ОСОБЕННОСТИ ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИИ ГОССЛУЖАЩИХ В.К. АНТОНОВА

Социологические исследования № 2, 2016
76
© 2016 г.
В.К. АНТОНОВА
ОСОБЕННОСТИ ПРОФЕССИОНАЛИЗАЦИИ ГОССЛУЖАЩИХ
В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННЫХ РОССИЙСКИХ РЕФОРМ1
АНТОНОВА Виктория Константиновна – доктор социологических наук, PhD, профессор кафедры общей социологии Национального исследовательского университета Высшая школа экономики, Москва, Россия (vantonova@hse.ru).
Аннотация. Государственная служба рассматривается как область профессиональной деятельности, а сама профессия чиновника – с позиций неовеберианского подхода. На основе анализа полуструктурированных интервью с госслужащими,
выявлены особенности их профессионализации. Поскольку эта сфера деятельности монополизирована государством, они испытывают сложности с установлением профессиональной автономии, реализацией практики социального закрытия и
с формированием положительного образа профессии в обществе. Подобная ситуация скорее играет против профессионализации государственных служащих, нежели позволяет им адаптироваться к современным вызовам. Показано, что применение неовеберианской перспективы к анализу профессионализации чиновников
открывает возможности регулирования профессии с позиций взаимодействия с
гражданами.
Ключевые слова: государственный служащий • профессионализация • этика
профессии • неовеберианский подход • профессиональное закрытие • профессиональная автономия
Постановка исследовательской задачи. В последние десятилетия госслужба претерпела значительные трансформации как в России, так и за рубежом. Этот
социальный институт, демонстрирующий опыт запаздывающей модернизации, рассматривается исследователями с критических позиций. За последние годы реформ
он постоянно находятся в фокусе внимания экономистов, социологов, историков, политологов [Барабашев, 2013; Борщевский, 2014; Реформа государственной…, 2003;
Магомедов, 2013; Турчинов, 2014; Юданова, 2010]. Среди исследований выделяется
предмет интереса – профессия госслужащего. С одной стороны, чиновники обеспечивают функции управления государством, социальный порядок, а с другой – отношения внутри профессии накладывают на её представителей ограничения в части, например, автономии, реализации профессионального проекта и социального закрытия,
развития профессиональных ассоциаций и оформления этического кодекса. С нашей
точки зрения, особенности профессионального статуса госслужащего целесообразно
проанализировать в рамках неовеберианского подхода [Lynn, 2008; Randma-Liiv, 2008;
Мансуров, Юрченко, 2009; Романов, Ярская-Смирнова, 2014].
Именно неовеберианский подход позволяет осмыслить как профессионализация трансформирует их экономический, властный и культурный ресурс. Данная про1
В публикации использованы результаты, полученные в ходе реализации проекта РНФ
№ 14–18–03784. Автор благодарен профессору, д.соц.н., PhD Елене Ярской-Смирновой за емкие
и ценные комментарии, полученные при работе над статьей и выражает искреннюю признательность информантам, которые любезно дали согласие на интервью и нашли время для продолжительных бесед.
Антонова В.К. Особенности профессионализации госслужащих в условиях...
77
фессиональная группа “рассматривается как внутренне солидарные группы интересов, организуемые для расширения своих возможностей пользоваться культурными и
социальными привилегиями” [Мансуров, Юрченко, 2009: 41].
На базе полуструктурированных интервью с чиновниками (N = 15), мы постарались оценить трансформации статуса профессии госслужащего в 2009–2014 гг. Мы
определили два аспекта изменений: формирование высококвалифицированного кадрового состава и повышение прозрачности деятельности госслужащих. Нас интересовало, какие преимущества дает служащим их связь с населением, как работает социальное закрытие и как формируются этические нормы в этой профессиональной
группе.
Госслужащие: особенности правового положения и профессионального регулирования. В соответствии с законодательством, государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность [Федеральный
закон…, 2003]. Этот вид занятий не входит в “Государственный реестр профессий рабочих и должностей служащих”, а регулируется Трудовым кодексом РФ и отдельными
Федеральными законами и указами президента России.
В рассматриваемой профессии существует четкая иерархия должностей (они
классифицируются по таким категориям, как руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты) и по группам (высшие должности, главные, ведущие, старшие, младшие). Кроме этого в пределах группы должностей госслужащим присваиваются классные чины, от 1-го до 3-го [Федеральный закон от 27.07.2004
№ 79-ФЗ].
Госслужащие обеспечивают исполнение полномочий государства. При этом, как
показывают результаты массового опроса, большинство россиян, «хотя и не ставят
знак равенства между чиновничеством и государством, признают важность бюрократии в качестве своеобразного социального “клея”, призванного цементировать государственный организм» [Аналитический доклад…, 2005: 91]. Основная польза, которую должен приносить чиновник государству, с точки зрения одного из информантов,
состоит в следующем: “Для меня чиновник – это человек, который должен обеспечивать реализацию решений, законов, постановлений правительства” (интервью 1).
Профессиональные компетенции, профессиональная подготовка, практики
социального закрытия на госслужбе. В последнее время меняется взгляд на государство, которое все более воспринимается как машина для оказания услуг населению. В рамках современной идеи неовеберианской парадигмы, ожидается, что
государство и принадлежащие ему бюрократические институты должны оставаться гарантами социального благополучия общества [Andersen, Pedersen, 2010; Olsen,
2005], обеспечивать его сплоченность. По Э. Дюркгейму сплоченность общества опирается на стабильность [Дюркгейм, 1991], однако достигается не за счет “солидаризации одних против других, а за счет роста благополучия и жизненных шансов всех
граждан без исключения” [Ярская-Смирнова, Ярская, 2014: 52].
Сформированная в начале 1990-х гг. структура подготовки государственных служащих в рамках вновь открытой специальности высшего образования “Государственное и муниципальное управление” (ГМУ) повлияла на профессионализацию госслужащих, а именно на практику социального закрытия и на контроль реализации
“профессионального проекта” [Романов, Ярская-Смирнова, 2011: 65–66]. Э. Хьюз отмечал: изучение соответствующей профессии в университетах, завершающееся получением степени бакалавра, магистра или доктора наук, закрепляет и легитимирует
изменения статуса определенной профессии в обществе [Хьюз, 2012a: 38].
В интервью выяснилось, что профессиональное образование по указанной специальности невысоко котируется в тех органах власти, в обеспечении полномочий которых участвуют госслужащие. Каждый из респондентов знал о существовании такой
специальности, а двое сами преподают студентам, получающим это образование. Од-
78
Социологические исследования № 2, 2016
нако интервьюируемые отметили: им более важно получить в качестве госслужащего
не просто чиновника с дипломом менеджера, а специалиста с профильным образованием в одной из сфер, важных для деятельности того или иного органа власти: “Для
разных участков нужно разное образование. Когда мы пишем документы на конкурс,
мы в нем указываем, что желательно такое-то образование в зависимости от того,
чем человеку предстоит заниматься. Для нас эффективны будут юрист, медик, для
некоторых направлений – демограф, для некоторых – социолог. В зависимости от
того, чем человеку предстоит заниматься. И статистики нам нужны” (интервью 1).
Респонденты отмечали необходимость базовой профессиональной подготовки
того специалиста, которого приглашают на госслужбу, поскольку премудростям управленческой деятельности можно и нужно учиться на месте: “Я пригласил тоже по
рекомендации базового юриста. В министерстве обороны он работал. На свой страх
и риск, на самом деле, взял. Но парень умный, толковый. Конечно, он ничего не знал
про нашу тему. Но это не страшно. Лишь бы он знал хорошо право. Если у него есть
общая база права, мы из него политика – представителя сделаем. <…> Мне не нужны
делопроизводители. Мне нужны здесь специалисты” (интервью 4).
“Начальник отдела в федеральном министерстве отмечает, что низкую востребованность специальности ГМУ, вероятно, можно отнести на счет той записи, которую
выпускники специальности получают в диплом по окончании вуза: “Я же вот студентам читаю курсы. Пять лет учатся, специалитет. А потом что получается – манагер”
[от англ. manager – прим. автора]? Неприлично даже говорить. Второе-то высшее…
Столько проучились, специальность – государственное и муниципальное управление,
и тут – манагер. С какой стати? Это так задело. Одна студентка говорит – меня отец
бьет, заплатил за меня такие деньги…” (интервью 2).
Исследования свидетельствуют о сравнительно низком качестве подготовки выпускников управленческой специальности, что отчасти объясняет то, почему госорганы “предпочитают брать на работу кадры без профильного образования, но с профессиональным опытом” [Борщевский, 2014: 75].
Несмотря на слабую профессиональную подготовку управленцев, наши респонденты отмечали особый статус и роль госслужащих, деятельность которых должна
быть вознаграждена соответствующим образом: “Хороший чиновник, я говорю в идеале, это, во-первых, государственник. Это человек, для которого интересы государства идут на первом месте. ... И во-вторых, этот человек должен быть информирован
… Ну и, конечно, он должен знать, что делать. Вот эти три вещи. Причем, они не связаны с должностным уровнем” (интервью 1).
Информанты подчеркивают: государственные служащие – особая профессиональная группа, “государственники”, отвечающие за выполнение важных национальных задач, чувствующие общественные интересы и цели. Подобные мнения очерчивают сферу этических норм профессии, которые ориентированы на служение обществу.
Ощущение общности, преданность профессии, её специфическим нормам, с одной
стороны, указывает на определенную профессиональную солидарность госслужащих
[Мерсиянова, 2011: 29], а с другой, фиксирует внимание общества на альтруистической ценностной основе и мотивации госслужащих [Ярская-Смирнова, Романов, 2013:
17; Saks, 1995]. Вооружившись подобными, провозглашаемыми публично и зафиксированными в ряде проектов их профессиональных этических кодексов нормами, современные чиновники рассчитывают на доверительное отношение со стороны населения, а также на увеличение символического капитала своей профессии.
Госслужащие: особенности формирования профессиональных ассоциаций и
профессиональной этики. Обратимся еще раз к неовеберианской перспективе профессионализации, которая включает следующие этапы. Во-первых, происходит идентификация собственной уникальной области профессионального знания. Во-вторых,
формируются идеология, социальный образ профессии и профессиональная этика.
Антонова В.К. Особенности профессионализации госслужащих в условиях...
79
В-третьих, создаются профессиональные организации и ассоциации. В-четвертых, начинает реализовываться практика социального закрытия, то есть сознательное ограничение доступа в группу новых членов. И, наконец, осуществляется контроль реализации профессионального проекта через регулирование поведения членов группы
наложением санкций или, наоборот, поощрением [Мансуров, Юрченко, 2009: 41–43;
Мерсиянова, 2011: 10–11]. Профессиональная идеология и профессиональная этика
государственных служащих имеют особенности, происходящие как из специфического правового положения этих профессионалов, так и из сложившейся социальной
практики их деятельности. Неовеберианский взгляд на профессию позволяет акцентировать внимание на таком аспекте профессионализации, как “самоуправление, которое осуществляется в рамках специализированных ассоциаций” [Романов, ЯрскаяСмирнова, 2009: 27].
Отсутствие профессиональных ассоциаций госслужащих, с нашей точки зрения,
связано с характером их деятельности и теми ограничениями, которые они добровольно на себя принимают. Например, лоббирование интересов профессиональной
группы как один из основных видов деятельности любой профессиональной ассоциации [Мерсиянова, 2011: 12–13] не может быть реализовано госслужащими, поскольку этот процесс сопряжен с необходимостью заявлять о недостатках в деятельности
государственных органов, в которых они служат, с возможными публичными высказываниями на эту тему, с суждениями и оценками, в том числе в средствах массовой
информации. Подобные действия не допускаются законодательством о госслужбе.
Существующий же профсоюз нельзя считать организацией, не контролируемой государством, как внешним субъектом [Мерсиянова, 2011: 11], поэтому его роль в формировании профессиональной идеологии и этических норм профессии почти не заметна.
В ходе интервью практически все опрошенные скупо отзывались о профсоюзной организации, многие из них в профсоюз не вступали, но иногда слышат о результатах его
деятельности: “Правда, профсоюз государственных служащих я особо не почувствовала, что он есть. Но вот профсоюзный комитет медицинских работников очень активный. Там руководитель – женщина, врач, юрист. Она очень высокую планку подняла.
А в департаменте (на госслужбе. – прим. автора) я как-то не заметила. Ну, есть он, и
есть” (интервью 3).
Связь сплоченности группы вокруг разделяемых профессиональных этических
норм с социальным закрытием, инспирируемым государством, не очевидна в случае
этой профессиональной группы, поскольку, как было показано ранее, на первое место выступает противоречивая роль государства, которое одновременно является
и клиентом, и руководителем чиновников. С одной стороны, наделяя госслужащих
функциями формирования и удержания социального порядка, государство формально обеспечивает присутствие в этой группе объективной солидарности. Однако, с
другой, слабая связь между полученным профильным высшим образованием и потенциальной возможностью занять хорошую должность на госслужбе, частое несоответствие уровня оплаты труда сложности выполняемой работы, недовольство невысоким и уязвимым статусом профессии в обществе, ограничениями, накладываемыми
правовым положением госслужащего, отсутствием профессиональных ассоциаций,
делает их субъективную солидарность нестабильной. Иначе говоря, можно трактовать всё выше изложенное как разбалансированность корпоративной идентичности
профессионализма госслужащих [Абрамов, 2013: 104].
Престиж профессии и доверие населения чиновникам. Условием повышения
престижа госслужбы является обеспечение прозрачности и эффективности деятельности чиновников всех уровней. Это мировая тенденция в управлении, в особенности – государственном, обсуждалась странами-участниками G8 (“Большой восьмерки”)
18 июня 2013 г., когда была принята “Хартия открытых данных”, предусматривающая
публичное раскрытие информации государственных органов в Интернете [Хартия от-
80
Социологические исследования № 2, 2016
крытых данных, 2013: 2]. Являясь одним из приоритетов деятельности Открытого
правительства, внедрение открытых государственных данных и совершенствование
оказания государственных услуг в электронном виде переформатирует властный и
культурный ресурсы госслужащих. Вместо усиления уникальности и специфичности
знаний и информации, которыми владеют чиновники, происходит раскрытие огромного объема данных, населению в большей мере, чем ранее участвовать в управлении
государством.
Когда госслужащие отвечают на вызовы, очерченные Хартией, указами президента, федеральными законами и постановлениями Правительства, тогда граждане
начинают им доверять и воспринимать как профессионалов, призванных обеспечить
благополучие российского общества. По итогам 2013 г., “в целом по России сводная
оценка населением деятельности региональных органов исполнительной власти в
сферах здравоохранения, общего образования, жилищно-коммунального хозяйства,
региональной безопасности и создания условий для занятия физической культурой
и спортом за 3 года увеличилась на 1,7 п.п. и в 2013 г. составила 37,3%. Среднероссийский уровень доверия граждан к органам исполнительной власти превышен
в 36 субъектах Российской Федерации” [Доклад об оценке…, 2014: 51–52]. Вместе с
тем, результаты опросов населения говорят о низком уровне доверия к государственной службе [Турчинов, 2014; Борщевский, 2014: 72]. По мнению самих чиновников,
причина в том, что методология расчета показателя “Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации” нуждается
в корректировке, поскольку не учитывает специфику регионов, обусловленную традициями, жизненным укладом и рядом внешних факторов.
Статус профессиональной группы госслужащих все более зависит от внешнего
контроля, устанавливающего требования к эффективности деятельности органов
власти, а также контроля со стороны граждан, мнение которых учитывается в качестве компонента общей оценки. Наши интервью обнаруживают противоречие между
необходимостью для госслужащих сохранять монопольное положение на рынке труда
и ресурсами, которые для этого используются. Вместо использования в профессиональных интересах специальных знаний, госслужащим в рамках проходящих административных реформ приходится обнародовать данные, которые являются не только
результатом их деятельности, но и представляют “кухню” деятельности госслужбы.
Ресурсами для укрепления статуса становятся общепрофессиональные и личностные
компетенции, относящиеся к владению информационными технологиями. Госслужащие облегчают доступ граждан к услугам, контролируют деятельность государственных и муниципальных организаций.
Выводы. Госслужащие занимают монопольное положение на рынке труда не изза обладания уникальным знанием и компетенциями. Скорее, это результат возможности реализации их профессиональной деятельности исключительно в рамках тех
позиций и мест прохождения службы, которые в глазах граждан априори являются
достаточно уникальными и высокостатусными. Профессионализация госслужащих
контролируется государством, которое, так же как и граждане, и политики, является
их клиентом. Отсюда в сознании граждан происходит отождествление властных полномочий госслужащих с административным ресурсом, поскольку при недостаточном
уровне профессионального менеджмента успешное выполнение полномочий ряда чиновников невозможно или затруднено.
Определение профессии госслужащего в контексте отношений между государством, общественностью и рынком обнаруживают много сложностей. Неовеберианская
перспектива, рассматривающая закрепление прав профессиональной группы на автономию как одну из главных черт профессионализации, демонстрирует поверхностность тех ассоциаций и объединений, которые иногда формируются госслужащими.
Профсоюзные организации чиновников занимаются, в основном, по старинке, оказа-
Антонова В.К. Особенности профессионализации госслужащих в условиях...
81
нием материальной помощи и выделением санаторных путевок и не рассматривают
случаи нарушения служебной этики и конфликта интересов.
С точки зрения обладания уникальными профессиональными знаниями, позволяющими закрепиться в профессиональной и социальной структуре на достаточно
высоком уровне, чиновники оказываются в специфическом положении. Для занятия
многих должностей необходимо пройти конкурс, где главным критерием отбора является наличие определенного стажа работы. Казалось бы, это ставит барьер на пути
некомпетентных соискателей, но, с другой стороны, как отмечали наши информанты,
не позволяет взять молодого специалиста без стажа, у которого “горят глаза”, который хотел бы работать, который уже проходил практику в учреждениях госслужбы.
При объявлении конкурса подыскиваются те специалисты, которые имеют высшее
профессиональное образование не по профильной специальности “Государственное
и муниципальное управление”, а по таким специальностям, как право, экономика, финансы, статистика, социология, демография, социальная работа и др.
При этом в отношении должности руководящего уровня, назначение на которую
производит администрация министерства или ведомства, часто бывает востребованным профессиональное образование именно по специальности ГМУ. Вместе с тем,
квалификационные требования к государственным служащим, разрабатываемые
каждым министерством под свои нужды, прежде всего касаются знаний специальных вопросов и навыков работы с документами, которые также приобретаются в основном за счет стажа и опыта работы. Этот же фактор – наличие стажа – основной
вклад в практику социального закрытия профессиональной группы, наряду с некоторыми другими аспектами, отраженными в законодательстве о государственной службе в РФ.
Одним из дискуссионных моментов профессионализации чиновников с точки зрения неовеберианской перспективы является формирование идеологии этой профессиональной группы, в деятельности которой сталкиваются интересы государства и
населения. Декларируемые государством требования к профессиональным компетенциям госслужащих и его озабоченность качественным оказанием услуг населению не
находит поддержки ни у чиновников, ни у граждан, поскольку одни остаются неудовлетворенными вознаграждением за их чиновничий труд, тогда как другие не верят в
служение чиновников социальным целям.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Абрамов Р.Н. Социология занятий и профессий в России: обзор текущей ситуации // Социологические исследования. 2013. № 1. C. 99–108.
Аналитический доклад “Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов”. М.: Институт социологии РАН, 2005. URL: http://www.isras.ru/analytical_report_
bureaucracy.html (дата обращения: 15.08.2014).
Барабашев А.Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000–2010). М.:
НИУ ВШЭ, 2013.
Борщевский Г.А. Реформирование государственной службы в России: промежуточные итоги //
Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 65–88.
Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2013 г. и 2014 г.
Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. Метод социологии. М.: Наука, 1991.
Магомедов К.О. Профессиональное состояние кадров государственных гражданских служащих,
проблемы профессионального развития и кадровые процессы в органах государственной
власти и управления РФ // Отчет мониторингового социологического исследования. М.: РАНХиГС. 2013.
Мансуров В.А., Юрченко О.В. Социология профессий. История, методология и практика исследований // Социологические исследования. 2009. № 8. С. 36–46.
Мерсиянова И.В. Самоорганизация и проблемы формирования профессиональных сообществ в
России. Нац. исслед. ун-т “Высшая школа экономики”. М.: НИУ ВШЭ, 2011.
82
Социологические исследования № 2, 2016
Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.
Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год /
Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. М.: Изд-во “Весь мир”, 2003.
Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Мир профессий: пересмотр аналитических перспектив //
Социологические исследования. 2009. № 8. С. 25–35.
Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Разработка профессиональных стандартов в социальной
работе: перспективы и вызовы // SPERO. 2013. № 18. С. 37–56.
Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Социальная работа в современной России: анализ статуса
профессиональной группы // Социологические исследования. 2014. № 10. С. 60–69.
Турчинов А.И. Государственная служба России: состояние и проблемы развития // Социальнопрофессиональное развитие государственной службы. Мат. 13-й Общерос. науч.-практ.
конф. с междунар. участием. М.: РАНХиГС, 2014. С.125–132.
Хартия открытых данных “Группы восьми”. URL: http://data.gov.ru/hartiya-otkrytyh-dannyh-gruppyvosmi (дата обращения: 12.07.2014).
Хьюз Э. Профессии // Антропология профессий: границы занятости в эпоху нестабильности / Под
ред. П. Романова, Е. Ярской-Смирновой. М., 2012. С. 31–46.
Хьюз Э. Профессии в обществе // Антропология профессий: границы занятости в эпоху нестабильности / Под ред. П. Романова, Е. Ярской-Смирновой. М., 2012. С. 47–58.
Чиновников оставят без иностранной собственности // ИНТЕР-ФАКС. 01.08.2012. URL: http://
www.interfax.ru/russia/258495 (дата обращения: 11.08.2014).
Юданова Д.М. Проблемы реформирования института государственной службы Российской Федерации // Экономика, государство, общество. 2013. № 2. С. 219–221.
Andersen L., Pedersen L. Public Service Motivation and Professionalism // International Journal of Public
Administration. 2012. Vol. 35. № 1. P. 46–57.
Denhardt R. The Big Questions of Public Administration Education // Public Administration Review. 2001.
Vol. 61. № 5. P. 526–534.
Lynn L. Jr. What is a Neo-Weberian State? Reflections on a Concept and Its Implications. URL: http://
fsv.cuni.cz/ISS-50-version1–80227_TED1_Lynn_Whats_neoweberian_state.pdf (дата обращения: 05.11.2013).
Olsen J. Maybe It Is Time to Rediscover Bureaucracy // Journal of Public Administration Research and
Theory. 2005. Vol. 16. № 1. P. 1–24.
Randma-Liiv T. New Public Management versus Neo-Weberian State in Central and Eastern Europe.
Tallinn, 2008. URL: http://www.cuni.cz/ISS-50-version1–080227_TED1_RandmaLiiv_NPMvsNWS.
pdf (дата обращения: 01.03.2014).
Saks M. Professions and the Public Interest: Medical Power, Altruism and Alternative Medicine. London:
Routledge,1995.