Конституциционализация государственной молодежной

Кочетков А.В. Конституционализация государственной молодежной политики в России [Текст] / А.В.Кочетков // Закон и
право. – 2009. – № 9. – С. 10-13.
***
КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
Аннотация. В современной России сформировалась широкая
нормативная правовая база отношений в сфере государственной
молодежной политики, хотя далеко не оптимальная. Ее нынешнее
состояние свидетельствует о том, что начинает активно набирать обороты процесс обретения государственной молодежной
политикой конституционных оснований, обеспечивающих ее разработку и реализацию в соответствии с закрепленными законодательством Российской Федерации правилами и процедурами. В
статье рассматриваются вопросы совершенствования указанного
процесса и предлагаются необходимые меры в этом направлении.
Modern Russia has a wide normative legal base of relations in the
sphere of state youth policy. But this base is not perfect. The analysis of
its present state shows that the process of constitutional foundations getting which support its development and realization according to Russian
Federation legal rules and procedures is increasing. The present paper
considers the questions of this process improvement and works the necessary steps in this direction.
Ключевые слова и словосочетания: Россия (Российская Федерация), конституционное право, конституционализация, законодательство, закон, подзаконный акт, система, молодежь, молодежная
политика (Russia (Russian Federation), constitutional law,
constitutionalization, legislation, by-law, system, youth, youth policy).
В России, начиная с 90-х годов ХХ в., идет процесс конституционализации государственной молодежной политики (ГМП). Он
представляет собой установление и закрепление правовых положений, относящихся к указанной политике, определению ее роли и основных характеристик, регулированию полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, прав и обязанностей других субъектов в данной сфере, формулируемых в текстах конкретных статей федеральных и региональных законов и подзаконных актов, придание им законной силы.
Несмотря на отсутствие в действующей Конституции РФ упоминания о ГМП и четких адресуемых ей правовых норм, на федераль-
2
ном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется конституционно-правовое регулирование отношений в данной сфере. В действующем законодательстве РФ имеются все виды
конституционно-правовых источников в сфере государственной
молодежной политики: международные, федеральные, федеральнорегиональные, региональные, регионально-местные, муниципальные1. Существующий блок федеральных законов и подзаконных актов, касающихся молодежи и ее объединений, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в сфере государственной молодежной политики содержат немало норм, которые дают возможность очертить контуры конституционно-правового статуса такой политики и определить основные положения, на которых строится ее реализация в нашей стране.
Ряд имеющихся в Конституции РФ положений позволяет рассматривать ее в качестве основы формирования и реализации государственной молодежной политики в России. В частности, для осуществления ГМП ключевой является конституционная нормапринцип, содержащаяся в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ и закрепляющая
Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Молодежная политика,
как известно, является неотъемлемой частью такой политики.
Следует отметить, что зафиксированные в первом разделе Конституции РФ права, свободы и обязанности граждан составляют фундаментальную правовую основу для организации и проведения работы
с населением, различными социальными слоями и группами, в том
числе с молодежью, и должны находить отражение в законах и иных
нормативных правовых актах. Определенное отношение к сфере
ГМП имеют некоторые конституционные нормы, касающиеся вопросов общественных объединений, образования, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда, социальной защиты населения, поддержки семьи, материнства, отцовства и детства.
Предметом конституционно-правового регулирования государственной молодежной политики является совокупность общественных
отношений, возникающих в процессе ее разработки и реализации.
Основными правоотношениями в сфере ГМП являются две группы
отношений, представляющих собой особый срез конституционноправовых отношений, имеющихся во всех сферах развития общества:
политической, социальной, экономической и духовной. К первой
группе относятся отношения между молодыми людьми и государством по поводу обеспечения его органами реализации конституционных прав и свобод молодого человека и гражданина2. Вторая группа
3
правоотношений — это властные отношения в государстве по поводу
управления в сфере государственной молодежной политики3.
В процессе конституционно-правового регулирования ГМП применяют такие правовые методы, как: управомочивание; обязывание;
дозволение; запрещение; провозглашение; регламентирование. Кроме того, широко используются методы гарантий и рекомендаций.
Содержание государственной молодежной политики России
должно зависеть от ее конституционных характеристик4. Именно
на их основе следует определять принципы формирования данной
политики. К ним можно отнести принципы законности, научности,
системности, ответственности, приоритетности, гуманизма, сбалансированности, разграничения компетенции, поддержки, интеграции,
демократизма, всеобщности, участия, приоритета общественной
деятельности, социальной компенсации, гарантированности, дифференциации, преемственности, гласности, светского характера5.
В существующем конституционно-правовом механизме разработки и реализации ГМП сегодня задействованы органы государственной власти всех ветвей власти и уровней, а также органы местного
самоуправления и заинтересованные структуры гражданского общества. Но данный механизм далеко не совершенен и требует значительной корректировки, особенно в части управления и законодательного обеспечения.
На современном этапе нужна четкая и законодательно закрепленная стратегия развития нормативной правовой базы государственной молодежной политики. Данная стратегия должна определить
направления деятельности федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке и претворению в жизнь системы законов и
подзаконных актов, регулирующих вопросы разработки и реализации ГМП. Требуется обеспечить управляемость правотворческой
деятельностью в данной сфере.
Необходим объективный анализ состояния всего действующего
законодательства по вопросам государственной молодежной политики, в ходе которого следует дать общую характеристику и
оценку его нынешнего состояния, определить имеющиеся в нем
пробелы и недостатки, выработать соответствующие предложения
по совершенствованию. Важно при этом осуществить комплексную
экспертизу того, как в нашей стране реализуются нормы и принципы
международного права, касающиеся вопросов ГМП.
Требуется разработать и принять базовый федеральный закон в
сфере государственной молодежной политики. Его основное предназначение видится в том, чтобы определить особенности правового
статуса молодежи и установить правовые основы разработки и реа-
4
лизации ГМП в России. В нем должны найти отражение вопросы
специфики реализации системы конституционных прав и свобод молодых граждан, управления в сфере ГМП, участия молодежи и молодежных общественных объединений в ее осуществлении.
Настало время, когда необходимо внесение системных изменений
и дополнений в действующие законы и подзаконные акты, регулирующие вопросы ГМП. Нужна специальная программа поэтапного
формирования действенной системы законодательства РФ о государственной молодежной политике. По нашему мнению, эта программа должна содержать изменения и дополнения в действующие
федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы реализации: политических прав молодежи; социальных прав молодежи; культурных прав молодежи; экономических
прав молодежи, а также управления в сфере ГМП.
Особо следует обратить внимание на то, что в настоящее время
ощущается недостаточность законов и иных нормативных правовых актов, мотивирующих участие молодежи и ее объединений в
осуществлении государственной молодежной политики и управлении делами государства. Необходимы специальные меры в этом направлении. Прежде всего, к их числу следует отнести формирование
правовых основ молодежной политики в государственных и муниципальных органах, направленной на привлечение талантливых молодых граждан на государственную и муниципальную службу, их
продвижение по ней.
Кроме того, требуется обеспечить правовое закрепление четкого
механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с молодежными и детскими общественными объединениями, их координационными советами. Особое
внимание надо уделить правовому сопровождению развития формирующейся системы российского молодежного парламентаризма,
создания и функционирования его структур при законодательных
(представительных) органах государственной власти и представительных органах муниципальных образований.
Актуальным для Российской Федерации следует считать вопрос о
реализации на ее территории положений пересмотренной Европейской Хартии об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне. Несмотря на то что нашей страной
данная Хартия не ратифицирована, имеются все необходимые условия для претворения ее основных положений в жизнь.
В настоящее время требуется обеспечить оптимизацию конституционно-правовой модели управления государственной молодежной политикой, что, прежде всего, подразумевает формирование
стройной системы органов управления работой с молодежью в Рос-
5
сии, четкой и качественно функционирующей, способной принимать
ответственные решения в сфере ГМП на основе Конституции РФ и
базового федерального закона в данной сфере.
Указанная модель также должна предусматривать разграничение
полномочий федеральных органов исполнительной власти в вопросах ГМП с целью их оптимальной межведомственной координации.
Кроме того, нужна четкая регламентация взаимоотношений федеральных органов государственной власти, регулирующих вопросы
ГМП, и соответствующих органов государственной власти субъектов РФ в части разграничения полномочий.
Вероятно, в настоящий момент необходимо вести речь о создании
эффективной общественно-государственной системы работы с
молодежью в России, основанной на партнерстве органов власти
всех уровней, молодежных, детских и иных общественных объединений, религиозных организаций, коммерческих структур. Должна
быть реальная взаимосвязь между общественной и государственной
составляющими данной работы. Важно обеспечить активное участие
институтов гражданского общества в реализации целей, задач,
принципов и функций ГМП.
Целесообразно обеспечить широкое участие представителей
науки в правотворческом процессе при подготовке и обсуждении
проектов законов и подзаконных актов, касающихся молодежи. Ибо
в последнее время становится все более ясно, что органами власти
недостаточно учитываются достижения российской науки о молодежи, и это сказывается на качестве подготовленных и принятых
нормативных правовых актов в сфере государственной молодежной
политики, в том числе касающихся ее стратегии.
Многие проблемы конституционно-правового регулирования ГМП
и развития законодательства о ней связаны с тем, что, несмотря на использование немалого количества «молодежных» правовых терминов,
до сих пор на федеральном уровне отсутствует системный подход к
категориальному аппарату в рассматриваемой сфере.
Имеющих место в этом направлении попыток субъектов РФ явно
недостаточно, ибо основные юридические понятия в сфере ГМП
должны задаваться на федеральном уровне. В связи с этим требуется
обеспечить формирование единой правовой терминологии в сфере государственной молодежной политики, сопровождающееся универсализацией и четкой расшифровкой ее категориального аппарата. Формулировки правовых норм, касающихся молодежи и работы с ней,
должны обладать определенной стандартностью и грамматическим
единообразием. От единства терминологии ГМП, описывающей всю
общность отношений в данной сфере, во многом зависит и правильное
6
определение конституционно-правового статуса молодежи как правосубъектной группы.
Российской Федерации необходимо активизировать и системно
осуществлять международное сотрудничество по вопросам законодательного обеспечения государственной молодежной политики. Нашей стране есть, что позаимствовать из опыта формирования законодательства в данной сфере у ряда зарубежных стран, который подтверждает необходимость разработки особой политики государства по
отношению к молодому поколению и создания ее конституционноправовых основ.
Нетрудно заметить, что молодежная политика выступает составным элементом социальной политики (как в широком, так и узком
смыслах) практически во всех развитых государствах, основанных как
на унитарной, так и на федеративной моделях государственного устройства. При этом различия состоят лишь в том, в каком объеме, в какой форме ГМП формируется и реализуется, закрепляется в конституционно-правовых актах исходя из имеющихся социальноэкономических и прочих возможностей.
В современном мире конституционные законодательства целого
ряда государств закрепляют в общих чертах правовые основы работы с молодежью. Так, в конституциях Венгерской Республики, Италии, Испании, Йеменской Республики, КНР, Кубы, Кувейта, Ливии,
Португалии, Республики Беларусь, Республики Молдова, Республики
Хорватия, Республики Узбекистан, Румынии, Сирии, Словацкой Республики, Таиланда, Турции, Филиппин, Франции, ФРГ, Швейцарии и
некоторых других государств есть формулировки о молодежи и (или)
молодежной политике.
Правда, несмотря на то что во многих из них указывается такая категория, как «молодежь», термин «молодежная политика» используется редко6. Вместе с тем указанные формулировки конституций зарубежных стран, как правило, означают ту деятельность, которую сегодня все чаще называют государственной молодежной политикой и касаются обязательств государств создать необходимые условия для
социального развития молодежи и ее участия в политической, общественной, экономической и культурной жизни.
Ситуация, когда в действующей российской Конституции отсутствует упоминание о ГМП, создает определенные проблемы для обеспечения ее правового сопровождения и мешает эффективной деятельности по созданию условий для социального развития молодого
поколения нашей страны. Необходимость включения в Основной закон РФ правовых положений о ГМП, по нашему мнению, очевидна7.
Вероятно, если в Конституции РФ появятся конкретные правовые
нормы, регулирующие основы государственной молодежной поли-
7
тики, и вступит в силу базовый федеральный закон в данной сфере,
то тогда процесс конституционализации фактически будет логично
завершен. И ключевой в рассматриваемой сфере станет задача систематизации юридических норм по вопросам государственной молодежной политики.
В России должна формироваться и развиваться действенная система законодательства о государственной молодежной политике,
призванная обеспечить единство законов и подзаконных актов, содержащих правовые нормы в области ее разработки и реализации. В
обобщенном виде такая система должна состоять из следующих основных элементов:
1) норм, регулирующих вопросы ГМП и закрепленных в Конституции РФ и федеральных конституционных законах, касающихся
деятельности Правительства РФ и других органов государственной
власти;
2) международных договоров и соглашений РФ, содержащих правовые положения о ГМП;
3) базового федерального закона о ГМП;
4) специальных (видовых) федеральных законов, регулирующих
отдельные виды деятельности в сфере ГМП;
5) федеральных подзаконных актов по вопросам ГМП;
6) региональных законов и иных нормативных правовых актов,
регулирующих ГМП в субъектах Российской Федерации;
7) муниципальных правовых актов, касающихся работы с молодежью.
«Даешь систему!» — главный лозунг повестки дня российской
государственной молодежной политики и ее конституционализации.
В современных условиях Россия должна совершенствовать свою
правотворческую деятельность по вопросам ГМП путем усиления
темпов формирования и развития российского законодательства о
ней, требования к которому со стороны молодежи и общества в целом все более повышаются с каждым годом.
В условиях накопления значительного числа федеральных и региональных законов и подзаконных актов (нередко разрозненных),
напрямую или косвенно касающихся молодежи, задача их комплексного изучения и упорядочения, нахождения оптимального варианта их претворения в жизнь на основе Конституции РФ 1993 г.
становится одной из самых общественно значимых.
Все, что было создано в предыдущие годы усилиями государственных и муниципальных органов в области работы с молодежью,
требует системного анализа и усиления координации. Важно обеспечить единство правотворческих действий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъек-
8
тов РФ по вопросам конституционно-правового регулирования
ГМП, выработать основы их взаимодействия между собой и органами местного самоуправления в данной сфере.
Анализ содержания данных источников приводится в следующих работах автора: Кочетков А.В. Законодательство в
сфере государственной молодежной политики: Аналитический обзор. Самара, 2008; Он же. Правовое регулирование
государственной молодежной политики: региональный уровень. М.; Рязань, 2005; Он же. Правовое регулирование государственной молодежной политики: федеральный уровень. М.; Рязань, 2005; Он же. Стратегия совершенствования
нормативной правовой базы государственной молодежной политики. Рязань, 2007; Он же. Конституционно-правовые
источники в сфере государственной молодежной политики // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2009. № 2.
С. 13—17; Он же. Правовые основы государственной молодежной политики в России // Образование и общество. 2005.
№ 1. С. 83—89.
2
К данной группе следует отнести общественные отношения по обеспечению: а) соблюдения прав молодежи в государстве; б) государственной поддержки деятельности молодежных общественных объединений и привлечения их к участию в разработке и реализации ГМП; в) участия молодежи в управлении делами государства; г) государственной поддержки творческой деятельности молодых граждан и их общественно значимых инициатив; д) охраны здоровья молодежи и формирования условий для ее физического развития; е) государственного содействия образованию молодежи и
ее активному участию в культурной жизни; ж) государственных гарантий в сфере труда и занятости молодежи; з) государственного содействия предпринимательской деятельности молодежи; и) предоставления государственных социальных услуг молодым гражданам; к) государственного содействия в решении жилищных проблем молодежи; л) государственной поддержки молодых семей; м) государственного содействия международному молодежному сотрудничеству.
3
Здесь имеются в виду общественные отношения по поводу: а) участия органов государственной власти всех уровней и
ветвей власти в осуществлении ГМП; б) функционирования органов государственной власти и разграничения их полномочий в сфере ГМП, создания органов управления работой с молодежью и обеспечения их деятельности; в) взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, касающимся реализации прав
молодежи; г) участия органов местного самоуправления в осуществлении ГМП; д) привлечения негосударственных
организаций и отдельных граждан к реализации ГМП; е) использования различных форм обеспечения ГМП.
4
Подробно об этом см.: Кочетков А.В. Конституционные основы молодежной политики государства // Право и государство: теория и практика. 2009. № 6. С. 116—119; Он же. Конституция Российской Федерации как основа формирования
законодательства о государственной молодежной политике // Материалы Междунар. науч.-практич. конф., посвященной
15-летию Конституции РФ. М.: МГЮА, 2009. С. 93—100.
5
Содержание данных принципов раскрывается в монографии автора: Кочетков А.В. Правовое регулирование государственной молодежной политики: федеральный уровень. М.; Рязань, 2005. С. 60—61.
6
Примером «исключения из правил» в данном случае можно назвать Конституцию Португалии, в которой есть словосочетание «молодежная политика» и специальная ст. 70, содержащая следующие положения:
«1. Молодежь пользуется особой защитой в реализации экономических, социальных прав и прав в культурной сфере, а именно: a) в образовании, профессиональном обучении и в области культуры; b) при приеме в первый раз на работу, а также в области труда и социального обучения; c) в получении жилья; d) в физическом воспитании и спорте; e) в
использовании свободного времени.
2. Молодежная политика должна иметь в качестве первостепенных целей развитие личности молодых, создание
условий для их эффективного включения в активную жизнь, пробуждение в них тяги к свободному творчеству и воспитания в них сознательного стремления служению обществу.
3. Государство в сотрудничестве с семьями, школами, предприятиями, организациями, объединяющими людей по
месту жительства, объединениями и фондами, действующими в области культуры, сообществами, занимающимися
культурой и отдыхом, поощряет и поддерживает молодежные организации в достижении этих целей, а также международный молодежный обмен».
7
Варианты изменений и дополнений в Конституцию РФ, касающихся ГМП, предлагались автором в его статье: Кочетков А.В. Конституции зарубежных государств о молодежи и молодежной политике // Закон и право. 2004. № 12. С. 38—
40.
1