ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
реклама
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА НА ОБРАЗОВАНИЕ Маковецкий Михаил Юрьевич кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита, Финансовый университет при Правительстве РФ, РФ, г. Омск E-mail: mmakov@mail.ru FOREIGN EXPERIENCE ASSESSING THE PERFORMANCE OF GOVERNMENT EXPENDITURES ON EDUCATION Mikhail Makovetsky Candidate of economic sciences, associate professor of the Department “Finance and credit”, Financial University under the Government of the Russian Federation, Russia, Omsk АННОТАЦИЯ В статье рассматриваются зарубежные методы оценки эффективности расходов в сфере образования, а также модели оценки эффективности расходов бюджета на образование, приводятся их преимущества и недостатки. Оценивается их приемлемость в российской действительности. ABSTRACT The article provides an foreign estimation methods of efficiency expenditure on education, including performance indicators on education, their merits and demerits, assessing their validity in Russia. Ключевые слова: расходы бюджета, расходы на образование, эффективность, эффективность расходов, методика оценки, модели оценки. ______________________________ Маковецкий М.Ю. Зарубежный опыт оценки эффективности расходов бюджета на образование // Universum: Экономика и юриспруденция : электрон. научн. журн. 2015. № 8(19) . URL: http://7universum.com/ru/economy/archive/item/2471 Keywords: government expenditures, expenditures on education, performance on education, cost-effectiveness, assessment methodology, performance indicators. В середине ХХ века, с началом современной НТР, началось формирование реальных предпосылок зарождения, становления и развития новой концепции развития производительных сил, в которой производственно-интеллектуальный потенциал человека становится базовым фактором экономического роста и стабильного социального развития. В связи с этим в современных условиях в любой стране и на любой территории одним из центральных показателей качества жизни населения и фактором обеспечения общественной стабильности становится надежная и стабильно функционирующая система образования [4]. Образование — это крайне специфическая, особая сфера бытования социума. В этой сфере совершенствуются передача и воспроизводство не только знаний, навыков и умений, но и характера мышления и миропонимания нации. Так называемая чикагская школа утверждает, что работник в условиях современной волны НТР не производный от степени сложности средств производства элемент производительных сил, а сам по себе своеобразное новейшее средство производства [13, с. 131]. Помимо этого эффективное функционирование системы образования справедливо считается одним из факторов, способствующих становлению полноценного гражданского общества, без чего невозможно формирование цивилизованной рыночной среды [1, с. 42—43]. Возрастание уровня наукоемкости производимой продукции, стремительное обновление технологий, ужесточение условий конкуренции выдвигают на первый план профессионализм работника. Вследствие перечисленных обстоятельств в настоящее время все больше возрастает роль человеческого капитала как основного фактора экономического развития. На развитие человеческого потенциала влияют приоритеты и основные направления демографической политики, а также политики в области здравоохранения, физической культуры и спорта, пенсионного обеспечения, социальной защиты населения, культуры, формирования эффективных рынков труда и жилья. Однако ключевым элементом развития человеческого потенциала для формирования инновационной экономики любой страны, по нашему мнению, является соответствующая образовательная политика государства, эффективность проведения которой обусловливает повышение конкурентоспособности кадрового потенциала или, другими словами, рабочей силы. Как известно, в рамках любых национальных экономических систем для снижения риска наступления масштабных (глобальных) отрицательных хозяйственных последствий для общества на всех уровнях и во всех сферах деятельности разрабатывается экономическая политика. В широком понимании она может быть интерпретирована как деятельность государства и его институтов, направленная на экономический рост государства и улучшения благосостояния народа [3, с. 26—27]. Одним из главных направлений экономического анализа системы образования в условиях возрастающего значения государственных финансов является оценка бюджетных средств с точки зрения их влияния на результаты образовательного процесса. Сегодня развивающихся стран тратят большинство гигантские развитых ресурсы и быстро (средства) на совершенствование системы образования, на повышение его качества и эффективности. При этом, однако, во многих случаях возникает проблема неэффективного использования финансовых средств, поскольку увеличение расходов на образование зачастую не сопровождается соответствующим повышением качества образовательных услуг [5, с. 95]. В этой связи одной из ключевых задач бюджетной политики многих стран мира является повышение эффективности государственных расходов во всех сферах бюджетной деятельности, в особенности в сфере образования. При этом под эффективностью, как это принято в экономической науке, нами понимается количественное отношение полученного результата (эффекта) к осуществленным затратам ресурсов (факторов производства) для его получения. В нашей стране в связи с преобразованиями в бюджетной сфере, начатыми в последнем десятилетии XX века и проводимыми в текущем периоде, также происходит становление нового механизма управления государственными и муниципальными финансами. В результате этого бюджетная политика призвана стать более действенным инструментом реализации социальноэкономической политики государства. При этом особенно актуальной признана проблема повышения качества предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг, в том числе в сферах образования, здравоохранения, культуры. Эффективность осуществления бюджетных расходов в них справедливо принимается в расчет и при оценке качества инвестиционного климата, поскольку эти расходы правомерно рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал [14, с. 63]. С опорой на опыт промышленно развитых стран и принимая во внимание национальные традиции Российской Федерации, в последние два десятилетия проводится реформирование бюджетной сферы, направленное на оптимизацию процесса управления бюджетными расходами и повышение эффективности расходования бюджетных средств. При этом, однако, следует обратить внимание на тот факт, что в современной экономической литературе и нормативных актах нет единообразного определения (толкования) понятия «эффективность бюджетных расходов на образование» [12, с. 46]. Проведение оценки эффективности расходов бюджета на образование в целях использования ее результатов при выработке основных направлений финансово-бюджетной и образовательной политики и при планировании расходов бюджета в сфере образования на очередной финансовый год и плановый период требует разработки научно обоснованного методического подхода к оценке эффективности расходов бюджета в сфере образования. При этом оценка эффективности расходов в сфере образования может быть определена как процедура, состоящая в сопоставлении полученных результатов в сфере образования и объемов произведенных расходов на образование, осуществляемая уполномоченными государственными (муниципальными) органами. Следует отметить, что при выявлении индикаторов результативности деятельности образовательных организаций существуют определенные сложности трансформации в количественный или стоимостный эквивалент показателей социального эффекта, возникающего в результате их деятельности. Действительно, социальный эффект от финансирования образования объективно измерить очень трудно, но можно попытаться дать его косвенные оценки с помощью качественных показателей результатов деятельности образовательных учреждений [10]. Изучение зарубежного опыта осуществления анализа эффективности бюджетных расходов на образование и оценка пределов (границ) его применимости в современной российской практике требует проведения следующих этапов исследования: 1. Изучение известных в мировой практике подходов и методов оценки эффективности бюджетных расходов. 2. Исследование существующих в зарубежной практике моделей оценки эффективности расходов бюджета в сфере образования. 3. Выбор методов и моделей оценки эффективности расходов бюджета на образование. В зарубежной практике хорошо известны различные модели, методы и направления оценки эффективности расходов бюджета. Наиболее весомый вклад в изучение данных методов, моделей внесли такие зарубежные ученые и практики, как А. Аткинсон и Р. Каплан, Дж. Стиглиц, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Р. Йохансон, А. Гербер и С. Фелпс. Исследованию логики данных моделей, методов и опыта их использования, а также проблем, возникающих при их применении таких известных на практике, российских посвящены ученых в статьи сфере и монографии государственных и муниципальных финансов, как Л.И. Якобсон, М.П. Афанасьев. В краткой и систематизированной форме они представлены в таблице 1 [2; 6; 8; 11]. Таблица 1. Методы оценки эффективности бюджетных расходов Методы Анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis — CBA) Анализ издержек и результативности (cost-effectiveness analysis— CEA) Анализ издержек и полезности (cost-utilityanalysis — CUA) Анализ издержек и взвешенной результативности (weightedcost-effectiveness analysis — wCEA) Содержание метода Сравнение агрегированных выгод в денежном эквиваленте и расходов бюджета по конкретному направлению Оценка выгод, получаемых от реализации расходов бюджета, не в денежном эквиваленте, а в натуральных показателях Сравнение издержек, измеряемых в денежном эквиваленте, и пользы для граждан, полученной от реализации бюджетных средств на конкретную цель, измеряемую в некоторых единицах полезности Оценка множества выгод расходов бюджета, которые не могут быть выражены или измерены в денежном эквиваленте Ввиду того, что выгоды, получаемые в результате осуществления расходов бюджета в сфере образования, не могут быть корректно измерены в денежном эквиваленте, но могут быть выражены в каких-либо натуральных показателях (результаты ЕГЭ, призовые места на олимпиадах, конкурсах, участие в иных научных мероприятиях, как российских, так и зарубежных), для оценки эффективности финансирования расходов бюджета на образование возможно применение метода анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis — CEA) и метода анализа издержек и взвешенной результативности (weightedcost-effectiveness analysis — wCEA). Поскольку цель финансирования образовательных организаций разных уровней образования сводится, как правило, к достижению какого-то конечного результата деятельности (так, например, в детских садах — обеспеченность детей такими учреждениями; в школах — средний балл ЕГЭ по русскому языку и математике; в высших и средних специальных учебных заведениях — процент устроившихся на работу в первый год после окончания обучения), а не множества результатов, то при оценке эффективности расходов бюджета в сфере образования целесообразно применять метод анализа издержек и результативности (cost-effectiveness analysis — CEA), который применяется в международной практике в качестве одного из инструментов оценки эффективности расходов бюджета как в сфере образования, так и в государственном секторе экономики в целом [4; 9]. В западной практике существует несколько моделей оценки эффективности расходов бюджета на образование. Однако мы выделим три основные модели, такие как: School Matters’s Returnon Spending Index from Standard&Poor’s (RoSI); Yecke’s Efficiency / Effectiveness Index (EEI); School Matters’s Error Band Model (EBM). В модели RoSI оценивается один показатель, он показывает долю учащихся, которые овладели чтением и математикой, приходящуюся на 1 тыс. долларов расходов бюджета в расчете на одного учащегося [5; 7; 8]. Показатель RoSI используется для определения эффективного с экономической точки зрения образовательного учреждения. Школы, которые имеют высокий показатель RoSI, являются более эффективными, чем школы, у которых показатель RoSI низкий. Кроме того, при оценке эффективности расходов бюджета в сфере образования используется модель School Matters’s Returnon Spending Index from Standard&Poor’s. С ее помощью осуществляется контроль над факторами, влияющими на показатель RoSI, в целях прогнозирования эффективности расходов бюджета на образовательные организации. Модель RoSI легко построить и использовать как инструмент для оценки эффективности расходов так и для сравнения территориях. с Вместе бюджета другими с тем в образовательных подобными эта модель организациях, организациями на (RoSI) применима трудно других в межтерриториальном сравнении, когда, например, в школах имеют место существенные предметные различия и особенности. Применительно к России модель RoSI может быть вполне применима как для общей оценки эффективности расходов бюджета в сфере образования на определенной территории, так и для оценки эффективности использования бюджетных средств школами. Модель EEI выстраивается с помощью сортировки школьных округов на четыре одинаковые по размеру квартили. Квартили зависят от уровня бедности школьных округов. При этом для каждого школьного округа, для которого рассчитана квартиль, рассчитывается так называемый индекс эффективности (EEI). Этот индекс показывает отношение процента выпущенных школьников к расходам бюджета в расчете на одного школьника конкретного школьного округа в сравнении с квартилем бедности, к которому относится данный школьный округ [2; 8; 11]. Числитель EEI — это соотношение процента выпущенных школьников в конкретном округе и процента выпущенных школьников в соответствующем округу квартиле бедности. Знаменатель EEI — соотношение расходов бюджета на 1-го школьника в конкретном школьном округе и расходов бюджета на 1-го школьника в соответствующем округу квартиле бедности. Школьные округа с более высоким уровнем EEI признаются более эффективными. Достоинство модели EEI состоит в том, что в ней учитываются различия в уровне бедности школьных округов. Недостаток данной модели связан с тем, что она не вполне применима для межрайонных сравнений. Применительно к России модель EEI может быть применима для оценки эффективности расходов бюджета в сфере образования определенной территории, а также для оценки эффективности использования средств бюджетов разными учреждениями образования. Модель EBM позволяет выявлять высокоэффективные и малоэффективные школы на основе сравнения фактических данных по тестам по чтению и математике малообеспеченных школьников школ с так называемой прогнозируемой «зоной производительности». «Зона производительности» — это диапазон допустимых баллов по тестам по чтению и математике всех школьников школы. Расходы бюджета признаются более эффективными, если фактически достигнутые баллы по тестам выше, чем баллы, определенные в «зоне производительности». Расходы бюджета на образование школы признаются низкоэффективными, если фактически достигнутые баллы по тестам ниже, чем баллы, определенные в «зоне производительности» [7; 8]. Достоинством модели EBM является то, что изучение наилучшей зарубежной практики деятельности высокоэффективных образовательных организаций позволяет разработать план действий по повышению эффективности расходов бюджета на образование для малоэффективных образовательных организаций с подобным процентом малообеспеченных школьников. Недостатком модели ЕВМ является отсутствие показателя оценки эффективности. Применительно к нашей стране модель ЕВМ не вполне приемлема для оценки эффективности расходов бюджета в сфере образования, поскольку она оценивает не столько эффективность финансирования образования, сколько результативность деятельности отдельных школ. Подводя краткие итоги проведенным выше рассуждениям, можно сформулировать следующие результирующие положения. При любой трактовке приоритетного фактора экономического роста и развития (как высококвалифицированной рабочей силы и соответствующем ей труде или как высококачественном человеческом капитале) в государствах, где правильно понимается значение образования, в него направляются необходимые финансовые ресурсы. Использование существующих в западной практике моделей, методов оценки эффективности расходов бюджета в сфере образования позволяет выбрать подходы, наиболее приемлемые в российской действительности и адекватные и реальные с точки зрения их практической применимости. Таковой, на наш взгляд, является модель RoSI, поскольку она позволяет проводить оценку эффективности расходов бюджета в сфере образования как на уровне определенной территории, так и на уровне использования средств бюджета отдельной образовательной организации, а также проводить межтерриториальные сравнения и сравнения среди школ (при отсутствии различий и особенностей). Список литературы: 1. Корнеенкова Т.П. Детерминанты формирования российского гражданского общества / Т.П. Корнеенкова, Е.Н. Романова // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. — 2012. — № 2 (2). — С. 40—44. 2. Маковецкий М.Ю. Анализ международной и российской практики повышения эффективности бюджетных расходов в сфере образования / М.Ю. Маковецкий // Экономика и современный менеджмент: теория и практика. — 2014. — № 41. — С. 59—66. 3. Маковецкий М.Ю. Введение в экономическую теорию / М.Ю. Маковецкий. — Учеб. пособие. — 2-е изд., стер. — Омск: Изд-во ОмГУ, 2005. — 128 с. 4. Маковецкий М.Ю. Современные проблемы повышения эффективности бюджетных расходов в сфере образования / М.Ю. Маковецкий // Universum: экономика и юриспруденция. — 2014. — № 10 (10). 5. Маковецкий М.Ю. Сущность и классификация эффективности бюджетных расходов на образование / М.Ю. Маковецкий // Теория и практика развития экономики на международном, национальном, региональном уровнях. Сборник материалов Международной научно-практической конференции (Калужский филиал Финуниверситета, 24 апреля 2014 г.). — Калуга: ИД «Эйдос», 2014. — С. 94—99. 6. Марков С.Н. Анализ мирового и российского опыта повышения эффективности бюджетных расходов на образование / С.Н. Марков // Молодой ученый. — 2013. — № 3. — С. 262—265. 7. Марков С.Н. Зарубежные модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование и их приемлемость в российской действительности / С.Н. Марков // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. — 2013. — № 1. — С. 8—11. 8. Марков С.Н. Методика оценки эффективности использования бюджетных расходов образовательными учреждениями / С.Н. Марков // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. — Кисловодск: КИЭиП, 2012. — № 7 (43). — С. 44. 9. Марков С.Н. Методический подход к оценке эффективности бюджетных расходов на образование / С.Н. Марков // Наука о человеке: гуманитарные исследования. — 2013. — № 1(11). — С. 59—64. 10. Марков С.Н. Показатели на образование эффективности / С.Н. Марков // Наука бюджетных о человеке: расходов гуманитарные исследования. — 2013. — № 4(14). — С. 43—52. 11. Марков С.Н. Современные методы и модели оценки эффективности бюджетных расходов на образование / С.Н. Марков // Экономика и управление в XXI веке: тенденции развития: сборник материалов VIII Международной научно-практической конференции / под общ. ред. С.С. Чернова. — Новосибирск: ООО Агентство «СИБПРИНТ», 2013. — С. 50—54. 12. Марков С.Н. Эффективность на основе концептуальной // Двадцать первые международной бюджетных расходов на образование модели / С.Н. Марков, М.Ю. Маковецкий апрельские экономические научно-практической чтения: Материалы конференции / под ред. В.В. Карпова, А.И. Ковалева. — Омск, 2015. — С. 46—50. 13. Степнов П.А. Образование как фактор и критерий конкурентоспособности / П.А. Степнов // Конкуренция и конкурентоспособность: теоретические и практические аспекты: монография / [С.В. Дегтярева и др.; отв. ред. Г.М. Самошилова, М.Ю. Маковецкий]. — Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2013. — 199 с. 14. Финансы: Введение М.Ю. Маковецкий, в теорию С.Н. Марков, финансов: учебное М.Я. Смоляр / пособие под / общ. ред. доц. М.Ю. Маковецкого. — Омск: Изд-во Ом. гос. ун-та, 2013. — 160 с.
