А. Т. Карасев* ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДЕПУТАТОВ

..
А. Т. Карасев*
Ответственность депутатов
представительных органов власти
Современная избирательная система прежде всего пропорциональная, повсеместное доминирование «свободного мандата» ведет к отчуждению депутатов
от избирателей. В связи с этим одна из главных проблем механизма эффективного воздействия на депутатский корпус – ответственность депутатов за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих конституционно-правовых
обязанностей, основывающаяся на принципе признания ответственности государства как субъекта права перед народом.
Эффективный контроль за деятельностью депутатов невозможен без признания и закрепления в законе их ответственности за ненадлежащее исполнение конституционно-правовых обязанностей народного представителя. Таким
образом, проблема совершенствования института юридической ответственности депутатов является проблемой обеспечения эффективности правовых
инструментов народного представительства.
Юридическая ответственность депутатов – одна из основных гарантий
должного исполнения соответствующих обязанностей. Однако о какой ответственности депутата может идти речь, если народные избранники оградили себя системой юридической неприкосновенности? Тем не менее в соответствии с
позицией Конституционного Суда РФ депутатскую неприкосновенность нельзя
интерпретировать как установление общего конституционно-правового принципа, исключающего юридическую ответственность депутатов1.
Исследования последних 20–30 лет убедительно доказывают, что специфика конституционно-правовых отношений (а к таковым относятся и отношения
народного представительства) обусловливает существование предметносамостоятельной разновидности юридической ответственности для субъектов соответствующих общественных отношений, а именно – конституционноправовой ответственности2.
Особенностью конституционно-правовой ответственности депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска, определяемая, как отмечает С. А. Авакьян, тем, что государственно-правовые отношения представляют собой разновидность политических отношений и возникают в связи
с осуществлением государственной власти народа. Поэтому их участники несут
политико-правовую ответственность за свои действия, обусловленную оценкой назначения субъекта отношения, его поведения, последствий проводимой
им деятельности3. Конституционно-правовая ответсвенность как совокупный
метод конституционно-правового охранительного регулирования заключает
в себе два аспекта воздействия на поведение депутатского корпуса: позитивнопроспективный и негативно-ретроспективный.
Данная ответственность выступает частью общей ответственности, которая как социальный феномен «имеет двойственную природу и выступает как
социальное отношение и как качество личности»4. Таким образом, юридическая ответственность, как и любой другой вид социальной ответственности,
едина и включает ответственность как за будущее, так и за прошлое юриди*
Кандидат юридических наук, доцент УрГЮА (Екатеринбург).
Ответственность депутатов представительных органов власти
77
Российский юридический журнал. 6/2008
чески значимое поведение. Поэтому убедительным представляется мнение
авторов, считающих, что конституционно-правовая ответственность означает как ответственно-правовое состояние субъекта, обусловленное участием
в публично-правовых отношениях (позитивно-проспективная ответственность),
так и наступление для него последствий в результате совершения им правонарушения (негативно-ретроспективная ответственность)5.
Поскольку требования, которые сформулированы в конституционно-правовых нормах, есть не что иное, как законодательно возложенная на депутата
обязанность по исполнению властных предписаний должной депутатской деятельности, то необходимо вести речь не просто о требованиях или об обязанности, а о юридической обязанности депутатов по исполнению соответствующих
конституционно-правовых требований.
Данная обязанность, обусловленная самой природой представительной
демократии, существует в объективной политико-правовой действительности
вне зависимости от сознания того или иного депутата, но при этом обязанность
исполнения требований закона в конкретных случаях состоит в юридически
значимых действиях народных избранников или в воздержании от них. Это
означает, что объективное в реализации позитивной конституционно-правовой
ответственности составляют не сами требования к депутатскому корпусу, а обязанность их исполнения со стороны депутатов.
Однако конституционно-правовая обязанность так и остается обязанностью,
пока не реализуется в правомерном поведении субъекта конституционноправовых отношений представительной демократии. Таким образом, сама
конституционно-правовая обязанность является объективно должным, а исполнение этой обязанности – внешним проявлением объективно должного в сфере конституционно-правовой регуляции представительного народовластия.
Общее содержание позитивно-проспективной формы реализации конституционно-правовой ответственности депутата можно определить как совокупность объективных и субъективных признаков, характеризующих депутатскую
деятельность по реализации обязанности должного исполнения соответствующих конституционно-правовых требований как осознанно добровольное, проспективно ответственное, правомерное, социально полезное поведение, заслуживающее позитивного санкционирования и не влекущее за собой применения
негативной формы реализации юридической ответственности.
Негативно-ретроспективный аспект метода конституционно-правового охранительного регулирования предполагает отрицательную оценку деструктивных,
нарушающих конституционно-правовые нормы действий субъектов представительной демократии. В таких случаях возникают отклоняющиеся негативные отношения в сфере представительного народовластия, которые необходимо ликвидировать, вытеснить, преобразовать, если это возможно, в нормальные общественно полезные отношения представительной демократии. Для решения этой
задачи нужно соответствующего субъекта привлечь к конституционно-правовой
ответственности на основании совершенного им правонарушения. Субъектами
правоотношения конституционной ответственности выступают с одной стороны
правонарушитель (депутат, парламентская фракция или парламент в целом), с
другой – народ как единственный источник власти. Участником данных отношений может выступать также государство, например в лице президента или суда.
Все участники указанных отношений обладают соответствующими правами и
обязанностями, обусловленными их конституционно-правовым статусом.
В силу статусных различий в конкретных основаниях, механизме привлечения и санкциях конституционно-правовой ответственности субъектами соответствующих правонарушений вправе быть как депутаты, так и парламентские
фракции, а также органы представительной власти различного уровня. Итак,
78
А. Т. Карасёв
Государствоведение и политология
конституционные правонарушения в сфере представительной демократии могут быть результатом коллегиальных решений депутатов. В то же время представительный орган власти осуществляет свою деятельность через конкретных депутатов, что затрудняет разграничение вины депутатов и парламента
как субъектов конституционно-правовых нарушений6.
Вина представительного органа власти не сводится к простой совокупности свойств составляющих его частей, а представляет собой вину депутатского
корпуса как единого целого, т. е. вину данного органа как самостоятельного
юридически обособленного субъекта конституционно-правовой ответственности. Тем не менее для квалификации по субъективной стороне конституционного правонарушения парламента как субъекта конституционно-правовой ответственности существенное значение имеет то обстоятельство, что внешне
вина коллегиального органа не может проявляться иначе как через виновное
поведение депутатского большинства, определяющего принятие противоправного или основанного на злоупотреблении правом решения представительного органа, что предполагает возможность их дальнейшей индивидуальной
конституционно-правовой ответственности.
Представительная природа конституционно-правового статуса предполагает не столько формально должное исполнение депутатских полномочий, сколько достижение конечного результата депутатской деятельности. Неполучение
намеченного результата должно стать основанием ответственности народных
избранников. В противном случае вопреки государственным и общественным
интересам формально неэффективное исполнение депутатских полномочий
освобождало бы народных представителей от ответственности.
Сложность заключается в том, что в конституционном законодательстве до
настоящего времени не нашли должного закрепления конституционные права и обязанности депутатов того или иного уровня представительной власти,
злоупотребление которыми или невыполнение которых является основанием для наступления конституционно-правовой ответственности народных избранников, что в итоге ведет к дисфункциям власти в сфере представительной
демократии. Создание эффективного механизма конституционно-правовой
ответственности депутатского корпуса необходимо начать с конкретного законодательного определения перечня и содержания конституционно-правовых
статусных прав и обязанностей депутатского корпуса, злоупотребление которыми или неисполнение которых будет основанием наступления конституционноправовой ответственности соответствующих субъектов. Важно также законодательно закрепить перечень конкретных конституционно-правовых статусных
обязанностей парламентских фракций и представительных органов того или
иного уровня власти, так как при существующих формулировках крайне сложно
развести полномочия отдельных депутатов, депутатских фракций и представительных органов при принятии коллегиальных решений, определить отдельные меры ответственности каждого субъекта.
Следует согласиться с А. А. Кондрашевым, что исходя из функциональной
направленности конституционно-правового охранительного регулирования
конституционно-правовая санкция в случае негативной оценки исполнения
соответствующей диспозиции должна императивно предполагать для субъекта ответственности меры дополнительного конституционно-правового обременения правовосстановительного либо карательного характера7. Правовосстановительные конституционно-правовые санкции призваны в конечном
счете, как и карательные, обеспечивать соблюдение депутатским корпусом
своих конституционно-правовых обязанностей и исключать злоупотребление
своими правами. В то же время они направлены на восстановление нарушенного конституционно-правового состояния самим правонарушителем, восстаОтветственность депутатов представительных органов власти
79
Российский юридический журнал. 6/2008
новление тех отношений, которые пострадали в результате конституционноправового нарушения.
Карательные санкции – это наиболее радикальный вид конституционноправовых санкций, так как последствия здесь наиболее неблагоприятны для
субъекта конституционно-правовой ответственности. Меры взыскания карательных санкций направлены на наступление правовых лишений в форме
ограничения конституционно-правового статуса для тех субъектов представительной демократии, которые не выполняют свои конституционно-правовые
обязанности или злоупотребляют своими конституционными правами в процессе реализации представительской, законодательной или контрольной
функции. В крайних случаях карательные санкции конституционно-правовой
ответственности исключают субъектов представительной демократии из соответствующих конституционно-правовых отношений посредством лишения их
конституционно-правового статуса.
Предупредительные санкции означают, что к конкретным депутатам или парламентским фракциям в соответствии с регламентами тех или иных представительных органов могут применяться такие меры конституционно-правового
воздействия предупредительного характера, которые вытекают из обеспечения нормальной парламентской деятельности, в том числе предупреждение,
замечание, порицание, лишение права выступления на заседании парламента и др. Согласимся с Л. А. Нудненко, что перечисленные предупредительные
меры воздействия на депутата в качестве конституционно-правовых санкций
следует признать весьма мягкими, не обеспечивающими результат, на который
они рассчитаны8.
Наиболее радикальной карательной мерой конституционно-правовой ответственности депутата является его отзыв; при его реализации депутат лишается своего статуса. Отзыв депутата, не получив законодательного закрепления на федеральном уровне, предусмотрен законодательством субъектов РФ.
Это противоречие породило конфликтную ситуацию, нашедшую разрешение в
постановлении Конституционного Суда РФ 1996 г.9 Суд посчитал, что субъект
РФ вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа. Действующие в настоящий момент положения регионального законодательства об
отзыве депутатов законодательных органов субъектов РФ позволяют выделить
такие основания отзыва депутата, как: невыполнение депутатских полномочий,
предусмотренных законом субъекта РФ; нарушение законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта РФ; утрата доверия избирателей; совершение действий, недостойных высокого звания депутата.
Предусмотренный законодательством ряда субъектов РФ порядок отзыва
депутатов возможен только в условиях мажоритарной избирательной системы,
когда избиратели голосуют за конкретного депутата. А как быть с теми депутатами, которые избраны на основе пропорциональной избирательной системы?
Складывается ситуация, при которой часть депутатов несут ответственность
перед избирателями в виде отзыва, а другая – нет. Фактически политические
партии в лице своих депутатов не несут ответственности перед избирателями
за реализацию предвыборной программы.
В литературе предлагаются два варианта разрешения данной ситуации.
Первый состоит в ограничении процедуры отзыва рамками одномандатного
избирательного округа, который может быть избран жребием или определен
в другом порядке депутатской фракцией в представительном органе власти.
Окончательное принятие решения о закреплении депутатов за избирательными округами целесообразно возложить на представительный орган по представлению соответствующей депутатской фракции. Вторым вариантом решения проблемы может быть голосование избирателей по общим процедурным
80
А. Т. Карасёв
Государствоведение и политология
правилам для отзыва всех депутатов законодательного органа либо всей депутатской фракции10. При этом, на наш взгляд, депутатские мандаты должны
передаваться либо тем партиям, которые остаются в парламенте (при условии,
что они получили более половины голосов избирателей), либо должна привлекаться партия, набравшая из числа не прошедших в законодательный орган
партий большее число голосов. Данные положения в полной мере соотносятся
с положениями ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей, что народ является носителем суверенитета и источником государственной власти.
Интересна идея исключения депутата из состава парламента. Данная
мера конституционно-правовой ответственности предусмотрена законодательством отдельных зарубежных государств (например, Великобритании).
Основаниями для применения названной санкции могут быть систематическое неучастие в работе парламента; занятие деятельностью, несовместимой
с парламентской и др.11 Но в этом случае должны быть предусмотрены гарантии для депутатов, не входящих в конституционное большинство. Законодательство Российской Федерации закрепляет также, что депутат Государственной Думы утрачивает свой мандат в случае вхождения или перехода в иную
фракцию кроме образованной политической партией, в составе федерального
списка которой он был избран.
С учетом того, что конституционно-правовая ответственность регламентируется весьма фрагментарно, механизм данной ответственности нуждается
в дальнейшем совершенствовании путем разработки и принятия федерального закона «Об общих принципах конституционно-правовой ответственности депутатов представительных органов власти», который должен установить единые подходы к системе оснований, видов санкций конституционно-правовой
ответственности депутатов парламента, процедуре их применения как на
федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Конституционноправовую ответственность следует конкретизировать в федеральном и региональных законах о статусе депутатов представительных органов соответствующего уровня власти.
1
Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. // Вестн. Конституционного
Суда РФ. 1999. № 1.
2
Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных
норм. Воронеж, 1985; Шон Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право.
1995. № 7; Колосова Н. М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2; Лучин В. Ответственность в
механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1; Виноградов В. А. Субъекты
конституционной ответственности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.
3
Авакьян С. А. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право.
1975. № 10. С. 17.
4
Шабуров А. С. Политические и правовые аспекты социальной ответственности личности: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 14.
5
Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 22; Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 284.
6
Лучин В. О. Указ. соч. С. 293.
7
Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журн. рос. права. 2002. № 2. С. 30.
8
Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004. С. 375.
9
Особые мнения судей Конституционного Суда РФ // Вестн. Конституционного Суда РФ.
1996. № 5. С. 35–37.
10
Нудненко Л. А. Указ соч. С. 392.
11
Алейник А. А. Проблемы статуса и профессионализации деятельности депутатов в современный период: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 20.