32 Проблемы экономического стимулирования охраны
реклама
Проблемы экономического стимулирования охраны окружающей среды Квасная О.С. МГТУ «МАМИ» Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов важнейшие и актуальнейшие проблемы современности, от правильного решения которых зависит будущее человечества, его устойчивое, бескризисное развитие. Под устойчивым развитием понимается такое экономическое развитие, при котором удовлетворение потребностей людей происходит без ухудшения среды обитания (климата, состояния атмосферы, гидросферы и почвы, других природных ресурсов, в том числе растительного и животного мира) для них самих и для последующих поколений. В настоящее время все очевиднее взаимосвязь производственных и экологических процессов. Происходит слияние объектов хозяйственной деятельности человека, среды его обитания и окружающей природной среды в единые системы, развивающиеся по своеобразным, еще недостаточно изученным законам. Изучением состояния и прогнозирования изменений, а также управления развитием таких систем занимается такое научное направление как промышленная экология. Основой промышленной экологии является системный подход с учетом всех экологических, многообразия технологических, экономических, биологических, социальных, географических и других связей между человеком, объектами хозяйственной деятельности и окружающей средой. В своем докладе я попытаюсь рассмотреть именно экономическую составляющую системы «человек - объект хозяйственной деятельности - окружающая среда», а именно механизмы экономического стимулирования субъектов хозяйственной деятельности к сокращению их негативного воздействия на окружающую среду и рациональному ресурсо- и энергопотреблению. На сегодняшний день существуют следующие меры экономического стимулирования охраны окружающей среды, обеспечивающие прогресс в сфере экологии: Разработка методической базы для расчета ущерба, наносимого окружающей среде. В 1983 году Академией наук СССР была разработана методика, которая предназначается для расчета экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба (далее – Методика (1983 г.)). В данной Методике (1983 г.) рассматриваются принципы определения экономической эффективности реализации средозащитных мероприятий и даются конкретные рекомендации применительно только к трем видам мероприятий: атмосфероохранным, водоохранным и противошумовым. Методы оценки экономической эффективности мероприятий по предотвращению почвенного, электромагнитного, теплового и других видов загрязнений не разработаны в Методике (1983 г.) в связи с недостаточным развитием исследований по количественной оценке ущерба от соответствующих загрязнений. Также в Методике (1983 г.) не рассматриваются мероприятия по устранению последствий загрязнения окружающей среды, вызванных аварийными причинами. Позже были разработаны и утверждены нормативными актами методики исчисления ущерба от различных загрязнений: • Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденный Роскомземом России 10.11.93 г. и Минприроды России 18.11.93 г.; • Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утвержденная Приказом Госкомэкологии РФ от 11.02.1998 г. № 81; 32 • Временная методика определения предотвращенного экологического ущерба, утвержденная Госкомэкологией РФ 09.03.1999 г.; • Методику исчисления размера вреда, причиненного лесам, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 г. № 273; • Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденная Приказом МПР РФ от 30.03.2007 г. № 71 и др. Несмотря на многочисленные нормативные акты по определению размера ущерба, в настоящее время мы говорим о недостаточности методической базы для определения объема ущерба, наносимого окружающей среде. Основными причинами, подтверждающими утверждение о недостаточности методического базы по определению ущерба и в результате приводящие к ухудшению состояния окружающей среды, являются следующие факты: 1) Отсутствие методик исчисления ущерба применительно к определенным видам природных объектов, например: в настоящее время отсутствует методика определения ущерба, нанесенного недрам при несоблюдении правил разработки месторождений полезных ископаемых. В результате, если рассчитать ущерб невозможно ввиду отсутствия методики исчисления ущерба, нанесенного определенным видам природных объектов, и, как следствие, определить эффективность (выгодность) намеченных вложений в природоохранные мероприятий, то предприятие вряд ли будет предпринимать какие-либо действия по сокращению наносимого окружающей среде ущербу и затрачивать средства на эти цели. 2) Значения показателей, заложенных в основу Методики (1983 г.) исчисления ущерба, сильно устарели. Вследствие чего полученная в результате расчета величина ущерба, нанесенного окружающей среде, не соответствует действительной (рыночной) стоимости уничтоженного, поврежденного природного объекта. Например, при осуществлении контроля за соблюдением водного законодательства Росприроднадзором за 2005 г. обнаружено 12,3 тыс. нарушений, исков о возмещении ущерба предъявлено на сумму 13,5 млн. руб. Таким образом, в среднем стоимость ущерба, нанесенного в результате одного правонарушения, оценивается на сумму чуть более тысячи рублей (сколько реально было взыскано, ведомство не сообщает). Данный факт означает, что для предприятия затраты на возмещение ущерба, выявленного в результате проверки контролирующими органами, гораздо ниже (следовательно, выгоднее) реальных затрат на проведение природоохранных мероприятий. Ни в Методике (1983 г.), ни в каком-либо еще нормативном акте в настоящее время не созданы специальные нормы о возмещении так называемого прошлого (накопленного) ущерба. Под прошлым (накопленным) экологическим ущербом понимают остаточное воздействие/вред на здоровье человека и окружающую среду, вызванное прошлой или продолжающейся хозяйственной деятельностью, включая компенсацию за возмещение этого вреда (ущерба). В декабре 1999 года Госкомэкологии РФ разработал Рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации, которые так и не приобрели силу нормативного акта. Таким образом, вопрос о возмещении прошлого (накопленного) экологического ущерба, нанесенного либо прежним собственником (владельцем) источника негативного воздействия, либо неустановленными лицами, либо предприятиями-банкротами, в нашей стране на законодательном уровне пока не решен. Следовательно, ответственность за причинение прошлого (накопленного) вреда никто не несет, затраты по предотвращению прошлого ущерба не производятся, что ухудшает состояние окружающей среды. Проблему возмещения прошлого (накопленного) ущерба можно решить следующими путями: 33 • создание специальных фондов, средства из которых должны выделяться на сокращение накопленного ущерба; • разработка механизмов поддержки природоохранного инвестирования, направленного на ликвидацию такого ущерба, на внедрение технологий, снижающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах соответствующих территорий, и т.п. Итак, основываясь на вышесказанном, можно сказать о том, что существующую методическую базу по определению экономического ущерба, наносимого хозяйствующими объектами в результате своей деятельности, необходимо совершенствовать. В частности, в разработанную в 1983 г. Методику определения экономической эффективности природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба нужно вносить соответствующие корректировки, изменения и дополнения, к введению которых толкает реальная действительность. Следующим действующим в нашей стране механизмом экономического стимулирования охраны окружающей среды является введение платежей за пользование природными ресурсами и платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее природоресурсные платежи). При этом процесс введения природоресурсных платежей имеет две функции: стимулирующую и компенсационную. Стимулирующая функция – это повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня вредного воздействия, нерационального природопользования. Компенсационная функция – это аккумулирование средств на цели возмещения вреда, причиненного окружающей среде, воспроизводства и восстановления природных ресурсов. Для того чтобы эти функции реализовывались, природоресурсные платежи должны иметь целевой характер. Некоторое время существовали целевые федеральные фонды, в которые зачислялись отдельные природоресурсные платежи: экологический фонд, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, фонд восстановления и охраны водных объектов, фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов. Однако уже во второй половине 90-х гг. указанные фонды были консолидированы в федеральный бюджет, а через некоторое время и вовсе ликвидированы. На настоящий момент природоресурсные платежи являются источником дохода бюджетов различных уровней. По законодательству РФ доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов. Таким образом, платежи за пользование природными ресурсами и плата за негативное воздействие, поступая в бюджет того или иного уровня, имеют нецелевой характер. Это означает, что при их взимании на первое место ставится фискальная функция, то есть пополнение бюджетов различных уровней. Компенсационная функция не реализовывается, а стимулирующая - лишь отчасти. Таким образом, сегодня можно говорить о неэффективности введенной системы природоресурсных платежей. Среди путей решения проблемы неэффективности природоресурсных платежей выделим важнейшие: • необходимо принять Федеральный закон «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» (14.11.2008 г. проект Федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» был отклонен Государственной Думой ФС РФ) • в Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» необходимо внести указание о целевом расходовании средств, взимаемых в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, штрафов за экологические правонарушения и сумм, взыскиваемых в качестве компенсаций экологического 34 ущерба, что приведет к практике стабильного и достаточного финансирования природоохранных мероприятий. Кроме того, необходимо отметить, что экологические нормативы, которые используются при непосредственном расчете природоресурсных платежей (утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. № 344), не выполняют должным образом свою функцию ограничителя воздействий на отдельные природные объекты и окружающую среду в целом. Практика установления нормативов предельно допустимых воздействий (нормативов выбросов, сбросов, лимитов размещения отходов) показывает, что они все более утрачивают непосредственную связь с нормативами качества окружающей среды, на которых должны основываться, и фактически исходят из реальных возможностей хозяйствующих субъектов. Таким образом, в настоящее время основная задача нормирования и лимитирования в сфере охраны окружающей среды состоит в: • приведении действующих нормативов, используемых для расчета природоресурсных платежей, в соответствие с реальными размерами нанесенного окружающей среде ущерба; • обеспечении рационального природопользования, что особо актуально применительно к невозобновляемым ресурсам - полезным ископаемым. В настоящее время механизмом экономического стимулирования охраны окружающей среды является также санкции за экологические правонарушения. Однако данный механизм является недостаточно действенным. В частности можно сказать о несоответствии размеров штрафов и такс за незаконное нанесение ущерба природным ресурсам и окружающей среде реальной стоимости уничтоженного или поврежденного природного объекта. Например, такса за незаконное уничтожение лося в 4 - 5 раз ниже рыночной стоимости этого животного продукции. Выход из сложившейся ситуации – ужесточение санкций за экологические правонарушения, что будет побуждать загрязнителей к техническому переоснащению и модернизации производства. Итак, при существовании вышеперечисленных механизмов экономического стимулирования охраны окружающей среды сегодня мы говорим о том, что существует острая необходимость в их развитии (корректировке) и в создании новых более действенных механизмов. В числе таких механизмов: • разработка такой системы налогообложения, которая была бы нацелена на сохранение и улучшение состояния окружающей среды и рациональное природопользование; • расширение в налоговой системе комплекса налоговых льгот для предприятий, занимающихся природоохранной деятельностью; • создание системы штрафных санкций на сырье, процесс, продукт, являющихся источниками загрязнения окружающей среды; • применение государственных субвенций, субсидий, дотаций, льготного целевого кредитования предприятий и др.; • использование поощрительных цен и надбавок за экологически чистую продукцию, регулированием цен на первичные ресурсы и конечную продукцию; • государственная поддержка предприятий, производящих природоохранное оборудование и контрольно-измерительные приборы, а также фирм, выполняющих работы и оказывающих услуги экологического назначения; • формирование рынка экологических работ и услуг. В заключении хотелось бы отметить, что человек не может быть здоровым в больной окружающей среде; невозможно решать экологические проблемы вне экономического развития или вопреки ему; уменьшение затрат природных ресурсов и загрязнения окружающей среды в расчете на единицу конечного экономического результата, сокращение экологического ущерба должно стать необходимым условием дальнейшего развития. 35
