преимущества и недостатки создания мегарегулятора на

УДК 336.7
© 2013
ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ СОЗДАНИЯ МЕГАРЕГУЛЯТОРА
НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ РОССИИ
О.Е. Медведева, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит»
Т.В. Макшанова, преподаватель кафедры «Финансы и кредит»
Тольяттинский государственный университет, Тольятти (Россия)
Ключевые слова: финансовый рынок, мегарегулятор, Центральный Банк России, контроль, регулирование, надзор, инвестиционные фонды, страховые компании, профессиональные участники, ценные бумаги.
Аннотация: В статье рассматриваются преимущества и недостатки Центрального Банка России как мегарегулятора финансового рынка. Раскрываются причины создания столь мощного финансового органа. Даются альтернативные предложения по созданию мегарегулятора в России.
С 1 сентября 2013 года вступил в силу федеральный
закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты РФ в связи с передачей Центральному банку РФ полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых
рынков» [1], наделяющий Центральный Банк России,
помимо надзора над коммерческими банками, функциями по контролю за небанковскими финансовыми
организациями, включая страховые компании, компании по управлению активами, пенсионные фонды, брокерские компании, микрофинансовые организации.
То, что обсуждалось на протяжении последних семи
лет, произошло. Многолетняя дискуссия сторонников
и противников создания в России мегарегулятора прекратилась решением правительства об интеграции
ФСФР и Банка России. Было определено, что сосредоточение функций в руках одного ведомства сформирует
единую нормативную базу для функционирования финансового сектора. В результате высокие стандарты
банковской сфере распространятся даже на такие плохо
регулируемые области, как микрофинансовые организации и рынок Forex, и это окажет благотворное влияние на весь финансовый рынок в целом.
Система регулирования и надзора на финансовых
рынках России (финансовый мегарегулятор) – это создаваемый на базе Центрального банка орган государственной власти, осуществляющий регулирование и надзор на финансовых рынках России.
Мировой финансовый кризис 2008–2009 годов выявил
серьезные недостатки системы регулирования и надзора
на финансовых рынках во всем мире [2]. Результатом явились масштабные реформы финансового регулирования.
Ключевым направлением реформ в США, Евросоюзе
и других странах стало усиление контроля за системными
рисками на финансовом рынке, охват регулированием
и надзором новых продуктов и услуг, а также внедрение
механизмов предотвращения, раннего реагирования
и разрешения кризисных ситуаций.
Российский опыт преодоления финансового кризиса
2008 года также выявил важность оперативного принятия решений по стабилизации финансовой системы,
предоставлению дополнительной ликвидности финансовым рынкам, что возможно более эффективно реализовать в рамках единого органа, осуществляющего консолидированный надзор. В связи с этим в середине
2012 года первый вице-премьер России Игорь Шувалов
высказал идею создания системы регулирования и надзора на финансовых рынках.
Вектор науки ТГУ. 2013. № 3
Схема, предложенная Шуваловым, предполагает,
что укрупненная Федеральная служба по финансовым
рынкам, ведущая надзор, в том числе за страховыми
компаниями, вольется в Центральный банк.
Переход к мегарегулированию – процесс объективный, прямо связанный с повышением роли финансовых
конгломератов. Он является сутью большинства реформ финансового регулирования в последние 20 лет.
В 1980-е годы на этот принцип перешли Сингапур
(1984), Норвегия (1986), Канада (1987) и Дания (1988),
в 1990-е годы – еще 5 стран, в XXI веке процесс ускорился. При этом отдельные страны успели поменять
две модели единого регулятора (например, в Великобритании сначала в 2000 году был создан единый мегарегулятор FSA, а сегодня осуществляется переход
к модели twin peaks – двух структур, отвечающих
за разные аспекты регулирования). По данным МВФ,
среди 70-ти стран, которые провели реформы в период
с 1998-го по 2009 год, 27 стран (38,5 %) провели консолидацию финансового регулирования и надзора в той
или иной форме.
Тем не менее, в современном мире многие финансовые рынки живут и без мегарегулятора – достаточно
вспомнить два наиболее мощных национальных рынка,
США и Китай, которые к тому же в итоге быстрее других преодолели последствия кризиса 2008–2009 годов.
Что касается российского варианта реформы,
то первое, наиболее бросающееся в глаза отличие
от сложившегося мирового опыта – выбор структуры
для создания мегарегулятора.
В настоящее время среди 115-ти полных членов Международной ассоциации регуляторов рынка ценных
бумаг (IOSCO) 49 (42,6 %) функционируют в рамках
отраслевой («вертикальной») модели регулирования,
когда для каждого сегмента финансового рынка действует свой регулятор. «Гибридная модель», при которой
полномочия регулятора распространялись на несколько
секторов финансового рынка (но не на все), сложилась
в 16-ти странах (13,9 %) [3]. Эта модель фактически
работала до сентября 2013 года в России – банки контролируются ЦБ, небанковские финансовые институты –
ФСФР. Остальные 50 регуляторов (43,5 %) представляют различные модели мегарегулирования.
Cамая распространенная модель существует в 33-х
странах. Она предполагает наличие единого независимого мегарегулятора (с объединением регулирования
и надзора), не являющегося центральным банком. В 13-ти
странах функции мегарегулятора осуществляют
353
О.Е. Медведева, Т.В. Макшанова «Преимущества и недостатки создания мегарегулятора на…»
национальные (центральные) банки, и еще в 4-х странах внедрена модель twin peaks.
Если взять крупнейшие финансовые рынки, то здесь
тенденции выражены более четко. Лишь в одной стране
из 25-ти в качестве мегарегулятора выступает национальный банк – в Сингапуре. Специфических причин,
приведших именно к такому выбору, достаточно много,
стоит остановиться только на двух. Это 1) крайне высокая степень зависимости экономики и финансового
рынка Сингапура от транснациональных потоков капитала; 2) фактор исламского банкинга, превращающий
национальные коммерческие банки фактически в инвестиционные фонды. Все другие случаи выбора центрального банка в качестве мегарегулятора – это страны
с крайне малыми рынками, на которых господствуют
банки преимущественно иностранные. В такой ситуации
выбор центробанка является вполне оправданным.
Чаще всего – в 8-ми странах среди 25-ти крупнейших – встречается вариант формирования на финансовом рынке в качестве органа регулирования/надзора
единого мегарегулятора, не являющегося центральным
банком. Еще в 4-х странах сформирована так называемая модель twin peaks, в рамках которой национальный
банк осуществляет пруденциальный надзор, а второй
орган регламентирует рыночные практики и поведение
участников рынка. В 7-ми странах с крупнейшими финансовыми рынками остаются «вертикальные» модели
регулирования/надзора, в 5-ти – «гибридные».
Второе отличие российского пути от мирового опыта – в последовательности шагов.
Весь мир сначала создает предпосылки для реформы (включая унификацию регулирования и надзора
на различных сегментах финансового рынка), тщательно разрабатывает пошаговые планы, исключающие
возможность сбоев и вероятность потери части финансовых посредников, а потом постепенно реализует их.
Формирование создания собственно мегарегулятора –
завершающий этап этого сложного перехода, занимающего, как правило, не менее 10–12 лет. В России
все наоборот: сначала назначили мегарегулятора, затем
будет делаться (согласно версии представителей
ЦБ – за три месяца, согласно установленным официальным срокам – за два года) все остальное [4].
В этом, как представляется, очень важная черта современной российской технологии государственного
управления – сначала определить, в чьих интересах
проводится то или иное преобразование. А затем бенефициар уже сам подтолкнет все необходимые промежуточные мероприятия.
Инициатором процесса стал первый вице-премьер
Игорь Шувалов, достаточно убедительно объяснивший
на обсуждении в рамках Открытого правительства мотивы: нет другого варианта решения проблем, накопившихся в регулировании небанковского финансового
рынка, кроме как влить ФСФР в ЦБ. Естественно,
что руководители ЦБ, получающие в свое распоряжение новые полномочия, активно поддержали это решение. А учитывая, что средняя зарплата в ФСФР в 4 раза
ниже средней зарплаты в ЦБ, упраздняемые в целом
тоже оказались не против своего упразднения. Поддержали это решение и иностранные финансовые организации, встретившие серьезную конкуренцию со стороны отечественных небанковских организаций.
354
Первыми кто проголосовал против закона это иностранные инвесторы (после объявления о возможном
назначении ЦБ мегарегулятором начался масштабный
вывод из России капиталов иностранных глобальных
фондов – и это на фоне мощного притока этих капиталов в Китай и на другие развивающиеся рынки). Против и другие будущие поднадзорные мегарегулятора.
В ходе организованного Институтом Гайдара опроса
брокеров-дилеров на вопрос «Нужно ли вводить мегарегулирование на рынках небанковских финансовых
услуг?» 50 % ответили, что не нужно, 29 % выбрали
ответ «да, но только после унификации регулирования
и надзора на различных секторах финансового рынка»,
еще 14 % – за вариант «да, но постепенно, в течение
ближайших 5–10 лет», и еще 7 % – за вариант «да, если
мегарегулятор будет создан на базе ФСФР» [5]. В рамках аналогичного опроса управляющих компаний две
трети ответивших выбрали вариант «да, но постепенно,
в течение ближайших 5–10 лет», и еще треть ответила,
что не нужно. Среди негосударственных пенсионных
фондов 78 % ответивших выбрали вариант «да, но не
ранее унификации регулирования и надзора различных
секторов финансового рынка».
Никто из опрошенных ни на одном из трех секторов
финансового рынка не выбрал вариант ответа «да,
как можно быстрее».
В результате решения о создании мегарегулятора
на базе ЦБ возникает целый ряд негативных эффектов,
среди которых: а) конфликт интересов, возникающий
вследствие концентрации у Банка России множества
различных функций; б) снижение гибкости регулирования/надзора небанковских финансовых посредников
и их адекватности целям финансового регулирования
на этом сегменте рынка; в) унификация регулирования/надзора на основе стандартов, в меньшей степени
соответствующих передовому опыту, чем стандарты,
на которые ориентируется ФСФР; г) резкий рост нагрузки как на орган надзора (количество поднадзорных
организаций увеличится примерно в 9 раз), так и на
поднадзорные организации (по имеющимся оценкам,
примерно в 5 раз).
А как можно оценить создание очередной суперструктуры, одновременно проводящей операции
на бирже, которой она владеет, с ценными бумагами
эмитентов, в которых она остается контролирующим
акционером, и надзирающей сама за собой, за своими
«дочками» и заодно за своими мелкими конкурентами,
вопрос остается открытым.
Наибольшую выгоду от формирования такой суперструктуры получит руководитель Центрального банка.
ЦБ становится в определенных моментах главнее правительства, а учитывая тот факт, что регуляторная политика ЦБ зачастую приводит к усилению монополизма, нельзя исключать ситуации, когда все финансовые
потоки в российскую экономику сузятся до потоков,
проходящих исключительно через ЦБ и зависимые
от него структуры. Более того, нельзя исключать
и дальнейшего укрепления полномочий ЦБ по экономическому регулированию [5]. В этой ситуации политический вес руководителя ЦБ может оказаться больше
политического веса премьер-министра. При этом риски,
связанные с ответственностью за возможные неудачи
социально-экономического плана, у премьер-министра
Вектор науки ТГУ. 2013. № 3
О.Е. Медведева, Т.В. Макшанова «Преимущества и недостатки создания мегарегулятора на…»
несопоставимо выше. В данной ситуации кресло руководителя ЦБ становится намного более уютным, чем
кресло главы правительства.
Теперь попробуем более детально посмотреть
на проблему создания мегарегулятора. Основной идеей
создания мегарегулятора в России заключается в обязательном получении синергетического эффекта от слияния и технологии, которые позволят ЦБ смотреть
на рынок как на единое целое [6]. Эксперты полагают, что новый мегарегулятор может сосредоточиться
прежде всего на внутренних вопросах, связанных с
большим объемом бюрократических процедур на этапе
его образования. Кроме того, в переходном периоде
может возникнуть значительная неясность и неопределенность для небанковских финансовых организаций,
особенно для сектора страхования, в котором Банк России становится третьим регулирующим органом за последние пять лет.
Несмотря на то, что мегарегулятор уже начал работу, для многих экспертов неочевидны плюсы от его
создания. Противники создания из Центрального Банка
мегарегулятора полагают, что не стоит совмещать регулирующие, надзорные и карательные функции в одном государственном органе [7]. В большинстве стран
это разнесено. Нельзя совмещать взаимоисключающие
функции, ставить взаимопротивоположные задачи одному и тому же органу с единым руководством: ЦБ
должен смотреть, чтобы банки не разорялись и следили
за рисками, а другая половина этого двуглавого орла,
наоборот, должна стимулировать экономику через
эмиссионные механизмы.
С одной стороны, весь штат, ключевые люди почти
в полном составе остаются, и мотивация у них повысится, поскольку зарплата будет выше. Однако в рамках единого органа будет проблема взаимодействия
внутри самого ЦБ. Сработает закон Паркинсона. Многие департаменты, подразделения будут тянуть на себя
эти функции, пытаться расширить круг должностных
обязанностей, участвовать в этом регулировании, поднимать свою значимость.
Алексей Мамонтов называет проект «причудой» ЦБ
и до сих пор не понимает, зачем надо было все менять.
«В том виде, в каком это было до сих пор, было эффективнее» говорит он.
Эксперты полагают, что было бы лучше, чтобы была отдельная структура, регулирующая всех участников
финансового рынка, а также надзор за кредитными
и за некредитными организациями. Поэтому эксперты
высказываются за негативный прогноз относительно
перспектив этого регулятора: пройдет какое-то время,
и начнутся сами собой разговоры о том, что пора выделять из ЦБ регулятивные функции и создавать какое-то
новое ведомство, которое будет заниматься регулированием финансовых рынков.
Однако существует и другая точка зрения. Например, Павел Медведев полагает, что деятельность нового
мегарегулятора будет успешна, поскольку он получает
дополнительные ресурсы и дополнительный политический вес, чтобы влиять на законодательство и правоприменение [7]. На банках создание мегарегулятора
никак не отразится, говорит Медведев, т.к. они давно
работают с ЦБ и привыкли к его требованиям, для них
даже лучше консолидированный надзор.
Вектор науки ТГУ. 2013. № 3
Другой финансовый эксперт, начальник управления анализа рисков на контрагентов СБ Банка
Евгений Бузов считает, что введение единого регулирования окажет положительное влияние на финансовый сектор в целом, повышая прозрачность и расширяя инструментарий ЦБ для воздействия на структурные проблемы банковской системы, кроме того, оно
способно повысить устойчивость банковского сектора
через ограничения экспорта рисков от смежных участников финансового рынка. Тяжелее всего станет
тем, кто раньше не подчинялся ЦБ и не знаком с его
надзорными требованиями.
Непрозрачными и плохо регулируемыми эксперты
называют сферу микрофинансовых организаций. Среди
них на рынке есть игроки, которые пытаются обойти
закон и найти лазейки. Кроме того, сложно придется
страховым компаниям. Среди них есть те, которые сегодня выполняют свои обязательства только после
«долгих разговоров» и «уговоров».
Аналитики компании Standard&Poor's подтверждают, что сегодня страховые компании, брокеры и другие
небанковские финансовые организации имеют гораздо
больше возможностей для нарушения требований регулирования, чем банки. Они подают отчеты о результатах работы один раз в квартал, а их отчетные периоды
значительно длиннее, чем у банков, которые представляют балансы в Банк России ежедневно. Кроме того,
формы отчетности для брокеров и компаний по управлению активами, как правило, подготовлены только
в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учета (РСБУ) и не всегда публикуются. Качество
отчетности, подготовленной в соответствии с РСБУ,
часто ниже, чем отчетности по МСФО, особенно в отношении раскрытия подробной информации о рисках,
учете некоторых сделок, консолидации и оценке стоимости активов. Страховые компании составляют годовые отчеты по МСФО с 2012 года, но они по-прежнему
представляют квартальную отчетность по РСБУ
и не всегда публикуют полные отчеты в соответствии
с обоими стандартами.
Президент БКС Олег Михасенко в свою очередь полагает, что пока сложно сказать, какое влияние окажет
единый мегарегулятор на работу профучастников.
На данный момент между профучастниками и ФСФР
уже выстроен процесс взаимодействия и факт создания
единого мегарегулятора не должен кардинально повлиять на уже существующий процесс.
Подытожив, можно сделать выводы, что самыми катастрофическими последствиями назначения ЦБ мегарегулятором будут:
 окончательный уход крупнейших брокеров, уводящих и операции, и деньги клиентов, в иностранные
юрисдикции;
 полное исчезновение региональных брокеров и брокеров, не являющихся банками и не входящих
в банковские холдинги;
 исчезновение находящихся вне банковских технологий продуктов и услуг индустрии коллективных инвестиций и пенсионных институтов.
 Концентрация функций надзора у Банка России ведет к целому ряду иных негативных последствий,
среди которых:
355
О.Е. Медведева, Т.В. Макшанова «Преимущества и недостатки создания мегарегулятора на…»
 конфликт интересов, возникающий вследствие концентрации у Банка России множества различных
функций;
 снижение гибкости надзора за небанковскими финансовыми посредниками и их адекватности целям финансового регулирования на этом сегменте рынка;
 унификация регулирования/надзора на основе стандартов, в меньшей степени соответствующих передовому опыту, чем стандарты, на которые ориентируется ФСФР; резкий рост нагрузки как на орган
надзора (количество поднадзорных организаций
увеличится девятикратно), так и на поднадзорные
организации (по имеющимся оценкам, в пять раз).
Речь идет о создании очередного монстра, одновременно проводящего операции на бирже, которой
он владеет, с ценными бумагами эмитентов, в которых
он остается контролирующим акционером, и надзирающего за самим собой и за своими «дочками».
Но все же время не стоит на месте, нужны новые
идеи, прогресс, движение. России требуется мегарегулирование на финансовом рынке. Главная причина –
высокий уровень системного риска. Сегодня более
90 % крупнейших по активам российских финансовых
организаций входят в состав финансовых холдингов
(конгломератов) и, таким образом, обеспечивают
трансляцию рисков между секторами финансового
рынка, формируют и приумножают системный риск.
Однако предложенный вариант мегарегулирования
крайне неудачен. Совершенно неоправданной представляется и спешка с «назначением» мегарегулятора,
в то время как проблема создания необходимых предпосылок для введения мегарегулирования на финансовом
рынке России (унификация надзора за финансовыми посредниками различных типов, унификация регулирования
выпуска инструментов инвестирования, унификация технологий привлечения инвестиций и так далее) отходит
на второй план. Мировой опыт свидетельствует о том,
что с момента принятия решения о введении мегарегулирования до момента появления мегарегулятора проходит
10–15 лет, в течение которых как раз и создаются предпосылки для мегарегулирования.
На наш взгляд, наилучшим вариантом могло бы
стать создание независимого специализированного ор-
гана, действующего как лицо публичного права, совмещающего функции регулирования и надзора на всех
секторах финансового рынка и лишенного внутренних
конфликтов интересов, связанных с осуществлением
иных функций.
Другой приемлемый, но менее эффективный
для России вариант – переход к модели «twin peaks»,
в рамках которой ЦБ осуществлял бы пруденциальный
надзор, а второй орган регламентировал бы поведение
участников рынка.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный законот 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
РФ в связи с передачей Центральному банку РФ
полномочий по регулированию, контролю и надзору
в сфере финансовых рынков».
2. Изместьева О.А. Направления использования финансово-информационной сферы для реализации
внутрифирменных резервов коммерческой организации // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. 2010. № 4. С. 222–225.
3. Коваленко О.Г. Организация политики управления
привлеченными ресурсами как резерв роста ликвидности коммерческого банка / Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия:
Экономика и управление. – 2012. – № 4. – С. 89–92.
4. Курилов К.Ю. Формирование системы внутреннего
аудита с учетом факторов влияния цикличности
[Текст] / К.Ю. Курилов, А.А. Курилова // Вектор
науки Тольяттинского госуд. ун-та. – 2012. – № 4.
С. 111–114.
5. Макшанова Т.В. Дефиниция понятия депозитарной
расписки / В мире научных открытий. Красноярск:
Научно-инновационный центр. – 2011. – № 10.2
(Экономика и инновационное образование). –
С. 932–940.
6. Миркин Я.М.
Финансовое
будущее
России:
экстремумы,
бумы,
системные
риски.
М.:GELEOSPublishingHouse; Кэпитал Трейд Компани, 2011г.
7. Официальный сайт Центрального банка РФ –
www.cbr.ru
ADVANTAGES AND DISADVANTAGES OF CREATION OF THE MEGAREGULATOR
IN THE FINANCIAL MARKET OF RUSSIA
© 2013
O.E. Medvedeva, candidate of economic sciences, associate professor of the department «Finance and credit»
T.V. Makshanova, lecturer, finance and accounting department
Togliatti State University, Togliatti (Russia)
Keywords: financial market, megaregulator, Central Bank of Russia, control, regulation, supervision, investment funds,
insurance companies, professional participants, securities.
Annotation: In article showed advantages and disadvantages of the Central Bank of Russia as megaregulator of the financial market. The reasons of creation of so powerful financial body reveal. Alternative offers on megaregulator creation
in Russia are given.
356
Вектор науки ТГУ. 2013. № 3