проблема формообразования и критерии реализации

ПРОБЛЕМА ФОРМООБРАЗОВАНИЯ И КРИТЕРИИ РЕАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Тишаев В.В.
Орловский государственный технический университет, Орел, Россия
В ходе рыночных реформ в России устранено доминирующее положение в экономике государственной собственности и сформированы основы многоукладной, смешанной экономической системы. Такое преобразование отношений собственности в целом соответствует мировой практике, подтверждающей историческую бесперспективность попыток установления в обществе экономических отношений, базирующихся на одной
форме собственности. В тоже время, в ходе реформ высветились и негативные социально-экономические последствия, связанные с форсированной приватизацией и необоснованной минимизацией государственного
сектора. Причины сложившейся ситуации во многом коренятся в недостаточной научной проработанности как общих теоретических проблем
функционирования государственной собственности в современной рыночной экономике, так и специфических особенностей ее трансформации
в условиях переживаемого Россией переходного периода.
Для характеристики отношений собственности, в том числе и государственной, принято использовать объектно-субъектный подход, позволяющий согласовать понятие «собственность» с ее организационным и
экономическим содержанием.
Субъектом государственной собственности выступает государство, и
от его имени - органы управления, осуществляющие на федеральном и
субфедеральном уровне властные функции (по отношению к хозяйствующему субъекту) на основе закрепленных прав, норм и правил как основы
отношений между ними. Под объектом государственной собственности
понимается наделенный определенными организационными, правовыми и
экономическими характеристиками конкретный вид имущества из состава
национального богатства, функционирующий в составе государственного
сектора экономики. Все более важное значение в качестве объектов государственной собственности в настоящее время приобретают принадлежащие государству имущественные и неимущественные права.
Качественная характеристика государственной собственности таким
образом не может быть сведена к рассмотрению составляющего соответ-
2
ствующий объект имущества как такового, а предполагает анализ сложившейся в обществе системы связей между субъектом (собственником) в
лице государства и объектом (имуществом), детерминирующих присвоение результатов экономической деятельности, связанной с использованием данного имущества. Только на основе такого подхода могут быть определены границы государственной собственности и получен ответ на вопрос, в какой мере и какие ее сегменты реализуют базовые конституционные цели существования государственной собственности.
Многочисленные примеры из современной отечественной хозяйственной практики весьма наглядно демонстрируют, что юридически государственная собственность экономически вполне может реализовываться
как частная посредством неправомерного присвоения доходов от ее использования отдельными лицами или социальными группами в форме как
материальных, так и нематериальных выгод.
Сложившаяся ситуация актуализирует исследование экономического
и юридического содержания государственной формы собственности. Решение данной задачи диктует необходимость обратиться к общим вопросам формообразования собственности, а также проанализировать нормативные особенности существования государственной собственности. В
частности, актуальными являются вопросы соотношения формальных и
неформальных норм применительно к собственности, наличия различных
традиций в закреплении государственной формы собственности, определения возможных препятствий на пути реализации государственной собственности, обусловленных ее существованием в виде нормы.
Приступая к анализу проблем формообразования собственности,
прежде всего, необходимо отметить, что в данной сфере приходится сталкиваться с отсутствием единой терминологии, смешением базовых понятий. В работах российских правоведов и экономистов фигурируют в качестве форм собственности и нередко экзотически переплетаются публичная, общественная, государственная, федеральная, муниципальная, республиканская, частная, коллективная, кооперативная, корпоративная, акционерная, личная и всевозможные другие «собственности». Такие «формы собственности», как публичная, общенародная, государственная, общественная, воспринимаются отдельными авторами как синонимы, другими — как разные понятия. То же самое относится и к понятиям индивидуальная, частная, личная собственность. Подобная разноголосица является закономерным следствием различных подходов к трактовке понятия
3
«форма собственности», отсутствия критериев субординации этих форм и
видов (подвидов) собственности.
Категория «форма собственности», будучи исходно научным, экономическим понятием, получила легальное закрепление в действующем российском законодательстве. Так, согласно ст. 8 Конституции РФ «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная,
государственная, муниципальная и иные формы собственности». Аналогичный подход отражен и в ч. 1 ст. 212 «Субъекты права собственности»
Гражданского кодекса РФ, которая гласит: «В Российской Федерации
признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Причем, наличие в первой и второй формулировках дополнений «и иные формы собственности» свидетельствует о неисчерпывающем характере приведенного в указанных источниках перечня (хотя ни в
одном из положений Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ данное
понятие не раскрывается).
В то же время, форма собственности так и не стала полноправным
объектом юридической науки, оставаясь термином, приводимым в юридических словарях без объяснения сущности, а лишь путем перечисления
соответствующих форм собственности. Наиболее распространенным среди юристов правоведов является подход, трактующий законодательный
феномен "форм собственности" как экономическое понятие, не влекущее,
однако, различий в содержании права собственности и потому юридически незначимое. Сторонники данной точки зрения полагают, что в юридическом смысле "форм собственности" фактически не существует, а есть
только неразделимое право собственности со стандартизированным, единообразным охватом правомочий, которое может иметь различных субъектов - граждан, юридических лиц, государство и другие публичноправовые учреждения1.
Таким образом, легальное определение формы собственности однозначно связывает ее с принадлежностью имущества одному из видов
субъектов, указанных в законе. При этом содержание права собственности
всегда одно, независимо от субъекта, однако особенности субъекта могут
предопределять спектр и характер его действий в отношении объекта собственности, образуя тот или иной правовой режим последнего (например,
1
Наиболее последовательно данный подход реализуется цивилистами кафедры гражданского права МГУ им. М.В. Ломоносова. См., например: Гражданское право. В 4-х т. Т. 1. Общая
часть. / Отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Волтерс Клувер, 2004; Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. М., 1998.
4
государство как публичный собственник может иметь в собственности
вещи, полностью или частично изъятые из оборота). Одинаковое для всех
субъектов содержание права собственности предполагает, что влиять на
конкретные формы его осуществления должны экономическая целесообразность и общественная приемлемость: частная собственность должна
использоваться так, чтобы не навредить обществу, а государственная - непосредственно в интересах общества. Поэтому «при любой форме собственности ее связь с обществом, определяющим пределы ее использования,
очевидна. Но в государственной форме собственности эта связь наиболее
сильна и подчинена закону обратной связи»1.
Приведенный краткий анализ правового подхода к определению понятия форма собственности показал, что представители юридической науки склонны видеть в данной категории преимущественно экономическое
содержание. Однако, и среди ученых экономистов нет единства в трактовке данного понятия.
Большинство авторов также придерживаются субъектного подхода к
формообразованию собственности, в соответствии с которым форма собственности - это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности. Иначе говоря, форма собственности определяется принадлежностью
разнообразных объектов собственности субъекту единой природы.
Исходя из происхождения собственности как необходимости комплексного и сопряженного удовлетворения потребностей индивида и общества (что придает собственности характер экономической власти),
«субъектные» формы собственности можно расположить между двумя
крайними полюсами, которые существовали на протяжении всего развития человечества, но меняли силу своего притяжения. Первый полюс - это
концентрация экономической власти в обществе в руках индивида, второй
полюс - концентрация экономической власти в руках общества. Исторические обстоятельства (в единстве с экономическими и неэкономическими
факторами), т.е. потребности выживания, существования и развития определяли распределение этой власти между полюсами, рождая, при определенных обстоятельствах, устойчивые промежуточные формы.
Некоторые экономисты, например В.И. Черковец, полагают, что необходимо различать формы собственности (формы ее существования) и
способы (формы) ее организации. Способ организации собственности, по
мнению В.Н. Черковца, "является дальнейшей конкретизацией ее исходной, базисной формы, надстроечным видообразованием, в котором могут
1
Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. М., 2002. С. 68.
5
участвовать как компоненты разные формы собственности". В продолжении мысли утверждается, что "было бы неправильным располагать в однопорядковом логическом ряду любые формы собственности", в частности, акционерная собственность "это - не особая форма существования
собственности, а специфическая форма ее организации, адекватная организационно-правовой форме предприятия". Такой вывод вытекает из того,
что акционерное общество может содержать "наслоения", "смешения"
разных форм собственности, в том числе государственной и муниципальной1.
По мнению академика Н.Я. Петракова «всё многообразие форм собственности сводится к двум вариантам: общественная (государственная)
форма собственности и частная. Общественная форма собственности может называться федеральной, республиканской, муниципальной и т.п. Но
всё это не самостоятельные формы собственности, а общественные. Просто общество делегирует права управления частью своей собственности
федеральным властям или властям республиканским, областным городским, и даже общественным организациям. С другой стороны, частная
собственность может выступать в форме индивидуальной собственности,
кооперативной и корпоративной, долевой и акционерной и т.д. Нет многообразия форм собственности, есть многообразие форм и методов управления собственностью»2.
Резюмируя представленные точки зрения необходимо отметить, что
предлагаемые определения не обладают четкостью, допускают неоднозначное толкование. Учитывая исключительно общий характер категорий
«частная», «государственная», «муниципальная» собственность и возможность их дополнения другими формами собственности, правомерно
заключить, что понятие «форма собственности» не относится к числу
строго однопризнаковых. К тому же попытка строго очертить границы
формы собственности, выделить ее по признаку субъекта наталкивается
на высокий уровень неопределенности представлений о самом субъекте в
виде частного лица, государства, муниципального образования. Это, по
сути, многосубъектные категории, поэтому выделение формы собственности исходя из субъекта собственности (субъекта прав собственности), как
минимум, требует предварительного уточнения, о каком субъекте идет
1
Собственность в экономической системе России / Под ред. В.Н. Черковца, В.М. Кулькова.
М., 1998. С. 32, 196.
2
Петраков Н.Я. Отношения собственности в переходной экономике // Промышленная политика в Российской Федерации. 2004. № 3.
6
речь, в чьем лице он представлен. К тому же имеет место совмещение, пересечение разных форм собственности, образование смешанных форм, когда один и тот же объект принадлежит субъектам разных форм. Так, например, в акционерных обществах часто наблюдается совмещение государственного и частного капитала.
Кроме того, представляется, что само слово «форма» применительно
к типизации субъектно-объектных отношений собственности нельзя признать удачным, ибо когда в этом смысле говорят о форме собственности,
имеют в виду не формальную, а сущностную категорию, отражающую наличие признаков и отношений принадлежности самых разных объектов
определенным видам субъектов единой природы не только по форме, но и
по существу. В этой связи вполне оправданной является точка зрения, в
соответствии с которой «следовало бы называть формы собственности
скорее типами собственности, выделяемыми по признаку принадлежности
объектов, относимых к данному типу собственности, очерченному субъекту или группе субъектов, в соответствии с общим признаком которых и
определяется тип (форма) собственности»1.
Под формами собственности, исходя из логики приведенных рассуждений, следует понимать не субъектную структуру собственности, а совокупность формальных и неформальных норм, определяющих институциональную основу существования собственности и соответственно содержание субъектно-объектных связей и субъектно-субъектных отношений в рамках конкретной системы собственности.
При таком понимании категории «форма собственности» появляется
возможность по новому подойти к проблеме несоответствия юридического и экономического содержания государственной собственности. Данная
проблема традиционно раскрывается на основе анализа несоответствия
правовых норм, закрепляющих титулы собственности, сложившимся реальным хозяйственным отношениям, отражающим фактически реализующиеся способы присвоения. Существенным шагом вперед по пути выяснения причин этого явления является осознание того, что юридические
формы собственности (в изложенном выше нормативном понимании) не
сводятся только к нормам, фиксирующим титульные права собственности,
а включают огромную совокупность правовых норм, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов, но формально не затрагивающих
права собственности. Учитывая это, так называемое несоответствие юри1
Управление государственной собственностью: Учебник. / Под ред. В.И. Кошкина. М., 2002.
С. 36.
7
дического и экономического содержания собственности, на самом деле
может выступать проявлением несоответствия правовых норм, закрепляющих титулы собственности, и правовых норм, определяющих конкретные организационно-правовые формы осуществления хозяйственной
деятельности. Однако, данное явление более правильно было бы характеризовать как «внутриформальные», т.е. складывающиеся в рамках юридической формы противоречия.
В тоже время, противоречия между экономическим и юридическим
содержанием государственной собственности действительно имеют место,
но их существование не может быть раскрыто на основе внутриформальных юридических противоречий. Корни явления, как представляется, необходимо искать в противоречиях между формальными и неформальными
нормами, в совокупности образующими форму собственности в рамках
конкретной системы собственности.
К примеру, ст. 25 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ
"О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" устанавливает, что руководитель государственного унитарного предприятия
при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно.
Однако, в реальной жизни его поведение как субъекта экономических решений будет определяться не только данной правовой нормой, но сложной комбинацией формальных и неформальных норм и правил, которыми
регулируются взаимоотношения данного лица с курирующими представителями отраслевого органа управления, других государственных структур
(правоохранительных, контролирующих, территориальных органов власти), общественных организаций, работниками данного предприятия, нередко с представителями криминального мира и т.д.
При этом, выстраивая свое экономическое поведение, руководитель
вынужден действовать в условиях несовершенной информации, низкого
уровня инфорсмента прав собственности и контрактных обязательств1,
характерных для современных российских реалий. Кроме того, надо иметь
ввиду, что мотивация действий руководителя основывается не только на
принципах экономического выбора, предполагающих максимизацию эко1
Английский термин "enforcement", то есть принудительное применение права (закона) или
правоприменение, принудительное проведение в жизнь, принуждение к выполнению требований, все более активно используется в научном обороте в связи с отсутствием адекватного
по своей лаконичности русского термина. Подробнее по данной проблеме см., например: Радыгин А., Энтов Р. Инфорсмент прав собственности и контрактных обязательств // Вопросы
экономики. 2003. № 5.
8
номической выгоды1, но и таких основаниях как традиции, общественное
мнение, солидарность и т.п. Например, французские институционалисты
(конвенционалисты) выделяют семь институциональных миров, каждому
из которых присущ свой способ координации экономической деятельности, своя совокупность объектов и специфическое поведение людей: рыночный, индустриальный, традиционный, гражданский, мир общественного мнения, вдохновения и творчества, экологический мир2. Нормы разных институциональных миров могут противостоять друг другу, поглощать и подчинять друг друга, сливаться.
В результате, экономическое поведение руководителя государственного унитарного предприятия на практике может значительно отклоняться
от предписываемого правовой нормой. Формами такого отклонения могут
выступать, например, действия, наносящие ущерб предприятию вследствие заключения контрактов с аффилированными (как по отношению к
данному руководителю, так и по отношению к представителям всех вышеперечисленных структур) лицами с использованием механизма трансфертного ценообразования; незаконное (или законное, но мотивированное
исключительно личными целями, необоснованное с точки зрения общественных интересов) направление средств предприятия в различные внебюджетные фонды (имеются ввиду фонды, создаваемые отдельными лицами, политическими партиями и общественными организациями, а также
органами власти различных уровней с нарушением действующего бюджетного законодательства); дача взяток за счет имущества предприятия
всевозможным чиновникам либо перечисление «откатов» криминальным
«крышам»; прямые хищения государственного имущества и т.д.
Таким образом, эффективной реализации государственной собственности препятствует целый комплекс противоречий, возникающих в процессе ее формообразования. Среди них необходимо различать «внутриформальные» (складывающиеся в рамках юридической формы) противоречия и противоречия между юридическим и экономическим содержанием собственности, детерминируемые разнонаправленностью воздействия
формальных и неформальных норм, определяющих институциональную
основу государственной собственности в конкретной системе общественных отношений. Именно наличие отмеченных коллизий приводит к тому,
1
Хотя сам этот выбор может иметь качественно различную основу – базироваться на достижении в качестве цели реализации общественных или личных интересов.
2
См. Тевено Л. Множественность способов координации, равновесие и рациональность в
сложном мире //Вопросы экономики. 1997. № 10. С.78.
9
что в современной России государственная собственность нередко реализуется как частная посредством неправомерного, т.е. противоречащего базовым целям государственной собственности, присвоения выгод от ее использования. Формами частного присвоения в этом случае будут выступать, например, незаконные доходы менеджмента государственных хозяйствующих субъектов и аффилированных с ним лиц в результате увода государственных активов, получаемая за счет государственного имущества
«статусная рента» коррумпированных чиновников, аналогичные последней по экономическому смыслу «откаты» криминальным «крышам» и т.д.
В качестве получаемых нематериальных выгод в данном контексте можно
рассматривать приобретение в результате протекции коррумпированных
покровителей руководителями государственных хозяйствующих субъектов (а также представляющими интересы государства в хозяйственных
обществах чиновниками) возможностей карьерного роста или достижения
более высокого социального статуса, решение представителями властных
или оппозиционных структур своих политических задач за счет необоснованного с точки зрения общественных интересов использования контролируемых государственных активов и т.п.
Для противодействия возникновению «внутриформальных» противоречий и негативному влиянию на экономическую реализацию государственной собственности деструктивных неформальных норм, необходимо
создание эффективной системы предотвращения производства негодных
институтов государственной собственности, прежде всего, правовых.
В идеальной схеме, поскольку государство призвано выражать общественные интересы, а производство правовых институтов является одной
из важнейших государственных функций, которая осуществляется им непосредственно, то, вроде бы, нет никаких препятствий к формированию
правовой основы, детерминирующей функционирование государственной
собственности исключительно в национальных интересах. В реальности
же правотворчество осуществляется не абстрактным государством, а соответствующими органами государственной власти, деятельность которых
в значительной степени определяется политическими, ведомственными,
групповыми и личными интересами формирующих эти органы и работающих в них социальных групп и отдельных людей. А эти конкретные
интересы зачастую серьезно расходятся с интересами общества в целом,
что и порождает специфическую проблему издержек, связанных с затратами на производство государственно-правовых институтов, направлен-
10
ных на защиту непосредственно общественных интересов при реализации
государственной собственности1.
Причины такого расхождения могут быть самыми различными. Однако, наибольшую опасность представляет ситуация, при которой в качестве
основной мотивации при выполнении представителями государственной
власти своих функций по производству правовых институтов государственной собственности выступает сохранение (получение) возможности
присвоения упоминавшейся выше «статусной ренты». В этом случае общественные интересы наиболее цинично приносятся в жертву узкокорыстным, а получаемые «на выходе» государственной машины правовые
конструкции изначально направлены на продуцирование и обслуживание
неформальных норм, направленных на извращение в процессе реализации
государственной собственности соответствующих ей форм присвоения.
Причем, чем слабее общественный контроль за процессом формирования
и деятельности органов государственной власти всех уровней, чем менее
развиты институты гражданского общества, тем сильнее опасность появления правовых форм, препятствующих адекватной экономической реализации государственной собственности, тем более значимо влияние соответствующих деструктивных неформальных норм.
В тоже время, система противодействия появлению и функционированию неэффективных институтов государственной собственности должна формироваться не только на основе механизмов общественногражданского контроля за деятельностью (в том числе нормотворческой)
различных ветвей власти, но и посредством создания соответствующих
правовых ограничителей, встроенных в саму конструкцию действующего
права.
Для правотворчества органов исполнительной власти такими правовыми ограничителями должны быть законы, которые, с одной стороны,
должны четко, ясно и непротиворечиво устанавливать нормы, определяющие поведение всех участников отношений по реализации государственной собственности на основе общенациональных интересов, с другой
- содержать минимум отсылочных к подзаконным актам норм и обладать,
по возможности, прямым действием. Для законодателей такие пределы
должны быть установлены конституцией страны. Именно конституцион1
Издержки, связанные с существованием нерациональных правовых норм, регулирующих
отношения государственной собственности, как правило, возлагаются непосредственно на
общество (поэтому в принципе отсутствует хозяйствующий субъект, потенциально готовый
принять на себя затраты по их устранению). В итоге, подобные правовые нормы нередко
действуют десятилетиями, нанося значительный ущерб.
11
ные цели существования государственной собственности необходимо рассматривать как основной критерий при определении соответствия законодательных норм, регулирующих отношения в сфере государственной собственности, общенародным интересам. Достижение (или наоборот, недостижение) этих целей в хозяйственной практике будет выступать критерием реализации собственности, определяющим ее реальную экономическую форму, - общественную или частную.