одобрен в Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2005–2007 гг. и доработан исходя из замечаний и предложений, сформулированных в представленных Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг. и на 2006–2008 гг. 2 марта 2006 г. Правительством Российской Федерации впервые был рассмотрен Сводный доклад о результатах своей деятельности за 2005 г. и основных направлениях на 2006–2008 гг. Доклад является элементом бюджетирования, ориентированного на результат, уточняет цели Правительства, определяет меры их реализации, показывает пути достижения целей, а также описывает риски. В результате подготовки доклада было сформировано 114 целей Правительства. Каждая из них складывается «из огромного количества действий ведомств», которые имеют показатели их исполнения. Однако по многим из показателей нет статистических данных. Поэтому один из выводов, которые делаются в докладе, – необходимость изменения статистических методик с целью получения дополнительной информации. Этот вывод еще раз обозначил как вопрос значимости получения достоверной информации о состоянии государственного управления, о положении дел внутри государственного аппарата, так и проблему отсутствия подобной информации, неразработанность методик обработки и учета полученной информации. Достижение социального эффекта должно быть приоритетным для органов государственной власти, так как они не вправе сводить итоги своей деятельности только к модели прибыли, характерной для хозяйствующих субъектов негосударственного сектора. Подобный подход обусловлен самим предназначением государства. В данном контексте система государственного управления демонстрирует свою направленность на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но и культурного и политического развития, соблюде- 98 ние интересов различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (а не только потребительских) интересов своих граждан. Такие социальные сферы, как наука, образование, здравоохранение, культура, не могут быть водворены в условия абсолютно рыночного существования, выведены из системы государственной поддержки. В мировой практике внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется параллельно с внедрением аудита эффективности. В настоящее время аудит эффективности является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Доля аудита эффективности в объеме контрольных мероприятий в органах государственного финансового контроля развитых стран мира составляет 70 % [6]. Достигнутые результаты оцениваются с точки зрения законности выполнения государственных решений, их экономности и продуктивности. Реформирование системы государственного управления в России направлено на повышение ее эффективности при реализации принципов открытости, прозрачности деятельности органов государственной власти, строгом соблюдении государственными служащими законности, предоставлении качественных услуг населению, объективности системы отчетности органов власти по результатам их деятельности и др. Однако в практической деятельности аппарата управления до сих пор не сложился дееспособный механизм оценки эффективности управления. Сложность оценки эффективности деятельности государственного служащего можно проиллюстрировать двумя примерами. Самый болезненный из них – пример с деятельностью органов внутренних дел. Хорошо известно, к чему привели ранее применявшиеся показатели эффективности деятельности МВД в целом и конкретного представителя этого вида правоохранительной службы. Про издержки «палочной» системы учета правонарушений не говорит сегодня только ленивый. То есть чем больше правонарушений зарегистрировано, тем лучше работает система. А не нашла милицейская группы правонарушителя – значит плохо искала. Со всеми вытекающими отсюда выводами для членов этой группы и последствиями для подвернувшихся ей под руку граждан. В последнее время в качестве критериев эффективности, напротив, мы слышим реляции о неуклонном снижении числа преступлений. Стоило бы улыбаться и радоваться, но опять экспертам не угодишь: говорим о латентной преступности и сокрытии правонарушений при их регистрации. Другой пример связан с предложениями по развитию отечественного здравоохранения. Нельзя не поддержать программы Минздравсоцразвития по профилактике онкологических заболеваний, внедрению новых программ помощи при сердечнососудистых заболеваниях и оказанию оперативной ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 И. Н. Барциц. Социальная эффективность государственного управления: модели, критерии, российский опыт внедрения помощи пострадавшим при ДТП. Но очевидно, что в случае их реализации мы получим резкий всплеск количества зарегистрированных онкозаболеваний. Однако вряд ли при этом можно говорить об ухудшении работы врачей. Напротив. Недопустимо связывать эффективность деятельности конкретного государственного служащего с теми глобальными показателями, которые характеризуют состояние дел в отрасли приложения его профессиональных сил, но непосредственно от него не зависят. Так, вряд ли мы найдем конкретного государственного служащего, которого можно обязать снизить такой значимый показатель, свидетельствующий, если угодно, о цивилизованности страны, как детская смертность. Также весьма опасны потуги связать эффективность труда государственного служащего с количеством выполненных поручений начальника, обработанной корреспонденции или количеством дел, снятых с контроля. Конечно, именно этот аспект представляется наиболее наглядным и легко поддающимся учету. Арифметический подход может сыграть злую шутку, ведь дела и поручения могут быть разной степени сложности и важности, социальной значимости. В целом основными элементами оценки эффективности деятельности по результатам могут быть: • разработка стандартов деятельности для каждой должности и критериев оценки эффективности в должностных регламентах госслужащих; • разработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки); • непосредственная оценка эффективности деятельности; • обсуждение результатов оценки с самим работником; • принятие решения по результатам оценки и документирование оценки. Для оценки качества предоставления государственных услуг и определения критериев эффективности деятельности государственных органов можно использовать методы так называемой Общей схемы оценки – Common Assesment Framework (CAF), которая была разработана Европейским институтом административного управления под эгидой Еврокомиссии в 2000 г. В основу данной модели положена бизнес-модель делового совершенства Европейского фонда управления качеством. В настоящее время CAF является неотъемлемым элементов реализации государственных программ в большинстве европейских стран и используется, прежде всего, в организациях бюджетной сферы. Она предполагает комплексное исследование эффективности управления в государственных организациях с использованием выделенных критериев (не менее 28) на основе диагностической оценки и самооценки. Целенаправленная реализация подобной цепочки административного регламентирования обосновывает логику критериев оценки эффективности в четкой взаимосвязи деятельности государÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011 ственного органа и работы конкретного государственного служащего. В ряде зарубежных органов государственного управления используется система сбалансированных показателей – Balanced ScoreCard, которую можно применить при оценке эффективности работы государственных органов и государственных служащих в России. Использование этой модели BSC в практике государственного управления позволяет перевести государственные цели в систему конкретных сбалансированных показателей, а также обосновать критерии эффективности деятельности. Методика BSC позволяет осуществить проектирование карты стратегических целей, совместив ее с задачами государственного органа, а также карты ключевых показателей результативности государственных служащих на всех должностных уровнях. Преимуществом использования модели BSC является возможность установления четкой взаимосвязи процессов стратегического планирования государственного органа и деятельности государственного служащего. Разработка критериев эффективности деятельности государственных служащих с помощью методики BSC может быть реализована в конкретных технологических процедурах при проектировании корпоративного профиля государственного органа, при создании карты целей организации и «расщеплении» их по структурным подразделениям государственного органа и конкретным сотрудникам, формировании системы ключевых показателей результативности работы государственного служащего. При разработке критериев оценки организационной эффективности деятельности государственных органов может быть использована также Методика системы ключевых показателей результативности (Key Performance Indicators – KPI), которая основана на использовании измеряемых индикаторов, отражающих реальный вклад каждого служащего в реализацию намеченного плана. Данные показатели должны быть достоверны и сбалансированы между собой, четко и конкретно сформулированы, давать возможность исполнителю самостоятельно оценивать свою работу и влиять на ее результат. Методика KPI переводит стратегические цели организации в систему сбалансированных показателей, измерение которых предоставляет возможность оценивать текущие и планируемые результаты работы государственного органа, структурных подразделений, конкретных сотрудников. Количественные и качественные KPI распределяются по четырем перспективным направлениям оценки эффективности деятельности государственного органа: финансовое обеспечение, организационные процессы, потребители государственных услуг, развитие персонала. Дальнейшее использование модели КРI позволяет конкретизировать ее в зависимости от категории и группы должностей государственной гражданской службы. Таким образом, использование 99 cерия А (экономические науки, социологические науки, психологические науки) методики BSK с распределением КРI-показателей дает возможность определять необходимый (прогнозируемый) уровень эффективности деятельности служащего, определяя плановое целевое значение КРI. Использование методики построения системы сбалансированных показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности гражданских служащих предоставляет каждому конкретному государственному органу возможность увязать показатели результативности и показатели эффективности работы конкретных сотрудников со стратегическими показателями результативности и эффективности государственного органа в целом. Сегодня нередки сетования на рост численности чиновного люда в современной России. Но представляется, что дело не в количестве государственных служащих, не в процентном соотношении их к общему числу занятых в экономике, а в том, в какой мере этот управленческий класс выполняет возложенные на него функции, довольно ли население качеством предоставляемых им услуг. С другой стороны, можно запрячь в упряжку сразу сто лошадей, но все же есть сомнения, что они поскачут столь же резво и слаженно, как один современный автомобиль. Да и зачем? Не лучше ли доверить управление государством образованному, гибкому, восприимчивому к новым идеям корпусу ответственных профессионалов? Кадровый корпус сегодняшнего управленческого класса в преобладающей степени сформировался уже в новой России в условиях рыночных преобразований, в те 20 лет, которые прошли после разрушения Союза ССР и краха советской управленческой модели. Но адекватные новым реалиям подходы к подготовке управленческих кадров не могли утвердиться столь же стремительно. Советская система подготовки партноменклатуры устарела еще при своей жизни, а надежды начала 1990-х, что управленцев можно готовить в рамках системы высших учебных заведений, были наивными изначально. И дело не в том, что трудно из преподавателя научного коммунизма и истории КПСС в одночасье получить профессора-специалиста в области государственного и муниципального управления. Ущербна сама заявка семнадцатилетних юношей и девушек, выбирающих своей профессиональной стезей не медицину или биологию, право или экономику, а систему управления. То есть на вопрос: «Кем вы хотите стать?» – они ничтоже сумняшеся отвечают: «Начальниками». Другой вопрос, что получив профессию, начав практическую работу и увидев карьерные перспективы, человек, осознав потребность в знаниях специальных управленческих методик и технологий, выбирает государственное управление как средство реализации своих способностей и сил. Образно выражаясь, если вузовская (университетская) система подготовки кадров воспитывает 100 футболиста, то система подготовки управленцев воспитывает судью на поле, который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументированно использовать применение красной карточки при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки, и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Причем учить специально и адресно. Элементом утверждения подобного подхода стало введение в России программ Master of Public Administration (MPА). Если программы MBA – Master of Business Administration – давно стали привычными в России, то к разработке аналогичных программ для управленцев (MPA) в России приступили ровно два года назад. Тогда, в феврале 2008 г., Министерство образования и науки РФ приняло государственный стандарт программы подготовки кадров для государственного и муниципального управления и сформировало Совет по научно-методическому обеспечению реализации этой программы в России. Так как до сих пор не удалось преодолеть трудности перевода и найти в великом и могучем русском языке достойный аналог английской аббревиатуры, программа МРА получила статус программы дополнительного профессионального образования – «специалист по государственному и муниципальному управлению». Но суть проблемы не в трудностях перевода и не в благозвучии, а в утверждении подхода: эффективное государственное управление возможно лишь при становлении высокопрофессионального образованного политического класса, способного к объективному анализу современных проблем, понимающего свою ответственность за принимаемые решения перед обществом, подпитываемого новыми идеями и силами. Список цитированных источников 1. Четвериков, С. Б. Государственный аппарат основных капиталистических стран / С. Б. Четвериков. – М., 1977. – С. 29–30. 2. Ленин, В. И. Удержат ли большевики государственную власть? / В. И. Ленин // Полн. собр. соч. – Т. 34. – С. 315. 3. Большая советская энциклопедия. – М.: Советская энциклопедия, 1978. – Т. 30. – С. 323. 4. Тихомиров, Ю. А. Управление на основе права / Ю. А. Тихомиров. – М.: Формула права, 2007. – С. 8.; Тихомиров, Ю. А. Эффективность закона и мониторинг: лекция / Ю. А. Тихомиров. – М.: Изд-во РАГС, 2010. 5. Международный кодекс поведения для государственных служащих. Приложение к Резолюции ООН A/RES/51/59. 6. Саранцев, В. Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюджетных средств / В. Н. Саранцев // Финансы. – 2010. – № 1. – С. 9. Дата поступления статьи в редакцию: 27.12.2010 г. ÏÐÎÁËÅÌÛ ÓÏÐÀÂËÅÍÈß ¹ 1 (38) 2011
