предложений

ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по изменению порядка формирования избирательных комиссий
(для обсуждения)
Одним
из
факторов,
определяющих
политическую
зависимость/независимость избирательных комиссий, является порядок их
формирования. В России он сконструирован таким образом, что легко делает
комиссии подконтрольными исполнительной власти и доминирующим
политическим силам. При этом влияние альтернативных политических сил в
комиссиях существенно ограничено.
Вот как в настоящее время формируются избирательные комиссии:
Центризбирком (15 членов):
5 членов назначаются Госдумой – кандидатов предлагают фракции и
депутаты. Каждая фракция может иметь не более одного представителя. Решение о
назначении принимается простым большинством голосов, что гарантирует
преимущество партии большинства.
5 членов назначает Совет Федерации по предложениям регионов.
5 членов назначает Президент РФ.
Председатель избирается на весь срок полномочий комиссии.
Избирательная комиссия субъекта РФ (10-14 членов)
Половину членов назначает губернатор.
Другую половину – законодательный орган региона (решение принимается
большинством голосов, что гарантирует преимущество партии большинства).
При этом кандидатуры вносятся партиями, имеющими фракции в ГосДуме
или заксобрании региона (не более 1 члена комиссии от каждой партии),
представительными органами муниципалитетов, избиркомом прежнего состава и
др.
Два члена избиркома назначаются по предложениям ЦИК России.
В составе комиссии могут быть государственные и муниципальные служащие
– до половины состава комиссии. Назначение работников государственных и
муниципальных учреждений и других подконтрольных органам власти
организаций – не ограничивается.
Председатель комиссии избирается на весь срок ее полномочий.
Избирательная комиссия муниципалитета
Крупные города (городские округа), муниципальные районы (8,10 или 12
членов)
Формируется
райсовет).
представительным
органом
муниципалитета
(горсовет,
1
Половина членов - по предложениям партий, имеющих фракции в ГосДуме,
заксобрании региона, представительном органе данного муниципалитета (не более
1 человека от одной партии).
Другая половина членов комиссии формируется по предложениям избиркома
субъекта РФ.
В составе комиссии могут быть государственные и муниципальные служащие
– до половины состава комиссии. Назначение работников государственных и
муниципальных учреждений и других подконтрольных органам власти
организаций – не ограничивается.
Председатель комиссии избирается на весь срок полномочий.
Городские и сельские поселения (малые города, сельсоветы) (6, 8 или 10
членов)
Формируется также представительным органом муниципалитета. Половина
членов – по предложениям вышестоящих избирательных комиссий (районной,
территориальной). Оставшаяся половина членов – по предложениям партий,
собраний избирателей и т.д.
По госслужащим и председателю – аналогично другим комиссиям.
Окружные комиссии (могут создаваться при выборах по мажоритарным
округам)
Формируются комиссиями, проводящими выборы (ЦИК, избиркомом
субъекта РФ или муниципальной комиссией в зависимости от уровня выборов).
Не менее половины членов комиссии назначается по предложениям партий,
имеющих фракции в Госдуме, заксобрании региона, муниципалитете (не более 1
члена комиссии от одной партии). Оставшиеся члены комиссии – по предложениям
общественных организаций и др.
Установлены аналогичные требования по представительству госслужащих.
Территориальная комиссия (является базовым пунктом системы ГАС
«Выборы», ведет кадровую работу с нижестоящими комиссиями, работу со
списками избирателей, может исполнять полномочия муниципальных
комиссий и т.д.) (5 – 14 членов)
Формируется избиркомом субъекта РФ.
Не менее половины членов назначается по предложениям партий, имеющих
фракции в Госдуме, заксобрании региона, муниципалитете (не более 1 члена
комиссии от одной партии). Оставшиеся члены комиссии – по предложениям
общественных организаций, собраний избирателей и др.
Установлены аналогичные требования по представительству госслужащих.
Участковая комиссия (3 – 16 членов, привязано к числу избирателей)
Формируется территориальной комиссией.
Не менее половины членов назначается по предложениям партий, имеющих
фракции в ГосДуме, заксобрании региона, муниципалитете. Количество
предложений по кандидатурам от партий не ограничивается. Оставшиеся члены
2
комиссии – по предложениям общественных организаций, собраний избирателей и
др.
Установлены аналогичные требования по представительству госслужащих.
Система: ЦИК России - избиркомы субъектов РФ – территориальные
комиссии составляет костяк системы комиссий. Она контролирует все другие
комиссии, весь процесс проведения выборов, включая ГАС «Выборы».
Видно, что установленный порядок формирования комиссий (их назначение с
активным участием исполнительной власти и вышестоящих комиссий,
ограниченное представительство партий – почти во всей системе не более 1 члена
от 1 партии в каждой комиссии, большое число членов – государственных и
муниципальных служащих) может влиять на независимость комиссий.
Представим себе типовую комиссию, например, субъекта РФ. В ней – 14
членов, из которых 7 человек назначает губернатор, а 7 человек – заксобрание
региона, где большинство мандатов принадлежит партии власти. Оппозиционные
партии имеют свою квоту, однако заведомо могут сформировать лишь
незначительное меньшинство от состава комиссии.
При этом в комиссии может быть до половины лиц, напрямую связанных с
исполнительной властью региона, и еще неограниченное число лиц, связанных с
ней косвенно (госслужащие, работники госучреждений).
Большую роль играет председатель Комиссии: он, по сути, отвечает своим
статусом за то, как работает комиссия. А так как по статусу он далеко не «первый
среди равных», то ему есть что терять и есть зачем стараться.
Аналогичная картина – и в других комиссиях.
Существует дополнительный институт представительства политических сил в
комиссии – члены с совещательным голосом. Они назначаются по одному каждой
партией или кандидатом, участвующими в выборах. Но у них нет права участия в
голосовании, они есть разновидность наблюдателей с несколько более широкими
полномочиями. То же самое можно сказать про доверенных лиц кандидатов и
собственно про наблюдателей. При этом хорошо известны механизмы ограничения
их активности, которые применяются на выборах.
В целях повышения независимости избирательных комиссий,
укрепления доверия к ним, предлагается для обсуждения следующий порядок
их формирования:
1. Состав каждой избирательной комиссии, кроме окружных, участковых
комиссий и комиссий поселений, разделяется на две части.
Первая часть имеет срок полномочий 5 лет и назначается по предложениям
партий, имеющих, соответственно уровню комиссии, фракции в ГосДуме,
заксобрании региона, муниципалитете. При этом каждая партия назначает по 2 или
3 члена комиссии (конкретное число должно быть установлено для каждой
комиссии законом; оно может быть различным в разных регионах, и связано с
3
фактическим числом фракций в заксобраниях1). Численный состав комиссий,
соответственно, становится гибким и зависит от числа фракций в соответствующих
представительных органах.
Так, например, в настоящее время в ЦИК России было бы 8 членов комиссий
от партий – по 2 от каждой фракции в ГосДуме.
Вторая часть формируется из лиц, имеющих высокую квалификацию в
области права и независимых от политических сил. Эти члены комиссии имеют
срок полномочий не менее 15 лет и в течение этого срока несменяемы.
Они назначается: для ЦИК России – Президентом РФ, для остальных
комиссий – вышестоящими комиссиями по предложениям сообщества судей РФ,
Российской академии наук (РАН), ведущих университетов из числа правоведов, в
том числе судей в отставке. Должны быть установлены высокие
квалификационные требования к членам комиссий, назначаемым по этой квоте
(особые – для членов ЦИК и избиркомов субъектов РФ; несколько проще – для
территориальных и муниципальных комиссий).
Число этих членов комиссий устанавливается специально для каждой
комиссии. Целесообразно, чтобы их было от 5 до 7 в ЦИК России; не менее 5 в
избиркомах субъектов РФ; от 3 до 5 в нижестоящих комиссиях.
Эти члены комиссий работают на постоянной, профессиональной основе;
получают достаточное вознаграждение.
Порядок формирования окружных, участковых
муниципальных комиссий может быть следующим:
и
поселенческих
Первая часть состава комиссии формируется, как и в случае с вышестоящими
комиссиями, на основе паритетного представительства партий (2-3 члена комиссии
от каждой партии).
Вторая часть (не менее трети членов комиссии) назначается вышестоящей
комиссией по предложениям общественных организаций, собраний избирателей.
Предлагаемый порядок формирования комиссий будет обеспечивать, с одной
стороны, паритетное представительство различных политических сил, а с другой
стороны – представительство в комиссиях независимых квалифицированных
специалистов, менее вовлеченных в политическую борьбу.
2. Должно быть запрещено назначение в комиссии государственных,
муниципальных
служащих,
а
также
работников
государственных,
муниципальных учреждений (кроме случая с несменяемыми членами комиссий –
работниками образовательных и научных учреждений).
Это требование будет достаточно трудно выполнить из-за кадрового дефицита
(недостатка на местах людей, способных справляться с работой в комиссиях).
1
Есть регионы, в которых в заксобрании всего 2 или 3 партийные фракции. Здесь целесообразно, чтобы
каждая фракция назначала по 3 члена комиссии.
Может быть также установлено правило, что беспартийные (независимые) депутаты, если они образуют
депутатскую группу, вправе назначить своих членов комиссии.
В случае прекращения деятельности фракций или депутатских групп они теряют право назначать членов
комиссий; назначенные ими члены комиссии теряют полномочия; в этом случае могут быть доназначены
члены комиссии от других фракций.
4
Поэтому для территориальных, муниципальных (кроме городских округов),
окружных и участковых комиссий может быть сохранена переходная норма –
ограничение не более одной третью состава комиссии.
3. Председатель комиссии не должен назначаться на весь срок полномочий
комиссии. Он должен сменяться каждый год или каждые два года. Причем смена
должна происходить по жребию или в порядке очередности из числа членов
комиссии. Аналогично – должности заместителей председателя комиссии.
Секретарь комиссии работает на постоянной основе в течение всего срока ее
полномочий.
Одно и то же лицо не может быть председателем, заместителем председателя
комиссии более одного срока (подряд) в рамках одного периода полномочий
комиссии.
4. Целесообразно рассмотреть вопрос об установлении сроков полномочий
комиссий не 5, а 4 года – с тем, чтобы сроки их переназначения перестали
совпадать со сроками переизбрания соответствующих органов власти.
5