административная юстиция в россии

ЗАКОННОСТЬ И ПРАВА ЛИЧНОСТИ:
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В РОССИИ
Е. А. ПРАВИЛОВА
Copyright © 2000 Е. А. ПРАВИЛОВА
This research report was downloaded from the Research Support Scheme Electronic
Library at http://e-lib.rss.cz. The work on the report was made possible by a grant
from, and was published by, the Research Support Scheme of the Open Society
Support Foundation. The digitisation of the report was supported by the publisher.
Research Support Scheme
Bartolomějská 11
110 00 Praha 1
Czech Republic
www.rss.cz
The digitisation and conversion of the report to PDF was completed by Virtus.
Virtus
Libínská 1
150 00 Praha 5
Czech Republic
www.virtus.cz
_________________________
The information published in this work is the sole responsibility of the author and should not be
construed as representing the views of the Research Support Scheme/Open Society Support Foundation.
The RSS/OSSF takes no responsibility for the accuracy and correctness of this work. Any comments
related to the contents of this work should be directed to the author.
All rights reserved. No part of this work may be reproduced, in any form or by any means without
permission in writing from the author.
Contents
Введение........................................................................................................................................................ 1
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи Институты (Конец 1850-х 1904 гг.).......................................................................................................................................................... 6
1. Возникновение и Развитие Начал Административной Юстиции в Истории Европейского и
Российского Права................................................................................................................................... 6
2. Судебная Реформа 1864 г. и Проекты Создания Административной Юстиции ........................ 28
3. Административная Юстиция и Местное Управление ................................................................... 42
4. Правовое Регулирование Отношений Частных Лиц и Администрации Сферах
Налогообложения и Хозяйственной Деятельности. Контроль за Использованием
Дискреционных Полномочий Администрации .................................................................................. 52
5. Правительственная Политика в Области Административной Юстиции Общественная
Концепция Правовых Реформ в Конце XIX в. .................................................................................. 60
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных Реформ и Программах
Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг. ..................................................................................... 74
1. Идея Законности и Реформы 1904-1905 гг...................................................................................... 74
2. Проекты Реформы Административных Департаментов Сената 1907-1916 гг. ......................... 84
3. Организация Административной Юстиции в Проектах Преобразования Местного
Управления и Самоуправления.......................................................................................................... 102
4. Судебная Ответственность Должностных Лиц за Нарушения Прав Личности ...................... 117
5. Организация Системы Административной Юстиции: Правовые Реформы Временного
Правительства...................................................................................................................................... 128
Заключение .............................................................................................................................................. 135
Основные Источники и Литература ..................................................................................................... 145
1
Введение
Введение
Проблемы законности управления, взаимоотношений личности, общества
и государства относятся к числу тех, которые никогда не теряют своей актуальности.
С древнейших времен юристы, политики, философы пытались ответить на вопрос:
как разрешить противоречие между принципами эффективности государственного
управления, соблюдения прав человека и социальной справедливости? В современную
нам эпоху крупнейших социально-экономических, политических и правовых
преобразований законодатели и правоведы заняты поиском методов обеспечения
законности управления и прав человека в России. Дискуссии о путях и перспективах
развития принципов правового государства не могли не сказаться на формировании
новых проблемных областей и методологий в исторической науке. Насколько близка
была Россия до октября 1917 г. к идеалу правового государства — эта проблема стала
одним из основных предметов дискуссий ученых и публицистов. Далеко не всегда
участники этих дискуссий опираются на научную методологию и располагают
обоснованными аргументами в пользу своих точек зрения. Не только в публицистике, но
и в академических исследованиях нередко встречаются ностальгические картинки
дореволюционной России — правового государства, обеспечивающего своим гражданам
соблюдение их основных прав, законность и социальную справедливость.
Ответ на вопрос о степени соответствия организации политико-правовой системы
дореволюционной России концепции правового государства не может строиться на
чистом умозрении. Правовое государство представляет собой не абстрактную идею,
а сложнейшую модель, основанную на взаимодействии множества элементов. Его
реальное существование обусловлено рядом институциональных критериев. Один из них
— наличие правовых гарантий законности управления, обеспечиваемых различными
формами контроля за управленческой деятельностью. Условие эффективного контроля
за государственным управлением может показаться второстепенным по сравнению
с конституционными гарантиями. Однако исторический опыт свидетельствует о том,
что никакая конституция не может полностью обеспечить защиту прав человека, если
государственная администрация неподконтрольна в своей деятельности и освобождена
от необходимости соблюдать интересы граждан. Развитие содержания, форм и методов
государственного управления сопровождается углублением противоречия между
частными и публичными интересами, правами человека и общественными потребностями. «Почти каждое выражение воли государства может стать причиной конфликта
между концепцией администрации об общественном благе и концепцией индивидуума,
определяющей сферу частных прав, гарантированных ему законом», — писал
американский юрист Фрэнк Годноу в 1893 г. Однако «свободная деятельность
администрации не может быть полностью исключена законодательством без серьезного
ущерба ее эффективности». Следовательно, полагал Ф. Годноу, «должны существовать
системы контроля за управлением, цель которых должна состоять в том, чтобы
действия администрации были эффективными, соблюдали права частных лиц и
обеспечивали благосостояние обществу в целом»1.
Существует несколько форм контроля, обеспечивающих реализацию основных
принципов управления в государстве:
административная, политическая и судебная. Именно судебный контроль
в государствах западной демократии достиг действующих форм организации
относительно недавно. Современная стадия его институционального развития связана
с окончательным формированием административной юстиции. Последняя представляет
собой систему правовых принципов, институтов и методов, «позволяющих частным
1
Frank Godnow, Comparative Administrative Law, New York, 1893. V. П. Р. 136.
2
Введение
лицам в судебном порядке оспорить неправомерные акты публичной администрации
и защитить их субъективные права и законные интересы»2. В большинстве государств
функции административной юстиции реализуются административными судами общей
или специальной компетенции посредством рассмотрения исков и жалоб о нарушении
прав и интересов частных лиц, местных сообществ и общественных организаций со
стороны органов государственного управления и местного самоуправления. Органы
административной юстиции отличаются от гражданских и уголовных судов участием
специалистов по административному праву или представителей органов управления,
а также некоторыми особенностями процесса. Административная юстиция, обладающая
независимостью от администрации и основными чертами судебного устройства, и
сегодня является одной из наиболее надежных гарантий от злоупотреблений властью.
Принятые Международной комиссией юристов в 1956-1965 гг. «Принципы правления
права» требуют предоставления гражданам права обращения: «а) во все инстанции
административных судов независимой юрисдикции; б) в случае их отсутствия — в
административный арбитраж при обычных судах»3. Опубликованная в 1995 г. концепция
правовой реформы в Российской Федерации также предусматривает развитие системы
административной
юстиции4.
Однако
возможность
создания
специальных
административных судов является предметом дискуссии юристов, политиков,
публицистов и связи с анализом перспектив утверждения принципов правового
государства в России.
Таким образом, историческое развитие системы административной юстиции тесно
связано с процессом становления правового государства. Существование этого
института уже в конце XIX в. рассматривалось русскими учеными и общественными
деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень
защищенности прав личности. Труды европейских исследователей также свидетельствуют о том, что изучение истории государственного управления и правовой культуры
общества невозможно без анализа развития идеи административной юстиции и организации судебного контроля за законностью управления. Следовательно, исследование
процесса возникновения и эволюции административной юстиции является необходимым
условием объективного решения дискуссионной проблемы реализации принципов
законности и соблюдения прав личности в дореволюционной России.
Несмотря на большое количество работ, посвященных организации
и функционированию отдельных органов власти, уровней и систем управления
в различных отраслях и регионах Российской империи, проблема исторического развития административной юстиции не привлекала должного внимания исследователей.
Обсуждение методов регулирования общественных отношений в процессе управления
началось в период подготовки реформ в конце 1850-х — 1860-х гг. Однако среди трудов
дореволюционных историков и юристов, посвященных организации системы
административной гости-5цнн, преобладали исследования теории и современной им
организации этого института в европейских государствах, а также критический анализ
российского
законодательства. Обращение
к
проблемам
закономерностей
2
Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Учебное пособие. — М., 1997. С. 17.
Козлихин И. Ю. Идея правового государства. История и современность. - СПб., 1993.
С. 136-137.
4
Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. - М., 1995.
С. 69.
5
См., напр.: Бойцова В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская
юстиция. 1993. X" 7. С. 12.
3
3
Введение
исторического раз-пития административной юстиции имело случайный и эпизодический
характер6.
Анализ роли института административной юстиции в истории Российского
государства, его места в реформаторской политике правительства остались большей
частью за пределами внимания исследователей. Так, например, С. А. Корф, автор
одного из наиболее известных сочинений об административной юстиции, представил
достаточно подробную характеристику процесса развития этого института, однако
упустил главную идею, которая должна была стать стержнем его работы. Рассматривая
процесс зарождения начал административной юстиции с институциональной точки
зрения, он не уделил достаточного внимания целям и намерениям законодателей,
отражению в их правовом сознании идеи защиты прав личности. Правительственные
проекты проанализированы им вне контекста отношения общества к идее
административной
юстиции,
анализа
общей
правительственной
политики
и политической ситуации в целом, что не дает возможности всесторонне оценить
процесс становления концепции правового государства. Кроме того, исследование
С. А. Корфа основано на использовании весьма ограниченного круга источников,
вследствие чего многочисленные проекты организации административной юстиции не
были рассмотрены.
После Октябрьской революции отношение исторической науки к изучению
института административной юстиции обусловливалось господствовавшей идеологией.
В исследова-ниях дореволюционного государственного строя и общественных
отношений категории законности, правового государства не применялись. Авторы
работ зачастую ограничивались характеристикой устройства учреждений, то есть
институциональными аспектами развития системы управления и, в частности, контроля.
Проблемы же правового положения личности в дореволюционной России,
регулирования отношений государства и общества, развития идей административной
юстиции в трудах отечественных историков изучены недостаточно полно. Например,
авторы многочисленных статей и монографий по истории местного управления
обходили стороной вопросы, связанные с правовым регулированием конфликтов
органов местного самоуправления, правительства и частных лиц. Несмотря на то, что
создание административных судов являлось одним из центральных пунктов программы
реформ П. А. Столыпина, о правительственных проектах в этой области не сказано ни
в одной из работ о столыпинской внутренней политике. Единственное известное нам
специальное исследование, посвященное административной юстиции в царской России,
— статья Г. Е. Петухова — содержит лишь анализ теорий административной юстиции
в дореволюционной науке, что, естественно, также не исчерпывает проблемы истории
развития идеи7. Вместе с тем исследования отечественных историков 1960-1990-х гг.,
посвященные внутренней политике самодержавия второй половины XIX — начала
XX в.,
истории
конституционных
идей,
местного
управления
и
суда,
предпринимательства позволяют нам сегодня сделать вывод о характере движения
России к правовому государству. В целом приходится признать, что эволюция идеи и
институтов административной юстиции в нашей стране не являлась самостоятельным
предметом исследования в отечественной исторической и юридической литературе.
6
Наибольшего внимания заслуживают следующие работы: Ноль-кен А. М. Судебная
реформа 1864 года н первый департамент Правительствующего Сената. (Историческая
заметка.) //' Журнал Министерства юстиции. 1905. № 2; Корф С. А. Административная
юстиция. - СПб., 1910. Т. 1; а также главы «Истории Правительствующего Сената за 200
лет». - СПб., 1910, Т. 3, 4.
7
См.: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России // Правоведение. 1974.
№ 5. С. 72-80.
4
Введение
Предлагаемая читателю книга призвана восполнить существующий пробел
в истории Российского государства, права II общества. Она посвящена развитию
концепций и институтов административной юстиции (законодательных норм, органов)
в России второй половины XIX в. — октября 1917 г. Данный процесс анализируется
в контексте эволюции идеи правового государства и се реализации в российской правительственной политике. Автор считает необходимым уделить внимание и системе
судебной ответственности должностных лиц. С формальной точки зрения институты
уголовной и гражданской ответственности не входят в понятие административной
юстиции, однако уровень их развития тесно связан с действующей концепцией
взаимоотношений власти и личности, на которой основана вся система правового
контроля в управлении.
При подготовке книги автор опирался на опубликованные и архивные материалы
государственных учреждений, участвовавших в законодательном процессе. К числу
последних относятся министерства (юстиции, финансов, внутренних дел), высшие
органы власти — Государственный совет, Комитет министров, Совет министров,
Государственная дума, консультационные и совещательные органы: II отделение Собственной Е. И. В. Канцелярии, отзывы которого использовались при подготовке
законопроектов 1860-1870-х гг., Совет по делам местного хозяйства, а также специально
создаваемые
комиссии
и совещания
(например,
Особое
совещание
под
председательством А. А. Сабурова, Совещания по реформе местного самоуправления
при Временном правительстве). Важные сведения о политике правительства
и представителей общественных кругов почерпнуты из документов политических
партий и фракций парламента: архивных и опубликованных материалов обсуждения
законопроектов, отчетов, резолюций съездов, конференций, партийной публицистики
и прессы. Кроме того, в работе использованы источники личного происхождения —
опубликованные мемуары и дневники государственных чиновников: П. А. Валуева,
А. А. Половцова, С. Е. Крыжановского и других, а также неопубликованные
воспоминания, дневники и переписка (Л. В. Головнина, А. Н. Куломзина, П. П. Гагарина,
И. Я. Гурлянда, П. А. Столыпина и др.). Чрезвычайно важным источником, свидстсльствующем об эволюции взглядов общества на проблему административной юстиции,
являются сочинения российских юристов, в частности, учебные курсы по
административному праву, а также публицистические издания.
Итак, состав источников предлагаемого читателю исследования подчеркивает
специфику выбранного аспекта изучения административной юстиции в России. Наша
задача состоит в том, чтобы, анализируя проекты проследить развитие идеи
административной юстиции, а также процесс ее институциона-лизации. Большая часть
этих проектов осталась не осуществленной, что еще раз подтверждает характерную
черту реформирования системы государственного управления в России:
изменения общественных отношений, социальное и экономическое развитие,
появление
новых
отраслей,
требующих
государственного
регулирования,
и возникновение нового содержания деятельности и форм государственного управления
не сопровождались своевременными институциональными изменениями. Так,
архаичный по своей организации и процессу Сенат в течение 1860-1900-х гг.
функционировал в качестве административного суда. Изучение деятельности Сената не
входит в цели и задачи данной работы. Фонды I департамента Сената содержат
массовые источники — жалобы на действия должностных лиц различных ведомств. Их
анализ мог бы составить предмет самостоятельного исследования.
В подготовке настоящей книги неоценимую помощь автору оказали его коллеги.
Автор
искренне
благодарит
Б. В. Ананьича,
выражает
признательность
Е. В. Анисимову, Б. Б. Дубенцову, Н. М. Корневой, В. А. Нардовой, М. Ф. Флоринскому,
В. Г. Чернухе и В. В. Чубинскому-Надеждину, ознакомившимся с работой и давшим
5
Введение
полезные рекомендации по ее доработке. Не менее ценными оказались советы
и поддержка всех сотрудников Отдела новой истории России Санкт-Петербургского
(филиала Института Российской истории РАН — Т. В. Андреевой, Л. А. Булгаковой,
Р. Ш. Ганелина, Б. Ф. Егорова, В. В. Лапина, С. К. Лебедева, И. В. Лукоянова,
Б. Н. Миронова, М. М. Сафонова, А. Н. Цамутали, а также сотрудников Российского
государственного архива. Чрезвычайно важной была и помощь французских коллег —
профессоров А. Берсловича, В. Береловича, Ю. Шсррер, А. ЛионКэна и гжи советника
Государственного совета М.-Э. Латурнери.
6
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
1. Возникновение и Развитие Начал Административной Юстиции в Истории
Европейского и Российского Права
Один из сложнейших вопросов, с которыми сталкиваются историки права
и государственного управления, — вопрос о времени возникновения того или иного
института. В частности, в европейской и отечественной историко-юридической
литературе не существует единого мнения относительно того, в какой период развития
государства появилась административная юстиция как система правового регулирования
отношений власти и частных лиц.
Эдуард Лаферрьер, Рудольф Дарест, Рене Жаклин, Алексис де Токвилль, Рудольф
Гнейст, большинство европейских юристов, историков, государствоведов XIX в.,
а также некоторые современные авторы полагают, что начало развития этого
института относится к периоду средневековья и что во Франции и Германии в течение
XIII
—
первой
половины
XIX
В. существовали
сложившиеся
системы
административных судов. Сторонники иной точки зрения — например, современные
французские исследователи П. Сандвуар, М. Валин, Ж. Шевалье, отрицают
существование административной юстиции до середины XIX В. ввиду отсутствия
принципов судебной организации и процедуры решения административных споров,
а также недостаточности гарантий автономии административной юстиции от
администрации.
Противоречие двух точек зрения в вопросе о возникновении административной
юстиции обусловлено дуализмом критериев, используемых для определения самого
понятия. Определение административной юстиции как функции разрешения
административных споров — то есть споров, в которых одной из сторон выступает
орган управления, — действительно дает основание говорить о существовании
административных судов во Франции при Старом режиме и в германских государствах
до объединения. С момента возникновения государства, создавшего систему норм,
призванных регулировать общественные отношения, а также органов, наделенных
функциями и полномочиями исполнения и принуждения к исполнению властных
решений, неизбежно должна была появиться и функция разрешения противоречий
и конфликтов, связанных с интерпретацией и применением этого комплекса норм
и правил. Таким образом, истоки функции административной юстиции можно
обнаружить и в античных государствах8, Однако по мнению немецкого юриста Гергарда
8
Рудольф Дарест - автор одного из первых трудов по истории и теории
административной юстиции во Франции — считал, что первоначальная модель
организации этого института появилась в Римской империи, причем ее зарождение
совпало с моментом формирования системы администрации. Однако после падения
имперской государственности и установления феодального режима административная
юстиция вновь возникла во Франции лишь в середине XIII в., когда развитие системы
управления привело к достаточной централизации власти. Аналогичные процессы, по
мнению Р. Дареста, были характерны для всех государств 'континентальной Европы.
См.: R. Dareste. Lа justice administrative en France. Paris, 1898. Р. 5, 6. По мнению
новейшего исследователя Ж.-Л. Местра, возникновение в ХII-ХV вв. права оспаривать
результаты выборов в случае, если они проводились органом, не имеющим
соответствующей компетенции, или с нарушением процедуры и закона, можно
рассматривать как начало развития функции административной юстиции (contenieux) //
J.-L. Меstrе. Introduction historique au droit administratif francais. Paris, 1985. Р. 140-145.
Рудольф Гнейст - один из известнейших немецких теорети- ков административного
7
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Аншютца, такое «широкорастяжимое» толкование понятия административной юстиции
не точно. «Всякая деятельность, направленная на охранение законного порядка
управления и на защиту вытекающих из него субъективных прав, была бы, согласно
этому понятию, административной юстицией, и это обозначение могло бы быть
прилагаемо независимо от того, каким бы органом государства она ни отправлялась».
Г. Аншютц считает более верной трактовку понятия административной юстиции как
«применения административного права в интересах разрешения споров через
посредство особых, не принадлежащих к судебной корпорации, но организованных по
образцу общих судов, органов управления (административных судов) и по правилам
процесса, подобным тем, которые приняты в общих судах (административный процесс
по спорным делам)» 9.
Определение Г. Аншютца весьма точно отражает смысл организационного
подхода. Исследователи, опирающиеся на понятие административной юстиции как
системы администра-тивных судов, организованных на основе определенных принципов,
доказывают, что ни один из органов, наделенных компетенцией рассматривать
административные споры, не соответствовал формальным критериям построения
структуры и процесса вплоть до середины XIX в. 10 Принципы организации
административных судов и процесса по делам административной юстиции
соответствуют общим требованиям организации всех видов юстиции и отвечают
условиям концепции правового государства^. Их смысл заключастся в отделении
функций управления (активной администрации) от функций рассмотрения
административных споров (административной юстиции), полной автономии
административных судов от административной иерархии, запрете органам управления
и исполнительной власти вмешиваться в деятельность административной юстиции, в том
числе посредством контроля. Право принятия решений должно быть полностью
делегировано органам административной юстиции, а членам административных судов,
как и другим судьям, следует гарантировать независимость и несменяемость11.
В отечественных исследованиях истории и современной организации систем
административной юстиции представлены и организационный, и функциональный
подходы12. Большинство дореволюционных исследователей генезиса российской
системы судебно-административного контроля рассматривали административную
юстицию в качестве особого «порядка» или функции решения споров по вопросам
управления, возникающих между частными лицами и администрацией. Так, в 1874 г.
В. П. Безобразов писал о том, что «судебно-админнстратнвная юрисдикция находится
у нас пока только в зародыше и ограничивается пока верховной своей инстанцией —
Сенатом»13. Тем не менее он полагал, что Сенат «обладает вековыми традициями
административной юрисдикции»14. Очевидно, В. П. Безобразов имел в виду полномочия
I департамента Сената рассматривать жалобы частных лиц. Именно функциональное
содержание деятельности Сената и губернских присутствий смешанного состава, также
права — также считал, что начало развитию административной юстиции было
положено еще в средневековой Германской империи, наследнице империи Каролингов.
9
Г. Аншютц. Юстиция и администрация. , Журчал Министерства юстиции. 1907. № 6.
С. 85-86.
10
J. Сhevallier. L’ eboration historique du principe de separation de la juridiction
administrative et de l’ administration active. Paris, 1970. P. 41, 42. 1bid. Р. 13.
11
R. Bonnard. Le controle juridictionnele de l’ administration. Etudes de droit administrative
compare. 1934. P. 112; J. Chevallier. L’ elaboration historique... Р. 13.
12
См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Учебное пособие. - М., 1997. С. 50-54.
13
Безобразов В. 11. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874. С. 13.
14
Там же. С. 16.
8
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
разрешавших споры между органами управления, самоуправления и частными лицами,
давало основание российским юристам считать Сенат и губернские присутствия
институтами административной юстиции.
С. А. Корф — автор одного из немногих исследований, посвященных развитию
административной юстиции в России15, — считал, что административная юстиция
возникла в процессе выделения функций защиты прав частных лиц из области
иерархического надзора. Это дало ему основание начать свое изложение
«с екатерининской эпохи»16.
По мнению И. М. Пекарского, одного из авторов коллективного труда «История
Правительствующего Сената за 200 лет», «в XVIII веке обжалование частными
и юридическими лицами действий администрации осуществлялось преимущественно
путем принесения жалоб на Высочайшее имя. С начала XIX века подобного рода
жалобы постепенно стали направляться в Правительствующий Сенат. Таким образом,
незаметно для самого законодателя у Сената стали появляться функции
административной юстиции»17. Но, полагал И. М. Пекарский, в дореформенной России
«административная юстиция не могла достичь значительного развития, так как
отсутствовала главная ее задача — охранение субъективных публичных прав граждан,
и рассмотрение жалоб на администрацию совершалось не во имя вышеуказанных прав,
а лишь в целях охранения государственного правопорядка»18. Существование
административной юстиции стало возможно «лишь после реформ 60-х годов, которые
положили начало создания у нас правового государства и дали некоторые субъективные
публичные права русским гражданам»19, — писал автор другого очерка данного
коллективного труда И. Блинов.
Авторы «Истории Правительствующего Сената» подчеркнули особое значение
судебных преобразований 1864 г. в процессе развития административной юстиции.
Именно Судебные уставы ввели в законодательство новые идеи борьбы за законность
«путем обращения за защитой нарушенного права к независимому суду». «Население,
благодаря всему новому судебному строю, приучилось верить, что для нарушенного
права защиту в суде можно найти, что можно жаловаться и защищаться. И это
убеждение общество само перенесло и в дела административные», — писал С. К. Гогель.
С момента введения судебных уставов стала развиваться практика обращения
с жалобами в Сенат. Таким образом, «фактическим путем - ибо слово административная
юстиция не встречается еще ни в одном законодательном акте, ни тем менее
в Учреждении Правительствующего Сената — Сенат стал исполнять функции
административной юстиции»20
Автор одного из современных исследований, посвященных проблеме
административной юстиции, А. Б. Зеленцов предложил свою периодизацию процесса
эволюции административной юстиции в России. Согласно его периодизации, первый
15
Корф С. А. Административная юстиция. - СПб., 1910.
Дурденевский В. Русская литература по административной юстиции.//Вопросы
административного права.- М., 1916. С. 135-136.
17
Пекарский И. М. Круг ведомства Правительствующего Сената по делам казенного
управления и казенного обложения. // История Правительствующего Сената за 200 лет.
- СПб., 1911. Т. 4. С. 300.
18
Там же. С. 301.
19
Блинов П. А. Отношения Сената к местным учреждениям после реформ 60-х гг. // Там
же. С. 109.
20
Гогель С. К. Круг ведомства и очерк деятельности Правительствующего Сената.// Там
же. С. 83, 104-105.
16
9
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
этап ограничен 1870-1917 гг. и связан с возникновением и становлением института. Он
«характеризуется проникновением в Россию французских и немецких идей
административной юстиции и появлением ее отдельных структур, примыкающих по
своей организации к французскому типу. Завершается этот период подготовкой
теоретической и практической базы для создания в период Временного правительства
системы административных судов, во многом сходной с австро-германской моделью»21.
А. Б. Зеленцов, опираясь на одну из дореволюционных концепций, полагает, что
возникновение института было обусловлено последствиями реформ 1860-х гг.
и влиянием европейских теорий и практики. Начальная дата — 1870 г. — определена
учреждением смешанных по городским делам присутствий, выполнявших некоторые
функции административной юстиции.
Таким образом, в отечественной историографии существуют две точки зрения на
проблему возникновения административной юстиции. Некоторые авторы полагают, что
ее элементы вполне оформились уже в дореформенный период. Другие же считают, что
до реформ 1860-х гг. развитие административной юстиции не было возможным. Вторая
точка зрения имела преобладающее число сторонников среди дореволюционных
исследователей, да и в современной литературе она является, пожалуй, приоритетной.
По мнению американского историка Ф. Старра, административная юстиция вовсе
не существовала в царской России22. Последний подход можно охарактеризовать как
строго
организационный,
так
как,
действительно,
соответствующего
институционального оформления административная юстиция до революции февраля
1917 г. не имела.
Определение понятия административной юстиции остается одним из наиболее
спорных вопросов современного административного права. Из двух подходов —
функционального и организационного — более корректным и обоснованным, с точки
зрения автора, является последний. Однако, изучая историю института
административной юстиции, нельзя не коснуться проблемы возникновения,
предпосылок становления и развития функции разрешения административных споров
и ее институционального оформления. Прежде чем обратиться к исследованию причин
и условий зарождения административной юстиции в России, следует проанализировать
общие черты и закономерности аналогичных процессов, протекавших в государствах
континентальной Европы, прежде всего во Франции и Германии23.
Принципы осуществления правового контроля за деятельностью администрации
определяются, прежде всего, особенностями организации системы государственного
управления и суда в целом. В средневековых государствах ХIII - ХVI вв. администрация
еще не была окончательно оформлена в качестве субъекта государственного
управления и публичной власти. Объем ее функций значительно отличался от современного уровня. «Местные нужды обслуживались еще феодальной организацией или
древними автономными общинами, что же касается общих основных служб, как
постоянная армия, пути сообщения и почта, то они в ту эпоху еще вообще не
существовали»24. «Народного образования не было, податного законодательства тоже,
громадных концессионированных государством предприятий не существовало.
21
Зеленцов Л. Б. Административная юстиция. С. 57-58.
Starr F. Decentralisation and Self-Government in Russia. 1830-1870. Princeton, 1972. Р. 30
23
Выбор Франции и Германии и качестве объектов сравнительного анализа обусловлен,
во-первых, наличием схожих черт в закономерностях развития административной
юстиции зтих государств и России, а во-вторых, тем, что большая часть государств
континентальной Европы
24
Ориу М. Основы публичного права. - М., 1929. С. 542.
22
10
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Чиновничества еще не было. Потому и вопрос об ответственности государства
в области дел публично-правовых был лишен сколько-нибудь существенного
практического значения»25.
В средневековых монархиях подданным были предоставлены различные
возможности опротестования незаконных действий властей. Во Франции функции
контроля за управлением осуществляли судебные органы — парламенты, обладавшие
первоначально почти полной независимостью. Однако с конца XIII в. их право
вмешиваться в дела, затрагивающие интересы государства, администрации или короны,
было существенно ограничено монархом. Для решения дел по административным
спорам были созданы несколько специальных юрисдикции, более близких
к королевской власти (Палата счетов — Chambre des comptes, Суд по делам
о государственной подати — Cours des aides, Бюро финансов, их местные
подразделения, а также множество других судебных органов специальной компетенции
(competence d exeption)). Средневековое германское право также допускало
возможность опроте-заимствовала принципы организации французской и немецкой
систем административной юстиции. стоваиия действий и решений публичной власти,
осуществляемой владетельными князьями, в имперских судах.
Итак, управленческая деятельность в средневековых государствах была
поставлена под контроль судебных органов. В то же время было бы ошибкой полагать,
что предоставление функций разрешения споров между подданными и органами
публичного управления судам свидетельствовало об особом внимании государства
к проблеме защиты прав частных лиц от злоупотреблений администрации. Так, контроль имперских судов в Германии был предназначен отнюдь не для восстановления
нарушенных прав подданных, а для поддержания власти империи над князьями
обособленных частей государства26. Однако князья, приобретавшие больший
суверенитет, «не допускали возбуждения процессов перед местными судами», а «по
отношению же к судам своих государств они, конечно, стояли совершенно
независимо»27.
Таким образом, несмотря на формальное существование судебного контроля за
администрацией, правовые гарантии законности и защиты интересов частных лиц были
весьма малы. Вмешательство власти в пределы интересов частного лица не
рассматривалось как «нарушение прав последнего», так как отношение между
государством и личностью в области управления было прежде всего чистым
выражением власти государства над подданным, не урегулированной никаким законом28.
В правовом мировоззрении средневекового человека не существовало понятия «права
личности», противопоставляемого интересам социума и власти.
Распад Германской империи и образование на ее территории множества
суверенных монархий абсолютистского типа, централизация власти и установление
абсолютизма во Франции способствовали изменениям принципов организации
администрации и контроля за ее деятельностью. Период
XVII-XVIII вв. в европейской и российской историографии отождествляется
с этапом становления и расцвета «полицейского государства». Экономический рост,
изменение территориальных границ и природы верховной власти способствовали
25
Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 252.
26
A. Marvaud. Essai sur la juridiction administrative dans les Etats de l’ Empire Allemand et
particulierement en Prusse. Paris, 1904 P. 12.
27
28
Г. Aншмютц. Указ. соч. С. 77.
Там же. С. 90.
11
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
развитию организации форм и методов управленческой деятельности. Так, с XV в. во
Франции возникает постоянная армия, затем почта, с XVI в. начинаются работы по
устройству дорог. Государство более активно принимает участие в управлении
промышленностью и торговлей. Однако, проводя необходимую унификацию
и централизацию, в частности устанавливая единую систему мер и весов, государство
в то же время пыталось унифицировать нормы бытового поведения и морали
подданных. В ХVII-ХVIII вв. в науке появилось понятие «полиция», обозначающее
«попечение государственной власти о безопасности и благосостоянии общества»29.
«Народу, как больному ребенку, нужно указать, что он должен есть и пить»30, — так
Фридрих II понимал задачи государства, неограниченно использующего монополию на
обеспечение всеобщего благоденствия. «Само общество играло пассивную роль... Не
осталось ни одной сферы общественной жизни, которой бы не коснулось полицейское
вмешательство государства»31.
Кульминацией развития полицейского государства стало, по мнению
американского историка М. Раева, создание иерархии законов, зафиксированных
в кодексах32 Однако законы, сведенные в кодексы, содержали множество мелких
предписаний, определяющих отдельные приемы и процедуры технологии управления.
В то же время они изобиловали отсылочными или неопределенными положениями,
касающи-мися основных направлении действия чиновника и пределов его власти. Итак,
несмотря на придание закону высшего авторитета, рост интенсивности
законотворческой деятельности, во многих вопросах управления администрация
руководствовалась подзаконными актами, что подразумевало почти полное отсутствие
ограничения пределов свободного усмотрения администрации правом и законом.
Рационализация государственного управления в период полицейского государства
проявилась в зарождении бюрократии, профессионализации и специализации
управленческой деятельности. Таким образом, в полицейском государстве четко
проявилась грань между управляющими и у п р а в л я е м ы м и , между властью
суверена и подданными33. Абсолютная монархия, окончательно установившаяся во
Франции и Германии в XVI—XVII вв., способствовала укреплению административной
иерархии и освобождению администрации от внешнего судебного контроля. Таким
образом, изменение природы верховной власти обусловило переход к новой системе
организации административной юстиции.
Во Франции в середине XVII в. большая часть функций административной
юстиции, осуществляемых судами специальной юрисдикции, была передана
интендантам и Королевскому (Государственному) совету. Так во французской правовой
системе утвердился принцип «судить администрацию — значит управлять»,
устанавливающий монополию административных органов на спорные дела управления.
Второй важнейший принцип правовой системы абсолютистской Франции — «все
правосудие исходит от короля» — также в полной мере воплотился в организации
административной юстиции ХVI-XVII вв. Король обладал исключительным правом
29
Шпилевский М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1873. С. 17.
30
Степанов Я. Первые два периода самостоятельного существования науки о полиции
в Германии. - Казань, 1869. С. 4.
31
Шпилсвский М. Указ. соч. С. 17.
32
Raeff M. The Well-Ordered Police State, Social and Institutional Change trough Law in
Germanies and Russia, 1600-1800. New Haven, London, 1983. Р. 151.
33
Raeff M. The Well-Ordered Police State... Р. 146-179.
12
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
принимать решения по делам, которые по своему содержанию или по характеру
участвующих сторон каким-либо образом затрагивали интересы государства и короны.
В отличие от Франции в Германии судебный иммунитет администрации не был
абсолютен. Постепенно пласть стала приобретать статус юридического лица
в гражданских имущественных отношениях с частными лицами. Распространившаяся
в этот период в германских государствах концепция «фиска» допускала для
государственной казны возможность отвечать в суде по искам о возмещении убытков,
нанесенных неправильными действиями должностных лиц. Таким образом,
деятельность администрации была поставлена под контроль относительно независимых
общих судов34. Частичное признание ответственности органов государственного управления за незаконные или неправильные действия, стремление «устранять произвол
административных чиновников» были обусловлены осознанием потребности «самого
государства внушить своим контрагентам уверенность в том, что их права и интересы
получат достаточную охрану»35. Вместе с тем концепция фиска была «практически
удобна, политически очень ценна», так как ответственность возлагалась на казну —
юридическое лицо частноправовых отношений, стоящее под законом, «в то время как
носитель власти, ее собственник, государь» стоял «над законом»36.
Однако в спорах с частными лицами, возникавших в процессе управления,
администрация сохраняла правовой иммунитет и не была подвержена внешнему
судебному контролю. Подданным был предоставлен единственный (исключая
обращение к монарху) путь обжалования незаконных действий чиновников — жалоба
по начальству. Административная жалоба нисколько не гарантировала восстановление
прав, ни к чему не обязывала должностное лицо, и от личного усмотрения начальства
зависело, будет ли она вообще удовлетворена. Система надзора, разумеется,
эволюционировала, что проявлялось в создании обособленных от активной администрации ревизионных и других контролирующих органов. Но, осуществляя функции
надзора, эти органы руководствовались требованиями эффективности управления
и «внутренними» правилами самой администрации, а не правом.
Современники весьма критически относились к деятельности административных
судов. Полностью произвольные, не связанные судебным правом решения фpанцузских
интендантов, выступавших в качестве «суда одного человека», фактически не
контролировались Государственным советом. Право апелляции предоставляло лишь
иллюзорные гарантии правосудия, так как Государственный совет вынужден был
консультироваться с самим интендантом по поводу обстоятельств дела. Зачастую
мнение последнего становилось основанием для принятия решения. В большей части
дел, рассматриваемых советом в первой или второй инстанции, представители администрации — интендант или государственный контролер — являлись судьями
в собственных делах, обладая фактически «властью произвола». По мнению
современников, смешение администрации и суда вело к «деспотизму» 37.
Критическая оценка организации системы административной юстиции
дореволюционной Франции характерна и для большей части публицистических
сочинений и научных исследований XIX — первой половины XX в. Одним из наиболее
34
Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959. С. 47.
Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами.
С. 37.
36
Там же. С. 28.
37
СМ. о ремонстрациях парламентов и Суда по делам о государственной подати против
административных судов: J. L. Mestrе. Introduction historique au droit administratif
francais. Р. 213-216.
35
13
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
известных произведений, осуждающих систему административного произвола, стала
книга А. Токвилля «Старый режим и революция». Однако некоторые современные
французские исследователи истории административной юстиции ставят под сомнение
как справедливость критики современников Старого режима, так и мнения
либеральных историков и публицистов XIX в. Насколько обоснованы были их оценки
политического режима монархической Франции как режима произвола и деспотизма?
По мнению современного французского историка права Ф. Моннье, критика
административной юстиции и дореволюционной политико-правовой системы в целом
предопределялась политическими мотивами. «Под влиянием идеологии Просвещения
и Революции легко позабыли, что французская монархия даже в так называемый
абсолютистский период не имела ничего общего с режимом произвола и деспотизма»38
Напротив, власть при Старом режиме была значительно более ограничена правом,
нежели при режимах, последовавших после революции. Преобладание всеобщего
государственного интереса над интересами частных лиц действительно являлось одним
из основных принципов организации систем управления и суда. Однако это не дает
основания утверждать, что право не существовало вообще или же субъективные права
личности полностью игнорировались39. Заключение Ф. Мон-ньe аргументировано тем,
что, несмотря на монополию администрации осуществлять функции административной
юстиции, то есть быть судьей себе самой, она «всегда была вынуждена уважать
интересы частных лиц»40. Деятельность административных судов в последние
десятилетия перед революцией, утверждает Моннье, создавала основу ответственности
государства перед подданными41.
Однако эта концепция имеет своих оппонентов. Нам представляется, более
обоснованной точка зрения Сержа Вел-лея. В диссертации «Истоки принципа
законности во французском публичном праве» С. Веллей, опираясь на организационный
подход в определении административной юстиции, убедительно доказывает отсутствие
оснований для развития системы права управления до революции. «Разумеется, при
Старом режиме существовали и административные нормы, и специальные юрисдикции,
однако не было ни административной юстиции, ни административного права»42.
В частности, передача функций административных судов органам активной
администрации
и
установление
иерархического
принципа
организации
38
F. Monnier. Le contentieux de l’ administration a la fin de l’ Ancien Regime. / / Conseil
dEtat. Etudes et documents. 1990. № 42. Р. 164.
39
Ibid.
40
Ibid. Р. 165.
41
Так, контроль за деятельностью интендантов, установленная процедура (но мнению
Моннье, весьма близкая к судебной), коллегиальность и возможность подавать
апелляции в Государственный совет, рассматривавший дела административной юстиции
в том же порядке, что и прочие судебные, - все это создавало надежные гарантии
защиты прав частных лиц. Последовавшие же в конце XVIII в. реформы административной юстиции способствовали ее сближению с судебной формой организации.
М. Буле-Сотель, исследовавшая материалы дел об осуждении за должностные
преступления XVII в., также опровергает общепринятые представления. Она считает
распространенное мнение о том, что ответственность государства и администрации
стала возможной лишь
42
S. Velley. Les origines du principe de legalite en droit public francais. These. Paris X., 1988.
Р. 54.
14
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
административной юстиции в XVII в. отрицали все гарантии законности, которые
обусловливают переход от государства полицейского к правовому43.
Сравнительный анализ исторического развития систем административной
юстиции
государств
континентальной
Европы
вследствие
революционных
преобразований и принятия Декларации прав 1789 г., неверным. Современные
административисты правы: «теория ответственности публичной власти - дочь
Декларации прав человека». Однако было бы ошибочно отрицать наличие
в дореволюционной Франции правовых гарантий защиты частных лиц в отношениях
с государством: эти гарантии лишь основывались на иных принципах. // М. Вoulet-Sautel.
Une responsabilite de l Etat sous l ancien Regime? Dossiers parisiens. / La responsabilite
a travers les Ages. Paris, 1989. Р. 90, 114. В историографии немецкой административной
юстиции также представлена аналогичная точка зрения в оцeлке правового режима
германских государств XVI - первой половины XIX в. Известный немецкий теоретик
права Р. Гнейст полагал, что в Германии при абсолютизме «было сделано гораздо более
для защиты личности и собственности, чем в большинстве административных систем
конституционных государств». Следовательно, представления «иностранцев», а также
«самих немцев» о господстве деспотизма и «полицейского государства» в Германии того
периода были весьма далеки от истины. // Гнейст Р. Правовое государство
и административные суды Германии. -СПб., 1896. С. 135.
ХIII-ХVIII вв. дает нам возможность выявить некоторые общие закономерности
их развития. В период становления систем государственного управления контроль
управленческой деятельности осуществлялся судебными органами. В дальнейшем,
вследствие формирования современной системы государственного управления
и возникновения бюрократии, администрация приобрела независимость от внешнего
контроля судебных органов. Функция административной юстиции осуществлялась самой
администрацией. Напротив, Великобритания, ввиду особенностей правового развития,
сохранила принцип единства общей и административной юстиции. Мировые судьи
и четвертные сессии мировых судей выполняли функции судебного, судебноадминистратнвного и частично управленческого характера. Некоторое обособление —
создание административных судов специальной компетенции — произошло уже в конце
XIX в., а до тех пор контроль за деятельностью администрации осуществлялся лишь
органами общей юстиции.
Французская буржуазная революция 1789 г. имела величайшее значение для
дальнейшей
эволюции
систем
юстиции
и
администрации
европейских
государств. Принципы прежней организации административной юстиции должны были
подвергнуться пересмотру ввиду изменения формы осуществления государственной
власти. Однако на первый взгляд может показаться, что административная юстиция
революционной Франции унаследовала существенные черты организации института
периода абсолютизма.
Э. Лаферрьер, один из виднейших теоретиков административной юстиции XIX в.,
на основе анализа революционного законодательства сделал вывод о преемственности
организации административной юстиции периода Старого режима и революции44. Эту
идею, широко распространенную, в частности, благодаря произведению А. Токвилля
«Старый режим и революция», подтверждают современные исследователи45
43
Ibid.. Р. 59.
Е. Laferriere. Traite de la juridiction administrative. Paris 1896. Vol. 1. Р. 210.
45
По мнению Ж. Шевалье, эвoлюцию системы административной юстиции в период
революции можно рассматривать даже как регресс по отношению к прежней.
44
15
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Действительно, при обсуждении проектов судебной реформы депутаты Учредительного
собрания в силу ряда причин отказались принять за основу новой правовой системы
принцип единства административной и общей юстиции, сохранив монополию
администрации на осуществление контрольной функции. Какова бы ни была
организация исполнительной власти с 1789 по VIII год, основной ее принцип — «судить
администрацию — значит управлять» — оставался неизменным. Административносудебный контроль полностью осуществлялся в порядке иерархического надзора,
и единственно возможным путем опротестования решений органов управления являлось
обращение в вышестоящую инстанцию46.
С. Сегала изучила материалы деятельности директорий департамента Буш-де-Рон
в 1790-1792 гг. Ее исследование свидетельствует о том, что члены департаментской
администрации не представляли разницы между исполняемыми ими управленческими
и административно-судебными функциями. Дела административной юстиции решались
в том же порядке, что и прочие вопросы управления. Кроме того, новые управленцы
придерживались, в сущности, той же политики, что и интенданты, которых они сменили
на данном поприще. Несмотря на провозглашение Декларацией о правах человека
права частной собственности, выборные органы местного управления, так же, как
и интенданты при Старом режиме, часто прибегали к экспроприации. При этом
принятие решения в каждом случае предопределялось в основном не идеями зашиты
свобод и прав личности, а политической, экономической и административной
целесообразностью. Таким образом, как принципы организации, так я содержание
деятельности органов революционной администрации имели много общего
с принципами и формами деятельности королевских интендантов. //S. Segala. L activite
contentieuse de l administration departamentale des Bouches-de-Rhone entre 1790 et 1792.
/Administration et droit. Actes des Journees de la Societe internationale d historie du droit
tenues a Rennes, les 26,27,28 mai 1994 P. 80-88
С точки зрения организационного подхода, административная юстиция былa
представлена лишь в виде функции, выполняемой административными органами, не
соответствующими основным принципам организации структуры и процесса. Однако
П. Сандвуар — автор одного из фундаментальных трудов по истории административной
юстиции во Франции — вместе с тем считает, что «создание административной юстиции
есть дело революции». «Было бы большим преувеличением признать наличие
административной юстиции при Старом режиме не только ввиду существенных
недостатков организации института, но и потому, что не существовало основного
элемента: принципа Законного государства, Правового государства. И так как этот
элемент появился в 1789 г., именно революция положила начало развитию
административной
юстиции»47.
Революционное
законодательство,
впервые
провозгласившее приоритет субъективных прав личности, не предполагало никаких
гарантий их защиты от злоупотреблений публичной власти48, тем не менее признание
ценности прав человека создало важнейшие предпосылки для развития
административной юстиции.
Реформы периода Консулата и Империи, по мнению большинства исследователей,
положили начало процессу оформления не только французской административной
«Смешение административной юстиции с администрацией стало более полным, более
систематичным». // J. Chevallier. L’ elaboration historique... Р. 84.
46
E. Laferriere. Traite de la juridiction administrative. P. 185.
47
P. Sandevoir. Etudes sur le recours de pleine juridiction. L’ apport de l’ historie a la theorie
de la justice administrative. These. Paris, 1964. P. 42.
48
См.: J. Robert. Les violations de la liberte individuelle commises par les agents publics et le
probleme des responsabilites. Paris, 1953. Р. 28-31.
16
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
юстиции, но и всей современной системы государственной администрации. Вместе с тем
законодательство этого времени сохранило некоторые важнейшие черты прежней
организации административной юстиции. Наполеоновская конституция 22 фpимера VIII
года восстановила упраздненный во время революции Государственный совет,
призванный выполнять консультативные функции в области законотворчества,
государственного управления и административной юстиции. Первоначально между
делами административного и административно-судебного характера не существовало
никакого разделения — все они решались в одинаковом порядке. Декрет 11 июня 1806г.
учредил в рамках совета Комиссию по административным спорам, возглавляемую
министром юстиции. Комиссия рассматривала всe дела административной юстиции
независимо от отраслевой принадлежности участвующих в них органов администрации.
Дела решались в особом порядке, в присутствии адвокатов сторон. Эта реформа имела
огромное значение: впервые функция административной юстиции была организационно
обособлена от администрации. Однако комиссия не обладала полной автономней
в исполнении функций, так как ее полномочия были лишь консультативными.
Окончательное решение по административным спорам принималось общим собранием
Государственного
совета
и зависело
от
главы
государства,
в
нем
председательствующего. Таким образом, автономия «нового органа административной
юстиции», каковым большинство исследователей считают созданную в 1806 г.
Комиссию, была относительна. Сам Государственный совет «являлся неотъемлемой
частью правительства императора и собирался во дворце Тюильри, неподалеку от
императорских апартаментов»49.
Закон 28 плювиоза VIII года реорганизовал систему местной администрации. Этим
законом был создан институт префектов, выполнявших функции государственного
управления на уровне департаментов, и субпрефектов, функциониро-вавших в округах.
Однако, несмотря на то, что по объему компетенции и уровню полномочий префекты
имели много общего с интендантами, законодательство VIII года внесло существенные
изменения в пришиты организации местного управления и административной юстиции.
Главное его новшество состояло в частичном разделении функцнй администрирования
и решения административных споров на местном уровне. Функция административной
юстиции передавалась советам префектуры. Данное распределение функций было
основано на принципе «управлять — дело одного, судить — дело многих»50.
Коллегиальное решение административных споров должно было дать частным
и общественным интересам гарантию, «которой нельзя ожидать при единоличном решении дел; ибо администратор, беспристрастно уравновешивающий коллективные
интересы, может оказаться пристрастным и предубежденным, когда дело идет
о частном интересе, и склониться в силу своих личных симпатий или антипатий к измене
общественному интересу и к нарушению индивидуальных прав»51.
Однако, несмотря на намерения гарантировать частным лицам защиту их
интересов, организация советов префектур предоставляла эти гарантии лишь отчасти.
Советы префектур возглавлялись самим префектом, следовательно, представляемая им
администрация могла участвовать в решении дел и в качестве стороны, и в качестве
судьи. Решения спорных и обычных дел имели процессуальные отличия, но общую цель
49
G. Raissac. Les controverses relatives a la juridiction administrative. De 1789 a Deuxieme
Republique. Paris, 1937. Р. 76.
50
См.: Коркунов H. М. Очерк теорий административной юстиции. //Коркунов
Н. М. Сборник статей 1877-1897. - СПб., 1898. С. 147-152.
51
Там. же. С. 149.
17
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
и схожие формы52. Кроме того, закон предполагал передать советам префектур далеко
не все спорные вопросы управления, подробно перечислив категории вверяемых им дел.
Реформы периода Консулата и Империи — восстановление Государственного
совета и создание Комиссии по административным спорам, учреждение советов
префектур, а также Административного суда по финансовым делам (Cours de comptes)
— представляли собой очевидный прогресс в развитии системы административной
юстиции, проявившийся в первую очередь, в частичном разделении административной
и административно-судебной функций53. Однако в то же время они способствовали
закреплению некоторых характерных черт французского административного нрава,
сложившихся еще при Старом режиме. Администрация по-прежнему оставалась
практически полностью свободной от судебного контроля, поскольку функции
административной юстиции осуществляли органы управления. Кроме того,
наполеоновское законодательство усилило иммунитет должностных лиц, категорически
запретив судам вмешиваться в процесс управления. Уголовный кодекс предусматривал
наказание судьям в виде штрафа от 100 до 500 франков за нарушение запрета «вызывать
в суд представителей государственных органов в связи с исполнением ими своих
должностных обязанностей»54. Административная гарантия, просуществовавшая до 1870
г., являлась одним из наиболее характерных проявлений специфики французской
правовой системы и существенным препятствием для развития административной
юстиции.
Политические, социальные и конституционные изменения, последовавшие в 18151851 гг., не могли не отразиться на развитии административной юстиции. Так, в период
Реставрации французские либеральные юристы и публицисты активно выступали за
согласование системы судебной ответственности администрации с принципами
парламентского режима и конституционной монархии55. В 1831 г. правительство Июльской монархии предприняло ряд реформ Государственного совета, вносивших элементы
судебной
организации
в
структу-ру
и
процесс
по
административным
спорам. Установление публичности заседаний, предоставление адвокатам нрава давать
письменные и устные объяснения, запрет членам Государственного совета —
представителям активной администрации участвовать в принятии решении
обеспечивали некоторые гарантии прав частных лиц. Пересмотр конституции после
революционных событий 1848 г. вновь вынудил обратиться к проблеме реформы
административной юстиции. Закон3 марта 1849 г. предоставил автономию Комиссии по
делам административных споров, а, следовательно, из консультативного органа она
была преобразована в самостоятельный административный суд. Закон 1851 г.,
утвердивший проект реформы советов префектур, вводил начала судебного процесса
52
J.-J. Bienvenu. L’ organisation du conflit administratif. / / La bureaucratie et le droit / Revue
historique du droit francais et etranger. Paris, 1974. IV. Р. 28.
53
См.: М. Hauriou. De la formation du droit administratif francais depuis l’ an VIII. Paris,
1893. Р. 6.
54
Структура и роль Государственного совета Франции. — М., 1994. G. Raissac. Les
controverses relatives a la juridiction administrative. De 1789 a Deuxieme Republique . 59-60.
55
Критика организации административной юстиции со стороны .депутатов палат
парламента, а также ученых и публицистов представлена в монографии Макарeля:
L. -A. Macarel. Des tribunaux administratifs, ou Introduction a l’ etude de la jurisprudence
administrative. Paris. 1828. Р. 325—181. См. также: В. Olivier-Martin. Le Conseil d Etat de la
Restauration. Paris, 1941: Cormein. De la responsabilite des agents du gouvernement et des
garanties des citoyens contre des decision de l’ autorite administrative. Paris, 1819; G. Raissac.
Les controverses relatives a la juridiction administrative. De 1789 a Deuxieme Republique.
Р. 87.
18
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
в производство дел административной юстиции. Он устанавливал публичность слушания
дела, состязательность сторон и участие адвокатов. Новая процедура решения
административных споров в общем соответствовала Кодексу о гражданском
судопроизводстве.
Таким образом, рефoрмы 1831-1851 гг. должны были в конечном итоге привести
к утверждению судебных основ организации административной юстиции, ее полному
отделению от администрации и превращению из средства обеспечения
административног произвола в гарант законности и правосудия для граждан. Однако
провозглашение империи Наполеона III и последовавшие изменения в системе государственного управления и суда фактически ликвидировали результаты либеральных
преобразований и восстановили прежние принципы организации административной
юстиции, заложенные в имперском законодательстве VIII года. Государственный совет
вновь стал консультативным органом главы государства, административная юстиция,
делегированная законом 1849 г. независимым административным судам, снова
превратилась в инструмент правительства полицейского государства56.
Организация и деятельность органов административной юстиции вновь стали
объектом критики со стороны либеральных общественных кругов. Недостаточная
юридическая компетентность членов советов префектур, административные методы
решения спорных дел, решающее значение мнения префекта, отсутствие четко
установленных правил процедуры — все эти недостатки административных судов стали
поводом к требованиям упразднения и передачи их функций общим
судам. Правительство вынуждено было уступить:
декрет 30 декабря 1862 г., а затем закон 21 июня 1865 г. восстановили введенные
в 1851 г. судебные процессуальные нормы, публичность заседаний и состязательность
сторон. Однако после свержения монархического режима в парламенте вновь
разгорелись дискуссии по вопросу об уничтожении органов административной юстиции
— советов префектур и Государственного совета. Хотя в Национальном собрании
нашлось весьма много сторонников упразднения административной юстиции,
большинство все же высказалось за реформу Государственного совета, основанную на
принципах полной независимости административных судов от исполнительной власти.
Закон 24 мая 1872 г., легализовавший статус Государственного совета57, а также
последующее законодательство, в частности закон 1889 г., установивший процедурные
нормы решения спорных дел управления, положили начало «золотой эры» развития
французской административной юстиции и административного права.
Признание
периода
111
Республики
«золотой
эрой»
не
является
преувеличением. Французское административное право в те годы действительно
развивалось особенно интенсивно. Важнейшей предпосылкой этого развития стало
возникновение новой концепции правового государства. Несмотря на то, что идеи
правового ограничения власти присутствовали в политических учениях по крайней мере
с XVII в., в конце XIX в. само понятие правового государства приобрело новое
содержание58. Прежние теории — теории «законного государства» — были основаны на
идее верховенства закона, являющегося выражением общей воли, или сдерживания
исполнительной власти Конституцией и законом, созданными парламентом. Новая
концепция предполагала ограничение всех ветвей власти правом, в частности,
56
Payne H. C. The Police State of Louis Napoleon Bonaparte. 1851-1860. Seattle, 1966. Р. 10.
См.: R. Drago. La loi du 24 mai 1872. / / Conseil d Etat. Etudes et documents. 1972. P. 20;
cм. тaм жe: V. Wright. La reorganisation du Conseil d Etat en 1872.
58
M.-J. Redor. De l’ Etat legal a L’ Etat de droit. L’ Evolution des conceptions de la doctrine
publiciste francaise. 1879-1914. Economica. . 1992. Р. 10.
57
19
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
границами сфeры прав человека, вторжение в которую должно быть запрещено для
государства.
Итак, конституционные принципы законности и неприкосновенности прав
личности, по мнению французских публицистов и юристов конца XIX в., не были
достаточными для ограничения власти. «Система законного государства оказалась не
соответствующей необходимости контроля новых форм государственного воздействия:
парламентский контроль администрации функционировал только в политической
области, гарантии политических прав граждан не защищали их ни от расширения сферы
административной деятельности, ни от произвола управления»59. Избирательное право
не предоставляло необходимых гарантий, поскольку оно привело, в результате,
к всемогуществу парламента и «деспотизму большинства». Следовательно, режим
правового государства должен был быть обеспечен не политическими, а юридическими
гарантиями — судебным контролем государственного управления. Судебный контроль,
в том числе административной юстиции, «имеет много преимуществ: он дает каждому
в отдельности (а не только большинству) возможность оспаривать незаконные акты,
защищать свои интересы от решений тех, кто избран всеобщим голосованием»60. Таким
образом, именно развитие административного права и административной юстиции стало
приоритетным направлением в юридической науке и исследовании теории правового
государства.
Стоит отметить, что сам термин «административная юстиция» употреблялся еще
в дореволюционной Франции. Однако с тех пор содержание этого понятия существенно
изменилось. Бывшая когда-то, по словам российского правоведа И. М. Коркунова,
«реакционным пугалом», символом чиновничьего произвола и беззакония,
административная юстиция в 1870-1880-х гг. приобрела значение гаранта правового
государства и защиты прав личности. «Еще недавно робко искавшая опоры
в соображениях практического удобства, она смело выступает теперь, имея своим
базисом общую научную теорию»61
В конце XIX — начале XX в. наука административного права во Франции достигла
своего расцвета. Э. Лаферрьер, М. Ориу, Л. Окок, А. Бертелеми и многие другие
админист-ративисты и сегодня считаются классиками, основоположниками
в исследовании этой отрасли права. Именно административная юстиция создавала
основу как научной концепции правового регулирования государственного управления,
так и действующей системы правового государства.
Влияние идеологии Французской революции и развитие немецкой философии
права обусловило возникновение и рас-пространение в Германии начала
XIX в. концепций правового государства, противопоставляемого полицейскому.
Специфика немецкой доктрины правового государства Rechtsstaat состояла в том, что
она основывалась на идее упорядочивания администрации. Не парламентские
институты, а именно судебный контроль и ограничение управленческой деятельности
правом являлись основными элементами системы правового государства.
Ввиду того, что основной акцент в немецкой правовой теории был сделан именно
на создании правовых гарантий законности управления и их обеспечении системой
эффективного судебного контроля администрации, идея административной юстиции
занимала в концепции правового государства центральное место. Однако первые
попытки eе практического осуществления окончились неудачей.
59
Ibid. Р. 133.
Ibid. Р. 185.
61
Коркунов II. М. Очерк теории административной юстиции. С. 144.
60
20
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Еще в начале XIX в., в эпоху «великих реформ» Г. Штейна и К. Гарденберга,
правительство Пруссии разрешило частным лицам «прибегать к судебной защите
против явно незаконных полицейских предписании». Однако вследствие изменения
политической ситуации «на практике эти законы не применялись, а в 1844 г. были
отменены и формально»62. В 1848 г. передача функций охраны прав человека в общие
суды и ликвидация участия администрации в решении правовых вопросов были
провозглашены Франкфуртской имперской конституцией63. В последовавшие годы
реакции эти идеи не могли быть реализованы. Германские государства, получившие
форму конституционной монархии, тем не менее оставались полицейскими по своей
природе. «Перемена государственного строя не улучшила отношений гражданина
к администрации», «ибо кто был хранителем нового государственного права, его
индивидуалистических принципов и основных прав? Не кто иной, как та же самая
администрация, против стремления которой к расширению и утверждению своей власти
и провозглашались эти принципы и были дарованы эти основные права»64.
Администрация, пользуясь полномочиями интерпретации законов, сохранила и усилила
свои возможности ограничивать права частных лиц на хозяйственную деятельность,
свободу печати, собраний. По мнению Гергарда Аншютца, режим 1850-х гг. был
«правлением старого полицейского государства, существование которого не могло быть
прекращено "листом бумаги", конституционной хартией. Эта эпоха свидетельствует
о том, что и после введения конституции, устанавливающей основы правового
государства, и несмотря на нее, может долго еще существовать полицейское
государство, — существовать до, тех пор, пока не попытаются оградить подходящими
охранительными
учреждениями
основной
принцип
правового
государства:
закономерность управления»65.
Итак, конституционные принципы не могли гарантировать поддержание
законности управления и защиту прав частных лиц. По мнению одного из первых
теоретиков доктрины правового государства Отто Бэра, единственным путем
установления правового режима являлось подчинение государства праву наравне
с частными лицами. Так же, как гражданское право регулирует отношения между
частными лицами, публичное право должно устанавливать взаимные права
и обязательства государства и граждан. Поскольку гражданские споры подлежат
ведению общих судов, нет основании освобождать государство от судебной
ответственности. Однако, требуя распространения судебной охраны на публичные права
частных лиц, Бэр не настаивал на передаче этих дел ведению общих гражданских
судов. Решение административных споров может осуществляться специальными
административными судами. Объединение гражданской и административной юстиции не
являлось для Бэра принципиальным вопросом. Главное, по его мнению, состояло в том,
что суды административной юстиции должны быть так же независимы от
администрации, как и общие. Кроме того, большие гарантии независимости создавало
бы привлечение выборных представителей к участию в их деятельности66.
Несмотря на то, что концепция Бэра имела многочисленных сторонников,
теоретической основой реформы административной юстиции в Германии стали идеи
Рудольфа Гнейста, являвшегося, по сути, автором и идеологом преобразований. Один из
главных пороков современной ему политико-правовой системы Германии состоял, по
мнению Гнейста, в том, что вследствие падения абсолютизма и введения представи62
Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1924. С. 22.
Аншютц Г. Указ. соч. С. 96.
64
Там же. С. 93-94.
65
Там же. С. 95.
66
Коркунoв H. М. Очерк теории административной юстиции С. 190-197.
63
21
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
тельства чиновничество стало заложником политических партий. Административная
деятельность осуществлялась формально, в законных границах, «но в интересах партии
смысл закона обращается одному в выгоду, другому в ущерб». Следовательно,
необходимо создать такую систему контроля за адмнни-страцией, которая обеспечивала
бы не только законность, но и целесообразность («беспристрастность») управления.
Общие суды не в состоянии оценить целесообразность применения или не применения
закона, так как для этого необходимо знание не только юриспруденции, но и проблем
управленческого характера. Следовательно, административно-судебный контроль
управления «может быть поручен только административны коллегиям с независимыми
членами и фoрмалыюй процедурой»67. Основным принципом организации административно юстиции являлось, по Гнейсту, отделение функций активного управления от
решения спорных дел. Если для эффективного управления необходимы сокращение
инстанций, бюрократическая организация и строгое иерархическое подчинение, то для
административной юстиции требуются коллегиальность и независимость68. Будучи
поклонником английской системы местного самоуправления, Гнейст полагал, что
независимость членов административных судов должна быть гарантирована их
выборностью, а беспристрастность — судебным порядком решения дел.
Согласно концепции Гнейста, проблема административной юстиции была решена
«путем реформы самой администрации, а именно путем учреждения особых
административных судов в рамках административной организации»69. Законы 1863-1872х гг. о местном управлении, устройстве административных судов и административноспорном производстве, о компетенции административных учреждений и судов по
административным делам германских земель и империи в целом70 вводили
многоуровневую систему административных судов (за исключением герцогства СаксенКобург-Гот). Например. в Пруссии нижние инстанции были представлены уездными и,
окружными комитетами, два члена которых назначались королем пожизненно (один из
них должен был удовлетворять условиям занятия судейских должностей, а второй —
высших административных). Остальные четверо избирались из числа местных жителей.
Законодательство
устанавливало
особый
порядок
административно-спорного
судопроизводства — гласный, устный и состязательный. Несмотря на декларированное
обособление от активной администрации, административные суды входили в ведомство
Министерства внутренних дел, а не юстиции. Следовательно, участвующие в работе
местных административных судов члены по назначению являлись должностными
лицами государственной службы. На них не распространялась гарантия несменяемости,
которой обладали судьи общих судов.
Таким образом, административная юстиция на местном уровне вcе же оставалась
связанной с самой администрацией, а ее независимость была относительной. Высший
административный суд обладал значительно большей автономией и не зависел от
исполнительной власти. Его члены имели гарантию судейской несменяемости.
Организация административных судов в Германии по-разному оценивалась
современниками: одни считали ее идеальным средством обеспечения законности,
другие, напротив, критиковали. По мнению Лоренца Штейна, прусские админист67
Коркунов Н. М. Указ. соч. С. 205.
Там же. С. 202. См. также: Гнейст Р. Правовое государство и административные суды
Германии.- СПб., 1896.
69
Aншютц Г. Юстиция и администрация. С. 34.
70
См., в частности, публикацию прусских законов: Журнал Министерства юстиции. 1906.
No 6. С. 267-371. Подробно об организации административной юстиции в Пруссии см.:
Коркунов H. М. Административные суды в Пруссии //Коркунов H. М. Сборник статей.
1877-1897. - СПб., 1898. С. 219-301.
68
22
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
ративные суды представляли собой «в действительности все что угодно, только не
суды»71.
В немецкой, французской и российской литературе нередко можно встретить
сравнительные оценки систем административной юстиции Франции и Германии. При
этом сторонники одной модели отрицают значение другой в качестве механизма
обеспечения законности и защиты прав личности. Так, например, Гнeйст считал, что
французское административное право не создает никаких условий становлению
правового государства. Французские юристы, в том числе и современные, считают, что
сама немецкая концепция правового государства является крайне ограниченной
и предоставляет государству возможность пренебрегать наличием неотъемлемых прав
личности.
А. Дайси — один из ведущих теоретиков конституционного права
в Великобритании — противопоставлял политико-правовые системы государств
континентальной Европы английскому праву. Но его мнению, в английской
юридической лексике не существует самого понятия «административное право», так как
отношения между органами государственного управления и гражданами регулируются
нормами гражданского права. Напротив, во Франции «правительство и всякий
правительственный чиновник имеют в качестве представителей нации целую систему
особенных прав, привилегий и прерогатив, которых не имеют простые граждане По
понятиям французов, частное лицо в сношениях с государством находится в совершенно
ином положении, чем при сношениях со своим соседом»72. «Современным англичанам
совершенно незнакомы политические теории, создавшие систему административного
права. В нашей стране почти нет следов той идеи, что в случае несогласия между
правительством или его слугами и частными лицами следует, в каком бы то ни было
смысле, отдавать предпочтение интересам правительства или что поступки его агентов
имеют право на особое покровительство»73.
Система административной юстиции, по мнению Дайси, противоречит принципам
верховенства права, господствующим в Великобритании. «Говоря о "господстве права"
как о характерной особенности нашей страны, мы выражаем не только то, что у нас нет
никого, кто был бы выше закона, но и нечто совершенно иное — именно, что у нас
всякий человек, каково бы ни было его звание или положение, подчиняется
обыкновенным законам государства и подлежит юрисдикции обыкновенных судов У нас
всякое должностное лицо, начиная от первого министра и кончая последним констеблем
или сборщиком податей, подлежит такой же ответственности, как и всякий другой
гражданин, за поступок, не оправдываемый законом»74. «"Господство права" исключает
мысль о каком-либо освобождении должностных лиц или кого бы то ни было от
обязанности повиноваться закону, которому подчиняются другие граждане, или от
ответственности перед обыкновенными судами, у нас нет ничего, соответствующего
"административному праву" или административным судам»75 .
Таким образом, английская правовая теория отрицала существование особых
норм, регулирующих отношения граждан и администрации. Рассмотрение спорных
вопросов управления было возложено на общие суды. Однако развитие
промышленности, расширение сферы социальных служб, рост административного
аппарата привели к «возрастанию удельного веса управленческих проблем как объекта
71
Цит. но: Коркунов H. М. Административные суды в Пруссии. С. 221.
Дайси А. Основы государственного права Англия. - СПб., 1891, С. 249.
73
Там же. С. 261-262.
74
Дайси A. Указ. соч. С. 145-146.
75
Там же. С. 152.
72
23
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
споров»76. Вследствие этого обычные суды были не в состоянии справиться с возросшим
объемом работы. Эти и другие факторы стали причинами возникновения
в Великобритании в начале XX в. административных судов специальной компетенции.
В задачу данного исследования не входит оценка качеств той или иной системы
организации судебного контроля государственного управления. Более существенным
представляется выявление общих тенденций и факторов развития систем
административной юстиции в Европе. Анализ некоторых принципов организации,
функционирования и взаимодействия систем управления и суда, правового
мировоззрения общества дает возможность сделать вывод о том, что в середине XIX в. в
государствах континентальной Европы, прежде всего во Франции и Германии,
сложились предпосылки для окончательного фopмиpoвания системы правового
регулирования отношений между частными лицами и администрацией —
административной юстиции. Эти предпосылки таковы:
— усложнение
и
расширение
функций
государственного
управления,
способствовавшие развитию системы администрации: увеличению сферы ее
подзаконной
деятельности,
функциональной
специализации
и организационному оформлению новых ведомств и органов, формированию
профессионального чиновничества, функциональному и организационному
обособлению административного контроля;
— становление системы контроля законности управления органами гражданской
и уголовной юстиции;
— ограничение государственной власти на основе принципов конституционализма;
— признание обществом ценности субъективных прав и отражение этой идеи
в законодательстве;
— децентрализация: организация системы местного самоуправления, не входящего
в иерархическую систему государственной администрации;
— развитие экономической деятельности частных лиц и промышленное развитие
в государственном и частном секторах экономики;
— развитие науки административного права и теоретическое обоснование моделей
административной юстиции.
Несмотря на очевидные особенности процессов формиро-вания систем
административной юстиции в Европе, основные тенденции развития в целом совпадают.
В первую очередь, и французская, и немецкая системы эволюционировали в направлении обособления административной юстиции от активной администрации, введения
судебных принципов се организации и функционирования. Кроме того, существенно
изменилась роль административной юстиции. Служившая в первой половине
XIX в. гарантией независимости и неподсудности администрации, средством
легализации «административного произвола», после проведения реформ она стала
одним из атрибутов правового государства.
Выявление общих предпосылок развития систем административной-юстиции
в европейских государствах позволяет ответить на вопрос о существовании
необходимых условий для формирования административной юстиции в России XVIII —
первой половины XIX в.
Существуют различные оценки уровня развития, степени рационализации
и централизации системы государственного управления в дореформенной России.
76
Сажина В. В. Административная юстиция в Великобритании. Советское государство
и право. 1983. № 12. С. 116.
24
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Реформы Петра I, использовавшего зарубежные опыт и теорию, прежде всего идеи
камерализма, создали в России систему администрации, соответствующую концепции
«регулярного государства». Российские реформаторы XVIII — первой половины XIX в.,
пересматривая наследие петровских административных преобразований или продолжая
его традиции, руководствовались целями формирования эффективной системы
государственного
управления,
отвечающей
нуждам
растущей
империи
и соответствующей принципам самодержавной власти. Вместе с тем, по мнению многих
историков, развитие управленческой системы сопровождалось непомерным
разрастанием административного аппарата, централизацией управления, ростом других
издержек бюрократической организации.
Полемизируя со сторонниками традиционной характеристики российской
администрации, Ф. Старр отмечает, что приписываемая ей централизация в реальности
представляла собой «слабость и мнимое всемогущество центральной власти», которые
выражались в неспособности эффективно регулировать управление на местах.
Действительно, уровень управляемости в центре и на уровне губернии был
неодинаков. Реформы, необходимость которых была осознана властью после
поражения в Крымской войне, должны были не только привлечь общество к участию
в управлении, но и способство-вать созданию эффективной системы государственной
администрации.
Несоответствие институциональных форм содержанию государственной
деятельности отразилось и в российском законодательстве. Кодификация 1832 г. имела
огромное значение, однако уже четверть века спустя после издания Свода законов
возник вопрос об изменении принципов его составления и о природе закона вообще.
Поводом для этого стало переполнение Свода малозначащими и устаревшими
постановлениями. Действительно, законодательство характеризовалось неопределенностью смысла правовых норм, излишней подробностью в некоторых деталях и в то же
время правовым вакуумом в важнейших областях управления, обилием отсылочных
положений и, главное, отсутствием точных критериев закона и административного
распоряжения. Эти качества правовой основы управления предоставляли
администрации широчайшую свободу усмотрения. Недостаток и неопределенность
законодательных норм, усугубленные плохой связью с центром, давали возможность
местным властям, особенно на окраинах, действовать произвольно. Министры,
нормотворческая деятельность которых не была определена четким разделением
сферы закона и распоряжения, издавали многочисленные циркуляры, подменявшие
законы,
противоречившие
им
и
почти
не
контролируемые.
Проблема
усовершенствования законотворчeского процесса и определения сферы закона
и подзаконных актов заняла особое место в программе реформ государственного
управления в 1860-х гг.77.
Свободная деятельность администрации способствует эффективности управления
в том случае, если она контролируема. Как отмечалось выше, функциональное
и организационное обособление административного контроля является одним
Правилова Е. А. Б. М. Кочаков - исследователь русского законодательного акта
XIX в. // Вспомогательные исторические дисциплины. -СПб., 1998. Т. 28. из условии
рационализации государственной администрации. В России проблема организации
контроля имела огромное значение ввиду свойственной российской бюрократии склонности к злоупотреблениям. Петр I, уделяя особое внимание созданию контролирующих
органов, учредил институт фискалов, прокуратуру и Сенат. Тем не менее и в середине
77
См.: Рeмнев Л. В. Проблема «указа и закона» в пореформенной России. //
Вспомогательные исторические дисциплины. -Л., 1987. Т. 18;
25
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
XIX в. Россия не располагала эффективной системой контроля за деятельностью
администрации.
М. М. Сперанский, работавший над составлением проекта реформы губернского
управления в Сибири, столкнулся с проблемой отсутствия разграничения в Учреждении
о губерниях 1775 года понятий надзора и управления78. Надзор на местном уровне
осуществлялся
губернаторами
и
генерал-губернаторами,
возглавлявшими
администрацию. Внешний контроль был возложен на губернских прокуроров. Однако
законодательство не обеспечило условий для их деятельности. Зависимость от местных
властей, отсутствие единого законодательного акта об организации прокуратуры,
неопределенность и обширность компетенции, низкое положение губернских
прокуроров по Табели о рангах приводили к тому, что «благородные цели и принципы
прокурорского надзора на практике оказались неосуществимы»79.
Высшим органом, призванным осуществлять контроль законности, являлся
I департамент Правительствующего Сената. Однако уже в первой половине
XIX в. подчинение министров Сенату, зафиксированное в законодательстве, стало
номинальным. Министры не представляли в Сенат отчеты, избегали сенатского
контроля издаваемых циркуляров. Дела, поступавшие в Сенат с мест, рассматривались
в нем годами. Авторитет сенатских указов упал очень низко. Эффeктивно-му контролю
препятствовала также неопределенность компетенции Сената, смешение функций
законодательных, исполни-тельных и контрольных. Согласно его Учреждению, Сенат
обладал нравом возбуждения законодательных вопросов но так называемым казусам —
в случае отсутствия или неясности закона в отношении разбираемого им дела, а также
правом делать представления об отмене или истолковании законов, изданных прежде,
но не подтвержденных верховной властью. Однако уже во второй четверти
XIX в. случаев использования Сенатом этих полномочий практически не было.
В области контроля за вновь издаваемыми законодательными актами Сенат,
«хранилище законов», имел конкурента в лице II отделения Собственной
Е. И. В. Канцелярии, почти все функции управления перешли в северу деятельности
Комитета министров и глав отдельных ведомств.
Архаичность организации и процесса Сената, а также его зависимость от
исполнительной власти, представленной министром юстиции — генерал-прокурором,
сводила эффектив-ность сенатского контроля почти на нет. Значительно большее
влияние на деятельность местной администрации оказывал ведомственный надзор
министра внутренних дел и Комитета министров. Вместе с тем результаты
осуществления надзора со стороны министерства были не только неудовлетворительными, но даже «вредными». В случае поступления жалоб на губернаторов или обвинения
их в злоупотреблениях министр чаще всего оказывал покровительство именно главам
местной власти80. Комитет министров, также контролировавший администрацию
в порядке иерархической подчиненности, осуществлял эти функции более эффективно,
привлекая губернаторов к дисциплинарной ответственности81.
Одним из инструментов внешнего надзора за управлением на местах и средством
негласного наблюдения за чиновниками администрации стало учрежденное в 1826 г.
III отделение Собственной Е. И. В. Канцелярии. Сохранявшие в течение нескольких лет
относительную независимость от местной администрации, жандармские офицеры
78
Рeмнeв Л. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине
XIX в. - Омск, 1995. С. 82.
79
Казанцев С. М. История царской прокуратуры. - СПб., 1993. С. 124-125.
80
Блинов И. Л. Губернаторы. - СПб., 1905. С. 245, 246.
81
Там же. С. 244, 246.
26
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
предоставляли инфор-манию, служившую порой единственным источником сведений
о должностных преступлениях и злоупотреблениях губернаторов и других чинов82.
Однако постепенно влияние местных властен на представителей III отделения
усилилось, жандармы потеряли свою автономию в губернском административном
аппарате, что способствовало превращению контрольного ведомства в полицейское83.
Ф. Старр, отметив пренебрежение законодателей к проблеме организации надзора
в концепции реформ местного управления 1775 г. и министерской реформы 1802–
1811 гг., писал, что отсталость судебной системы, неразвитость идеи правового
государства предопределили отсутствие оснований развития правосудия в области
административного права — административной юстиции84. Действительно, сфера
судебного контроля за деятельностью администрации была крайне ограничена. Частное
лицо вступало в судебный спор с казной в случае возникновения имущественных
притязаний (споров о земле или недвижимости). Тяжбы о праве на недвижимое
имущество между казной и частными лицами подлежали общему порядку гражданского
судопроизводства, но «с соблюдением при том особенных правил»85:
следствие по делам такого рода производилось под наблюдением Палаты
государственных имущeств и при участии представителя казны; судебные места были
обязаны требовать от чиновников доказательства в защиту казны в случае, если
таковых было недостаточно. Дела могли быть решены окончательно в уездных судах
и гражданских палатах только в том случае, если из казенного ведомства ничего не
отсуждалось, но в случае отсуждения чего-либо частным лицом из казны дела вносились
на Высочайшее утвeрждe-ние86 . Таким образом «для достижения главной и сущeствeнной цели правительства — ограждения прав казны» дорe-фoрменное законодательство
устанавливало «подчинение судебных мест в решении сих дел местам и лицам
правительственным и прохождение дела через 11 инстанций»87. По мнению
С. И. Зарудного, участвовавшего в подготовке Судебных уставов 1864г., подобный
порядок не только не способствовал достижению поставленной цели, но и уничтожал
«истинное значение суда», противоречил «основному началу судопроизводства, по коему
никто не может быть судьею в своем деле»88 .
«Все прочие притязания на казну, — гласили Законы о судопроизводстве
и взысканиях гражданских, — удовлетворяются порядком исполнительным, то есть
жалобой по начальству»89. В частности, споры об обязательствах по договорам между
казной и частными лицами и дела по «казенным взысканиям» (взиманию податей,
пошлин и сборов) были отнесены дореформенным законодательством к категории
«бесспорных», то есть не подлежащих суду.
82
Рeмнeв Л. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой половине
XIX в. С. 117-139.
83
78 Там же. С. 139.
84
Starr F. Decentralisation and Self-Government in Russia. 1830-1870. Р. 30.
85
Свод законов Российской империи. Т. 10. Ч. 2. 1857. Законы о судопроизводстве
и взысканиях гражданских. Ст. 697.
86
Судопроизводство но делам казны. Объяснительная записка II отделения
С. Е. И. П. Канцелярии. // Материалы по судебной реформе. Т. 9. Работы
Государственной канцелярии 1857-1859 гг. Пагинация 16. С. 1-3
87
Там же. С. Л.
Там же. С. 5-6.
89
Свод законов Российской империи. Т. 10. Ч. 2. 1857. Законы о судопроизводстве
и взысканиях гражданских. Ст. 138.
88
27
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Привлечение чиновников к суду за должностные преступления полностью
зависело от начальства, принимающего решение о возбуждении преследования. Надзор
за решениями органов управления по делам о должностных преступлениях
осуществлялся губернским прокурором, просматривающим журналы губернского
присутствия. Таким образом, должностные лица. обладали правовым иммунитетом
«административной гарантии».
Особое место в дореформенной судебной системе занимал совестной суд, создание
которого в 1775 г. должно было вoплoтить идею «просвещенной монархии»,
подчеркнуть ценность каждой личности для «человеколюбивого монаршего сердца»90
Первый всесословный судебный орган, совестно суд призван был рассматривать
жалобы о незаконном задержании и имел право освободить невиновного из-под стражи.
Однако и этот орган не предоставлял надежных гарантии неприкосновенности
личности, так как в решение любых дел мог вмешаться глав местной власти.
Итак, в дореформенной России частное лицо не располагало какими-либо
гарантиями защиты своих прав от нарушений со стороны государственной власти.
Красноярский историк В. Н. Княгинин определяет подобный тип наделения
индивидуума субъективными правами как сословно-корпора-тивистский, присущий
«статусному государству» и характеризующийся, в частности, наличием единственного
пути осуществления защиты прав и интересов в сословных судах и корпоративных
квазисудебных органах. Для статусного государства «характерна чрезвычайно широкая
юрисдикция административных органов», «причем решения последних, как правило,
могут быть обжалованы не в суд, а только в вышестоящий административный орган
в порядке подчиненности»91. Одним из основных признаков «индивидуалистического»
государства, по мнению В. Н. Княгинина, является предоставляемая гражданину
возможность вести судебные споры с государством по поводу прав индивидуума, а также
существование специальных административных судов92. Таким образом, существует
прямая
зависимость
между
сословным
принципом,
присущим
судебной
и административной системе дореформенной России, и моделью правового рeгулирования отношении между личностью и государственной властью. До отмены
крепостного права, упразднения сословных судов создание системы административной
юстиции было невозможно.
Вся система государственного управления нуждалась в реформировании.
Нeэффeктивиость деятельности государственной администрации являлась, пожалуй,
одним из наиболее важных стимулов к началу реформ. Вместе с тем архаичная
организация бюрократического аппарата сильно препятствовала возникновению начал
административной юстиции.
Наиболее существенным препятствием для развития системы административной
юстиции являлись абсолютистский характер верховной власти и, что не менее важно,
утверждение в сознании подданных образа царя — спасителя от всякой неправды,
чинимой бюрократией. Царь действительно являлся высшим судьей, и только он мог
судить чиновников, наделенных им же властными полномочиями.
Наконец, отсутствие в правовом мировоззрении русского народа и интеллигенции
XVIII — первой половины XIX в. представлений о прирожденных, неотъемлемых
90
Власть и реформы. От самодержавной к советской России. / Б. В. Aпаньич (отв.. ред.),
Р. Ш. Ганелин, В. М. Панеях. - СПб., 1996. С. 175.
91
Княгинин В. II. Субъективные права личности: коллективная и индивидуальная
природа. /,/ Проблемы реализации и защиты субъективных прав в условиях правовой
реформы. СБ. научных трудов. -Красноярск, 1996. С. А.
92
Там же. С. 5.
28
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
правах человека обусловлено национальными особенностями мировоззрения, которому
были присущи общинность (или коллективизм) и отрицание ценности собственных
прав. Так, в конце XVIII в. профессор Московского университета 3. А. Горюшкин попытался создать «целую систему юридических категорий», в основание которой он «ставил
не обособленную личность, а общество». В качестве «определяющего начала права» 3.
А. Горюшкин «брал не права и свободы личности, а ее обязанности»93.
Кроме того, в России первой половины XIX в. не сложились иные предпосылки
становления института административной юстиции. Фактическое отсутствие местного
самоуправления и концентрация управленческих полномочий на уровне центра
и губернии, неэффективность системы административного надзора, несовершенство
судебного законодательства, ограниченные возможности и сословный характер
частного предпринимательства, а также отсталость науки административного права
препятствовал зарождению начал административной юстиции в первой половине
XIX в. Реформы социальной системы, государственного управления и суда были
непременным условием создания новой системы правового регулирования отношений
личности и власти.
2. Судебная Реформа 1864 г. и Проекты Создания Административной
Юстиции
Преобразования эпохи «великих реформ» привели к созданию новых принципов
правовых отношений: были признаны субъективные и публичные права человека,
создавались предпосылки для организации системы судебной защиты этих прав.
Устав гражданского судопроизводства 1864 г. ввел состязательное начало
в процесс решения дел, связанных с интересами казны. «Казна лишилась тех льгот,
которыми пользовалась... и в отношении защиты прав своих стала в одинаковое почти
положение с частными лицами»94. Тяжбы между частными лицами и казенными
учреждениями имели некоторые отличия от общего процесса гражданского судопроизводства. Заключивший договор о подряде и поставках с казенным учреждением
в случае нарушения его контраген-том — представителем казенного ведомства мог
обратиться с жалобой по начальству или подать иск в суд, по при подаче жалобы терял
право на исК. Дела подобного рода не могли производиться сокращенным порядком
и оканчиваться примирением сторон. Кроме того, министры и главноуправляю-щиe
имели право, независимо от участвующих в деле сторон, входить в Кассационный
департамент Сената с представлением об отмене решений судебных палат. По
свидетельству Н. С-ва, вследствие использования данных правил судопроизводства
процессы «в большинстве случаев затягиваются на много лет, а между тем
последовавшие раньше и даже во время самого процесса неправильные распоряжения
представителей казны остаются во всей своей силе до самого окончания судебного
процесса, ложась всею своею тяжестью лишь на частных лиц, ведущих процесс
с казною»95. Тем не менее предоставление частным лицам возможности предъявлять иск
казне имело существенное значение. «Признание казны юридическим лицом
гражданского права есть разрешение, при современных условиях могущее дать
наибольшую из всех вообще ныне возможных в России правовую охрану целой группе
93
Развитие русского права во второй половине ХVII-ХVIII в. М., 1992. С. 61.
Материалы об изменении и дополнении законов о порядке притязания частных лиц
к казне и защиты интересов казны на суде. Проект заключения Комиссии. // Российский
государственный исторический архив (далее — РГИА). Библиотека. Коллекция пeч.
записоК. No 2539. С. 2.
95
Н. С-В. К вопросу о порядке производства дел казенного управления. // Журнал
гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 1. С. 31.
94
29
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
интересов и отношений, которые иначе были бы почти лишены всякой охраны», —
писал Н. И. Лазаревский в 1905 г.96
Особый порядок гражданского судопроизводства был установлен для решения дел
по вознаграждениям за убытки, причиненные действиями должностных лиц. Эту
категорию дел Судебные уставы вводили впервые. Для производства дел подобного
рода составлялись специальные присутствия, куда входили представители ведомства,
губернского управления и начальник ответчика. Устав гражданского судопроизводства
не определял, кто компенсирует потерпевшему ущерб: казна или виновное должностное
лицо. Ответственность казны за убытки, причиненные ее контрагентам чиновниками,
устанав-ливалась в пореформенное время постепенно, благодаря практике судов
и Сената97. Однако ответственность за убытки, связанные с выполнением публичноправовых функции, возлагалась на должностных лиц. Н. И. Лазаревский считал такой
порядок юридически неоправданным и нецелесообразным: «По отношению
к обывателю предоставление ему права взыскивать свои убытки с чиновника во многих
случаях сводится к какой-то насмешке со стороны закона: закон требует от обывателя,
чтобы он свои существеннейшие интересы вверял чиновнику, у которого и рубля за
душой нет... » 98.
Существовавший порядок привлечения к суду за должностные преступления
в ходе судебной реформы практически не изменился. Оградив чиновников
администрации от судебного преследования, составители судебных уставов
руководствовались той же доктриной, что и французские законодатели конца XVIII—
начала XIX в.: «преследование должностных лиц за нарушение должности не может
происходить порядком, установленным для преступлений и проступков против
гражданских обязанностей вообще, ибо отделение административной власти от
судебной необходимо не только в том смысле, чтобы административные чины не
вмешивались в дела судебные, но также и в том, чтобы судебные чины не вмешивались
в дела административные» 99. В соответствии с идеей разделения властей, прокуратура,
ставшая элементом судебной организации, была устранена от участия в привлечении
должностных лиц к ответственности, что впоследствии было признано, в частности,
А. Ф. Кони, «большой ошибкой составителей Судебных уставов» 100.
Административная гарантия, просуществовавшая в России до 1917 г., была
значительно шире и глубже французской, упраздненной в 1870 г. В отличие от
французского законодательства, распространяющего ее только на чиновников,
принимающих решения, а не на исполнителей, российское право давало гарантию от
преследования судебной властью всем должностным лицам администрации
и общественного самоуправления101.
Вопрос о порядке привлечения к ответственности и производства дел по искам
к должностным лицам «административного ведомства» являлся предметом разногласий
96
Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами.
С. 180.
97
Лазаревский 1-1. И. Указ. соч. С. 128.
98
Там же. С. 580.
99
Журнал Соединенных департаментов законов и Департамента гражданских и
духовных дел Государственного совета за 1862 г., № 65. Цит. по: Елачич Н. А. К вопросу
о привлечении к ответственности подчиненных властей и мест за произвольные
действия. - СПб., 1905. С. 14.
100
Цит. по: Там же. С. 14-15.
101
Анциферов К. Д. Порядок преследования за служебные преступления. //'Сборник
статен по уголовному праву. — СПб., 1898. С. 526-527.
30
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
и споров юристов, публицистов и законодателей. Вследствие влияния англосаксонской
теории самоуправления и общей юстиции, либеральные публицисты 1850-х — начала
1860-х гг. отрицали возможность установления особой подсудности чиновников,
в частности в порядке административной юстиции. Будущая организация администрации
должна была быть построена на началах децентрализации. Судебная ответственность
выборных органов управления должна была обеспечить беспристрастный и эффективный контроль и в то же время оградить их от незаконных действий администрации.
В либеральной концепции реформ 1850-1870-х гг. само понятие местного
самоуправления трактовалось как «взаимодействие народной воли и местных властей
в пределах закона и под сенью суда»102. Чиновники органов управления, входящих
в иерархию государственной администрации, также не должны были обладать какимилибо привилегиями в отношении судебной ответственности.
Однако законодатели-прагматики отрицали возможность распространения общего
судебного порядка на производство дел по жалобам на должностных лиц.
К. П. Победоносцев, участвовавший в подготовке судебной реформы, представил
особую записку, в которой мотивировал установление особого правового статуса
чиновников «административного ведомства». По мнению Победоносцева, суд вообще не
может оценить правильность и законность действий администрации, так как он «не
в состоянии усвоить себе тот процесс усмотрения, которым определяется иногда
деятельность ее органов». Наделенная правом судить администрацию, судебная власть
«по закону тяготения всякой власти к насилию перешла бы в господство и в произвол».
«И потому там, где суд получил бы фактически такую преимущественную власть
в государстве, непременно возник бы антагонизм между властями, от которого ничего
кроме вреда быть не может»103.
К. II. Победоносцев отвергал мысль о заимствовании западноевропейских
образцов, прежде всего английской модели взаимоотношений частных лиц, суда
и администрации. При этом он обращал внимание на особенности условий функционирования и организации системы управления в России. «У нас еще на очереди
и в полном ходу много таких вопросов, которые там давно уже разрешила история;
в экономию тамошнего общества там давно уже вошли такие статьи, которые в нашей
экономии только что подняты или находятся в процессе прививки; правительство там
уже разрешило многие задачи, которые у нас еще не близки к решению. Там в ходу
и в обороте такие формы жизни и деятельности, такие понятия и правила, которые у нас
еще кажутся чуждыми и странными. Там в обществе общее образование, общий склад,
тогда как у нас и по пространствам, и по населению, и по экономическому развитию,
и по местным интересам, можно сказать, что город, то норов, что деревня, то
обычай» 104.
В России, на ее обширной территории еще «не мало пустынь огромнейшего
пространства». «В таком разобщении и рассеянии централизация властей
представляется необходимостью» 105. В то же время «жизнь общественная, жизнь
общинная не имеют инициативы и не привыкли к ней. Общество живет в массе
первобытными инстинктами интереса и правды и еще не выработало себе твердых,
реальных начал для деятельности, для суждения о предметах и о границах права. Самое
понятие о законе не сложилось в твердом и ясном виде. Органы администрации,
102
Васильчиков Л. О самоуправлении. Т. 1. Изд. 3-е. - СПб., 1872. С. ХLII.
Победоносцев К. О жалобах на действия должностных лиц административного
ведомства. // Материалы но судебной реформе. Т. 45. Ч. 2. Пагинация 25. С. 2-3.
104
Там же. С. 5.
105
Там же. С. 6.
103
31
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
особливо на низших степенях, еще не имеют ясного понятия о пределах своей власти
и о круге своего действия и принуждены беспрерывно обращаться к авторитету властей,
поставленных выше, так что всякое почти действие низшего органа имеет отзыв
и отголосок в высших сферах управления и самые мелкие вопросы местной
администрации могут доходить до решения центральной власти» 106.
В отличие от Англии или Северной Америки, где «закон старается заранее
определить в своей инструкции все случаи вмешательства должностных лиц в частные
дела», в России «иерархическая администрация не может обойтись без произвола
и усмотрения» 107. Кроме того, Российское государство берет на себя значительно
большее число функций, нежели в странах Западной Европы. Во Франции или в Англии
«внутренняя экономия общества, экономия частной промышленности до того развита,
что может во всякое время удовлетворить всем потребностям, какие предъявит государство». В России же «рыночные запасы» частной промышленности, «предприимчивость
и капитальность частных промышленников» настолько скудны, что «поневоле
государство остается заводчиком, фабрикантом и т. п., удерживая правительственную,
административную организацию заводского управления»108. Возможно, государство
откажется в дальнейшем от непосредственного и активного управления в отдельных
отраслях. Однако, определяя границы государственного вмешательства, нельзя, по
мнению
К. П. Победоносцева,
«руководствоваться
только
теоретическими
соображениями применять отвлеченные истины, которые проповедуют в. Гумбольт
и Джон Стюарт Милль». Это «было бы безумием, недостойным государственного
деятеля, и стоило бы слишком дорого существенным интересам государства» 109.
«Конечно, — писал К. П. Победоносцев, — в высшей степени необходимо, чтобы
частному лицу была управа на должностное лицо, была возможность искать убытков от
неправильных действий должностного лица. Но здесь прежде всего следует разрешить
вопрос: как это устроить, не нарушая высших государственных интересов».
«Администрация составляет для общества столь же необходимую потребность, как
и судебная власть, и одну не следует унижать за счет другой, до этого не допустит
и инстинкт общественной охраны» 110. Установление общего судебного порядка
ответственности должностных лиц могло нанести ущерб интересам государства
и привести к антагонизму властей, считал Победоносцев.
Применение особого порядка рассмотрения судебных дел с участием казны
вызывало неодобрение правительства. В 1865 г. был создан Комитет из представителей
министерств и главных управлений для составления проекта Положения о порядке
судебной защиты дел, сопряженных с интересами казны и вообще административных
установлении. По мнению министра внутренних дел П. А. Валуева, «интересы казны,
интересы администрации во всей их совокупности не были достаточно приняты во
внимание при начертании нового порядка судопроизводства по делам казны, которая
поставлена в этом отношении наравне с частными лицами... Сколько известно, ни одно
из важнейших европейских законодательств не ставит администрацию в такое
беззащитное положение и ни одно из этих законодательств не подвергает общие
интересы администрации такому риску громадных ущербов, на который обрекает его
система судебной защиты, введенная Судебными уставами 1864 г. Все эти
обстоятельства вызывают необходимость новых административных учреждений или
106
Победоносцев К. Указ. соч. С. 5.
Там же. С. 7.
108
Там же. С. 10.
109
Там же. С. 11.
110
Победоносцев К. Указ. соч. С. 15.
107
32
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
органов судебно-административных» 111. Учрежденный в 1868 г. институт
юрисконсультов при министерствах должен был исполнять санкции представителя
казны в судебных спорах, однако в 1870-1890 гг. в правительстве неоднократно поднимался вопрос о создании новых гарантий защиты интересов казенного ведомства112.
Судебные преобразования не коснулись порядка разрешения публично-правовых
споров между частными лицами и администрацией. Право подачи судебного иска против
должностных лиц относилось лишь к случаям споров о договорных отношениях,
о возмещении материального ущерба и уголовном преследовании должностных лиц.
Это означало, что в любой другой ситуации частное лицо вынуждено было просить
о восстановлении своих прав и отмене распоряжения у непосредственного начальства
чиновника или учреждения, нарушившего интересы жалующегося. I департамент
Сената, куда поступали жалобы частных лиц, сохранил свою прежнюю организацию
и процесс, напоминавший, по словам И. А. Блинова, «порядок производства дел
духовных консисторий»113. В отличие от кассационных департаментов, дела рассматривались в административном, а не состязательном порядке, при закрытых дверях, сенаторы
I департамента не получили права несменяемости.
В целом существование института жалобы как единственного средства защиты
частных интересов в конфликтах, связанных с управлением, не предоставляло никаких
правовых гарантий от злоупотреблений администрации. Один из чиновников
цензурного ведомства обращался с просьбой к издателям: «Жалуйтесь на меня
председателю цензурного комитета, главному управлению по делам печати», «жалобы
на нас, цензоров, — не неприятность, а величайшая нам услуга и удовольствие!
Начальство узнает о моей старательности, отличит, отметит меня»114. Лишь
беспристрастный судебный
контроль мог поставить на место цензора, поощряемого начальством. Отсутствие
правовых корм, обязывающих и связывающих власть в отношениях к гражданам,
и правильно устроенных органов административной юстиции дало основание
В. М. Гeссeну как историку судебной реформы заявить о том, что точка зрения
составителей Судебных уставов противоречила идее правового государства115.
Таким образом, частные лица не были наделены равными с правительственной
властью возможностями в защите своих интересов и в случае их нарушения далеко не
всегда могли рассчитывать на восстановление прав. Тем не менее признание
ответственности государства в имущественных спорах с частными лицами имело очень
большое значение. Во Франции ряд категорий дел по административным контрактам
подлежал ведению административных судов. Это дало основание некоторым авторам
рассматривать особые присутствия гражданских судов в России как органы
административной юстиции116. Кроме того, судебные преобразования свидетельствовали
о том, что правительство стало по-новому воспринимать проблему прав человека во
взаимоотношениях с властью и искать институциональные модели разрешения
111
О проекте Положения относительно применения судебных уставов к
административным ведомствам. //РГИA. Ф. 1149. Он. т. VII. 1867г. Д. 174. Л. 11-11об.
112
См.: Материалы об изменении и дополнении законов о порядке притязания частных
лиц к казне и защиты интересов казны на суде. Проект заключения Комиссии. //
РГИА. Библиотека. Коллекция печ. записоК. № 2539.
113
Блинов И. Л. Губернаторы. С. 334.
114
Глинский Б. Б. Среди литераторов и ученых. - СПб., 1914. С. 438.
115
Гeссeн В. М. О судебной власти. // Судебная реформа. Пол редакцией Н. В. Давыдова
и Н. Н. Полянского. - М., 1915. С. 12-14.
116
Гyрлянд Я. Юридический лексикон. - Одесса, 1885. Т. 1. ВыП. 1. С. 55.
33
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
конфликтов между частными лицами и администрацией. Не случайно именно в ходе
подготовки судебной реформы впервые возникла идея организации административной
юстиции.
Как было сказано выше, Судебные уставы не затронули устройство и порядок
производства дел административного Сената, в частности I департамента. Тем не менее
в ходе подготовки преобразований судебных департаментов Александр II неоднократно
высказывал мысль о том, что нeкасса-ционные департаменты, прежде всего
I департамент, должны быть реформированы, и «за Сенатом было сохранено то
высокое положение, которое принадлежит ему по мысли Великого его основателя и по
действующим законам»117. Аналогичные заявления о намерениях восстановить петровский Сенат в свое время произносили и Елизавета Петровна, и Екатерина II,
и Александр I. Но все предшествующие попытки сделать из Сената высшее
правительственное учреждение, участвующее в подготовке законов и контролирующее
администрацию, оказались безуспешными. Вероятно, заявление Александра II было,
отчасти, данью традиции, но одновременно оно свидетельствовало о том, что пересмотр
системы высшего государственного управления должен был коснуться и Сената.
Подготовку рефoрмы Сената взяло на себя Министерство юстиции, во главе
которого с 1862 г. стоял Д. Н. Замятнин. По словам его биографа и родственника
А. Н. Куломзина, в ноябре 1862 г. Замятнин командировал для ревизии делопроизводства Сената чиновников консультации министерства118, и в том же году началось
составление проекта. Как писал А. М. Нолькен, «работам по этому преобразованию
посвятили себя в течение многих лет лучшие силы Центрального управления
Министерства юстиции и обер-прокурорского надзора». В частности, в них принимали
участие Э. В. Фриш, П. А. Марков, В. В. Верховский, Г. А. Евреннов, П. Н. Боголюбов,
Г. И. Шамшин, А. В. Безродный и другие119.
Первоначальный
вариант
проекта
—
«Очерк
преобразования
Правительствующего Сената» — состоял из трех частей. Первая содержала анализ
исторического развития Правительствующего Сената и оценку проектов его реформы
XVIII — первой половины XIX в. Вторая часть представляла собой перечень категорий
дел, производившихся в данный момент в I департаменте, департаментах Герольдии
и Меже-вом. Третья часть содержала развернутый план преобразования высших
органов государственной власти.
Правительствующий Сенат, учрежденный Петром 1, строился на основе
принципов коллегиальности и смешения властей. Соединение законодательных,
исполнительных и судебных функций составляло существенный недостаток учреждения, следовательно, в петровском Сенате «вовсе нельзя видеть достойный
первообраз при предположении об изменении устройства Правительствующего
Сената»120. Устранение Сената от правительственных и законодательных дел в течение
XVIII — первой половины XIX в. было следствием естественной эволюции
администрации от коллегиального к личному устройству и стремления к разделению
властей. Однако соответствующие изменения в Учреждении Сената не были
произведены. Законодатели и реформаторы (в том числе М. М. Сперанский) не
решались провести «коренную реформу Сената», поколебать его «древнее здание», так
117
РГИA. Ф. 1405. Он. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 498.
Куломзин Л. П. Дмитрии Николаевич Замятнин. - Пг., 1914. С. 54-55.
119
Полькен Л. М. Судебная реформа 1864 г. и 1 департамент Правительствующего
Сената. // Журнал Министерства юстиции. 1905. No 2. С.'112.
120
РГИA. Ф. 1405. ОП. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 16об.
118
34
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
как это неизбежно потребовало бы преобразований многих других государственных
учреждений121.
В проекте предложен вариант пересмотра организации высших и центральных
органов власти. Необходимым элементом системы государственного управления
должен был стать Кабинет, образованный из Совета министров. Законодательную
власть предполагалось передать Государственному совету и Законодательному
собранию, состоящему из «представителей государства». Условием «наилучшего
государственного устройства» было бы создание особого учреждения — обыкновенного
суда или какого-либо «чрезвычайного судилища» — «для контроля над действиями
министров и для привлечения их к ответственности в случае нарушения ими законов»122.
Таким органом должен был стать Сенат. Предполагалось сократить компетенцию
Сената в области управления и отстранить его от участия в законодательном процессе.
Контрольные полномочия Сената заключались в рассмотрении ежегодных
отчетов министров, жалоб частных лиц на распоряжения министров и губернских
властей, предании министров суду.
Система рассмотрения Сенатом министерских отчетов противопоставлена
в проекте парламентской ответственности правительства. Сенат, состоявший из лиц,
назначенных императором, а также видных государственных деятелей, известных судей,
представителей общества (например, предводителей дворянства), пользующихся
несменяемостью, в большей степени соответствовал этой роли. Эффективность
сенатского контроля должна была быть подкреплена правом предания министров
уголовному суду и взыскания убытков, причиненных их действиями, а также правом
отмены неправильных распоряжений административных властей.
В проекте подчеркнута необходимость «существования особых средств для
восстановления нарушенной правды, ибо понятно, что если частные лица не будут
ограждены от произвола администрации, то самое лучшее законодательство не
замедлит обратиться в пустую форму»123. Далее в нем проанализированы
существовавшие в мире «системы обеспечения частных лиц от неправильных действий
администрации» — англо-американская «судебная» и французская «административная».
Предпочтение было отдано первой, так как вторая вела «к полной безответственности
администрации»124 (составление проекта происходило в то время, когда во Франции еще
не были проведены реформы органов административной юстиции). В России переход
к судебной системе был возможен только после проведения реформы суда.
Таким образом, преобразование Сената в высшее «судилище» с правом контроля
исполнительной
власти
посредством
методов
административного
надзора
и рассмотрения административных исков граждан обосновывалось в проекте необходимостью защиты прав частных лиц от произвола власть имущих. Эта идея — одна из
центральных в данной записке. В то же время устройство административного суда было
связано с широкими преобразованиями в области управления:
децентрализацией, укреплением единоличного принципа в администрации и,
наконец, учреждением Кабинета и Законодательного собрания из «представителей
государства».
Судя по замечаниям на полях записки, проект не удовлетворил министра юстиции.
Второй его вариант, «исправленный по замечаниям», значительно отличается от перво121
Там же. Л. 24об.
Там же. Л. 92.
123
РГИA. Ф. 1405. Ои. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 94об.
124
Тaм же. Л. 9боб.
122
35
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
го и имеет другое название: «О преобразовании I департамента Правительствующего
Сената». Проект не затрагивал вопросов пересмотра общeго порядка управления
и законодательства. Вместе с тем проблеме административной юстиции уделялось
особое внимание. «Нельзя не признать справедливость вполне юридического начала
предоставления судебным местам восстановлять права частных лиц, нарушенные
распоряжениями административных учреждений»125, - отмечалось в проекте. Однако
в данный момент было возможно распространить судебный контроль лишь на
деятельность земских учреждений, изъяв их из «начальственной подчиненности».
Жалобы на губернские учреждения должны поступать в министерства (а не в Сенат, как
предполагалось в первом проекте), жалобы на министров — в I департамент. Разбирательство всех споров, возникающих между земскими и правительственными властями,
также предполагалось предоставить Сенату.
В проекте отмечено значительное превосходство Сената над французским
Государственным советом в области рассмотрения споров администрации с частными
лицами. Деятельность Сената должна была стать строго кассационной. Этому мог
способствовать отказ от рассмотрения большого числа «ничтожных дел, доходящих
к нему со всех концов России»126. Вообще Сенату, являвшемуся коллегиальным органом, нe следовало принимать участие в непосредственном управлении. С другой
стороны, в проекте предполагалось предоставить Сенату право контроля за
деятельностью министерств в том числе предварительного просмотра представлений
министров на Высочайшее имя и министерских отчетов, а также функции контроля за
законодательством
посредством
обнародования
законов. Единственное
усовершенствование структуры Сената, предложенное в проекте, состояло в требовании законодательного определения штатов и несменяемости сенаторов.
Проектируемая система организации контроля имела много общего
с первоначальным вариантом. В обоих случаях (по крайней мере, теоретически)
отдавалось предпочтение судебной форме защиты прав частных лиц от административного произвола. В качестве верховного «административного судилища» должен был
выступать I департамент Сената, освобожденный от большей части прочих
(законодательных и исполнительных) функций. Помимо рассмотрения жалоб частных
лиц Сенату поручалось осуществление административного надзора за деятельностью
министерств и губернских властей. Важно, что в данных проектах, составленных
в начале 1860-х гг., когда системы административной юстиции в Европе находились
в стадии формирования, был проанализирован европейский опыт и отмечено
преимущество английской системы единой юстиции.
Подготовка проекта преобразования Сената продолжалась в Министерстве
юстиции до 1865 г. 10 марта 1865 г. Д. Н. Замятнин подал на Высочайшее рассмотрение
записку, в которой необходимость реформы административного Сената обосновывалась
введением Судебных уставов и устройством кассационных департаментов. Как
и в подготовительных проектах, составленных чиновниками министерства, в записке
Замятнина предполагалось освободить Сенат от мелких дел, поступающих с мест,
и сосредоточить в I департаменте рассмотрение жалоб на высшие органы
администрации. В отличнe от первоначальных вариантов, данный проект предусматривал согласование порядка производства дел административной юстиции
с правилами Судебных уставов. Однако наряду с судсбно-административными
функциями Д. Н. За-мятнин предполагал сосредоточить в Сенате часть дел, принадлежавших
компетенции
Комитета
министров. Решение
некоторых
правительственных вопросов могло быть предоставлено самому Сенату, с тем, чтобы он
125
126
РГИA. Ф. 1405. ОП. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 50об.
Там же. Л. 62об.
36
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
испрашивал их Высочайшего утверждения. Особое внимание автор записки обратил на
сенатский
контроль
законодательства
посредством
обнародования
всех
законодательных актов и министерских циркуляров через издания Сената.
Замятнин испрашивал разрешения представить проект на рассмотрение
Государственного совета, так как в Комитете министров дело могло быть провалено
(в проекте предполагалось некоторое сокращение функций и полномочий Комитета
в пользу Сената). В то же время в канцелярии Комитета министров шла подготовка
пересмотра компетенции этого органа. Предусматривалась деконцентрация высшего
государственного управления: предоставление большей самостоятельности министрам
путем отмены представлений в Комитет, а также расширение полномочий Комитета за
счет права решения некоторых дел именем императора. Кроме того, проект затрагивал
положение Сената, частично ставя его в зависимость от Комитета и ограничивая
компетенцию в области управления127. Видимо, узнав о представлении Д. Н. Замятнина,
П. П. Гагарин, председатель Комитета министров, испросил у императора разрешения
рассмотреть проект реформы Сената не в Государственном совете, а в Комитете
министров. Согласие Александра II было получено.
В проекте, представленном Д. Н. Замятниным на рассмотрение министров 5 мая
1865 г., получили развитие основные положения его всеподданнейшей записки. Главным
мотивом намоченного преобразования являлись реорганизация и упорядочение
делопроизводства Сената, но суть проекта состояла в восстановлении его роли как
«верховного места в гражданском порядке суда, управления и исполнения».
Решаемые I департаментом дела разделялись автором на 3 категории: «дела по
законодательной части», «дела по жалобам частных лиц на административные власти
и учреждения, а равно по представлению главных и губернских начальств, коих предмет,
касаясь интересов частных лиц, не относится собственно до дел управления» и «дела но
представлениям министров и губернских начальств о разных предметах управления...»128.
Сам факт выделения особого типа дел на основании их отношения к интересам частных
лиц — дел административной юстиции — имеет существенное значение. Однако
предложенные
Д. Н. Замятниным
преобразования
судeбно-административного
производства в Сенате заключались лишь в унификации- и упрощении порядка подачи
жалоб и принятия решений (по большинству голосов)129
В данном проекте акцент был сделан на увеличение сферы законосовещательных
и распорядительных полномочий Сената, а не на усовершенствование судeбноадминистративного производства дел. Помимо требования присылать в Сенат для
обнародования все законодательные акты и министерские циркуляры Д. Н. Замятнин
считал необходимым значительно расширить законосовещательную деятельность
учреждения. Представления Сената о дополнении, изменении законов или о составлении
новых положений и уставов должны были вноситься в Государственный совет
с заключением министра юстиции «без предъявления такового Сенату»130 Это правило
предоставляло генерал-прокурору возможность оказывать значительное влияние на
принятие решений.
Компетенция Сената как высшего административного учреждения должна была
расшириться и за счет передачи ему ряда функций Комитета министров. Причем часть
дел могла бы решаться Сенатом окончательно, а в случае возникновения разногласий
127
См.: Ремнeв А. В. Комитет министров в системе высших государственных учреждений
царской России. ДисС. канд. ист. науК. - Л., 1986. С. 98-99.
128
РГИA. Ф. 1105. Он. 63. 1865 г. Д. 4820a.. Л. 501об.
129
Там же.Л. 504об.
130
Там же, Л. 502.
37
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
такие дела должны были быть представлены императору министром юстиции. Это
значительно расширяло полномочия генерал-прокурора, так как многие проблемы
управления, касающиеся различных ведомств, решались бы по его всеподданнейшему
докладу131.
О намерении Д. Н. Замятнина превратить Сенат в высший орган государственного
управления свидетельствует черновик проекта, озаглавленный «Соображения
о преобразованиях по I департаменту. Пространная записка» (среди документов
Министерства юстиции имеется и краткий черновой вариант)132. В нем предлагалось
распределить дела Комитета министров, Кавказского и Сибирского комитетов между
Сенатом и Государственным советом. Комитет министров «мог бы заменить нынешний
Совет министров, [который,] не составляя никакого отдельного учреждения, был бы
созываем каждый раз по особым Высочайшим повелениям». «Таким образом, высших
государственных учреждений было бы только два: Правительствующий Сенат
и Государственный совет. Всякий закон по административному ведомству утверждался
бы верховной властью по предварительном обсуждении оного в Общем собрании
административных департаментов Сената при участии подлежащих министров и потом
в Государственном совете». «Министры, сохраняя право представлять свои
предположения и ходатайства вносили бы сии представления к Его Величеству через
административный департамент Сената (вместо Комитета министров)» 133.
Рациональность предложений Д. Н. Замятнина, касающихся сосредоточения
в компетенции коллегиального Сената управленческих и законосовещательных
функций, вызывала большие сомнения. «Административная коллегия годится для
совещания, а не для управления. Она может контролировать, но она не должна
уничтожать свободы и ответственности отдельных лиц, которым вверена
правительственная власть», —писал Б. II. Чичерин134. Не случайно отрицание принципов
коллегиального принятия решений обусловило негативное отношение к проекту
Д. Н. Замятнина большинства министров. По иx мнению, предложенные нововведения
значительно затруднили и замедлили бы процесс управления. Министры считали, что
функции Сената должны заключаться, в основном, в осуществлении контроля за
деятельностью администрации, не сковывая при этом действий министров. Неприемлемыми для них оказались и попытки генерал-прокурора увеличить собственные
полномочия, поставив себя в исключительное положение по сравнению с другими
главами ведомств. Реформа Сената должна была быть ограничена изменением судебноадминнстративного делопроизводства, считал глава II отделения Собственной
Е. И. В. Канцелярии В. Н. Панин, но в этой области предложенных Д. Н. Замят-ннным
мер недостаточно. Военный министр Д. А. Милютин отметил в отзыве, что новое
устройство Сената следует согласовать с другими учреждениями. В таком случае
необходимо «подвергнуть преобразованию весь наш государственный строй». Но
«первым шагом к подобной реформе должно быть изменение тех отношений, которые
существуют ныне между Сенатом и министром юстиции», — присвоение I департаменту
«той же самостоятельности, которая по судебным уставам предоставлена кассационным
департаментам Сената»135.
Проекты создания высшего органа государственного управления Д. Н. Замятнина
вызвали большой интерес в Министерстве финансов. Главы департаментов
131
РГИA. Ф. 1405. Он. 63. 1865 г, Д. 4820А. Л. 505-506,
Там же.
133
Там же. Д. 48206. Л. 131оБ. - 132об.
134
Чичерин Б. II. Несколько современных вопросов. - СПб., 1862. С. 219.
135
РГИA, Ф. 1405. ОП. 63. 1865 г. Д. 4820a. Л. 525оБ.
132
38
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
министерства представили свои отзывы. Директор департамента неокладных сборов
К. К. Грот считал, что Д. Н. Замятин, представляя проект реформы Сената, имел в виду
«неосуществившиеся предположения гр. Сперанского»136. Однако для серьезной
реорганизации Сената намеченные Д. Н. Замятиным преобразования, писал К. К. Грот,
«едва ли могут быть признаны достаточно полными». Он был убежден в том, что
существенная, коренная реформа требовала общего пересмотра всей системы
государственного управления. Следовало не ограничиваться перенесением дел в Сенат
только из Комитета министров, а сделать то же самое в отношении всех прочих высших
и центральных учреждений, начиная с Государственного совета. Сенат, стоящий во
главе администрации, должен был, по замыслу К. К. Грота, обладать полной
самостоятельностью от министра юстиции и обер-прокурорского надзора. Принцип
фopмиpoвaния личного состава административного Сената необходимо согласовать
с Судебными уставами. Вообще следовало бы пересмотреть всю систему надзора за
административными учреждениями, не ограничиваясь рамками Сената. Однако наметив
столь обширную программу рефopм, К. К. Грот признал, что, вероятно, время для
такого общего преобразования еще не наступило, и в данный момент следует
ограничиться улучшением делопроизводства (эти замечания были представлены
в качестве отзыва министерства).
Предположения Д. Н. Замятнина о пересмотре порядка законодательства
и управления принял и значительно расширил князь Д. А. Оболенский, директор
Департамента таможенных сборов Министерства финансов. По его мнению,
сосредоточив в Сенате возбуждение законодательных вопросов и их разработку,
следует утвердить за Государственным советом «право рассмотрения сих вопросов при
участии элементов представительных от земства»137. В то время (1865г.) в окружении,
близком к вел. кн. Константину Николаевичу, к которому принадлежал и
Д. А. Оболенский, идея созыва совещательного представительства была очень
популярна. Тем не менее интересен тот факт, что в модели законодательного процесса,
проектируемой Оболенским, предполагалось участие и Сената, и представительного
собрания.
Мнения Д. А. Милютина, К. К. Грота и Д. А. Оболенского были единичными,
большинство же министров вообще отвергало возможность предложенного
преобразования.
19 декабря 1865 г. в ответ на высказанные замечания Д. Н. Замятннн представил
в Комитет министров окончательные «соображения», в которых отказывался от
сосредоточения в Сенате законодательных дел и увеличения роли генералпрокурора. Вместе с тем предполагалось частично усовершенствовать судебноадминистративное производство. Министр юстиции предложил ввести публичность
судебного процесса и допустить словесные объяснения сторон. Таким образом,
намеченные изменения в делопроизводстве I департамента представляли собой шаг
к преобразованию Сената в административный суд138 Однако внесенные в проект поправки не повлияли на отношение министров к идее реформы Сената.
Обсуждение двух проектов — преобразования Сената, представленного
Д. Н. Замятниным 5 мая 1865 г., и реформы Комитета министров, составленного
в канцелярии Комитета министров, - видимо, не случайно было назначено на одни и те
же дни: 22, 31 марта и 15 апреля 1866 г. Представление министра юстиции было резко
отвергнуто «после атаки, стремительно начатой Валуевым и поддержанной всеми
136
РГИA. Ф. 560. Оп, 21, 1865 г. Л. 25, Л. 23об.
РГИА. Ф. 560. ОП. 21. 1865 г. Д. 25. Л. 81об.
138
РГИA. Ф. 1405. Он. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 553-559.
137
39
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
министрами»139, — описывал заседание Комитета в своем дневнике П. П. Гагарин. Для
П. А. Валуева, по его собственным словам, было нетрудно «опрокинуть» предложения
Замятнина-140 Тем не менее обсуждение затянулось. Престарелый В. Ф. Aдлербeрг
заснул, и его храп слышали, несмотря на шум дискуссии141. По свидетельству
П. П. Гагарина, слабость Д. Н. Замятнина была всем очевидна, но его изо всех сил
пытался поддержать император. П. А. Валуев, «злейший враг» Д. Н. Замятнина142, также
считал министра юстиции «человеком крайне ограниченным и слабым»143 и уже начал
предпринимать попытки сместить его с министерского поста. Ввиду этих обстоятельств,
а также неприемлемости предложении Д. Н. Замятнина для министров, принятие
проекта становилось совершенно невозможным. В результате Комитет министров
пришел к заключению, что подобное преобразование Сената не вызвано никакой
необходимостью. Реформы могут затрагивать лишь порядок производства и решения
дел, но «отнюдь не должны вновь изменять круг действия и значение административных
департаментов Сената в общем строе государственных учреждений»144. Сенат, по
мнению министров, должен был развиваться в направлении дальнейшего сокращения
законодательных и правительственных функций и превращения в высшее судебноадминистративное учреждение. Альтернативный проект реформы Комитета министров,
подготовленный канцелярией Комитета, также не получил полной поддержки.
Разумеется, больше всех критиковал проект Д. Н. Замятнин, считавший, что его
принятие приведет к «полному подчинению Правительствующего Сената Комитету
министров»145. Между Комитетом министров и I департаментом шла борьба за
полномочия. Комитет стремился решать дела своей властью, Сенат — своей, но
министры предпочли управлять единолично, отвергнув идею коллегиального решения
вопросов управления.
Пересмотренный проект реформы Сената должен был быть внесен
в Государственный совет. Для содействия в подготовке плана преобразования
Д. Н. Замятнин обратился к главе II отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии
В. Н. Панину. В составленном Паниным варианте проекта рекомендовалось разделить
дела, решаемые Сенатом, на два разряда и установить соответствующий порядок их
производства. Дела судебно-административные следовало рассматривать в открытом
заседании при участии сторон, но принимая решения не по большинству голосов,
а единогласно.
Руководство
заседанием
предполагалось
поручить
первоприсутствующему. Определения департамента по судeбпо-административным
делам на просмотр министра юстиции поступать не должны, считал В. Н. Панин. Дела
второй категории — управления и по законодательным вопросам — должны были
производиться тем же порядком, но в закрытом заседании. Важно отметить, что Панин
дал определение судебно-административных дел: к этой категории он причислил все те,
в которых речь шла о нарушении личных и имущественных прав частных или
юридических лиц, за исключением дел, относящихся «до действующего порядка
139
Дневник П. П. Гагарина. Ч. 3. 1861-1870. //Отдел рукописей Российской Национальной
библиотеки (далее — ОР РНБ). Фр. IV. 212/3. С. 368.
140
Валуев П. А. ДневниК. - М., 1962. Т. 2. С. 112.
141
Дневник П. П. Гагарина. С. 368.
142
Куломзин А. H. Дмитрии Николаевич Замятнин. С. 96.
143
А. В. Головнин - П. И. Соломону. // РГИА. Ф. 851. ОП. 1. Д. 11.Л, 353.
144
Государственный совет. Департамент законов. Материалы. Т. 40. — Б. м., Б. г.
Пагинация 48. С. 1.
145
РГИA. Ф. 1261. ОП. 2. Д. 736. Л. 31-31об,
40
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
управления»146. О том, дела какого рода подразумевались в данном случае, можно судить
по перечню, составленному чиновником отделения Е. П. Бревeрном (на него ссылается
в своей записке В. Н. Панин). К административно-судебным вопросам Е. П. Бреверн
относил жалобы по делам о нарушении постановлений о казенном сборе и правил об
акцизе, жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия о нарушениях прав
крестьян, некоторые вопросы, связанные с деятельностью земств и городских дум, и
дела о предании суду за должностные преступления. Обширная категория дел, таких,
как жалобы на нарушение договоров о поставках, на наложение взысканий и
отчуждение имущества и другие, отнесены к сфере управления.
Данный
перечень
содержится
в
проекте,
составленном
самим
Е. П. Бреверном. Проект предполагает не только выделение особых методов решения
дел, но и структурные изменения. Ссылаясь на практику французского Государственного совета, автор предложил образовать в составе I департамента три отделения.
Особое отделение по законодательным делам должно было составлять Свод и Полное
собрание законов, осуществлять контроль над законодатель-ством, то есть исполнять
функции II отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии. Судебно-административныe
дела предполагалось передать в компетенцию соответствующему отделению
департамента, с тем чтобы оно рассматривало жалобы в открытом заседании с участием
сторон и присяжных поверенных. Влияние министра юстиции на принятие решений
полностью устранялось. Таким же порядком, с некоторыми исключениями, должны
были решаться дела по жалобам и по вопросам, связанным с деятельностью земств,
в третьем отделении управления. Прочие административные вопросы предполагалось
рассматривать в обычном порядке. Председатели и члены всех трех отделений в Общем
совещании должны были решать судебно-административные дела во второй инстанции.
Председатель совещания назначался царем, а члены и председатели отделений
утверждались им по представлению Совета министров147.
13 апреля 1867 г. в Государственный совет был представлен проект «Об основных
началах преобразования I департамента Сената», составленный В. Н. Паниным
и Д. Н. За-мятниным. В основу проекта была положена идея главы II отделения об
установлении трех типов процесса решения дел судебно-административных и дел по
управлению и законодательным вопросам. Рассмотрение в I департаменте дел
административной юстиции, имеющих «предметом своим личные или имущественные
права частных лип, обществ и установлении, когда дела сии восходят в сей департамент
вследствие или возбужденных непосредственно самими административными
учреждениями вопросов и сомнений, или вследствие жалоб на нарушение
административной властью личных или имущественных прав, принадлежащих частным
лицам, обществам или установлениям», должно было происходить при участии сторон
в открытом заседании. От присутствия присяжных поверенных решено было
отказаться;148
16 апреля 1867 г. в правительстве произошли перемены:
С. Н. Урусов сменил В. Н.
Е. И. В. Канцелярии и временно принял
причин, повлекших за собой отставку
и представленный министром юстиции
146
Панина во II отделении Собственной
управление Министерством юстиции. В ряду
Д. Н. Замятнина, А. Н. Куломзин упоминал
проект реформы Сената149. Так или иначе,
РГИA. Ф. 1405. ОП. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 420.
РГИA. Ф. 1261. ОП. 2. Д. 80. Л. 110-144.
148
Государственный совет. Департамент законов. Материалы. Т. 40. - Б.м,, 6. г.
Пагинация 48. С. 14-53.
149
Куломзин Л. H. «Пережитое». /,/РГИA. Ф, 1642. Он, 1. Д. 193. Л. 35.
147
41
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
вследствие ухода авторов представления в Государственный совет составленный ими
проект так и не был рассмотрен,
С. Н. Урусов, взявшийся за исправление проекта, категорически возражал против
принципа разделения дел на три категории, считая это неосуществимым, и против
публичности процесса, хотя и допускал словесные объяснения участвующих в деле лиц
и даже присяжных поверенных150. Представление С. Н. Урусова, одобренное
К. И. Паленом и направленное в Государственный совет, было рассмотрено
министрами. Министр финансов М. X. Рейтерн потребовал исключить не только
гласность суда, но и выступления участвующих в деле лиц. Министр иностранных дел
А. М. Горчаков, напротив, настаивал на гласном производстве всех дел по ходатайствам
частных лиц. «Гласность, признанная лучшей охраной суда и вернейшим средством
внушить к нему доверие, не должна быть изгнана из суда административного», — считал
канцлер. Очень важно то, что в отзыве А. М. Горчакова впервые поставлен вопрос о
«подчиненных I департаменту в порядке административного суда» местных
учреждениях. По его мнению, проблема учреждения наряду с гражданскими и
уголовными судами административных судов должна быть обсуждена одновременно с
предполагаемым преобразованием Сената151.
В 1868 г. руководство Министерством юстиции вновь сменилось. Во главе
ведомства стал К. И. Пален. Он считал, чтo в реформе Сената следует ограничиться как
можно меньшими преобразованиями. 13 июня того же года было утверждено мнение
Государственного совета, согласно которому изменялись штаты канцелярии
I департамента и упразднялась канцелярия Общего собрания московских департаментов.
Трудно согласиться с мнением некоторых западных исследователей,
рассматривающих проекты Д. Н. Замятина лишь как попытку увеличить полномочия
министра юстиции за счет других органов администрации152, как ответ на стремление
П. А. Валуева подчинить суды администрации153, то есть как один из эпизодов
длительной борьбы административного и судебного ведомств. Конечно, этот мотив
присутствовал. Немаловажно и то, что поиск путей реформирования законодательной
системы
(установления
единства
законодательного
пути
или
введение
представительства), усовершенствования высшей администрации и учреждения
кабинета побуждали обратиться к Сенату, используя различные варианты его
переустройства. Однако в отличие от начала XIX в., в проектах присутствует идея
организации в I департаменте судебно-административного производства по делам
о нарушениях прав частных лиц. Этот фaкт имеет существенное значение, так как
позволяет заключить, что идея административной юстиции представлена в проектах
реформ уже в 1860-е гг., когда в Европе только началось формирование этого
института.
Непринятие большинством министров плана преобразования Сената в высший
орган государственного управления с законосовещательными полномочиями
свидетельствует о том, что, по мнению глав органов исполнительной власти, эволюция
государственно-правового
строя
заключалась
в
дальнейшем
увеличении
самостоятельности администрации. Этот процесс должен был сопровождаться
150
РГИA. Ф. 1405. ОП. 63. 1865 г. Д. 4820А. Л. 569-584об.
Там же. Л. 678,572.
152
Wortman R. The Development of a Russian Legal Consciousness. London-Chicago, 1976.
Р. 270-271.
153
Pearson N. T. Russian Officialdom in Crisis. Autocracy and Local Selfgovernment.. 18611900. Cambridge, 1989. Р. 33.
151
42
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
параллельным повышением ответственности органов власти за нарушения законности
и контроля со стороны судебных учреждений. Однако высшая администрация пыталась
препятствовать становлению системы контроля, развитию административной юстиции.
Был отвергнут не только проект реформы Сената, но и предложение
С. А. Долгорукова, статс-секретаря Комиссии принятия прошений, приносимых на
Высочайшее имя, предусматривавшее введение судебного элемента в процесс
рассмотрения жалоБ. Смысл всеподданнейшего доклада С. А. Долгорукова, рассмотренного в августе 1865 г. Комитетом министров, состоял в том, чтобы решать дела
по жалобам на определения Сената в состязательном порядке, то есть с участием обеих
заинтересованных сторон и адвокатов, и публиковать объявления о дне доклада154.
Предложение статс-секретаря было воспринято как «экстраординарное» и единогласно
отвергнуто министрами.
3. Административная Юстиция и Местное Управление
Xарактeр связей в системе государственного управления России в XIX — начале
XX в. определялся самодержавной природой Верховной власти. В правовом
мировоззрении современников каждый орган, каждое должностное лицо рассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь перед ним155,
а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом,
а высшей волей царя. Основная часть управленческих полномочий была сконцентрирована на уровнях центра и губернии — крупнейшей устойчивой административнотерриториальной единицы в империи. Отношения губернатора с центром строились на
основе ответственности перед императором и начальственного надзора со стороны
правительства.
Разумеется, управлять такой империей, как Россия, на основе унифицированной
модели организации местного управления, суда, земельных и социальных отношений
было невозможно. Правительство использовало различные вариан-ты построения
системы администрации и самоуправления в центральных н окраинных губерниях,
в Сибири и на Кавказе, в Польше и Финляндии, исходя из политической целесообразности и эффективности государственного управления.
Использование разнообразных моделей организации местного управления
и самоуправления в России предполагало преобладание управленческих связей,
основанных на отношениях подчинения и начальственного надзора, монополии центра
в определении организационной структуры, целей и методов управления. Земская
и городская реформы 1864— 1870-х гг. являлись единственными реформами
децентрализации управления в России XIX — начала XX в. и впервые поставили перед
правительством проблему использования связей нового типа. Определив сферу ведения
земств и городских органов, правительство наделило местные сообщества некоторыми
правовыми гарантиями самостоятельности в принятии решений по вопросам местного
значения и сохранило за собой право осуществления контроля. Именно пределы
и способы осуществления правительственного надзора, составляющего содержание
отношений органов самоуправления и государственной власти, а также правовые
формы регулирования этих отношений являлись одной из самых дискуссионных
и трудноразрешимых проблем управления в России во второй половине XIX — начале
XX в.
Организация государственного управления в России имела много общего с так
называемой континентальной моделью, прежде всего с французской системой
административного и муниципального управления. В частности, характер отношений
154
155
РГИA. Ф. 1190. Он. 1. 1862г. Д. 13, Л. боб.
С.м.: Гeссeн в. М. О правовом государстве. - СПб., 1907, С. 14.
43
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
между выборными органами и центром определялся схожим порядком предоставления
полномочий местным органам и осуществления контроля. В отличие от
англосаксонской модели, для которой было характерно четкое закрепление функций
и полномочий в законах, французское ц прусское законодательства предоставляли
органам местного самоуправления широкую сферу ведения, в рамках которой
муниципалитеты могли принимать решения по вопросам местного значения. Однако ряд
изданных выборными органами постановлений подлежал одобрению высших
административных органов. Таким образом, правительственная администрация
обладала в некоторых случаях возможностью определять по своему усмотрению право
органов самоуправления участвовать в решении местных вопросов156
Кроме того, в Великобритании деятельность самоуправления была поставлена под
контроль судов, а во Франции и Пруссии государственная администрация сохраняла
существенные полномочия правительственного надзора — опеки. Одна из причин
такого положения выборных органов и должностных лиц состояла в том, что они
являлись в то же время «агентами центрального управления» и, следовательно, «частью
бюрократической организации»157. Органы надзора имели возможность воздействовать
как на личный состав органов самоуправления, так и на принятые решения (в форме
отмены или замены).
Во Франции со времени административных реформ периода Консулата и Империи
большая часть контрольных функций была возложена на префекта. Роль советов
префек-тур — административных судов, действующих под его председательством,
в вопросах контроля за общинным самоуправлением была невелика. Идеи
преобразования системы контроля за самоуправлением уже в период Реставрации
получили широкое распространение в либеральной публицистике. Так, Кронье
предлагал изменить порядок опротестования решений коммунальных органов,
а именно: доверить рассмотрение жалоб и апелляций не префекту, а высшему
выборному коллегиальному органу - совету округа 158. Аналогичную идею содержала
и известная программа Нанси -проект рeфoрмы децентрализации управления159. Авторы
про-екта децентрализации считали, что опека коммунальных органов должна
сохраниться, но ее осуществление при этом передается «выборным советам,
вышестоящим по отношению к муниципальным советам»160. Однако в отзывах на
проект, представленных известнейшими политическими деятелями, в том числе
либерального толка, содержались альтернативные модели организации контроля. Так,
Камиль Одилон-Барро полагал, что административная опека, как и вся система местной
административной юстиции, подлежит упразднению. Контроль деятельности местных
органов самоуправления, по мнению Одилона-Барро, следовало бы передать общим судам161. Колло, также присоединившийся к основным идеям проекта Нанси, считал все
же, что решение административных споров между частными лицами и коммунальной
администрацией следует передать независимым судебным органам. «Административное
156
См.: Aшлeй П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений
Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. - СПб., 1910. С, 6-7, 240.
157
Там же. С. 9.
158
Матвеев В. Ф. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции
и в Пруссии. - Казань, 1915. С. 96.
159
Там же, С. 128.
160
Un project de decentralisation. Paris 1865. P. 22.
161
Ibid. Р. 67.
44
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
право и гражданское право часто сближаются между собой, поэтому есть смысл
доверить решение административных дел общим судам»162.
Созданная в 1871 г. Национальным собранием Комиссия по децентрализации
подготовила проект закона, также предусматривавший изменение системы контроля
местного самоуправления. Его авторы предлагали передать функции административной
юстиции, ранее принадлежавшие советам префектур, общим судам. «Неизбежным
последствием упразднения советов префектур станет уничтожение Государственного
совета как апелляционного суда и, возможно, в ближайшем будущем - уничтожение всей
административной юстиции», — считали члены комиссии 163. Однако законопроект
комиссии не был поддержан Национальным собранием. «Было бы ошибкой полагать,
что развитие местных свобод должно привести к уменьшению роли административной
юстиции и ослаблению ее контроля. Напротив. Дсцентрали-зация закона никогда не
будет принята во Франции. Нет ничего лучше того, чтобы решение вопросов
административной целесообразности было локализовано на территории, которая в этом
заинтересована. Но контроль законности управления, интерпретация законов не могут
быть децентрализованы», — писал Эдуард Лафeррьeр164.
Попытки
некоторых
членов
фpaнцyзcкoго
парламента
ограничить
административную опеку окончились неудачей. Гарантией прав органов общинного
самоуправления стало не законодательное закрепление пределов правительственного
надзора, а новая практика правового регулирования отношений в системе управления,
созданная решениями административного суда — Государственного совета. «Проверяя
деятельность органов надзора с точки зрения ее соответствия требованиям закона»,
Государственный совет способствовал вытеснению административной опеки —
«института полицейского государства» — контролем за законностью действий
общинных органов165. Контроль административной юстиции за деятельностью органов
местного управления привел к повышению авторитета этого института. Так, программа
Французской Федерации регионалистов 1900 г., предусматривавшая создание
региональных
самоуправляющихся
коллективов,
предполагала
«юрисдикционализацию» опеки. По мнению одного из деятелей регионалистского
движения, простой и эффективный контроль над региональными органами управления
должен осуществлять административный суд ~ Государственный совет166.
Развитие местного самоуправления стало одной из важнейших предпосылок
создания системы административной юстиции в Германии. «С точки зрения немецкой
теории, самоуправление служит преимущественной, главной сферой применения
административно-судебного контроля». «Имея дело с частными, конкретными
подробностями управления, с применением общих начал к частным случаям», органы
самоуправления «на каждом шагу сталкиваются с частными интересами и правами.
Между тем самое существо самоуправления не допускает сколько-нибудь широкого
применения к ним административного надзора, непременно предполагающего
иерархическое подчинение и, следовательно, исключающего ту самостоятельность,
которая составляет существенное условие истинного самоуправления Очевидно, тут
необходима такая форма контроля, которая совмещается с известной самостоятель-
162
Ibid. Р. 99.
Е. Laferriere. Traite de la juridiction administrative. Paris,1896. Vol. 1. Р. 266.
164
. Р. 265.
165
Матвеев В. Ф. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции
и в Пруссии. С. 200.
166
Т. Flory. Le mouvement regionaliste francais. Paris, 1966. Р.17-73.
163
45
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
ностью, а таков именно и есть контроль судебный» 167. Таким образом, контроль
самоуправления был передан органам, действующим в судебном порядке и состоящим
из представителей администрации, суда и самого местного сообщества.
Эффективность судебно-админнстративного контроля оказалась весьма высокой.
Для практики Высшего административного суда Пруссии было характерно «стремление
оградить самостоятельность самоуправляющихся союзов» 168 По закону 1872 г. функции
надзора за общинным самоуправлением осуществляли в основном коллегиальные
окружные комитеты — административно-судебные учреждения. Но в 1883 г.
значительная часть полномочий надзора была передана президенту окружного
комитета. Высший административный суд, в котором могли быть оспорены
постановления президента, осуществлял контроль законности действий правительственной администрации.
Итак, анализ развития административной юстиции в европейских государствах
свидетельствует о том, что организация этого института тесно связана с проблемой
становления местного самоуправления и системы регулирования отношений местного
и центрального уровней власти.
Проблема организации административной юстиции как формы контроля
в системе местного самоуправления в период подготовки земской реформы 1864 г. не
обсуждалась. Харак-тер проводимых в стране преобразований заключался, в частности,
в модернизации системы государственного управления, при этом поиск путей
рeфoрмирования был связан с изучением европейского опыта. Так, в 1850-х - начале
1860-х гг. большую популярность приобрели сочинения французских реформистов
Ш. Монталамбера, Ф. Гизо, А. Токвилля и немецкого юриста Р. Гнейста. Французские
либеральные публицисты и общественные деятели выступали с критикой
административного строя Франции Наполеона III, в том числе централизации
и административной юстиции как его неотъемлемой части. Следуя идеям этих авторов,
многие русские публицисты и правоведы (М. Н. Катков, А. В. Лохвицкий, Б. Утин и др.)
считали образцом государственной жизни Англию 169. Английское самоуправление
и система единой общей и административной юстиции рассматривались как единственный путь к политической свободе и панацея от всех недугов административной
централизации. Это идеализированное представление породило особое отношение
к бюрократии — злу, с которым нужно бороться170. Отсюда — игнорирование связанных
с существованием развитой бюрократии проблем правового контроля, осуществляемого
административной юстицией. В исследованиях неоднократно подчеркивалось,
насколько велико было влияние, оказываемое на правовое сознание русского общества
сочинением А. Токвилля «Старый порядок и революция». Одна из его глав посвящена
характеристике этого института, допускавшего право администрации нарушать закон,
как яркого проявления Старого порядка 171. Вследствие того, что идея административной
юстиции была дискредитирована в русском обществе 50-60-х гг., в литературе
преобладал взгляд на этот институт как на «административным самосуд» 172, изъятие из
167
Коркунов 11. М. Очерк теории административной юстиции. С.180-181.
Матвеев В. Ф. Указ. соч. С. 370.
169
См.: Китаев В. А. От фроиды к охранительству. М., 1972;Твардовская
В. Л. Политическая программа «Русского вестника» на рубеже 1850-х-1860-х гг. //
Освободительное движение в России. -Саратов, 1975. ВыП. 4. С. 62-78; Starr
F. Decentralisation and Self-Governement in Russia. 1830-1870. Princeton, 1972.
170
Starr F. Decentralisation and Self-Governement... Р. 89.
171
Токвилль Л. Старый порядок и революция. - СПб., 1906. С.68-73.
172
Лохвицкий Л. В. Обзор современных конституций. - СПб., 1862. Ч. 1. С. 103.
168
46
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
общего судебного порядка ряда спорных дел с целью охраны государственного
интереса173.
Иной точки зрения на проблему бюрократии и самоуправления придерживался
Б. Н. Чичерин. Он не разделял распространенной идеализации английского
самоуправления и утверждал, что институты административного управления играют
главенствующую роль в развитии современного общества и государства. Он настаивал
на усовершенствовании системы правительственной администрации. Гарантии
законности в управлении следует искать «не в боязливом ограничении прав чиновников
а в том беспрерывном надзоре и контроле, которые сохраняют над ними
и правительство, и общество»174, — считал Б. Н. Чичерин. Таким образом, он призывал
расширить самостоятельность местной администрации и усилить контроль со стороны
центральной и судебной властей, Несмотря на то, что Чичерин не высказывал своего
отношения к административной юстиции, его взгляд на проблему законности
и бюрократии предопределил наметившуюся тенденцию в развитии системы
управления, которая привела европейское, а затем и русское общественное мнение
к осознанию необходимости существования административной юстиции. Но в 1850-е гг.
общество с непониманием встретило чичеринскую идею усовершенствования
бюрократии175. Негативное отношение к французской административной юстиции,
взгляд на этот институт как на правовую аномалию были причиной того, что в 18501860-х гг. не предпринималось попыток научного осмысления данной проблемы176.
Исследователь проблем местного самоуправления А. Колесников писал в 1921г.:
«Время абсолютизма настолько приучило отождествлять государство, с одной стороны,
и монарха и его чиновников, с другой, что, естественно, органы самоуправления,
стоящие вне бюрократии, имеющие совершенно иной источник власти», казались
учреждениями, имеющими «негосударственную природу»177. Теория общественного
самоуправления приравнивала правовой сгатус органов местного самоуправления
к положению частного лица. Следовательно, земские собрания, управы и должностные
лица должны были получить те же судебные гарантии прав, что и их избиратели.
В то же время Земское положение 1864 г. не усовершенствовало систему
обжалования распоряжений административных учреждений частными лицами, более
того — права местных жителей по отношению к земским органам власти не были четко
определены. Возможность опротестования распоряжений органов самоуправления
ограничивалась жалобой в иерархическом порядке: на постановления земских собраний
можно было пожаловаться в управу, действия уездных земских управ обжаловались
в губернских инстанциях. Право обжалования распоряжений губернских управ
в I департаменте Сената давалось, согласно Земскому положению, правительственным
и общественным учреждениям. Частные лица такой возможности не имели
и вынуждены были пользоваться заступничеством губернатора.
173
Реннeнкампф H. К. Очерки юридической энциклопедии. - Киев, 1868. С, 228.
Чичерин Б. H. Промышленность и государство в Англии. // Очерки Англии и
Франции. - М., 1858. С. 143.
175
Starr F. Decentralisation and Self-Governement... Р. 83, 90
176
Дурдсневский В. II. Русская литература по административной
юстиции./,' Вопросы административного права. - М., 1916. Кн. 1.
С. 131.
177
Колесников Л. Начала административной централизации и самоуправления
в современном государстве. - Иркутск, 1921. С. 3.
174
47
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Земское законодательство предоставило правительственной власти в лице
губернатора достаточно широкие полномочия контроля за деятельностью органов
самоуправления в форме утверждения кандидатур на земские должности,
постановлений земств и права опротестования решений органов. Это создавало почву
для возникновения конфликтов между земствами и губернскими властями. Роль
«верховного посредника» по взаимоотношениях сторон была возложена на
I департамент Правительствующего Сената. Законодатели, участвовавшие в подготовке
земской реформы, признавали, что не имели возможности «с достаточной точностью
обозначить в законе границу между интересами местными и общественными,
следовательно, и между компетенцией властей местной и центральной». «Граница эта
должна выясниться и утвердиться на практике посредством ряда решений по
возбуждаемым частным вопросам, — писал М. А. Корф. - Таким образом, от взгляда
Сената на предмет, от юриспруденции, которой он станет держаться, будет зависеть
весь характер и, можно даже сказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления»178.
Действительно,
российское
законодательство
XIX
—
начала
XX в. характеризовалось не только отсутствием четкого разделения властных
полномочий между уровнями и органами управления, но и отличалось обилием общих
формулировок, отсылочных положений и тем самым предоставляло широкие
возможности административному усмотрению. Отсутствие в законе «определенных
указаний, что именно дозволено земству и чего ему не дозволено», а также границ
«свободного усмотрения администрации» придавало особое значение деятельности
I департамента Сената в качестве административного суда, который, «выясняя права
органов самоуправления и предел власти органов надзора», регулировал «их
отношения» 179.
После введения в действие Земского положения в Сенат ежегодно стали поступать
многочисленные жалобы земств на ограничения их прав со стороны
губернаторов. Наиболее распространенными были случаи столкновений по поводу
подачи земских ходатайств, нарушения губернаторами пределов их полномочий.
В большинстве случаев I департамент решал дела в пользу земств, что
свидетельствовало не только о либеральных воззрениях сенаторов, но и о том, что
правительственная власть не могла смириться с автономией органов самоуправления.
Именно благодаря деятельности в области охраны прав земских учреждений Сенат
быстро приобрел, по словам В. П. Безобразова, «недосягаемый» авторитет в государстве и обществе в качестве «административного суда, верховной судебной инстанции
дел административных и вообще публичного права» 180.
В начале 1870-х гг. понимание сущности института административной юстиции
изменилось, главным образом, вследствие влияния западных теорий и опыта, а также
деятельности Сената. Административная юстиция стала рассматриваться не как
бюрократическая привилегия, а как юридический институт, способствующий
разрешению конфликтов между органами государственной администрации,
самоуправления и частными лицами. Государственно-правовое развитие стран Европы
связывалось отныне с признанием прав и свобод граждан и, вместе с тем, с изменением
«формы деятельности государственной администрации». Усовершенствование системы
внутреннего управления заключалось, в частности, в расширении самостоятельной 178
Отношение главноуправляющeго II отделением С. Е. И. В. Канцелярии к министру
внутренних дел от 6 мая 1863 г. // Материалы по земскому общественному устройству.
Т. 2. - СПб., 1886. С. 453.
179
В. В. Х-ов. Указы Сената по земским вопросам. // Народное хозяйство. 1902. Кн. 6,
С. 96.
180
Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874. С. 13.
48
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
подзаконной деятельности органов
юридической ответственности181.
исполнительной
власти
и
увеличении
их
С учреждением городских органов самоуправления число дел, поступавших
в Сенат, должно было возрасти. В связи с этим встал вопрос о создании на местах
специального органа, регулирующего отношения городских дум и собрании, губернских
и центральных правительственных учреждений и частных лиц.
В первоначальном проекте Положения, составленном в Министерстве внутренних
дел в 1864 г., предполагалось установить следующий порядок обжалования
распоряжений учреждений городского общественного управления. На постановления,
не подлежащие утверждению Высшей власти, нарушающие закон или изданные
в несоответствующем порядке, жалобы должны приноситься в губернское правление,
а на утвержденные губернатором — в I департамент Сената. Кроме того, I департамент
был наделен функциями судьи в отношениях между городскими общественными
установления-ми и губернским начальством.
Проект, переданный на обсуждение ведомств, подвергся критике со стороны
II отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии. В замечаниях II отделения обращалось
внимание на «затруднения и неудобства, с которыми был бы сопряжен слишком частый
перенос дел в Сенат». I департамент должен был стать лишь высшей, окончательной
инстанцией в рассмотрении жалоб и пререканий182. С целью «возможного ограждения
прав и законных интересов как городского общественного управления, так и тех
установлении и лиц, которые будут приходить с ним в столкновение, — необходимо для
разбора жалоб и пререканий иметь на самых местах самостоятельное, пользующееся
общим доверием и авторитетом учреждение» 183. Роль такого учреждения могло бы
играть, по мнению II отделения, особое присутствие под председательством
губернатора, состоящее из 4 членов: председателя казенной палаты и по одному
представителю от местного окружного суда, губернского правления и губернской
земской управы. Решения губернских особых присутствий, которыми могли быть
утверждены или отменены обжалованные распоряжения, подлежали кассационному
обжалованию в I департамент Сената, куда также должны были приноситься жалобы
городских дум и управ на высшие административные власти, в том числе на
губернатора184.
Министерство внутренних дел не согласилось с высказанными замечаниями
и предложениями. По его мнению, в губернии высшим учреждением, которому
подлежало рассмотрение жалоб на городские общественные учреждения, а также
пререкании с правительственной властью, являлось губернское правление185. Более того,
в ходе обсуждени в Совете министров в проект были внесены изменения, согласно
которым жалобы рассматривались даже не коллегиальным правлением, а самим
губернатором186. Ввиду того, что проект вызвал разногласия, Государственный совет
постановил образовать специальную комиссию, большинство членов которой также
склонилось к мысли о необходимости образования особого присутствия. При
181
См: Градовский Л. Д. Начала русского государственного права. - СПб., 1876. Т. 2.
С. 18-20.
182
Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. СПб., 1877. Т. 1. С. 302, 483.
183
Там же. С. -183.
184
Там же. С. 484.
185
Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах империи. СПб., 1877. Т. 2. С. 85.
186
Там же. С. 340.
49
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
обсуждении в Общем собрании Государственный совет пришел к мнению о создании
в губерниях местных учреждений, «которые бы могли правильно, беспристрастно и без
замедления разрешить возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие
вообще вопросы су-дебно-административного свойства (contentieux administratif) Часть
эта, бывшая в других государствах предметом глубокого изучения и везде получившая
более или менее удовлетворительное устройство, у нас не имеет никакой стройной
организации». Положение о земских учреждениях, бывшее «первым у нас опытом
образования всесословных выборных учреждений», не вводило подобных установлении,
однако в будущем предполагалось устранить этот недостаток, так как губернские
учреждения должны быть образованы «для всяких вообще дел судеб ноадминистративных»187.
Согласно Положению 1870 г. частные лица, правительственные и общественные
установления имели равную возможность обжаловать решение городской управы
в городскую думу, а постановление последней — в состоящее под председательством
губернатора губернское по городским делам присутствие, в которое входили
должностные лица губернской администрации, судебного ведомства и представители
городского самоуправления. Решения присутствия могли быть обжалованы в Сенат,
в который подавались также жалобы городских дум на относящиеся к ним
постановления правительственной администрации.
По замыслу составителей Городового положения, присутствия по городским делам
должны были стать аналогом европейских административных судов, причем
законодатели ориентировались, вероятно, на пример французских советов префектур.
Однако губернское по городским делам присутствие являлось лишь одной из
многочисленных ведомственных коллегий, наделенных судебно-адмннистративными
функциями, но имеющих мало общего с административными судами. Ведомственные
присутствия смешанного состава не обладали такими непременными признаками
органов административной юстиции, как организационная и функциональная
обособленность от администрации и судебная процедура решения дел. Основная масса
конфликтов на почве противостояния земств и городских органов самоуправления,
с одной стороны, и губернаторов - с другой, оставалась в ведении Сената.
Высшая бюрократия оценила решения Сенатом некоторых дел в пользу земств
и городских дум как антиправительственную деятельность в поддержку оппозиционных
настроении. «Антиправительственная» деятельность Сената стала причиной нападок
М. Н. Каткова на это учреждение. «Все эти филиппики направлены, главным образом,
против того, что Сенат не уважил протестов некоторых губернаторов против
постановлений городских и земских обществ о представлении правительству каких-либо
ходатайств или даже об отслужс-нии панихиды по разным покойникам, которых
общества признали заслужившими этого почета», а следовательно, «более чем странно»
искать в решениях I департамента «революционное пли противоправительственное
направление», - считал Я, Г. Есипович188 Действительно, мелочность повода для
обличительной статьи Каткова — тургеневская тризна и панихида по Кошeлeву
и барону Корфу, проведeн-ные земством, — казалась абсурдной 189. Однако именно
в данной статье был намечен путь, но которому намеревалось пойти правительство:
устранение Сената от дел, связанных с органами самоуправления.
Министр внутренних дел Д. А. Толстой, представивший в конце 1880-х гг.
программу реформ местного и крестьянского самоуправления, хотел прежде всего
187
Там же. Т, 3. С. 509.
Записки сенатора Я. Г. Есиповича.- СПб., 1909. С, 99-100. 94
189
Катков М. Н. Собрание передовых статей за 1884 г. - СПб., 1897 С.409-410.
188
50
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
изменить существующую систему отношений коронной администрации и выборных
органов, подчинив последние «высшему надзору министра внутренних дел
и ближайшему наблюдению губернатора». В составленном в 1887 г. проекте создания
института земского начальника упразднялась прежняя система обжалования решений
учреждений крестьянского управления. Ранее жалобы на действия уездных властей
приносились в губернские по крестьянским делам присутствия, а высшей судебноадминист-ративной инстанцией являлся II департамент Сената. В соответствии
с проектом впредь незаконные действия должны были подлежать обжалованию
в губернском по сельским делам присутствии. Наиболее значительным нововведением
было ограничение контроля Сената, так как жалобы на решения присутствий должны
были приноситься министру внутренних дел в порядке надзора. Функции Сената сводились к контролю за законностью постановлений присутствий по представлению
министра внутренних дел. В проекте объяснялось, что «чрезмерное развитие
компетенции Правительствующего Сената по вопросам крестьянского управления
в ущерб власти и законному влиянию министра внутренних дел затруднило деятельность
местных крестьянских учреждений и во многом способствовало той безурядице, которая
господствует ныне в крестьянском деле»190. Таким образом, проект сводил на нет право
частных лиц защититься от злоупотреблений земских начальников. Возможность
обжалования их действий была ограничена, губернское присутствиепредставляло собой
исключительно административный орган, ликвидировалось право обращения в Сенат.
Предложенный Д. А. Толстым порядок подвергся критике в правительстве.
В частности, М. С. Каханов писал в представленном им отзыве, что «проектируемая
система открывает полную возможность для безграничного произвола новых судей по
административной части»191. Особое совещание, образованное для обсуждения проекта
министрами, высказало мнение о том, что «в делах, решаемых присутствием, могут быть
замешаны частные интересы, не имеющие ничего общего, а нередко и прямо
противоположные интересам управления». Следовательно, необходимо сохранить право
обжалования решений губернского по сельским делам присутствия в Сенат.
Д. А. Толстой вынужден был изменить некоторые статьи проекта. Согласно новой
редакции постановления губернского присутствия по делам поземельного устройства
и судебно-полицейского разбирательства могли быть отменены Правительствующим
Сенатом по непосредственным ходатайствам обществ и частных лиц, однако
в окончательном, утвержденном варианте это право ограничивалось земельными
спорами, а по остальным делам жалобы должны были приноситься министру
внутренних дел.
Идея
Толстого
о
сосредоточении
надзора
за
действиями
земств
в правительственных учреждениях отражена и в представленном им проекте Земского
положения (1888г.). Решения исполнительных органов — уездных и губернских управ —
могли быть обжалованы в губернском земском собрании, но все решения собрания
подлежали утверждению губернатора. В случае же нeутвeрждeния дело поступало
к министру внутренних дел, то есть фактически результат обжалования зависел от
единоличной воли губернатора или министра.
Сенат должен был быть устранен от участия в земском управлении, так как его
деятельность в этой области «нередко затрудняет правильный ход управления
и парализует административную власть»192. Функции Сената ограничивались разбором
жалоб населения на распоряжения правительственных чиновников, поскольку, как
писал
190
РГИA. Ф. 1149. ОП. т. XI. 1889 г. Д. 44(а). Л. 55об.
РГИA. Ф. 1149. Он. т. XI. 1889 г. Д. 44(a). Л. 203оБ. 96
192
РГИA. Ф. 1284. ОП. 241. 1886 г. Д. 51. Л. 22.
191
51
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
М. Н. Катков в 1884 г., «произвол администрации может быть опасен только по
отношению к частным лицам» 193.
Проекту Д.А.Толстого не суждено было сбыться. Сменивший его И. II. Дурново
считал необходимым «образовать такое местное учреждение, подобно губернскому по
городским делам присутствию, которое, состоя из правительственных и общественных
элементов, представляло бы собою объединенные силы судeбно-административного
строя губернии»194. В губернское по земским делам присутствие должны были
подаваться жалобы частных лиц на постановления земских учреждений, что не было
предусмотрено Земским положением 1864 г. Жалобы на решения присутствий
направлялись губернатором к министру внутренних дел, который в случае
необходимости представлял дело в Сенат. Согласно проекту, земства не имели
возможности обжаловать относящиеся к ним распоряжения в I департамент, и ото
положение вызвало решительные возражения министров и членов Государственного
совета. В измененной редакции проекта Положения допускалось обжалование частными лицами вступивших в силу незаконных постановлений земских собраний в Сенат,
а не обращенных к исполнению — министру внутренних дел или в губернское по
земским делам присутствие. Присутствие состояло из губернатора, вице-губернатора,
губернского предводителя дворянства, управляющего казенной палатой, прокурора,
председателя земской управы и одного члена губернского земского собрания.
Таким образом, местные жители получили возможность самостоятельно
защищать свои права, нарушенные земскими органами власти. Эта поправка земского
законодательства свидетельствовала не только о стремлении правительства
инкорпорировать органы местного самоуправления в общую систему государственной
администрации, но и соответствовала изменению представления общества о статусе
земств и городских органов. Общественная теория самоуправления уже не имела столь
большого числа сторонников, как прежде, в эпоху реформ 1860-х гг. Из-за
правительственного давления, но также и вследствие практическом деятельности
земство постепенно приобретало ряд черт, сближавших его с коронной администрацией,
утрачивая первоначальный облик общественной корпорации. Но словам
Э. Н. Берендтса, «расплодилась новая земская бюрократия со своими своеобразными
традициями, взглядами, корпоративным духом, патронажем и непотизмом»195. Земские
чиновники в равной степени с правительственными должностными лицами могли
непроизвольно нарушить интересы местных жителей или злоупотребить данной им
властью. Конфликты между местным населением и земскими учреждениями были
нередки, часто встречались случаи произвола земства по отношению к податным
сословиям, платившим земские сборы.
Однако значительно большее внимание публицисты и земские деятели уделяли не
возможности обжалования решений земств частными лицами, а праву органов
самоуправления на самостоятельную деятельность, которое было ограничено
в результате усиления правительственного надзора. Земское положение предоставило
губернскому присутствию и Сенату полномочия осуществлять наблюдение за
законностью постановлении земств. Вместе с тем оно установило контроль за
целесообразностью их решении, осуществляемый губернатором, министром внутренних
дел и Комитетом министров, и контроль за финансовой деятельностью, входивший
в компетенцию Государственного совета. Одним из оснований расширения сферы
правительственного надзора должно было стать и распространение на должностных лиц
земских управ общих норм государственной службы, то есть фактическое включение их
193
Катков М. Н. Собрание передовых статен «Московских ведомо-стeй» за 1884 г. С. 410.
РГИA. Ф. 1149. ОП. т. XI. 1890 г. Д. 23(а). Л. Зб8об.
195
Берендтс Э. Л. О прошлом и настоящем русской администрации. -СПб., 1913. С. 259.
194
52
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
в состав единой имперской бюрократии. Основные идеи Положения о земских
учреждениях 12 июня 1890 г. были затем внесены и в Городовое положение 11 июня 1892
г., а на местах образовывалось единое губернское по земским и городским делам
присутствие.
Ограничение компетенции и полномочии Сената в вопросах местного
самоуправления не оказало сильного влияния на направление деятельности
административного суда. Т. Фэй-лоуз, изучивший решения I департамента по жалобам
земств в 1890-1914 гг., отметил сочувственное и покровительственное отношение
сенаторов к органам самоуправления196 Проанализировавший данные того же сборника
решений Сената по земским делам В. В. Х-ов писал, что сенатские указы,
неблагоприятные для земства, встречаются как исключение197.
Участие населения в управлении, право выбирать и быть избранным в земство или
городскую думу служили свидетельством признания субъективных публичных прав
человека и, кроме того, имели политическое значение. Стремление государственной
власти распространить правительственную опеку на деятельность общественного
управления вызывало протест общества и желание обеспечить защиту земства
и городских дум от посягательств администрации. Поэтому наряду с ограждением прав
и интересов частных лиц в понятие административной юстиции в России входило
и разрешение конфликтов между органами самоуправления, с одной стороны,
и администрацией — с другой.
4. Правовое Регулирование Отношений Частных Лиц и Администрации
Сферах Налогообложения и Хозяйственной Деятельности. Контроль за
Использованием Дискреционных Полномочий Администрации
Pазвитиe финансовой, хозяйственной деятельности населения, частного
предпринимательства требовало усовершенствования правовых норм, регулирующих
отношения с правительственными учреждениями, а также создания специальных
органов, рассматривающих споры между частными лицами и администрацией по поводу
взимания налогов и сборов, открытия или закрытия предприятий, наложения
административных взысканий.
Российское законодательство предоставляло органам управления широкие
полномочия наказания частных лиц в административном порядке. В Уставе уголовного
судопроизводства 1864 г. оговаривалось, что некоторые нарушения уставов казенного
управления (о питейном сборе, об акцизе с табака и сахара, таможенного, лесного и др.),
а также
общественного
благоустройства
и
благочиния
могут
караться
правительственными чиновниками или учреждениями. В случае наложения штрафа
частное лицо могло обжаловать данное распоряжение по начальству, а в отдельных случаях — в Сенат. Единого порядка обжалования не существовало.
Мысль о необходимости организации судебно-админист-ративного порядка
разрешения споров, возникающих вследствие наложения административных взысканий,
была высказана в 1863 г. при обсуждении проекта Устава о книгопечатании.
Утвержденные 12 мая 1862 г. Временные правила о печати предоставляли министрам
народного просвещения и внутренних дел право использования административных мер
в случае нарушения законодательства или общественного порядка. В проекте Устава,
составленном комиссией Министерства народного просвещения в 1863 г., говорилось,
196
См: Fallows T. The Zemstvo and Bureaucracy. // Zemstvo in Russia. Ed by T Emmons and
W.S. Vucinich. Cambridge. 1982. С. 177-241.
197
В. В. Х-ов. Указы Сената по земским вопросам. // Народное хозяйство. 1902. Кн. 6.
С. 97.
53
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
что министр внутренних дел имеет право делать предупреждения изданию, но
окончательное закрытие может последовать только по Высочайшему повелению 198.
Проект комиссии, работавшей при Министерстве внутренних дел, предусматривал, что
по третьему замечанию министра внутренних дел издание считается прекращенным без
испрошения Высочайшего повеления. Проект подвергся критике со стороны министров,
и при обсуждении его в Государственном совете большинство предложило передать
право приостановления издания I департаменту Сената, так как «предоставление
принятия такой меры власти министра облекало бы его в несоответственную его
назначению судебную власть. I департамент Сената заключает в себе, напротив, все
условия для правильного разрешения вопроса и принятия означенной меры, которая,
исходя от высшего судебно-административного учреждения в империи, будет иметь
надлежащее значение» 199. В соответствии с мнением большинства проект был
исправлен, и это положение зафиксировано во Временных правилах о печати 6 апреля
1865 г. Тем не менее роль Сената в осуществлении контроля законности действий
администрации была не совсем ясна некоторым представителям бюрократии. Так, барон
А. П. Николаи (начальник Главного управления Кавказского наместника) писал
управляющему Министерства народного просве-щения А. В. Головнину, что
предоставление Сенату права окончательного решения вопроса о закрытии печатных
изданий обращает его «в суд присяжных, который должен по совести решать, прав ли
министр». В ответе Головнин разъяснил, что «Первый департамент Сената вовсе не есть
судебное учреждение, а чисто административное, стоящее выше министра
и разрешающее административным образом дела, превышающие власть министра»200
Таким образом, с точки зрения Головнина, действия Сената должны были основываться
на иерархической подчиненности ему министров, а не на праве административного суда.
Временные правила 6 апреля 1865 г. предоставили администрации в лице
учрежденного при Министерстве внутренних дел Главного управления по делам печати
существенные полномочия надзора. Само основание периодического издания зависело
от разрешения администрации, обладавшей, кроме того, правом запрещать его
розничную продажу. Наложение административных взысканий было ограничено
предъявлением предостережения, причем соответствующие распоряжения министра
подлежали проверке судебно-административного учреждения. Решение вопроса
о закрытии печатного органа было предоставлено I департаменту Сената. Закон
предусматривал возможность применения и административной, и судебной
ответственности, однако судебное преследование периодических изданий, по словам
К. К. Арсеньева, «продолжало быть исключением, а административные кары постигали
все органы печати, без различия направлений»201.
Система административных взысканий, заменившая предварительную цензуру,
была заимствована из французского законодательства 1852 г., требовавшего
разрешения правительства на основание издания, приостановление и запрещение
издания вследствие получения двух административных распоряжений. В 1868 г. система
контроля за печатью во Франции была изменена: «право издавать журнал или
газетупредоставлено всякому желающему, административные взыскания отменены»202.
198
Государственный совет. Департамент законов. Материалы. Б. г. Т. 30. Разд. 4. С. 30.
Там же. Журнал заседаний. С. 32.
200
А. В. Головнин - А. П. Николаи. 1 марта 1865 г. // РГИА. Ф. 851. Он. 1. Д. 11. Л. 249.
201
Арсеньeв К. К. Законодательство о печати. — СПб., 1903. С. 25.
202
Арсеньев К. К. Новый закон о печати во Франции. // Вестник Европы. 1868. № Л.
С. 904.
199
54
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Пересмотр законодательства о печати в германских государствах начался еще
в 1850-х гг. Прусский закон о печати 1851 г. и баварский 1850 г. ввели судебный порядок
контроля203. Новый имперский закон 1874 г. отменил право администрации
приостанавливать или запрещать отечественные периодические издания. Издание
периодической литературы рассматривалось как предпринимательская деятельность:
были отменены административная концессия и система залогов, а права администрации
на осуществление контроля регламентировались в соответствии с Промысловым
уставом 1869 г.204 Таким образом, административное вмешательство в область печати
было существенно ограничено, издатели получили право на судебную защиту
и гарантии беспристрастного контроля общих судов. Административные суды
европейских государств не принимали участия в решении споров между частными
издателями и правительственными органами.
В России возможность замены смешанной системы ответственности судебным
контролем рассматривалась правительством в 1880-1881 гг.205 Однако политическая
целесообразность в условиях усиления консервативных настроений оказалась наиболее
весомым фактором, определившим сохранение системы административных взысканий.
Российское законодательство, в отличие от европейского, предоставляло
администрации значительные полномочия надзора, что, по мнению К. К. Ар-сеньева,
допускало «возможность злоупотреблений»206. Поэтому контроль административного
суда — Сената — имел существенное значение. В 1882 г. Сенат был полностью
отстранен от участия в делах цензуры ввиду того, что, по мнению министра внутренних
дел Н. H. Игнатьева, он не имел возможности «следить за направлением журналистики»
207
. Однако в то же время развивалась практика Сената по делам о жалобах издателей на
запрещения губернаторов открывать типографии. 1 департамент рассматривал
причины, на основании которых губернаторы отказывали в выдаче разрешений,
и нередко признавал их неосновательными 208.
Необходимость создания норм, регулирующих взаимоотношения частных лиц
и государства, остро ощущалась не только в области «типографского промысла», но
и в других сферах предпринимательства и хозяйственной деятельности. В частности
нуждалась в регламентации новая система налогообложения. В странах Западной
Европы административные суды сыграли существенную роль в развитии правовой
основы налоговой системы. Например, во Франции взимание прямых налогов —
поземельного, квартирного, патентов на торговлю и промышленные заведения —
контролировалось органами административной юстиции 209.
В России взимание налогов регулировалось многочисленными уставами
и положениями «казенного управления». При этом жалобы на неправильные действия
чиновников, взимающих акцизы и сборы, а также налагающих штрафы за нарушения
законодательства, поступали либо в само ведомство в иерархическом порядке, либо
203
Фойпицкий И. Я. Общегерманское законодательство печати. / / Вестник Европы. 1874.
№ 1. С. 287.
204
См.: Германский государственный закон о печати, изданный 7 мая 1874 года. - СПб.,
1905. С. 4. § 4.
205
См.: Зайончковский II. Л. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг. - М., 1964.
С. 261-268.
206
Арсеньев К. К. Законодательство о печати. С. 49.
207
Зайончковский II. Л. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х гг. С. 412.
208
Гаген В. А. Административная юстиция. - Ростов-на-Дону, 1916. С.32-33.
209
См.:Куилеваский Н. О. Административная юстиция во Франции. - Харьков, 1879.
С. 71-75.
55
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
в Сенат. В 1866 г. министр финансов испросил разрешения пересмотреть правила по
акцизному судопроизводству ввиду разнообразия акцизных постановлений. Проект
Министерства финансов, внесенный в ноябре 1871 г. в Департамент экономии
Государственного совета, предполагал «взамен разнообразных правил ...установить один
общий порядок подачи апелляционных отзывов на постановления о взысканиях не
свыше пятисот рублей Правительствующему Сенату по Первому департаменту» 210.
Управляющий делами Министерства юстиции О. В. Эссен, давший в июле 1872 г. отзыв
на проект, полагал, что предложенный Министерством финансов порядок приведет
к перегрузке высшего судебно-административного учреждения. В то же время он
считал, что нельзя полностью лишать частных лиц права приносить жалобы в Сенат,
предоставив возможность лишь жаловаться по начальству, так как это означало бы
«поставить Министерство финансов в положение безапелляционного судьи
в собственном деле»211 «Самым правильным разрешением этого вопроса было бы
обращение всех дел о нарушениях уставов казенных управлений в случае оспарива-ния
со стороны частных лиц правильности взыскания к судебному производству» 212.
Министр финансов согласился с мнением о том, что «устройство административной
юрисдикции», при котором спорные дела предоставлены «окончательному решению
одной административной власти, конечно, не может быть названо правильным, но оно
впредь до приведения в исполнение предположений Министерства юстиции в настоящих
обстоятельствах, во всяком случае, оказывается единственно возможным, и, как мера
переходная и временная, удовлетворит настоятельной потребности однообразного
рассмотрения и решения судебно-административных дел акцизного ведомства» 213.
В 1881 г. вопрос об изменении порядка обжалования наложения взысканий за
нарушения казенных установлении вновь был поднят в связи с пересмотром
компетенции I департамента Сената и «изъятием» из его ведения «ма-ловажных дел».
В записке обер-прокурора департамента Г. А. Евреинова было предложено передать
эту категорию дел в судебные учреждения. Ссылаясь на цитированный отзыв
Министерства юстиции 1872 г., Евреннов писал, что «практика истекших с того времени
восьми с лишним лет не только не представила доводов в подтверждение их несостоятельности, но убеждает, напротив, в совершенной необходимости и целесообразности
установления судебно-административ-ного порядка производства дел по нарушению
уставов казенного Управления» 214.
Судебное разбирательство споров о наложении административных взысканий за
нарушения уставов о питейном, табачном сборах и правил об акцизе с сахара был введен
в 1883 г.215, а затем распространен на дела по нарушениям постановлений других уставов
казенного управления (об акцизе с осветительных нефтяных масел, спичечном сборе,
продажи фосфора, Устава о гербовом сборе и т. д.). Этот порядок предусматривал
следующую процедуру разрешения конфликтов: частному лицу, нарушившему какоелибо положение устава, предлагалось уплатить штраф. Если он в течение
определенного срока не внес требуемую сумму, т. е. не согласился с предъявленными
210
РГИА. Ф. 1405. ОП. 69. Д. 7097(6). Л. 47.
Там же. Д. 7097(а). Л. 147.
212
Там же. Л. 151.
213
Министерство финансов. Проект записки в Государственный совет с представлением
проекта Правил о рассмотрении и решении дел по нарушениям уставов об акцизных
сборах. 1875 г. (Записка внесена в Государственный совет 28 февраля 1879 г.) //
РГИА. Ф. 1405. Он. 69. Д. 7095(6). Л. 141.
214
Об изменениях в предметах ведомства и порядке производства дел в Первом
департаменте Правительствующего Сената. // РГИА. Ф. 1405. ОП. 69. Д. 7095(6). Л. 183.
215
ПСЗ III. Т. 3. № 1608. 28 мая 1883 г.
211
56
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
ему претензиями, инстанция, наложившая штраф, могла обратиться в суд, который либо
в судебном порядке взимал штраф, либо признавал требование штрафа незаконным.
Таким образом, в бюрократических кругах осознавалась невозможность
сохранения лишь иерархического административного порядка обжалования
дискреционных распоряжений власти, а альтернативой ему было предложено общее
судебное разбирательство. Появление этих начал в законодательстве свидетельствует
о постепенном движении к созданию системы административной юстиции.
Идея применения особого судебно-административного порядка при решении
споров между частными лицами и казенными управлениями возникла в 1890-х гг.
В отличие от случаев нарушения уставов об акцизах, Министерство финансов
отказалось от идеи передачи суду дел о нарушении правил Положения о пошлинах за
право торговли и других промыслов, «во-первых, ввиду возможности ослабления
в ущерб казенному интересу карательной репрессии нарушений вследствие понижения
судебными местами взысканий, наложенных в административном порядке, а во-вторых,
ввиду неизбежности разнообразного разрешения дел разными местными судебными
учреждениями и лицами» 216. Согласно существовавшему порядку обжалования
постановлений должностных лиц, касающихся взимания промыслового и дополнительных процентного и раскладочного сборов, жалобы приносились в I департамент
Сената или в Особое податное присутствие при Министерстве финансов. По мнению
самого ведомства, такой порядок не мог быть признан «вполне удовлетворительным для
ограждения интересов казны, а в особенности для защиты интересов частных лиц»217.
Учрежденная в 1892 г. Комиссия по составлению проекта Положения о государственном
промысловом налоге высказала соображение «о необходимости учреждения у нас на
местах административных судов если не для всех дел, сопряженных с казенными
интересами, то, по крайней мере, для дел податных» 218. С мнением представителя
Министерства юстиции, вновь предложившего передать данную категорию дел
в судебные органы, большинство Комиссии не согласилось, так как для суждения
в делах о промысловом налоге необходимы были специальные знания в области
промышленно-торгового дела. Кроме того, по мнению Комиссии, «самый вопрос об
обращении этого рода дел к судебному разбирательству вызван более теоретическими
соображениями о разделении властей, чем практическими нуждами, имеющими
в податных делах первенствующее значение» 219 В качестве временной меры
(до проектирования общих административных судов) проектом Положения
о государственном промысловом налоге предполагалось учредить губернские по
промысловому налогу присутствия, в состав которых должны были войти: председатель
— управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской
управы, городской голова, 2 лица, назначаемых на три года из числа плательщиков
налога. Производство дел по жалобам являлось основной, а не второстепенной
функцией присутствия, а все распорядительные полномочия сосредотачивались в других
учреждениях Министерства финансов. Судеб-но-административная компетенция
присутствия, отсутствие влияния на коллегию со стороны губернатора обеспечило бы
более эффективную, чем в других ведомствах, защиту прав налогоплательщиков, хотя
форма процесса сохранялась административной. Однако в ходе дальнейшего
обсуждения проекта состав губернского присутствия был значительно изменен:
216
РГИА. Ф. 1152. ОП. т. XII. 1898 г. Д. 188. Л. 97об.
Там же. Л. 98об.
218
Там же. Л. 98.
219
РГИA. Ф. 1152. Он. т. XII. 1898г. Д. 188. Л. 100.
217
57
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
председательство было поручено губернатору, число лиц, представлявших
налогоплательщиков, сокращено, и в присутствие вошли вице-губернатор
и управляющий акцизными сборами220.
Судебно-административная практика и организация органов финансового
ведомства свидетельствовали о том, что именно в этой области частные лица чаще всего
вступали во взаимоотношения с администрацией. Развитие предпринимательства
вынуждало
правительство
усовершенствовать
налоговое
и
промышленное
законодательство, переходить к более гибким и эффективным формам правового
регулирования взаимоотношений с частными лицами. В конце 1850-х гг.
К. П. Победоносцев доказывал невозможность применения судебного порядка
рассмотрения жалоб на администрацию вследствие почти полного огосударствления
промышленности и торговли. В порефoрменные десятилетня участие государства
в промышленном развитии существенно не уменьшилось, однако его характер
изменился. Таким образом, стало возможно применение правовых норм, ставящих
определенные границы вмешательству администрации. Экономическое развитие,
изменения в промышленном и финансовом законодательстве способствовали развитию
института административной юстиции в пореформенной России.
Далеко не каждое ведомство включало в себя коллегиальные учреждения —
присутствия, функционировавшие в качестве органов административной юстиции.
В состав губернских присутствий, действовавших под председательством губернатора,
как правило, входили вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, прокурор
окружного суда, представители ведомства и общественности (органов самоуправления,
налогоплательщиков и т. д.). Компетенцию присутствий составляли, в основном,
функции управления и начальственного надзора. В соответствии с содержанием фoрма
их деятельности была административной. Но кроме названных функции губернские
присутствия рассматривали жалобы частных лиц на местных чиновников своего
ведомства и обладали правом пересмотра и уничтожения неправильных распоряжений.
Это дало основание некоторым авторам рассматривать их в качестве органов
административной юстиции. Тем не менее большинство юристов считало, что
присутствия представляли собой лишь «зародыши» этого института. Независимость
решений в делах по жалобам не была гарантирована судебным порядком делопроизводства, а председательство губернатора сводило на нет шансы на беспристрастность
«судей». Таким образом, функции административной юстиции на местах выполняли
чисто административные учреждения.
Одним из главных недостатков русских «административных судов» современники
считали их многочисленность. В 1861 г. были образованы губернские присутствия по
крестьянским делам, в 1870 г. — по городским делам, в 1874г. — по воинским
делам. В 1880-1900-х гг. их число настолько возросло, что, по словам Н. И. Лазаревского,
«превышало память среднего человека»221. С. К. Гoгель насчитывал 15 гу-бернских
коллегий222, С. А. Корф — около десяти. Вместе с тем во многих ведомствах местных
присутствий не существовало, поэтому ряд дел рассматривался непосредственно I департаментом Сената.
Несмотря на то, что несовершенство внутреннего устройства губернских судeбноадминистративных учреждений признавалось правительством, вопросы об улучшении
процесса делопроизводства по жалобам частных лип или изменении состава
220
ПСЗ III. Т. 18. № 15601. 8 июня 1898 г.
Цит. по: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы.-М., 1924. С. 30.
222
Гoгель С. К. Губернские присутствия смешанного состава как органы
административной юстиции на местах. // Becтник права. 1906. № 4. С. 393-466.
221
58
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
присутствий редко затрагивались. При обсуждении проектов реформ местного
управления, представленных Министерством внутренних дел в 1860-1903 гг., на первое
место ставилась проблема объединения разрозненных присутствий в один губернский
правительственный орган. Подробный анализ этих проектов, сделанный С. А. Корфом,
позволяет нам не останавливаться на них подробно223.
Министерство внутренних дел, разрабатывавшее проекты реформы местного
коронного управления во второй половине XIX в., не обращалось к идее создания
учреждений административной юстиции. Судебное ведомство, напротив, придавало этой
идее большое значение. В 1877 г. К. И. Пален поручил законодательному отделению
Министерства юстиции составить проект организации административных судов, указав,
что «необходимо было бы учредить в каждой губернии особые судeбноадминистратнвные присутствия в качестве предварительной инстанции для большей
части дел, подведомственных ныне Сенату» 224 В данном случае задача организации
органов
административной
юстиции
впервые
являлась
основной
целью
проекта. Юрисконсультом В. В. Верховским была составлена записка «О мерах
к уменьшению дел в I департаменте Сената», в которой предлагалось образовать общее
по административным делам присутствие. В нем должно было быть сосредоточено
«рассмотрение в качестве апелляционной инстанции жалоб на постановления
и распоряжения местных административных распоряжении и должностных лиц по делам
судебно-административного свойства» и «разрешение всякого рода недоразумении
и пререканий между означенными учреждениями и лицами»225. Однако В. В. Верховский
считал возможным сохранить за присутствием некоторые вопросы активного
управления, в результате чего не было бы ликвидировано смешение судебноадминистративных и административных функций, состав присутствий должен был быть
аналогичен существовавшим смешанным коллегиям. Несмотря на то, что автор
предлагал незначительно усовершенствовать порядок производства дел в Сенате,
допуская в некоторых случаях словесные объяснения сторон, даже такие скромные
судебные гарантии беспристрастности решений губернских присутствий не
предусматривались. Следовательно, полностью ликвидировался лишь один недостаток
— многочисленность губернских инстанций. Отрицательные стороны внутреннего
устройства и процесса — председатель-ствование губернатора, административный
состав и форма делопроизводства, смешение распорядительных и судебноадминистративных функций — сохранялись.
Необходимость
существования
института
судебно-административного
обжалования была обусловлена предоставлением администрации обширных
полномочий применять дискреционные меры, ограничивающие права личности,
неопределенностью и многочисленностью норм, регламентирующих дискреционную
деятельность администрации и Полномочия полицейских органов, а также отсутствием
в законодательстве правовых гарантий неприкосновенности личности.
В 1864 г. в Устав уголовного судопроизводства вошли положения, в соответствии
с которыми «никто не может быть задержан под стражей иначе как в случаях, законом
определенных». Однако, по словам С. К. Гогеля, «из этих постанов-лении не следовало
ни того, что задержание может последовать только по постановлению судебной власти,
ибо и за органами администрации сохранена была известная доля власти по лишению
223
Корф С.A. Административная юстиция. Т. 1. — СПб., 1910. С. 297-321,353-454.
РГИA. Ф. 1405. ОП. 69. Д. 7097(а). Л. 173,
225
РГИА. Ф. 1405. ОП. 69. Д. 7097(а). Л. 253,
224
59
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
свободы..., ни того, чтобы судебная власть могла входить в оценку по существу
правильности постановлений административной власти»226.
Кроме арестов, обысков и других мер, используемых полицией для
предупреждения и пресечения преступлений, частное лицо могло подвергаться
административной высылке или ссылке по постановлению органов, наделенных
исключительными полномочиями, — министра внутренних дел, губернатора или
генерал-губернатора, III отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, Верховной
распорядительной комиссии227. До 1855 г. применение административной высылки
и ссылки вообще не было ограничено рамками закона228. В 1850-1870-х гг. местные
и центральные органы администрации наделялись дискреционными полномочиями
посредством высочайших повелений. Положение об усиленной и чрезвычайной охране
14 августа 1881 г. кодифицировало многочисленные «разновременно изданные»
«законодательные мероприятия»229, предоставив дополнительные полномочия
административной власти. Министр внутренних дел, губернаторы и генералгубернаторы располагали правом применения административной высылки и ссылки,
производства арестов и обысков, издания обязательных постановлений. Однако
наделение администрации правом использования дискреционных мер, ограничивающих
свободу личности, не сопровождалось предоставлением частным лицам возможности
судебно-администра-тивного обжалования. «Бесспорный теоретически» вопрос о праве
Сената рассматривать дела о соответствии принятого дискреционного распоряжения
тем «целям, ради которых издан закон, послуживший для него основанием», оказался
весьма спорным, — писал В. М. Гессен230. В 1895 г. Государственный совет подтвердил
применение общего порядка обжалования распоряжений, изданных в соответствии
с Положением об усиленной охране. Однако 7 декабря того же года последовало
Высочайшее повеление, вследствие которого жалобы на постановления генералгубернаторов, губернаторов и градоначальников об административной высылке
подлежали рассмотрению министра внутренних дел, а не Сената. Поводом для
устранения сенатского контроля послужила жалоба министра внутренних дел
И. Л. Горемыкина на стеснения возможности применения административной высылки231.
Тем не менее, по утверждению В. А. Гагена, I департамент сохранил свое значение в
сфере контроля за дискреционными распоряжениями администрации232. В своих
решениях Сенат оценивал административные акты с точки зрения соответствия объему
предоставленных администрации полномочий и целей, ради которых эти полномочия
были предоставлены233, зачастую признавая неправильным издание распоряжений и преследование за неисполнение.
Материалы фондов I департамента Сената конца 1870 — начала 1880-х г.,
особенно полицейской его части, содержат множество жалоб на распоряжения чинов
226
Гогeль С. К. Охранение прав личности, // История Правительствующего Сената за 200
лет. - СПб., 1911. Т. 4. С. 336.
227
Гессен П. М. Исключительное положение. - СПб., 1908. С.162-163.
228
Там же. С. 163.
229
Там же. С. 160-161.
230
Гессен В. М. Исключительное положение. С. 192.
231
Гогель С. К. Охранение прав личности... С. 338-340. См. также:
Марголис А. Д. Законодательство об административной политической ссылке в России
в конце XIX В. // Тюрьма и ссылка. Исследования и архивные находки. - СПб., 1995.
С. 108-117.
232
Гаген В. А. Административная юстиция. С. 32.
233
Гессен В. М. Указ. соч. С. 257.
60
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
полиции, губернаторов и министров. Частные лица обращались в Сенат в связи
с незаконными арестами и высылками, совершенными на основании Положения об
усиленной и чрезвычайной охране или Устава о паспортах, превышением власти
чиновниками, арестами, неудовлетворенными ходатайствами об освобождении или
привлечении к суду подчиненных должностных лиц, а также по поводу утверждения
общественных приговоров об удалении из общества на поселение или «отдачи
в распоряжение правительства». Во второй половине 1880-х гг. самой распространенной
категорией дел стали жалобы евреев на высылку из мест проживания. В 1885 г. из 485
дел полицейской части 45 составили обращения такого рода, в 1886 г. их число
составило 122 из общих 583, в 1887-м — 205 из 722, в 1888-м — уже 375 из 607234.
Временные правила 3 мая 1882 г. ограничили места жительства евреев, запретив «вновь
селиться вне городов и местечек», то есть в селах и деревнях. Однако, по словам
Ю. И. Гессена, «наиболее чувствительными для широких слоев еврейского народа
оказались не столько новые законы, сколько административные распоряжения,
клонившиеся к более строгому исполнению старых ограничительных законов, нередко
получавших характер разнузданного произвола»235. В частности, хотя закон 1882 г.
запрещал «лишь новое поселение в деревнях, фактически стали выселять евреев, давно
осевших там»236. Администрация, стремясь сузить свободу передвижения и жительства в
пределах самой сельской местности, стала переименовывать местечки в селения,
урезать площадь городов и местечеК. «До Сената доходили дела о выселении евреев из
дома, находившегося одной своей частью за пределами городского поселения»237 .
Лишение права свободного передвижения и избрания места жительства являлось
наиболее существенным и распро-страненным «препятствием» для «развития еврейской
жизни»238. Жалобы на распоряжения и действия администрации в этой области были
наиболее многочисленными. В то же время в Сенат поступали обращения по поводу
ограничения прав занятий. «Под влиянием общего настроения в правительственных
сфeрах административная практика расширила и углубила действие ограничительных
законов... С одной стороны, была сужена сфера торгово-промышленной деятельности
евреев, с другой — был ограничен круг соответствующих занятий»239, — писал 10.
И. Гессен.
5. Правительственная Политика в Области Административной Юстиции
Общественная Концепция Правовых Реформ в Конце XIX в.
Дeятельность Сената по контролю за дискреционными распоряжениями
администрации в 1880-х-1890-х гг. стала предметом дискуссии двух видных специалистов
234
См. описи: РГИA. Ф. 1341. ОП. № 152, 153, 154, 155 (значительное число самих дел
в фондах не сохранилось); См. также дела канцелярии обер-прокурора «Жалобы разных
лиц на незаконное выселение их с места жительства. 1886-1914» (Ф. 1341. ОП. 548. Д. 112,
113);
«Жалобы разных лиц на злоупотребления должностных лиц. 1888-1916» (Там же. Д. 124,
125); «Анонимные доносы на злоупотребления по службе должностных лиц. 1884-1916»
(Там же. Д. 111).
235
Гессен Юлии. История еврейского народа в России. - Л., 1925. Репринтное издание. М.; Иерусалим, 1993. С. 232.
236
Там же.
237
Гессен Юлий. О жизни евреев в России. // И. И. Толстой. Ю. Гессен. Факты и мысли.
Еврейский вопрос в России. - СПб., 1907. С. 13.
238
Гессен Юлий. Указ. соч. С. 13.
239
Там же. С. 29.
61
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
по административному праву — Н. И. Лазаревского и М. М. Лозина-Лозинского.
Н. И. Лазаревский приветствовал принцип контроля не только за законностью, но и за
целесообразностью дискреционных распоряжений. Его оппонент считал недопустимым
вмешательство административного суда в вопросы полезности и уместности
правительственных решений 240.
Через несколько лет после публикации статей двух юристов проблема контроля за
дискреционными распоряжениями перестала быть столь актуальной, так как Сенат
попал в полную зависимость от правительства. В 1903 г. Сенат принял решение
рассматривать жалобы на распоряжения об административной высылке только с точки
зрения их законности, а не закономерности, то есть с точки зрения формального права
администрации принимать такие решения241. «I департамент никогда не входит
в рассмотрение жалоб в этой области по существу», — писал в 1909 г. С. А. Корф,
следовательно, его надзор за использованием чрезвычайных полномочий «равен
нулю»242. С. А. Корф подчеркнул, что сужение компетенции Сената и падение его
значения как органа, контролирующего дискреционную деятельность администрации,
произошло вследствие влияния политической конъюнктуры243.
Политическая конъюнктура действительно оказывала существенное влияние на
характер деятельности Сената. Правительственная политика по отношению к Сенату во
многом зависела от личности генерал-прокурора — министра юстиции. Стоявший во
главе судебного ведомства в 1867-1878 гг. К. И. Пален, по словам обер-прокурора
А. А. Половцова, препятствовал всем попыткам изменить положение I департамента244.
Министр юстиции Д. Н. Набоков (1878-1885), напротив, сам не раз был инициатором
обсуждения вопроса о реформе Сената, но встречал сопротивление Министерства
внутренних дел, особенно усилившееся после 1882 г. В 1881 г. был принят Закон
о порядке производства дел о предании суду по должностным преступлениям
губернаторов, в соответствии с которым решения I департамента Сената, рассматривавшего вопрос, должны были приниматься простым большинством голосов
присутствовавших сенаторов и приглашенных министров. Ранее, в соответствии
с Судебными уставами, губернатор мог быть предан суду лишь при условии принятия
решения голосов, при согласии министра и обер-прокурора. «При отсутствии хотя бы
одного из этих условий дело вносилось в Общее собрание Сената, а затем через
Государственный совет на утверждение императора»245. В 1882 г. министру
юстиции удалось добиться установления окончательности решений Сената по делам
о предании суду должностных лиц. В мае 1883 г. по представлению Д. Н. Набокова
о некоторых незначительных изменениях в делопроизводстве Сената, касавшихся
порядка подсчета голосов, Соединенные департаменты Государственного совета
постановили «поручить министру юстиции представить соображения о преобразовании
1 департамента Правительствующего Сената». Однако при обсуждении в Общем
240
Лазаревский Н. И. Административное усмотрение. //Право.
1900. № 41, 42; Правительствующий Сенат как орган надзора. //Там же.
1901. № 15. Лозина-Лозинский М. М. Проверка дискреционных распоряжений
административными судами. //Там же. 1901. № 3, 4.
241
Евтихиев А. Ф. Усмотрение (Das freie ermessen) администрации. // Журнал
Министерства юстиции. 1910. Кн. 5. С. 99-100.
242
Корф С. Л. Административная юстиция в России. — СПб., 1910. Т. 2. С. 368.
243
Там же. С. 375.
244
Пoловцов Л. А. Дневник государственного секретаря. - М., 1967. Т. 1. С. 86.
245
Корнева Н. М. Политика самодержавия в области судоустройстпа и судопроизводства
(1881-1905). ДисС. канд. ист. науК. - Л., 1990. С. 97.
62
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
собрании заключение Соединенных департаментов было отклонено вследствие
выступления К. П. Палена, поддержанного большинством. А. А. Половцов писал
в дневнике по этому поводу: «Граф Пален, в течение своего 10-летнего управления
Министерством юстиции решительно ничего не сделавший для I департамента, кроме
личных неприятностей мне по должности обер-прокурора, выступил теперь
с заявлением, что Россия давно разрешила искомое в Европе разрешение вопроса
о связи административного суда с законодательной властью, и что касаться
I департамента отнюдь не следует». А. А. Половцов сожалел о том, что «бедный
I департамент остался на неопределенное время в своем неопределенном положении» 246.
В 1897 г. был принят закон, изменивший действовавшие правила об
ответственности губернаторов за должностные преступления и ограничивший
полномочия Сената в сфере контроля за законностью деятельности правительственной
администрации. Министр юстиции Н. В. Муравьев внес на рассмотрение
Государственного совета проект, в котором предлагал установить, что «определения
Правительствующего Сената по указанным делам приводятся в исполнение лишь
с Высочайшего соизволения, испрашиваемого через Комитет министров»247 При этом
Н. В. Муравьев и министр внутренних дел И. Л. Горемыкин, поддержавший проект,
ссылались на противоречия действовавшего закона Общему учреждению губерний,
предполагавшему представления дел об ответственности губернаторов на Высочайшее
усмотрение, а также на «не всегда согласное с видами Верховной власти» решение дел
Сенатом248. Члены Соединенных департаментов признали, что принятие этой меры
явилось бы выражением недоверия к Сенату, однако допустили возможность установления порядка решения дел в департаменте по большинству УЗ голосов, в присутствии
министра внутренних дел. В Общем собрании Государственного совета проект министра
юстиции вновь не был поддержан. Большинство его членов заявило, что
«с утверждением предположения о восхождении дел об ответственности губернаторов к
Верховной власти через Комитет министров значение Сената падет. В производстве дел
по жалобам на губернаторов он лишится самостоятельности и низведется на степень
передаточной инстанции»249. Кроме того, установление предложенного министром
юстиции порядка «будет истолковано в смысле стремления ослабить ответственность
начальников губерний за неправильные их действия по службе»250. Меньшинство же
указало на особое политическое значение вопроса об ответственности губернаторов и
настаивало на принятии законопроекта. Мнение меньшинства было утверждено
Николаем II, и таким образом Сенат был практически лишен реальных полномочий в
делах о предании суду высших должностных лиц в губернии.
И все же сильнейшее влияние на деятельность Сената оказали вовсе не
законодательные ограничения его полномочий, а предпринятые К. П. Победоносцевым
и Д. А. Толстым попытки повлиять на личный состав сенаторов. В 1870-1880-х гг.,
в условиях усиления реакционных настроений, Сенат приобрел в обществе авторитет
«оплота законности», противостоящего бюрократическому. Факт превращения
«порабощенного Сената», известного в дореформенное время своей беспомощностью,
в либеральный административный суд тем более удивителен, что реформы 1860-1870-х
гг. не затронули его статус и внутреннее устройство. Лишь благодаря личным усилиям
служивших в 1 департаменте сенаторов Сенат приобрел новое значение. По словам
К. К. Арсеньева, в 1860-е гг. в «застоявшееся болото» архаичного учреждения «массу
246
Половцов Л. Л. Дневник государственного секретаря. С. 86.
РГИA. Ф. 1149. Он. т. XII. 1897 г. Д. 36. Л. 63о6.
248
РГИA. Ф. 11/49. Оп, т. XII. 1897 г. Д. 36. Л, б5об.
249
Там же, Л. 117об.
250
Там же. Л. 118оБ. См.: Корнeва Н. М, Указ. соч. С. 98-99.
247
63
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
молодой энергии и добрых намерений внесли правоведы, значительное большинство
которых поступало по окончании курса именно в Сенат»251. Особенно большим
авторитетом пользовались В. А. Арцимович, имевший в правительственных кругах
репутацию «красного»252, а также А. Д. Шумахер, Г. А. Евреинов, А. А. Сабуров.
Зарекомендовавший себя как защитник органов самоуправления и частных лиц от
злоупотреблений администрации, в бюрократических кругах Сенат воспринимался как
оппозиционный орган, как «антиправительство в правительстве»253. П. А. Валуев писал
в своем дневнике после посещения одного из заседаний в октябре 1877 г.: «Тесный,
односторонний и полувраждебный правительству взгляд. Им как будто приятно, как
говорится, насолить министру. Рrosit! Общее впечатление — впечатление какой-то
нелепой экстерриториальности, как будто я был в гамбургском, а не в русском Сенате»
254
. «Граф Пален наполнил Сенат ослами и либеральными чиновниками»255, —
откровенно выразил свое отношение к высшему суду в письме к только что
вступившему
на
престол
Александру
III
обер-прокурор
Синода
К. П. Победоносцев. В 1884
г.
он
развернул
настоящее
наступление
на
антиправительственный I департамент. Опасаясь за решение в Сенате вопроса об
увеличении штатов жандармской команды, Победоносцев в январе указывал
Д.А.Толстому на важность личного состава сенаторов256, а в апреле уже предпринял
попытку «раскассировать» I департамент, окончившуюся, впрочем, неудачей257. В ноябре
1884 г. Победоносцев сообщил Толстому кандидатуры сенаторов, подлежавших
увольнению: А. А. Сабурова, «подверженного либеральным галлюцинациям»,
и С. А. Мордвинова и Н. С. Абазы, путавшихся «в политических вопросах под
либеральным облаком», а также наметил претендентов на вакантные должности 258.
Противодействовать стремлениям Толстого сформировать послушный министру
внутренних дел личный состав сенаторов пытался Д. Н. Набоков. Об этом
свидетельствует эпизод, связанный с назначением в Сенат академика В. П. Безоб-разова
в ноябре 1884 г.259 Кандидатуру В. П. Безобразова должен был представить на
Высочайшее утверждение Д. А. Толстой. Министр юстиции в разговоре с Александром
III высказался против самого факта назначения сенаторов по указаниям министров, так
как в результате применения такой практики «Сенат утратит всякую самостоятельность
стоять за закон». Вопрос о сенаторстве Безобразова приобрел принципиальный
характер и стал предметом личной борьбы Д. А. Толстого с Д. Н. Набоковым,
окончившейся поражением последнего. В. П. Безобразов все-таки был назначен, но уже
по представлению вел. кн. Сергея Александровича, хотя и не в I департамент,
а в департамент Герольдии. Сменивший Д. Н. Набокова в 1885 г. Н. А. Манасеин также
пытался препятствовать назначению в Сенат курского губернатора Г. Г. Косаговского
— креатуры Д. А. Толстого. Обращаясь с просьбой поддержать его в «стремлении
251
Арсениев К. К. Юбилей Сената. // Вестник Европы. 1911. № 4. С. 262-263.
Перетц Е. Л. ДневниК. - Пг.; М., 1927. С. 16.
253
Катков М. Н. Собрание передовых статей... С. 410.
254
Валуев П. А. Дневник 1877-1878 гг. - Пг., 1919. С. 19.
255
Цит. по: Готьс Ю. В. К. П. Победоносцев и наследник Александр Александрович. //
Государственная Публичная бибиотека им. Ленина. СБ. II. - М., 1928. С. 131.
256
К. П. Победоносцев — Д. Л. Толстому. // К. П. Победоносцев и его корреспонденты. М., 1923. Т. 1, полутом 2. С. 447.
257
К. Д. Кавелин — Д. Л. Милютину. // Вестник Европы. 1909. № 1. С. 25.
258
К. II. Победоносцев — Д. А. Толстому. // К. П. Победоносцев и его корреспонденты.
С. 453-454,
259
Безобразов В. П. Из дневника сенатора. // Былое. 1907. № 9. С.19-22.
252
64
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
спасти Сенат от загрязнения» к К. П. Победоносцеву, Н. А. Манасеин передал ему свой
разговор с императором: «... Я указал что всегда относился с полным вниманием
к просьбам графа Толстого о назначении сенаторами разных губернаторов, когда речь
шла о людях честных, хотя от них и нельзя было ожидать в Сенате пользы, что
губернаторов теперь в Сенате громадное количество в ущерб делу», «в заключение
я просил государя пожалеть Сенат и не принижать его назначением темных
личностей»260.
В силу сложившейся с момента учреждения Сената традиции и его высокого
авторитета до 1899 г., несмотря на формальное право царя увольнять сенаторов
некассационных департаментов, случаев увольнений по Высочайшему повелению не
было. Однако Николай II нарушил эту традицию, отправив в отставку сенатора
И. П. Закревского. Игнатий Закревский — российский правовед, некогда служивший
председателем Варшавского окружного суда, прокурором Харьковской судебной
палаты, обер-прокурором I департамента Правительствующего Сената, а с 1895 г.
сенатором II департамента, — принадлежал к когорте юристов, создававших Сенату
имидж «либерального учреждения». Он был хорошо известен за рубежом благодаря
участию в международных конгрессах юристов, а также публикациям в европейской
прессе. 21 сентября 1899 г. английская «Тайме» поместила письмо Закревского,
посвященное состоявшемуся во Франции судебному процессу над евреем
Дрейфусом. В этом письме, написанном чрезвычайно эмоционально,, сенатор осудил
великую французскую нацию, «претендующую на то, чтобы держать в своих руках
факел цивилизации», но упавшую в «объятья России, страны, которая представляет и
более чем когда-либо претворяет в жизнь принципы диаметрально противоположные
тем, которыми гордится Франция». «Союз с Россией и привел ее логически Неизбежно
к антисемитизму, антипротестантизму, подавлению Слабых, усилению военной
диктатуры и, в конце концов, к делу Дрейфуса, увенчавшемуся процессом в Рeннах»261,
— писал Закревскнй. «Ни один из критиков в этой стране или где-либо не написал
ничего более жестокого и сокрушительного», — комментировала «Тайме» слова
Закревского. Впрочем, не только либеральный сенатор, но и сам обер-прокурор Синода
К. П. Победоносцев, для которого невиновность Дрейфуса была очевидной, осудил
Рeннский процесс262.
Публикация письма Закревского не могла остаться незамеченной французской
стороной. Французский поверенный граф Вовинэ обратился к министру иностранных
дел В. Н. Ламздорфу и заявил, что «содержание и тон этого письма кажутся ему не
соответствующими высокому официальному положению, которое занимает г.
Закревский как русский сенатор»263. Ламздорф, в свою очередь, потребовал объяснений
со стороны Министерства юстиции. В ответ на запрос министра юстиции
Н. В. Муравьева Закревский признал, «что редакция газеты в нем ни одной строчки не
изменила и только — чего я, разумеется, не хотел — прибавила от себя вступительные
слова, назвав меня "известным русским юристом" и—о чем я пожалел, как о неуместном
— "членом русского Сената"». Не догадываясь о последствиях, к которым мог привести
этот инцидент, сенатор писал: «Я несколько недоумеваю по поводу того, какой интерес
может представлять для г.г. дипломатов выражение моего личного мнения в другой
стране по предмету, не имеющему ничего общего с моими служебными обязанностя260
Н. Л, Манассин — К. П. Победоносцеву. // К. П. Победоносцев и его корреспонденты.
С. 842-843.
261
«А Russian view of Dreifus Case». См.: Дело о сенаторе Закрeвском. // РГИA. Ф.. 1405.
ОП. 538. Д. 56. Л. 31. Автор признателен II. М. Корневой, указавшей ему на это дело.
262
РГИА. Ф. 1405. Он. 538. Д. 56. Л. 31
263
Там же. Л. 1-1об.
65
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
ми?» «Ввиду изложенного я прихожу к заключению, что желательно, во избежание
невольных ошибок, уяснить, на каких именно началах международного права
основывается дипломатическая цензура над частными мнениями и принадлежит ли
такая цензура дипломатам только определенных или же всех европейских или также
внеевропейских стран? Пока же это не будет установлено, я затрудняюсь признать, что
предоставление тем или другим из иностранных дипломатов права надзора за личными
убеждениями и частными мнениями русских людей, даже из разряда должностных, было
основано на совершенно легальной почве и не клонилось бы само по себе к созданию
неудобных прецедентов» 264.
Возможно, российское правительство в большей степени, чем дипломатическая
сторона этого скандала, беспокоили высказывания Закрeвского, касавшиеся самой
России. Министр юстиции представил императору особый всеподданнейший доклад,
в котором охарактеризовал Закревского как человека разносторонне образованного,
хорошо проявившего себя на государственной службе. Однако, писал Муравьев, «в
характере его есть несимпатичные черты: крайняя самоуверенность, самомнение,
бестактность, страсть к парадоксам, рисовке и оригинальничанью. Под влиянием этих
свойств он считает себя недостаточно оцененным и в последние годы находится в какомто хроническом раздражении. По своим воззрениям он причисляет себя к так
называемому прогрессивному направлению, что своеобразно соединяется у него
с личной
нетерпимостью,
несдержанностью
и
редким
в
его
годы
легкомыслием. С самого возникновения во Франции вопроса о пересмотре дела
Дрейфуса тайный советник Закревский заявил себя решительным сторонником этого
пересмотра («дрейфусаром») и стал помещать в газетах статьи по названному делу,
выставлявшие французские порядки и нравы в неблагоприятном свете. Признав тогда
же подобные литературные упражнения неудобными для сенатора, я двукратно через
товарища моего сенатора Бутковского обращался к г. Закревскому с настоятельным
советом воздерживаться от таких писаний, на что и получил согласительный ответ.
Поэтому появление в "Тimes" нынешнего в высшей степени неуместного и
неприличного письма его было для меня неожиданностью, которую я объясняю себе
тем же странным и необузданным характером г. Закревского...
В Петербурге, в обществе и среди сослуживцев сенатора Закревского, письмо его
в газету "Тimes" вызвало единодушное негодование, дошедшее до того, что в Сенате
многими сенаторами обсуждался вопрос о том, следует ли подавать г. Закревскому руку,
а в Английском клубе, которого он состоит членом, возникли разговоры о приглашении
его не посещать более Клуб.
Вчера явился ко мне сенатор Закрсвский и заявил, что, признавая свою вину, он
глубоко сожалеет о происшедшем, но вместе с тем самым решительным образом
отвергает всякое намерение выразить в своем письме какие-либо патриотические
мысли и суждения. При этом т.е. Закревский передал в мое распоряжение письменную
просьбу об увольнении его от службы по болезни, на тот случай, если бы дальнейшее
продолжение им службы было признано нежелательным».
Представляя «разрешение настоящего весьма прискорбного инцидента» на
усмотрение императора, Муравьев добавил: «I) что с начала нынешнего столетия
примеров прямого увольнения сенаторов в отставку без прошения не было, 2) что
в разное время и по разным поводам было несколько случаев объявления сенаторам
высочайшего выговора или неудовольствия, с указанием причины сего и без
опубликования, причем последний случай такого рода имел место в царствование
Александра III в 80-х годах по отношению к сенатору Петру Сабурову (бывшему послу
в Берлине, по поводу участия его вместе с покойным М. Н. Катковым и т. с.
264
РГИA. Ф. 1405. ОП. 538. Д. 56. Л. 9-10об.
66
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Богдановичем в политических агитационных проявлениях по международным делам)
и 3) что ввиду вышеупомянутого переданного мне сенатором Закревским заявления об
отставке он мог бы быть ныне же уволен от службы по прошению» 265.
Николай II крайне резко отреагировал на приложенную к докладу Муравьева
публикацию «Таймc». Напротив фраз из письма Закревского, обращенных к России,
император написал: «Только сумасшедший или изменник способен написать подобную
мерзость про свою родину!»266 Резолюция Николая II на доклад Муравьева гласила:
«Объявить сенатору Закревскому выговор от моего имени иуволить его от
службы без прошения. Я возмущен его поступком!» 267
Закревскпй, оказавшись в тяжелейшей ситуации, предпринял попытку
оправдаться перед императором, прося разрешения представить царю свои объяснения.
Недвусмысленные высказывания относительно России Закревский пытался
истолковать иначе: «В статье газеты "Тimes" я указывал на то, что французы,
справедливо возгордясь сближением с Россией, с этим самобытным царством, зиждущимся на иных началах, чем современное французское народоправство, и почувствовав
вдруг за собою могучую силу, благодаря специфическим свойствам своей логики
и психологии, стали еще развязнее попирать ногами то, перед чем они прежде
преклонялись и о чем вещали другим народам. Не мог же я, в самом деле, разуметь, что
мы, русские, заразили французов наклонностью к неправосудию. Слова "logiquement" еt
"inevitablement" («логически» и «неизбежно» — Е. П.), несомненно, относятся
к французской логике и психологии: и антисемитизм, и антипротестантизм,
и религиозная нетерпимость, и подавление слабейших, а именно интеллигентного
меньшинства численным большинством, и, наконец, сознательное неправосудие по делу
Дрейфуса с выражением презрения к Германскому императору, столь рыцарски
поступавшему, — все это вытекло из собственных умов французов, без всякого влияния,
прямого или косвенного, со стороны России. Вот что я разумел в статье "Тimes"»268.
Н. В. Муравьев попытался добиться для Закревского отставки по прошению, что не
рассматривалось бы как «мера взыскания», однако формулировка отставки не
изменилась.
В 1902 г. Закрсвскнй вновь обратился с объяснениями по поводу произошедшего
инцидента, рассчитывая на восстановление на службе. Его новая интерпретация смысла
письма о деле Дрейфуса явно должна была импонировать царю: «Что основы нашего
общественного быта, наши взгляды и нравы, как я сказал в упомянутой статье, во
многом расходятся с западноевропейскими и даже прямо противоположны им — это
я всегда думал. Но это же самое повторялось и повторяется у нас постоянно и на все
лады с незапамятных времен. То же самое говорили и наши славянофилы и наши
западники. Да и русское правительство, сколько мне известно, никогда не поставляло
себе задачей руководствоваться "великими либеральными традициями Запада".
Напротив того, уважение к русской самобытности и охрана ее на деле приближается
всего более, насколько я могу понимать, к современным правительственным идеалам».
«Не мы, конечно, породили во Франции антисемитизм и даже нападки на
протестантов. Не мы подстрекнули толпу и ее руководителей травить, обвинять
в продажности и измене отечеству интеллигентное меньшинство. Не мы, заботящиеся
об улучшении хода правосудия у себя дома, научили французов глумиться над ним
и проделать что-либо подобное Реннскому производству... Не мы вызвали всю эту
265
РГИА. Ф. 1405. ОП. 538. Д. 56. Л. 24-28.
Там же. Л. 31.
267
РГИA. Ф. 1405. Он. 538. Д. 56. Л. 24,
268
Там же. Л. 36.
266
67
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
невероятную пародию над судом. Но известные политические партии сами, по собственному почину, возгордились, когда увидали, что страна их нашла опору в далеком,
мощном самобытном государстве. Эти-то партии, ставшие влиятельными
и многочисленными вследствие беспомощности правящих сфер, сумевшие задеть
национальные струнки и заступиться по-своему за оскорбленное разными
мероприятиями религиозное чувство, — они-то начали более развязно добиваться
всякими средствами своих целей»269. Видимо, по давности лет Закревский был прощен
и определен на службу в Министерство юстиции. Между тем после случая с увольнением
Закревского отставка сенатора перестала считаться экстраординарным событием270.
Резкое изменение, произошедшее в конце 1880-х— 1890-х гг. в личном составе
сенаторов, бросалось в глаза. О назначении в I департамент «конюха» В. Д. Мартынова
(бывшего управ-ляющего Конюшенным ведомством)271, «прелюбодейного сенатора»
П. Н. Дурново, со скандалом уволенного с поста главы Департамента полиции272,
в столице ходили анекдоты. И все же появление в среде сенаторов «губернаторов,
засекавших жидов и крестьян во время вымышленных бунтов», и «целой вереницы
неудачных директоров Департамента полиции»273, не сразу сказалось на направлении
деятельности учреждения. Сохранявшийся дух сенаторского либерализма, вопиющие
образцы административного произвола, представленные в рассматриваемых Сенатом
делах, способствовали тому, что даже в 1890-х гг. бывшие губернаторы и чиновники
Министерства внутренних дел продолжали решать споры в пользу земств и городских
дум и защищать евреев от попыток ущемить их права274. Например, П. Н. Дурново,
назначенному в 1905 г. на пост главы Министерства внутренних дел, пришлось искупать
свой «сенаторский либерализм», потакая желаниям Николая II275.
Однако либеральные традиции не могли долго просуществовать в условиях
наступления общей политической реакции. Бывший чиновник или, например,
назначенный в 1901 г. лейб-медик не имели той квалификации, которой должен был
обладать судья административного трибунала, и, следовательно, были в большей
степени подвержены влиянию политической обстановки и давлению со стороны
правительства. В начале XX В. стали привычными ситуации, аналогичные описанной
в 1903 г. в «Освобождении». Министр внутренних дел В. К. Плеве обратился к министру
юстиции Н. В. Муравьеву с просьбой повлиять на решение в Сенате вопроса
о местожительстве евреев276. Ввиду больших полномочий мини-стра юстиции — генералпрокурора правительство могло рассчитывать на принятие желаемого постановления.
Развитие начал института административной юстиции в России второй половины
XIX В. было обусловлено реформами административного управления и изменением
содержания и форм деятельности государства в области регулирования экономики.
Дeцeнтрализация и привлечение общества к участию в управлении, предоставление
большей свободы экономической деятельности частным лицам требовали пересмотра
системы правового регулирования отношений между государством, личностью
269
РГИА. Ф. 1405. ОП. 538. Д. 56. Л. 56об.-57.
Об увольнении сенатора С. В. Иванова см.: Падение царского режима. - М., 1927. Т. 2.
С. 338, 379.
271
Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России. - М., 1978.
С. 204.
272
Богданович Л. В. Три последних самодержца. - М., 1990. С. 181.
273
Цит. но: Зайончковский П. А. Правительственный аппарат... С. 204.
274
Витте С. 10. Воспоминания. - М., 1960. Т. 3. С. 60.
275
Там же. С. 110.
276
Давление на Сенат., // Освобождение. 1903. № 13(37). С. 224-225.
270
68
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
и корпорациями. Реформы 1860-х-1890-х гг. практически не затронули систему
государственной администрации, тем не менее во второй половине XIX В. наблюдался
процесс концентрации властных полномочий в руках губернаторов и предоставление
администрации большей свободы подзаконной деятельности. В законодательство,
регламентирующее действия органов исполнительной власти, были включены
некоторые положения, определяющие границы их свободного усмотрения. Однако
законодательные и институциональные изменения не в полной мере соответствовали
цели создания правовых механизмов, обеспечивающих права частных лиц по
отношению к администрации. Вследствие этого развитие начал административной
юстиции отражалось преимущественно в практике разрешения жалоб административно-судебными учреждениями, прежде всего I департаментом Сената.
Процесс развития административной юстиции определялся не только
объективными потребностями. Существенное влияние на него оказывали политическая
ситуация и правительственная политика. Высшая бюрократия пыталась препятствовать
установлению независимого судебно-администра-тивного контроля за применением
властных полномочий. Составленный Д. С. Сипягиным в 1898 г. проект преобразования
Канцелярии прошений является яркой иллюстрацией представлений чиновников
о сущности и методах осуществления надзора. В соответствии с этим проектом
Канцелярия прошений должна была превратиться в орган, стоящий над всеми
центральными и высшими учреждениями, который «по ходатайству любого человека
мог пересмотреть их решение»277, В своих решениях Канцелярия прошений руководствовалась только личными указаниями царя. Монаршая воля, а не право или закон,
рассматривалась Д. С. Сипягиным в качестве критерия для оценки правительственных
решений.
Таким образом, понятия законности управления, ответственности администрации
за свои действия соответствовали прежде всего самодержавному принципу правления.
В силу этого принципа административный суд не мог полностью гарантировать права
частных лиц и удерживать органы власти в пределах закона.
Концепция
законности
и
гарантий
ее
обеспечeния,
выраженная
в правительственной политике, практически не отражала представлений о сущности
этих понятий, сложившихся в обществе. В 1870-х-1880-х гг. на страницах юридических
исследований, общественно-политических периодических изданий авторы все чаще
стали высказываться о необходимости преобразования Сената и организации
административной юстиции. Распространение теорий правового государства,
принадлежавших, главным образом, немецким юристам, а также активное изучение
европейского опыта вызвали к жизни первые проекты устройства административной
юстиции в России. По мнению большинства ученых, в реформе прежде всего нуждался
Сенат. Необходимо было вывести из компетенции Сената дела, не составлявшие
предмета ведения административного суда, разделить должности министра юстиции
и генерал-прокурора, установить несменяемость сенаторов и образовательный ценз,
а также распространить на I департамент судебные формы делопроизводства (состязательность сторон, гласность, окончательность решений)278.
Идея восстановления утраченных Сенатом полномочий и статуса высшего
правительственного учреждения 15 империи присутствовала во многих сочинениях
и проектах либерального толка. Ее сторонником выступал, например, Л. Д. Градов-скнй.
277
Рeмнeв Л. В. Проблема объединенного правительства накануне первoй российской
революции. /,/ Новое о революции 1905-1907 гг. в России. -Л., 1989. С. 92.
278
Куплеваский Н. О. Административная юстиция во Франции.-Харьков, 1879. С. I. VIIVIII; Невский Л. Административная юстиция. // Юридичeский вестниК. 1885. Т. 20. С. Г)
17-619; Тарасов И. Т. Административная юстиция. // Земство. 1882. До 18 и др.
69
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Основой правового строя, по Градовскому, являлось обеспечение прав личности
и законность управления, твердую основу для успешного развития» этого начала
следовало искать не в «подражании западным образцам» и перенесении на русскую
почву западноевропейских представительных институтов, а в существующих в России
учреждениях. «Горькие плоды» заимствования единоличного принципа управления
и упразднени коллегиального начала — создания министерств — уже «успели
обнаружиться»279. Развитие министерской системы привело к бесконтрольности
в управлении и фактическому подчинению им Сената. А. Д. Градовский неоднократно
указывал на необходимость восстановления статуса I департамента как
правительственного
учреждения,
усовершенствования
его
делопроизводства
и установления независимости от администрации, в том числе от министра юстиции (при
этом он ссылался на проекты Д. Н. Замятнина 1860-х гг.). Частные лица должны были
получить гарантии судебного рассмотрения жалоб на действия и распоряжения властей
в I департаменте, возведенном «на степень административного трибунала»280. В то же
время важнейшим условием законности Градовский считал введение ответственности
правительства — Кабинета — перед Сенатом. Ответственность министров, наряду
с привлечением к законодательной деятельности в Государственном совете
представителей земств, устраняли необходимость проведения конституционных
преобразований.
Статья А. Д. Градовского, посвященная I департаменту, вызвала ряд откликов,
в основном критических, в печати. «Вестник Европы» отметил несовместимость
судебно-админи-стративной деятельности учреждения с восстановлением его
правительственных полномочий. Преобразования Сената действительно должны
придать ему статус административного суда, «но они не сделают его опорой законности,
не создадут мощной гарантии для частных и общественных прав Широкие, крупные
результаты преобразование Сената могло бы дать только в связи с другим, к которому
оно относилось бы как часть к своему целому»281. По мнению К. Скальковского,
ответственность министров «должна достигаться совсем другими путями,
правительствующее же значение Сената не только не расширяться, а постепенно
уничтожаться». Для производства дел по жалобам в рамках Сената следовало учредить
специальный Департамент административного суда, присоединив к нему Совет
государственного контроля282. Оппоненты А. Д. Градовского, считавшие недопустимой
замену коренных государственных преобразований суррогатом конституции в виде
установления законности, поддерживаемой Сенатом, признавали неосуществимость
полного подчинения центральной администрации сенатскому контролю. I департамент,
«эмансипируясь от других своих обязанностей», должен был стать «почти
исключительно высшим судилищем в конфликтах: 1) между гражданами и властью
в сфере публичных и субъективных прав и 2) органов власти между собой» 283.
279
Градовскии Л. Д. Комитет министров. // Собрание сочинений. Т. 8. - СПб., 1907. С. 521522.
280
Градовский Л. Л. Первый департамент Правительствующего Сената. // Собрание
сочинений, Т. 8. С. 529. См. также: Значение Правительствующего Сената в общей
системе государственного управления. // «Голос». 1871. No 127; беседа Л. Д. Градовского
с Л. Л. Полов-цовым. // Половцев Л. Л. ДневниК. 1877-1878. // Красный архив. 1929, Т. 22
(33). С. 189.
281
Внутреннее обозрение.// Bестник Европы. 1880. № 10. С. 752.
Скалькопскнй К. Современная Россия. - СПб., 1890. С. 39. '
283
Ипполитов М. И. Функции Первого департамента Сената. / Beстннк прапа. 1904. № 5.
С. 264.
282
70
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
Тем не менее усовершенствование государственного строя, установление
«правового порядка», понимаемого как «единение Верховной власти с народом»,
уничтожение
«средостения»
в
виде
бюрократическо-полицсйской
системы
рассматривались многими либеральными публицистами и общественными дeя-телями
как основной путь государственно-правового развития России284. Один из сотрудников
«Вестника Европы», Л. 3. Слонимский, ссылался на пример республиканской Франции,
где само существование системы местных органов административной юстиции являлось
одной из причин стеснения прав граждан. Следовательно, утверждал он, в основе
законного порядка лежала охрана личных и частных прав, а не какая-либо
определенная политическая организация285. Д. И. Шаховской признавал, что «и в
самодержавном государстве возможно до некоторой степени упрочить начало
законности, обеспечив потерпевшим защиту суда и предоставив независимым от
исполнительных органов учреждениям контроль за действиями администрации» 286.
Гарантии установления законности управления в условиях сохранения
самодержавия некоторые из авторов видели в опоре царя на славянофильские начала
и возвращении к старым государственным формам. В проектах политических реформ
Земский собор нередко сосуществовал с могущественным Сенатом. Например, оберпрокурор I департамента Сената Г. А. Евреинов, представивший в апреле 1881 г.
министру юстиции записку, высказался за созыв Земской думы и создание единого
высшего государственного учреждения. Таким учреждением должен был быть Сенат,
«поставленный в надлежащие условия самостоятельности и независимости».
«Принявший в свое лоно высшее законодательное учреждение империи» —
Государственный совет, освобожденный от «министерской опеки», Сенат должен был
состоять из палат дел исполнительных, законодательных и Верховного суда287.
На славянофильские идеи укрепления законного самодержавия путем созыва
земского представительства и борьбы с бюрократизмом опирались не только такие
либеральные авторы, как Д. И. Шаховской или Г. А. Евреннов. Те же идеалы служили
основными постулатами возродившейся в последней трети XIX в. доктрины «народного
самодержавия», оказавшей значительное влияние на правительственную идеологию
царствований Александра III и Николая II288. Одним из примеров славянофильской
политической программы является анонимная записка, датируемая январем 1880 г.
и пронизанная ненавистью к Европе, католицизму, полякам, еврейству и бюрократии.
Основами государственного строя должны быть незыблемое самодержавие,
православие, Земская дума и Сенат, наделенный высшей правительственной властью,
законосовещательными и судебными полномочиями, — считал автор проекта289.
Опиравшиеся на славянофильскую концепцию идеологи консерватизма не
воспринимали идеи раннего славянофильства в чистом виде, а трансформировали их,
приспосабливая к условиям конца XIX в. Так, критика петровских реформ —
284
Градовскнй Г. К. Бюрократизм и правовой порядок.// Наблюдатель. 1882. No 5. С. 64.
Слонимский Л. 3. Теория и практика законности. // Вестник Европы. 1895. № 2. С. 783785.
286
Мирный С. (Шаховской Д. И.) Адресы земств и их политическая программа. —
Женева, 1895. С. 38.
287
Евреинов Г. А. Реформа высших государственных учреждений и народное
представительство. - СПб., 1905. С. 25-29.
288
См.: Власть и реформы. От самодержавной к советской России. - СПб., 1996. С. 369454.
289
Записка неизвестного лица о государственном устройстве. 5 января 1880 г. //Русский
архив. 1909.No 3. С. 458-460.
285
71
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
европеизации, создания бюрократического аппарата абсолютизма — не всегда
присутствовала в сочинениях правых публицистов. Зачастую грань, отделявшая
«старую» Россию от «новой», «передвигалась» с петровского времени на период
правления Александра I. И. С. Аксаков в 1884 г. по-прежнему критиковал
преобразования начала XVIII в., но в то же время признавал, что коллегии и Сенат
(который, кстати, был «умно задуман» как административное судилище, однако, «к
сожалению», не оправдал пожеланий законодателей) представляли преимущество по
сравнению с учрежденными в 1802 г. министерствами290. Известный славяно-фильскими
воззрениями консервативный деятель и историк М. В. Юзефювич, более того,
утверждал, что <<нет ничего неосновательнее и несправедливее, как хула на
петровскую реформу»291. В учрежденных Петром I коллегиях и Сенате он видел
воплощение идеи соборности, продолжение исконных традиций русского самодержавия.
Проникновение европеизма в начала государственности произошло вследствие введения
министерской системы управления. «Главная задача нашего времени», полагал автор,
состояла в возвращении к «брошенному пути»: восстановлении истинного самодержавия, поддерживаемого Сенатом и образуемыми этим органом административными
коллегиями. «Таким образом, все (функции правительственной машины —
законодательная, распорядительная, судебная и исполнительная — привслись бы
к нерушимому единству под общим контролем Сената, в свою очередь стоящего под
верховным контролем царя. В таком именно порядке и заключается глубокий смысл
соборного начала»292. Итак, в книге М. В. Юзeфовича идея преобразования Сената
получила теоретическое и историческое обоснование293
Самодержавие, земство и коллегиальное начало составляли, по мнению
Н. П. Семенова, «самобытную и своеобразную», «исторически сложившуюся» в России
к концу
XVIII в. форму
правления.
Критикуя
«принадлежащие
к
строго
конституционных монархий» министерства, а также «рабское подражание иностранным
порядкам», проявившееся в ходе реформ местного управления и суда 1860-х гг.,
H. П. Семенов призывал к объединению земства и правительственной адми-нистрации,
чему должно способствовать восстановление Сената в прежнем его значении,
присвоенном ему «как высшему всеобтзединяющему учреждению» 294. Изложенные
автором идеи самобытного пути государственно-правового развития России были
сформулированы в программном сочинении его сына — II. Н. Семенова, близкого
к бюрократическим кругам. Основные положения, содержавшиеся в написанном
в ноябре 1904 г. исследовании «Самодержавие как государственный строй», можно
считать в некоторой степени отражением взглядов правительства295. Для обеспечения
«важнейшего требования самодержавия — законности во всем управлении» необходимо
было препятствовать «расхищению» самодержавной власти бюрократией: положить
290
Аксаков И. С. Бюрократическое и земское государство. // Теория государства
у славянофилов. — СПб., 1898. С. 7.
291
Юзефович М. В. Несколько слов об исторической задаче России. Изд. 2-е'.- Киев,
1895. С. 11.
292
Там же. С. 27,46.
293
Л. Л. Тихомиров, впрочем, не разделял эту точку зрения. Он считал, что даже
коллегиальный Сенат не в силах предотвратить узурпации власти бюрократией. Эту
задачу мог бы выполнить сословио-представительный орган, перед которым вся высшая
администрация несла бы ответственность. //Тихомиров Л. Л. Монархическая государственность. - СПб., 1992. С. 593.
294
Семенов H. П. Наши реформы. // Русский вестниК. 1884 № 2. С, 284.
295
В 1905 г. книга была отпечатана в Сенатской типографии и «с Высочайшего
соизволения» освобождена от цензуры,
72
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
в законе более точную грань между законом и повелением, установить контроль Сената
за законодательством, ограничить возможность единоличных действий министров,
предоставив им обращаться в коллегиальный Сенат, а также наделить Сенат высшей
властью, соответствующей статусу, данному ему Петром I и Указом 8 сентября 1802 г.
Для этого следовало обеспечить его независимость, отделив должность генералпрокурора от поста министра юстиции, установив единогласное решение дел и устранив
влияние на делопроизводство со стороны министров, а также отделить
правительственный Сенат от кассационных департаментов296. Реформа Сената должна
была занять свое место в ряду других преобразований, направленных на укрепление
опоры монархического строя — сословного самоуправления. Еще большее влияние на
складывающуюся правительственную программу реформ оказывал С. Ф. Шарапов,
идеолог концепции «народного самодержавия». Как и другие рассмотренные нами
проекты, план преобразований, изложенный им в 1904 г., предусматривал
восстановление «прежнего значения
Сената» и пополнение его состава «выдающимися общeствен-иыми деятелями»297.
Итак, концепция законности управления присутствовала в политической
программе русского консерватизма так же, как и в сочинениях деятелей либерального
направления. Грань между общественно-правовым мировоззрением либералов
и консерваторов конца XIX — начала XX в. не всегда можно определить вполне четко.
Так, к высказыванию К. П. Победоносцева о том, что «Сенат в России — это замена
конституции»298, думается, присоединился бы и А. Д. Гра-довский. Преобразование
Сената рассматривалось и как средство борьбы с произволом, и как способ усиления
правительственной власти для борьбы с революционным движением299. Его реформа
считалась необходимым условием установления «законного самодержавия», которое,
в свою очередь, воспринималось либо как идеальная форма государства, либо как
переходный шаг к последующему ограничению абсолютизма300. В то же время
существовало глубокое различие в понимании значения начала законности: сторонники
монархии стремились к единственной цели — укреплению авторитета правительства
и государства, в то время как основа либеральной системы ценностей состояла прежде
всего в защите индивидуальных прав и интересов личности, в том числе посредством
административной юстиции. Например, М. Н. Катков в 1871 г. писал: «Необходимо,
чтобы неправильные действия чиновников могли обжаловаться не только по
начальству, но пред таким учреждением, которое находилось бы в стороне и не могло
бы быть введено в обман собственными органами. Пусть подобные жалобы принимаются не в общих судах, а в каких-либо специальных» 301. Однако в начале 1880-х гг. именно
он выступил с кампанией против деятельности такого независимого органа —
Сената. Доктрина «народного самодержавия» была основана на идее борьбы
с чиновничеством, отделяющим народ от самодержца, но не путем создания правовых
институтов административной юстиции, а посредством реализации идей соборности.
Сенат как административный суд сам по себе являлся символом «красного»,
либерального чиновничества. Не административный суд, построенный по западным
296
Семенов H. П. Самодержавие как государственный строй.-СПб., 1905, Приложенне.
С. 6.
297
С. Ф. Шарапов - М. М. Андроникову. /./ОР РНБ. Ф. 152. ОП. 2. Д. 903.Л. 20, 120, 124.
298
Есииович Я. Г. Записки сенатора. - СПб., 1909. С. 86.
299
См.: Записка неустановленного лица. // РГИА. Ф. 948. ОП. 1. Д. 104. Л. 1-6об.
300
См.: Ведерников В. В. Проблема представительства в русской публицистике рубежа
XX столетия. Автореф. дисС. канд. ист. паук-Л., 1983. С. 12.
301
Катков М. Н. Собрание передовых статей ^Московских ведомостей» за 1871 г.- М.,
1896. С. 37.
73
Часть I Административная Юстиция в Пореформенной России: Идеи
Институты (Конец 1850-х - 1904 гг.)
образцам, а «петровский» Сенат, стоящий в непосредственной близости к царю
и олицетворяющий сильную власть монарха, был идеалом для поборников идеи
«законного самодержавия».
Лишь для тех, кто исповедовал крайние политические идеи, понятие «законность»
и «самодержавие» были несовместимы. В. II. Мещерский протестовал против «введения
культа законности» и расценивал его как опасную попытку «вносить смуту в русскую
умственную жизнь и посягать на единодержавную силу царского самодержавия»302.
Столь же категорично заявлял о несовместимости этих правовых категорий
П. Б. Струве. Больше 250 лет, со времени Уложения 1649 г., законность
провозглашается как основа государственного строя и «остается пустым звуком, ибо она
совершенно несовместима с самодержавием»303, — писал П. Б. Струве. Следовательно,
обещаниям правительства начать проводить реформы под этим лозунгом доверять
было бессмысленно.
302
303
Законность или самодержавие?// Гражданин. 1896. № 1
Комитет министров и комитет реформ. //Освобождение. 1905. 20(7) янв. X" 63. С. 217.
74
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
1. Идея Законности и Реформы 1904-1905 гг.
В 1904 г. правительство, вынужденное считаться с общественным мнением,
заявило о намерении осуществить реформы государственного управления. Перед новым
министром внутренних дел П. Д. Святополк-Мирским стояла задача удовлетворить
требованиям умеренной части оппозиции, сделав уступки, совместимые с сохранением
существующего строя304. С этой целью предполагалось привлечь выборных
представителей в Государственный совет, пересмотреть законы об исключительном
положении, крестьянское законодательство и положения о земских и городских
учреждениях, расширить веротерпимость, ограничить административное вмешательство
в дела печати и т.д.305 Поручая составление всеподданнейшего доклада помощнику
начальника Главного управления по делам местного хозяйства С. Е. Крыжановскому,
П. Д. Святополк-Мирский на первое место в программе реформ «ставил меры
к укреплению законности как отвечавшие с внешней стороны требованиям об
установлении правового строя и соответственное с сим изменение в Учреждении
Правительствующего Сената»306. При этом, по свидетельству Крыжановского, он
настойчиво указывал на брошюру некоего С. К. Глинки-Янчевского о Сенате как на
выражение тех пожеланий, которые могли бы быть приняты правительством.
В сочинениях С. К. Глинки-Янчевского (известного впоследствии правого
политического деятеля, члена Союза Михаила Архангела и издателя газеты
«Земщина») «Пагубные заблуждения» (1899) и «Во имя идеи» (1900) изложены взгляды,
близкие к неославянофильству «народного самодержавия». В качестве эпиграфа ко
второй книге были выбраны слова из всеподданнейшего адреса старообрядцев
Александру II:
«В новизнах царствования твоего, Государь, старина наша сказывается».
Политическая концепция Глинки-Янчевского заключалась в подчинении всех
установлений и учреждений в государстве основному началу — самодержавию. По
мнению автора, этому основополагающему принципу противоречило влияние министра
юстиции, оказываемое на Сенат — высший орган Верховной власти по делам
правосудия. Сенат «должен пользоваться полной независимостью» и «не может быть
поставлен в подчинение ни прямо, ни косвенно кому бы то ни было из
административных лиц»307. Необходимо отделить должность министра юстиции от поста
генерал-прокурора и подчинить Министерство юстиции, равно как и все остальные
ведомства империи, сенатскому контролю, — считал С. К. Глин-ка-Янчевский. Кроме
того, автор призывал к уничтожению некоторых основ существовавшей судебной
системы, препятствовавших воплощению самодержавного начала. Сочинения ГлинкиЯнчевского вызвали большую полемику в прессе. «Новое время», «Россия»,
«Московские ведомости» высказались с одобрением его идей. «Вестник Европы»,
«Исторический вестник» и другие издания поместили статьи, критиковавшие
предложенные публицистом преобразования.
В. И. Гурко расценил обращение П. Д. Святополк-Мирского к идеям С. К. ГлинкиЯнчевского как проявление «глубокого дилетантизма в вопросах государственного
304
Крыжановский С. Е. Воспоминания. - Берлин, Б. г. С. 16.
Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 г. Реформы и революция. - СПб., 1991.
С. 27-28.
306
Крыжановский С. Е. Указ. соч. С. 16.
307
Глинка-Янчсвский С. К. Во имя идеи. - СПб., 1900. С. 12
305
75
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
права и в знании проблем, которые в то время были в центре внимания общества» 308.
Возможно, министр внутренних дел не вдавался в подробности предложенного правым
публицистом проекта и не обращал внимания на общий топ его сочинения. Требование
реформы Сената, как указывалось выше, часто встречалось в сочинениях
и либерального, и монархического содержания. Как и другие предложения, вошедшие
в составленный С. Е. Крыжановским доклад, эта идея, по его словам, «висела
в воздухе»309. В то же время обращение к С. К. Глин-ке-Янчевскому являлось следствием
влияния на разработку идеологии реформ неославянофильскнх идей.
Во всеподданнейшем докладе министра внутренних дел 24 ноября 1904 г.
указывалось на то, что пересмотр Учреждения Правительствующего Сената «должен
быть поставлен во главу угла всех мер к упорядочению внутреннего управления и быть
направлен к восстановлению прежнего значения Сената как высшего блюстителя
закона», данного ему Петром Великим. Для этого следовало «изъять Сенат от
нынешней его подведомственности министру юстиции с поставлением в положение
учреждения, решающего дела самостоятельно и окончательно», учредить должность
первоприсутствующего в Общем собрании, предоставив Общему собранию предлагать
на высочайшее утверждение кандидатуры сенаторов, проводить регулярные
сенаторские ревизии, и, кроме того, лишить министров права путем всеподданнейших
докладов добиваться изъятий из законов, уполномочив представлять об этом на
Высочайшее усмотрение лишь Сенат310. «Такая только постановка Правительствующего
Сената, при соответствующем устройстве в нем административной юстиции, создала бы
из этого учреждения орган, действительно регулирующий закономерность всех
административных и общественных учреждений, от мала до велика»311. Из этой
формулировки трудно понять, подразумевалось ли организацию судебно-административного процесса в Сенате ограничить предложенными мероприятиями или для этого
должны были последовать особые преобразования. По крайней мере, об установлении
судебного порядка делопроизводства, соответствующего функциям административного
суда, не говорилось. Об организации системы низших административных судов не
упоминалось вовсе.
Анализируя
доклад
П. Д.
Святополк-Мирского,
необходимо
учесть
декларативность содержащихся в нем предложений, цель которых состояла в том,
чтобы доказать возможность проведения некоторых реформ и, главное, совместимость
существующего строя с законностью. Очевидно, что на его составителей большое
влияние оказали идеи «законного самодержавия» и восстановления «петровского
Сената». Пересмотр Учреждения Сената рассматривался в контексте других
преобразований как один, хотя и немаловажный шаг на пути к установлению правового
порядка. Краткое упоминание о необходимости организации административной юстиции должно было частично удовлетворить пожелания либеральной оппозиции.
Доклад П. Д. Святополк-Мирского был передан на обсуждение министров
в первых числах декабря. Совещание в основном одобрило представленную программу,
которая должна была быть обнародована в виде царского указа. Разработка
содержавшихся в нем положений поручалась Комитету министров. Перед подписанием
указа Николаи 11 вычеркнул пункт о созыве выборных представителей, составлявший
центральную часть программы П. Д. Спятополк-Мирского. К этому моменту министр
308
Gurko V. I. Features and Figures of the Раst. London, 1939. Р. 301.
Крыжаповскнй С. Е. Указ. соч. С. 19.
310
Государственный архив Российской Федерации (далее — ГЛРФ). Ф. 601. ОП. 1. Д. 872.
Л. 30-33.
311
ГАРФ. Ф, 601.-ОП. 1. Д. 872. Л. 33.
309
76
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
внутренних дел потерял инициативу в подготовке реформ, и ведущую роль стал играть
председатель Комитета министров С. 10. Витте.
Первый пункт Указа 12 декабря 1904 г. отвечал требованиям общества об
установлении законности в управлении. В нем говорилось о необходимости «принять
действенные меры к охранению полной силы закона, — важнейшей в самодержавном
государстве опоры престола, — дабы ненарушимое и одинаковое для всех исполнение
его почиталось первейшею обязанностью подчиненных нам властей и мест,
неисполнение же ее неизбежно влекло законную за всякое произвольное действие
ответственность, и в сих видах облегчить потерпевшим от таких действий лицам
способы достижения правосудия». Пятый пункт Указа предусматривал установление
пределов применения исключительных законов об охране, ограничение дискреционной
деятельности административных властей отдельными территориями и «допущением
вызываемых ими стеснений прав частных лиц только в случаях, действительно
угрожающих государственной безопасности». Восьмой пункт также гласил
о необходимости установления пределов административного усмотрения и предписывал
«устранить из ныне действующих о печати постановлений излишние стеснения
и поставить печатное слово в точно определенные законом пределы»312.
«Диалектической попыткой С. 10. Витте сочетать самодержавие с законностью»
назвал Н. С. Таганцев декларацию о реформах 12 декабря. С точки зрения
представителей либеральных кругов общества установление законности было
возможно лишь при условии созыва представительства. В то же время сторонников идеи
«законного самодержавия» весьма ограниченные меры, предусмотренные Указом,
вполне удовлетворили. По мнению анонимного автора одной из записок, поданных
в правительство, обещанные 12 декабря реформы должны были последовать «сколь
можно скорее». Идеалом государственного строя для реформаторов должна служить
«Россия при Петре I», которая «управлялась самодержавно, но на основании Государем
установленных законов. Блюстителем этих законов был Сенат» 314.
313
По словам В. И. Гурко, С. 10. Витте приступил к осуществлению Указа
в определенно либеральном духе, далеко перейдя пределы, намеченные в докладе
П. Д. Святополк-Мирского315. Отсутствие конкретных указаний на преобразование
Сената и создание административной юстиции в тексте Указа 12 декабря было
расценено А. Д. Оболенским, сотрудником С. 10. Витте по Министерству финансов, как
полумера, компромисс: «нельзя говорить о законности, не установив прямо эту
законность», в частности, не реформировав Сенат 316. Однако формулировка первого
пункта допускала весьма свободную его трактовку и давала возможность не ограничиваться мерами, которые были предусмотрены в докладе II. Д. Святополк-Мирского. Эта
возможность и была использована Витте при разработке мер по реализации Указа 12
декабря. Перед председателем Комитета министров стояла задача компенсировать
отказ от созыва представителей другими реформами. В данной ситуации
преобразование Сената и создание административной юстиции приобретало особое
политическое значение.
312
ПСЗ III. Т. XXIV. № 25495.
Таганцев Н. С. Пережитое. — Пг., 1919. ВыП. 1. С. 73.
314
ГАРФ. Ф. 601. ОП. 1, Д. 878. Л. 1об.-2об.
315
Гурко В. И. Что есть и чего нет в «Воспоминаниях» графа С. Ю. Витте //Русская
летопись. Париж, 1922. Кн. 2. С. 107.
316
РГИА. Ф.' 1622. ОП. 1. Д. 459. Л. 1.
313
77
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
В записке о «вопросах, подлежащих, по мнению председателя Комитета
министров, разрешению Комитета по пункту 1-му именного Высочайшего указа 12
декабря 1904 г.», Витте представил следующий план реформ317.
Во-первых, отказ от привлечения выборных к участию в законодательстве
требовал
предоставления
каких-либо
иных
гарантий
усовершенствования
законодательного пути. С этой целью следовало запретить министрам испрашивать
всеподданнейшими докладами изменения в законах и решать такие дела через Комитет
министров, а также предоставить право законодательной инициативы Сенату.
Во-вторых, в записке значилось преобразование административной юстиции,
подобно проведенной Александром II реформе гражданского и уголовного
законодательства. Для этого'следовало пересмотреть Учреждение Правительствующего Сената, возвратив ему значение «хранителя закона». Преобразование Сената
предполагало восстановление его самостоятельности и независимости от министра
юстиции и других министров, преобразование внутреннего устройства Сената «в
соответствии с необходимостью быстрого оказания правосудия по делам
административным» 318, предоставление возможности обращения в Сенат частным
лицам, потерпевшим от злоупотреблений чиновников органов управления, путем
расширения круга распоряжений, подлежащих обжалованию, и упрощения условий их
принесения. На местах планировалось учредить низшие инстанции административной
юстиции. Обладая статусом высшего административного суда, Сенат, тем не менее,
должен был приобрести право возбуждать законодательные вопросы и иметь
возможность непосредственного обращения к монарху. Помимо указанных мер
С. Ю. Витте предложил на обсуждение проблему применения общих правил уголовного
преследования к делам о должностных преступлениях.
Заседания Комитета министров по исполнению Указа 12 декабря проходили
21 и 24 декабря 1904 г. и 4 января 1905г. По поводу предложенной С.Ю.Витте программы
реформы системы административной юстиции выступил министр юстиции
Н. В. Муравьев. Он поддержал идею о восстановлении Сената не просто как
административного суда, но и как высшего учреждения, осуществляющего*контроль за
законодательством и административной деятельностью высших должностных лиц,
а также обладающего правом законодательной инициативы. Касаясь организации
Сената, Муравьев указал на необходимость обсуждения вопросов об учреждении
в 1 департаменте должности первоприсутствующего и об отделении должности
министра юстиции от поста генерал-прокурора319 Е. А. Святополк-Мирская записала
в своем дневнике, что эта идея, высказанная ее мужем во всеподданнейшем докладе
24 ноября 1904 г., «вероятно, пройдет по чисто личным соображениям» 320: ввиду
предстоявшего ухода со своего поста Н. В. Муравьев не только не возражал, но
и красноречиво выступал за освобождение Сената от влияния министра юстиции. Кроме
того, но его мнению, следовало установить решение дел в Сенате по большинству
голосов, лишить министров и обер-прокуроров права переносить дела в Общее
собрание и в Государственный совет, ввести публичность и состязательность процесса
по судебно-административ-ных делам. Дела по жалобам на действия местных властей
должны были подлежать решению низших учреждений административной юстиции.
317
Там же. Ф. 1243. ОП. 1,доП. к т. XVI. Д. 1.Л. 7-7об.
РГИА. Ф. 124З. ОП. 1, доП. к т. XVI. Д. 1. Л. 7оБ. 146
319
Журналы Комитета «министров по исполнению Указа 12 декабря 1904 г.-СПб., 1905.
С. 29.
320
Дневник Е. Л. Святополк-Мирской. // Исторические записки. 1965. Т. 77. С. 268.
318
78
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
По вопросу об учреждении местных административных судов выступил
Э. В. Фриш. Он напомнил высказанную Государственным советом в 1870 г. идею об
организации на местах учреждений, разрешающих судсбно-административныс споры
(соntentieux administratif). В существовавших губернских присутствиях Э. В. Фриш видел
«элементы административного суда» и, видимо, на их основе предлагал устроить
«смешанные
по
своему
составу
и
придерживающиеся
форм
судебного
разбирательства»321 органы административной юстиции.
Согласно Высочайше утвержденному 17 января мнению Комитета министров,
вопросы создания системы административных судов и реформы Сената было решено
передать на рассмотрение Особого совещания.
Отдельно Комитет министров коснулся вопроса об изменении порядка
привлечения должностных лиц к уголовной, гражданской (за причиненные частным
лицам убытки) и дисциплинарной ответственности. Подготовка пересмотра не-которых
норм законодательства в этой области была поручена Министерству юстиции.
В целом существенных разногласий при обсуждении первого пункта указа не
возникало. Только в замечаниях К. П. Победоносцева С. Ю. Витте усмотрел
322
«отрицательное
отношение
к
настроению
Комитета»
.
По
мнению
К. П. Победоносцева, постановка вопроса о Сенате колебала идею сильной власти, так
как допускала критику ее «со стороны всех и каждого». Победоносцев считал, что
возродить Сенат «якобы по идее Петра» невозможно: при Петре он действительно был
орудием власти, а теперь — это «собрание судебных чиновников, переворачивающих на
все лады букву законов, не приведенных ни к какому единству, а двигателем всего —
присяжный поверенный»323. В этом суждении, очевидно, сказывались распространенный
в 1880-х-1890-х гг. взгляд на Сенат как на «антиправительство в правительстве», а также
боязнь каких-либо перемен. С. Ю. Витте не мог согласиться с мнением
К. П. Победоносцева: «По-видимому, в этом пункте мы с вами расходимся»324, — писал
он.
Итак, общий план реформы Сената и административной юстиции был выработан
Комитетом министров, и в большей части автором его был С. Ю. Витте. Так же, как
и в докладе П. Д. Святополк-Мнрского, в рассуждсниях Комитета министров
присутствовала идея возрождения «петровского» Сената как высшего органа
государственного управления в империи, стоящего в непосредственной близости
к императору, осуществляющего контроль за соблюдением строгого порядка издания
законов и обладающего правом законодательной инициативы.
Помимо этого Сенат должен был служить высшим административным
судом. Однако стремление реализовать идеи восстановления «петровского» Сената
и одновременно организовать административный суд в I департаменте противоречило
«положениям науки, устанавливающим, при какой своей постановке административная
юстиция действительно может быть гарантией законности», — писал Н. И. Лазаревский.
Более того, некоторые из предложений Комитета министров, например,
предоставление Сенату права обращения к монарху, расширение полномочий
«законодательного почина», по мнению ученого, внесли бы, «при всех благих
намерениях, которыми был воодушевлен Комитет, существенное ухудшение
321
Журналы Комитета министров... С. 33.
Витте С. Ю. Воспоминания. - М., 1960. Т. 2. С. 355.
323
Переписка С. 10. Витте с К. II. Победоносцевым. Красный архив. 1928. № 5 (30). С. 108
324
Там же. С. 109.
322
79
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
сравнительно с ныне существующим порядком вещей»325. Для правильной организации
системы административной юстиции следовало построить структуру и процесс
делопроизводства в I департаменте Сената на основе судебных принципов и устранить
влияние органов администрации. Действительно, опыт европейских административных
судов, прежде всего французского Государственного совета, показал, что роль
учреждения,
участвующего
в
законодательной
деятельности
и управлении,
несовместима с функциями независимой административной юстиции. Стремясь
компенсировать отсутствие пункта о представительстве, С. Ю. Витте пытался сочетать
оба
положения,
соответствующие
требованиям
установления
законности:
о «петровском» Сенате как опоре самодержавной власти и административном суде —
либеральном лозунге борьбы с произволом.
В записке С. Ю. Витте ничего не говорилось о будущем облике местных
административных судов, а в высказываниях Э. В. Фриша, никем не оспоренных, речь
шла лишь о незначительных усовершенствованиях губернских присутствий.
Проблема законности функционирования администрации обсуждалась при
рассмотрении путей исполнения пятого пункта Указа 12 декабря 1904 г. Бывший
директор Департамента полиции П. Н. Дурново заявил о «настоятельности
безотлагательного пересмотра действующих узаконений о мерах к охранению
государственного порядка и общественного спокойствия наряду с Положением
о гласном полицейском надзоре»326. Комитет министров согласился с тем, что установленные временными правилами средства обеспечения общественной безопасности
«не соответствуют понятию нормальных приемов государственного управления».
Органы государственной власти должны быть облечены «достаточными»
полномочиями
«для
охранения
государственного
порядка
и общественного
спокойствия», но при условии их применения «в силу общих, повсеместно действующих
в государстве законов»327 Пересмотр законодательных норм об исключительном
положении был возложен на Особое совещание под председательством
А. П. Игнатьева.
Обсуждая порядок выполнения восьмого пункта Указа 12 декабря, Комитет
министров признал, что законы, последовавшие после издания б апреля 1865 г.
Временных правил, «усугубив систему административных взысканий, устранили
фактически судебный порядок преследования преступлений и проступков печати как,
без сомнения, менее удобный для органов административного за печатью надзора,
предпочитающего принимать всецело от него зависящие и бесконтрольные меры
воздействия» 328. Не лишая администрацию права осуществления правительственного
надзора за печатью, по мнению Комитета министров, следовало сосредоточить решение
вопросов по цензуре в «независимом от ведомств учреждении, состоящем из высших
судебных и административных чинов». Впредь до создания нового установления
и общего пересмотра законов о печати было решено отменить некоторые узаконения,
давшие администрации широкие полномочия надзора за печатью и применения мер
административного воздействия. В частности, была поддержана идея А. Н. Куломзина
возобновить действие закона 1865 г., «который предоставил прекращение изданий
Первому департаменту Правительствующего Сената»329. В целях общего пересмотра
325
Лазаревский Н. И. Соображения Комитета министров
административной юстиции. // Право. 1905. № 6. С. 386.
326
Журналы Комитета министров... С. 108
327
Там же. С. 115.
328
Там же. С. 494.
329
Журналы Комитета министров... С. 514.
о
преобразовании
80
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
законов о печати было принято решение о создании Особого совещания, которое
возглавил Д. Ф. Кобеко.
Таким образом, предполагаемые реформы должны были усовершенствовать
систему государственного управления, не затрагивая самодержавной природы
государства и в то же время создавая некоторые правовые нормы, ограничивающие
деятельность царской администрации рамками закона.
Рекомендации Комитета министров, конечно, носили общий характер.
Составление проектов реформы Сената и создания административных судов было
поручено Особому совещани под председательством А. А. Сабурова. Назначение
А. А. Сабурова главой Совещания было, по мнению Д. Ливена, «кульминацией его
жизненного пути», посвященного борьбе за законность330. В 1880-х гг. Сабуров входил
в когорту сенаторов, заслуживших признание общества за бескомпромиссную борьбу
с бюрократическим произволом. Как пишет Д. Ливен, этот государственный деятель
был «в моральном и политическом отношении олицетворением европейского
викторианского либерализма» 331. В состав Совещания вошли представители ведомств,
сенаторы и члены Государственного совета, в том числе юристы-ученые А. Ф. Кони
и Н. С. Таганцев. Его работа началась 30 января 1905 г., и в ходе нескольких
предварительных заседаний был подготовлен «Проект изменений и дополнений
действующего Учреждения Правительствующего Сената».
Проект касался реформы всего Сената, но основные преобразования должны
были затронуть I департамент. Компетенция органа в целом определялась в проекте как
«высший надзор в порядке управления и исполнения», а к предметам ведения
I департамента
были
отнесены
контроль
за
деятельностью
министров
и главноуправляющих и привлече-мне их к ответственности, проверка издаваемых ими
циркуляров и постановлений, надзор за соблюдением министрами установленного
порядка при представлении проектов новых законов, рассмотрение губернаторских
отчетов, представление царю о назначении сенаторских ревизий, возбуждение вопросов
об ответственности всех вообще должностных лиц администрации и принятие в порядке
надзора жалоб на постановления и распоряжения органов власти332. Кроме того,
I департамент получал право сам издавать распоряжения и циркуляры, возбуждать
вопрос об отмене, изменении или дополнении действующего закона или об издании
нового. Составление соответствующего проекта могло быть поручено министру, либо
передано в 1-е Общее собрание Сената.
Ряд изменений, предусмотренных проектом Совещания А. А. Сабурова, касался
внутренней организации Сената: во главе учреждения должен был стоять вицепредседатель (председательствует сам монарх), представляющий Сенат «перед лицом»
императора, а также в Комитете министров и Государственном совете, он же являлся
и первоприсутствующим в I департаменте. Структура оставалась прежней, за
исключением внутреннего дробления департаментов на отделение и общее присутствие.
Вводился новый порядок назначения сенаторов: список кандидатов на вакантное место,
составленный самим департаментом, должен был представляться вице-председателем на
Высочайшее утверждение; число сенаторов в I департаменте определялось штатами.
Изменялся порядок делопроизводства: предполагалось, что решения будут приниматься
большинством голосов, отменялась обязательная посылка определений на подпись
министров. Проект не допускал присутствия министров в случае решения дел об их
ответственности и упразднял право министров и обер-прокуроров переносить дела
330
Lieven D. Russia's Rulers under the Old Regime. New Haven. London, 1989. Р. 179.
Ibid.
332
РГИАЛ. Ф. 1243. ОП. 1, доП. к т. XVI. Д. 1. Л. 293-294.
331
81
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
в Общее собрание. Дела по жалобам частных лиц должны были слушаться при участии
сторон и в присутствии публики.
В целом проект предполагал весьма значительные изменения в соответствии
с идеями, высказанными Комитетом министров. Основной акцент был сделан на
восстановление роли высшего органа государственной администрации. Составители
проекта шли дальше положений Комитета министров:
кроме права законодательной инициативы, они предоставили Сенату возможность
самому составлять проекты законов. В то же время административной юстиции было
уделено мало внимания. Административные, законосовещательные и судеб-ноадминистративные функции должны были осуществляться в одном департаменте, лишь
в разной процессуальной форме. Следует отметить, что, устанавливая некоторые
гарантии независимости сенаторов, авторы проекта не предусмотрели их
несменяемости.
В ходе дальнейшей работы этот проект был сильно изменен, так как и члены
Совещания Сабурова, и Министерство юстиции отнеслись критически к некоторым его
положениям. Юрисконсульт Министерства юстиции А. М. Нолькен высказал замечания
на проект в записке, датированной 15 марта 1905 г. Его возражения касались,
в частности, пунктов об упразднении генерал-прокурорских обязанностей министра
юстиции и учреждении должности вице-председателя (против этого высказался
и управляющий Министерством юстиции С. С. Манухин), а также нового порядка
назначения сенаторов333. Кроме данной записки А. М. Нолькену принадлежит авторство
исторической статьи «Судебная реформа и Первый департамент Сената»334, в которой
он описывает предпринятые в 1860-х гг. Д. Н. Замятниным попытки реформировать это
учреждение. Возможно, им же был составлен в декабре 19,04 — феврале 1905 г. проект
«О преобразовании Первого департамента Сената»335. Целью реформы, с точки зрения
автора, должно было стать восстановление значения, данного Сенату Петром
Великим. Для этого следовало предоставить ему контроль за издаваемыми министрами
инструкциями и циркулярами, расширить права по возбуждению ответственности
должностных лиц администрации, присвоить право осуществления финансового
контроля и законодательной инициативы. Внутренняя реорганизация заключалась
в учреждении должности первоприсутствующего, а также образовании двух коллегий:
Обыкновенного присут-ствия, в котором должны были решаться дела судебные
и судебно-административные, кроме жалоб на министров и генерал-губернаторов,
и Общего присутствия, в котором решались бы дела по таким жалобам, а также
вопросы законодательные и административные336. Предусматривались состязательность
сторон, публичность заседаний и решение по большинству голосов. Данный проект,
несмотря на сохранение идеи возрождения «петровского» Сената, представлял собой
шаг вперед, так как предполагал выделение административной юстиции не только
в форме процесса, но и в структуре учреждения.
Первый проект Совещания Сабурова, а также проект Министерства юстиции
предоставляли Сенату весьма значительные полномочия в области законодательства:
контроль за соблюдением порядка издания законов, их обнародование, толкование,
законодательную инициативу и даже составление законопроектов. Однако ввиду
издания 18 февраля 1905 г. рескрипта министру внутренних дел А. Г. Булыгину целесообразность наделения Сената этими функциями была поставлена под сомнение.
333
РГИА Ф, 1405. ОП. 543. Д. 923. Л. 6об.-9об.
Журнал Министерства юстиции. 1905. № 2. С. 107-143.
335
РГИА. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 922. Л. 220-225об.
336
РГИА. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 922. Л. 224о6.
334
82
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Н. С. Таганцев выступил с критикой «Проекта изменений и дополнений... », в частности,
статьи 13, предоставлявшей Сенату право участия в законотворчестве. По его мнению,
Сенат должен был иметь возможность возбуждать законодательные вопросы
и осуществлять контроль. Предоставление же ему права разработки законопроектов
Таганцев считал излишним, так как следовало учитывать «предстоящее в ближайшем
будущем
изменение
строя
государственных
учреждений»
и
привлечение
представительства к участию в законодательном процессе337. Вообще, по мнению
Н. С. Таганцева, «мысль о восстановлении Учреждения Правительствующего Сената
в значении, придававшемся ему Петром Великим и его ближайшим преемником, едва ли
приемлема, так как этому препятствует создание министерств в 1811 г. с объединением
их в учреждении Совета и Комитета министров ..., а равно и образование
Государственного совета»338.
Работа над проектом реформы Сената отодвинула на второй план решение
проблемы о местных административных судах. Более того, обер-прокурор
I департамента Н. А. Добровольский представил записку, в которой, ссылаясь на пример
Австрии, доказывал, что в учреждении низших инстанций административной юстиции
нет никакой необходимости339. Чиновник Министерства юстиции И. А. Котляревский
считал иначе. В частности, он предлагал создать судебно-административиые
учреждения, не входящие в строй установлении губернских и организованные по
образцу судебных палат340. Член Совещания С. К. Гогель предпочитал другую форму
местных административных судов — на основе существовавших губернских присутствий
с введением в их состав членов окружного суда, земских гласных и специалистов по
отраслям, а также с установлением судебного порядка делопроизводства341. Но
разработка проекта организации административных судов не входила в планы
Совещания. Во всеподданнейшем докладе 13 мая 1905 г. А. А. Сабуров испросил
разрешения продолжать работу над реформой Сената, а преобразование
административных судов отложить342.
4 топя 1905 г. Совещание закончило свою работу. В течение 17 заседаний в мартеиюне был подготовлен итоговый «Проект изменения Учреждения Правительствующего
Сената». Отказ от разработки вопроса об организации административных судов
мотивировался в объяснении к проекту теоретической сложностью проблемы, различно
решаемой в Западной Европе, наличием в России лишь «зародышей административносудебных учреждений в виде многочисленных губернских и уездных присутствий»,
отсутствием опыта у законодателей в этой области'343.
Соображения, на которых основывалось Совещание при составлении проекта
реформы Сената, изложены в его журнале. В ходе заседаний возникало много
разногласий: по 23 вопросам не существовало единого решения, было подано 26 особых
мнений. Но в основных положениях члены Совещания были единодушны. В частности,
они констатировали, что причинами упадка Сената как органа надзора за законностью
стали высвобождение министерств из-под его контроля и влияние, оказываемое
министром юстиции на его деятельность и личный состав. Цель реформы
337
РГИА. Ф. 1243. ОП. 1,доП. к т. XVI. Д. 2. Л. 21, 24-25.
Там же. Л. 21.
339
Там же. Л. 7-8.
340
РГИА. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 923. Л. 1б9об.-170.
341
См.: Гогель С. К. Губернские присутствия смешанного состава как органы
административной юстиции на местах. // Вестник нрава. 1906. №4. С. 459-466.
342
РГИА. Ф. 1243. ОП. 1, доП. к т. XVI. Д. 2. Л. 234-236об.
343
РГИА. Ф. 1243. ОП. 1,доП. к т. XVI. Д. 3. Л. ЗОоб.
338
83
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
формулировалась как «восстановление той власти и той независимости Сената, которое
обеспечивало бы за ним значение высшего стража законности в государстве». Однако
столь обширную и сложную задачу члены Совещания предполагали решить не путем
издания нового Учреждения, а в результате пересмотра некоторых его статей,
касающихся главным образом административных департаментов.
Важнейшим изменением компетенции Правительствующего Сената должно было
стать расширение законодательной инициативы, ранее касавшейся лишь так
называемых дел по казусам. По вопросу о составлении законопроектов мнения
разделились: 20 членов считали, что составление законопроектов не может быть
возложено на Сенат, а 11 членов допускали такую возможность. Деятельность
министров и главноуправ-ляющих должна была подлежать всестороннему контролю
Сената. По мнению 33 членов, сенатской проверке на законность и соблюдение
пределов власти необходимо было подвергать все распоряжения и постановления
министров, а 4 члена предлагали распространить контроль и на целесообразность
решений344. Важным обстоятельством являлось установление обязанности министров
докладывать о принимаемых ими чрезвычайных мерах, причем Сенат получал право их
отмены. Кроме того, в Сенат должны были поступать губернаторские отчеты, и его
власти, по мнению 20 членов, соответствовало право самостоятельного увольнения
провинившихся губернаторов345. Другой формой контроля законности являлись
сенаторские ревизии, причем Сенат, согласно проекту, был наделен правом
представлять на Высочайшее усмотрение инициативу их проведения. Это предложение
не вызвало споров, кроме заявлений П. Н. Дурново и Г. И. Ли-сенкова
о нераспространении ревизий на центральные учреждения.
Изменения должны были затронуть и внутреннее устройство Сената. Важным
вопросом являлись порядок и условия назначения сенаторов, так как их независимость
служила гарантией беспристрастности решений. Согласно проекту, число сенаторов
в каждом департаменте должно было определяться штатами, кандидатуры на
замещение должности сенатора мог представлять на Высочайшее утверждение сам
департамент, причем 13 членов считали, что таким же образом следовало назначать
и первоприсутствующего. Разногласия возникли по поводу необходимости установления
образовательного ценза для претендентов на должность: 11 членов полагали не
обусловливать назначение требованием высшего образования, но 20 членов считали,
что «требование высшего образования не может считаться чрезмерным для кандидата
на должность сенатора»346. Как и в первоначальном проекте Совещания, несменяемость
сенаторов не оговаривалась. На-значать в каждый департамент первоприсутствующего
предполагали 18 членов Совещания, считавшие, что нет необходимости
в существовании особого представителя Сената, но 15 членов полагали, что такой
представитель необходим, и его роль будет исполнять первоприсутствующий
I департамента. В составе департаментов образовывались отделения для решения
маловажных дел, дела должны были решаться большинством голосов, причем
министры могли участвовать в заседаниях на равных правах с сенаторами, за
исключением дел об их ответственности. Прежние права обер-прокурора,
ограничивающие самостоятельность сенатской коллегии, упразднялись. Принесение
жалоб на решения Сената допускали 24 члена Совещания, против мнения 10.
Судебно-администратнвному делопроизводству составители проекта уделили
значительно меньше внимания, чем другим областям деятельности Сената. По мнению
344
РГИА. Ф. 1243. ОП. 1, доП. к т. XVI. Д. 2. Л. 95.
Там же. Л.47.
346
Там же. Л. 55об.
345
84
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
большинства
членов
Совещания,
следовало
изменить
форму
судебноадминистративного процесса, так как «замкнутый порядок разрешения дел является
наследием давнего прошлого» и приводит к неравноправности «частного лица,
стремящегося путем обращения к Правительствующему Сенату оградить свои права
и интересы, по сравнению с положением ведомства или учреждения, на которое
принесена жалоба»347. Следовательно, необходимо допустить участвующих лиц давать
объяснения в ходе процесса. Причем некоторые члены Совещания высказались также и
за публичность заседаний по делам этого рода.
Предложенный Совещанием проект представлял собой программу довольно
существенных преобразований. Основное значение проекта состояло в предоставлении
Сенату самостоятельности, обеспеченной независимостью от министров, в том числе
министра юстиции, новым порядком назначения сенаторов и решения дел. В то же
время задача защиты прав частных лиц считалась второстепенной по сравнению
с усилением контрольных полномочий Сената, так как регла-ментация судебноадминистративного процесса была очень краткой. Кроме того, сохранялось соединение
законотворче-ских,
административных
и
судебно-административных
функций
в компетенции одного учреждения с одним составом сенаторов.
Расширение права законодательной инициативы и составление законопроектов,
а также увеличение полномочий в области контроля соответствовали установке, данной
Комитетом министров. Но его заседания происходили в январе 1905 г., а за период
с января по июнь в политической ситуации произошли значительные изменения. После
октября 1905 г. реформа Сената с целью создания высшего административного органа,
обладающего законосовещательными функциями, стала неактуальной. В конце 1905 г.,
по словам С. Ю. Витте, труды Особого совещания были представлены царю и препровождены самому председателю Совета министров348. 29 марта 1906 г. А. А. Сабуров
обратился к Витте с письмом, в котором сообщал о завершившейся в минувшем году
работе Совещания и предлагал обсудить его итоги в Совете министров. Разработку
вопроса об административных судах председатель Совещания считал невозможной
в силу указанных ранее причин349. 26 апреля 1906 г. Совещание было закрыто, а его
труды переданы в Министерство юстиции.
2. Проекты Реформы Административных Департаментов Сената 1907-1916 гг.
Oчевидно, что вопрос о реформе Сената получил совершенно иное звучание после
издания Манифеста 17 октября 1905 г. и Основных законов 1906 г. Учреждение
Государственной думы, реформа Государственного совета и Совета министров должны
были определить сферу деятельности, полномочия и роль Сената в новых условиях.
Создание
объединенного
правительства
предполагало
изменение
природы
министерской власти. Отныне призванное координировать деятельность органов
управления, вести диалог с Думой и оппозицией, правительство, возглавляемое премьерминистром, получило больше самостоятельности и в то же время частично взяло на себя
бремя ответственности за действия власти, ранее в основном ложившееся на монарха 350.
Следовательно, система контроля за управлением должна была приобрести новые
формы и механизмы реализации. Дума была призвана осуществлять парла-ментский,
политический контроль, используя право запросов. Контроль административной
347
РГИА. Ф. 1243. ОП. 1,доП. к т. XVI. Д. 2. Л. 100об.-101)
Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 2. С. 355
349
РГИА. Ф. 1243. ОП. 1,доП. к т. XVI. Л. Л. Л. 107об.
350
Флорииский М. Ф. Самодержавие, бюрократия и проблема безответственности
монарха в XIX — начале XX В. // Историческое познание: традиции и новации.
Материалы Международной теоретической конференции. - Ижевск, 1996. Ч. 2. С. 10-13.
348
85
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
юстиции следовало сконцентрировать на оценке законности административной
деятельности министров и подчиненных им должностных лиц посредством
рассмотрения жалоб граждан и организаций. Однако вследствие отсутствия института
парламентской ответственности правительства полномочия и последствия контроля
Думы не были вполне определенными. Не случайно создание Думы вызвало
предположения о том, что сенатский контроль будет конкурировать с думскими
запросами. Принципиально различные формы контроля — парламентский и судебноадмини-стративный — в равной степени не были институциализирова-ны в обновленной
системе государственного управления.
Несмотря на значительные изменения в положении Сената, в его Учреждение
было внесено мало поправок и дополнений. Нововведение, существенно повлиявшее на
роль Сената, состояло в том, что ему предоставлялось право давать разъяснения
законов о выборах в Государственную думу и Государственный совет. После роспуска
I Думы П. А. Столыпин предпринял попытки изменения избирательного закона. По
словам К. К. Арсеньева, «сразу решиться на столь крутую меру было трудно, избран
был другой путь, менее верный, но более удобный. От Сената были испрошены
и получены толкования, исключавшие из числа избирателей многочисленные категории
лиц
малонадежных,
с правительственной
точки
зрения»351.
Использование
правительством
сенатских
разъяснении
в
качестве
суррогатов
поправок
к избирательному закону часто служило поводом для критики столыпинской политики
со стороны либеральной публицистики и общества. Выражение «разъяснение» не
закона, а какого-либо частного лица стало «ходячим термином, получившим вполне
своеобразное значение»352 (например, Сенат пытался «разъяснить» П. Н. Милюкова
ввиду фиктивности его имущественного ценза).
С. Е. Крыжановский, оправдывая правительство, утверждал, что инициатива
разъяснений исходила от самого Сената, который, «действительно склонен был подчас
смотреть на некоторые вопросы с "охранительной" точки зрения»353. В 1906 г. впервые
проявилось изменение политической ориентации этого государственного учреждения,
произошедшее вследствие давления на него со стороны администрации. Использование
Сената в интересах правительства привело к тому, что авторитет этого учреждения
в обществе заметно упал. «В настоящее время едва ли найдется столь наивный
обыватель, который, в самом деле, поверил бы, что существование Сената — гарантия
и возможная защита против злоупотреблений местных властей»354, — писал
В. Д. Набоков. Естественно, что правительство всеми силами старалось сохранить
зависимое положение Сената и не допустить увеличения его самостоятельного контроля
за администрацией.
В то же время преобразование Сената рассматривалось умеренной оппозицией как
одна из тех реформ, проведение которой было и необходимо, и реально
в существовавших условиях. Проект пересмотра Учреждения Сената вошел
в политическую программу членов так называемой Группы центра Государственного
совета. Инициатива
внесения
законопроекта
принадлежала
А. А. Сабурову.
Объяснительная записка к проекту начиналась со слов: «Административная юстиция,
наряду с участием граждан в образовании воли государства в законодательных
учреждениях и с участием их в осуществлении государственных задач в самоуправлении,
является существенным элементом правового государства. Посему необходимость
учреждения в России авторитетного и независимого административного суда, давно уже
351
Арсепьев К. К. Юбилей Сената. // Вестник Европы. 1911. № 4. С. 265.
Набоков В. Д. Сенат и политика. // Московский еженедельниК. 1909. № 30. С. 6.
353
Крыжаноиский С. Е. Воспоминания. С. 97.
354
Набоков В. Д. Сенат политика. С. 10.
352
86
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
сознанная, сделалась особенно настоятельною со времени учреждения Государственной
думы и Совета министров и преобразования Государственного совета. По мысли закона,
таким Верховным административным судом должен быть Правительствующий
Сенат»355. Таким образом, требование реформы Сената четко аргументировалось
необходимостью создания административной юстиции. Основные положения проекта
состояли в следующем: гарантировать независимость Сената, устранив посредничество
министра юстиции между ним и верховной властью, признав окончательными
определения Сената и отменив перенос решенных Сенатом дел в высшие инстанции;
обеспечить надлежащий личный состав Сената, предоставив сенатской коллегии
право избирать кандидатов на должность сенатора; установить решение дел по
большинству голосов;
упростить и упорядочить порядок делопроизводства административных
департаментов Сената, передав мелкие дела на обсуждение образуемых
в департаментах отделений; отменить обязательную посылку дел на заключение
министров, а также облегчить доступ к Сенату частных лиц и предоставить им право
защиты перед Сенатом своих интересов. Предлагалось точно установить предметы
ведения I департамента Сената, устранив из его компетенции маловажные дела,
определить его функции и полномочия по надзору за правильным изданием законов,
министерских циркуляров и принятыми министрами чрезвычайными мерами356.
Упоминание об участии Сената в процессе законотворчества отсутствовало — этим,
в основном, отличался проект А. А. Сабурова от программы Совещания 1905 г. Он
являлся декларацией о реформе, которую предлагалось разработать на основе
представленных положений и реализовать.
Документ был обсужден в Комиссии об изменении устройства Сената, созданной
в Группе центра, и подвергся некоторым поправкам. Общее собрание Группы на
заседаниях 4 и 5 апреля 1907 г. рассмотрело и утвердило новый вариант проекта357,
который и был внесен в Государственный совет 9 апреля. Изменения, сделанные
в проекте Комиссией, состояли в следующем. Первый абзац цитированной
объяснительной записки был исключен, а вместо него внесены соображения
принципиально иного содержания. Слова об административной юстиции и правовом
государстве, доказывающие необходимость реформы Сената, заменялись ссылкой на
Указ 12 декабря 1904 г. и последовавшие события: «С тех пор беспорядки и неурядицы,
охватившие все государство и все сферы государственной и общественной жизни, не
только не ослабли, но, скорее, усугубили потребность в создании властного органа,
который твердо и неуклонно сохранял бы законность управления и восстановил бы
расшатанное в народе сознание необходимости подчинения авторитету власти, действующей на основании и в пределах закона»358. Объяснительная записка не имела очень
существенного значения, а важно было конкретное содержание проекта. Вероятно,
с целью увеличить шансы на принятие предложения Государственным советом,
в котором присутствовало значительное число правых, члены Группы центра внесли
в записку соображения об укреплении власти, а не об административной юстиции.
Таким образом, смысл объяснительной записки очень существенно менялся: целью
реформы провозглашалось поддержание авторитета власти. Однако основные идеи
проекта оставались прежними, а его содержание было даже несколько улучшено.
Большинство тезисов формулировалось более четко. Конкретизировалась статья об
устранении влияния министра юстиции — оговаривалось учреждение должности
355
ГАРФ. Ф. 1178. ОП. 1. Д. 24. Л. 4.
Там же. Л. 5-5об.
357
Там же. Д. 11. Л. 7,8.
358
РГИA. Ф. 1148. ОП. 10 (разд. 11). 1907 г. Д. 3. Л. 2.
356
87
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
первоприсутствующего. Первым пунктом стояло требование установить постоянный
штат сенаторов, без чего невозможно достигнуть независимости личного состава
Сената359.
К обсуждению проекта Государственный совет приступил 19 мая 1907 г. Первым
выступил министр юстиции II. Г. Щeгловитов. Он подверг критике основные положения
проекта, в частности сказав, что представление кандидатов для назначения сенаторов
должно принадлежать исполнительной власти, а не сенатской коллегии, что
деятельность министра юстиции в качестве главы Сената не угрожает его самостоятелыюсти, что нецелесообразно вводить решение по простому большинству голосов
и необходимо сохранить возможность обжалования решений Сената. В заключение же
министр юстиции заявил о намерении правительства вообще «несколько повременить»
с реформой Сената, пока на местах не будут образованы низшие административные
суды360. Выступление И. Г. Щегловитова было продолжено оглашением заявления
40 членов Государственного совета, предложивших перейти к очередным делам, не
обсуждая проект. Но мнению подписавших заявление, ряд требований проекта вел
к ограничению Верховной власти 361.
В защиту проекта выступил один из его авторов, А. А. Сабуров. Он доказывал
необходимость учреждения административной юстиции тем, что незаконная
деятельность администрации неизбежно подлежала осуждению. В тот момент в роли
судьи выступала Государственная дума, обладавшая правом запросов. Но суд Думы
всегда являлся политическим, партийным, кроме того, он касался лишь крупных
нарушений. Поэтому России необходим был суд административный в лице Сената. Этой
реформой, по мнению Н. С. Таганцева, выступившего в ее поддержку, была бы
ослаблена «запросомания» Думы — явно ненормальное для законодательного собрания
явление. И. Г. Щегловитов, который вел в ходе заседаний черновые заметки, отметил в
них мысль об отпадении запросов, а также слова Н. С. Таганцева о том, что реформа
Сената необходима как «предупредительная мера» против «пожара», нового взрыва в
политической ситуации362.
Точку зрения правых выразил бывший член Особого совещания Сабурова
П. Н. Дурново. Он назвал проект Группы центра «почти революционным». В условиях,
создаваемых подобной государственной реформой, «никакого правительства в России
существовать не может». С точки зрения выступавшего, дальнейшее развитие Сената
неизбежно пойдет по пути преобразования его в Высший административный суд,
который должен заниматься защитой субъективных прав публичного характера. В то
же время осуществление контроля за деятельностью министров, издаваемых ими
распоряжений и разработка проектов законов должны принадлежать ведению
отдельного учреждения363. В этих соображениях действительно содержится
справедливый упрек составителям проектов Сабуровского совещания и Группы центра,
хотя
очевидно,
что
требование
отделения
административного
суда
от
административного контроля было выдвинуто П. Н. Дурново отнюдь не в целях
обеспечения большей независимости административной юстиции, что подтверждает его
359
Государственным совет. Стенографические отчеты. Сессия II.-СТ16., 1907.
Приложение. С. 23-24.
360
Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия II. Приложение. С. 88.
361
Там же. С. 388-391.
362
РГИА. Ф. 1405. ОП. 539. Л. 431. Л. 6.
363
Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия II. Приложение. С. 401416.
88
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
заявление о недопустимости вмешательства в деятельность дискреционной власти,
осуществляющей свои политические задачи.
Сторонники реформы Сената — М. М. Ковалевский и И. О. Корвин-Милевский
предложили создать специальную комиссию для обсуждения преобразования, так как
и среди подписавших проект членов Государственного совета не существовало единого
мнения по некоторым вопросам. И. О. Корвин-Мнлевский высказал свою точку зрения
в брошюре «Эскиз законодательных предложений». Автор предлагал полностью
преобразовать Сенат, разделив его на два самостоятельных учреждения: Верховный суд,
видимо, несущий, кроме прочих, функции административной юстиции, и высший
административный орган 364.
За реформу Сената выступил С. С. Манухин, также принимавший участие в работе
Совещания А. А. Сабурова. Доказывая се необходимость, он сослался на Высочайшe
утвержденное мнение Комитета министров 17 января 1905 г., принятое в связи
с обсуждением Указа 12 декабря. Эта ссылка вызвала полемику на заседании 30 мая 1907
г., и «вынудила» выступить С. 10. Витте, не желавшего, по его словам, говорить по
этому вопросу. Бывший председатель
Комитета министров сказал: «Мы от 12 декабря до 17 октября следующего года
пережили не один год, а, может быть, полстолетия. С точки зрения Указа 17 октября
Указ 12 декабря был уже не что иное, как исторический документ Если бы теперь меня
спросили, ну а что, если бы в настоящее время обсуждались те вопросы, по коим
последовал Указ 12 декабря 1904 года, то предложил ли бы я все то, что тогда
предлагал? Я бы сказал — "нет"»365. В данный момент оставалось в силе только одно
Высочайшее повеление — о закрытии Совещания 26 апреля и передаче его дел в Министерство юстиции. По мнению С. Ю. Витте, предложенные законодательные меры не
соответствовали новому государственному порядку и могли, как сказал П. Н. Дурново,
«ослабить и без того наше слабое правительство». Согласившись с И. Г. Щегловитовым,
Витте заявил, что есть вопросы несравненно более важные, чем преобразование
Сената. (Кстати, выступление С. Ю. Витте против реформы служит еще одним
подтверждением неискренности его «Воспоминаний», в которых он пишет, что работы
по обсуждению преобразования были прекращены после его ухода, и обвиняет в этом
столыпинское правительство, уничтожившее самостоятельность и независимость
Сената 366.)
Дальнейшие прения на заседании 2 июня сводились к дискуссии не о конкретном
содержании проекта, а о необходимости обсуждения вопроса вообще. Члены
Государственного совета, поддержавшие преобразование, предложили создать
специальную комиссию. Министр юстиции в ответ на это заявил, что в его ведомстве
работы по составлению проекта уже ведутся, но реформу следует отложить. Прения
окончились голосованием, в результате которого с перевесом в 4 голоса (75 против 71)
было решено отклонить предложение 39 членов Группы центра.
Отрицательное решение явилось следствием нежелания правительства и правых
Государственного совета идти на столь радикальные преобразования, а также раскола
самой либеральной Группы центра. В то же время концепция правительственной
политики кабинета П. А. Столыпина, сложившаяся в 1906-1907 гг., предполагала
проведение широких реформ в области местного управления, суда и административной
юстиции. Инициативу в выработке законопроекта правительство стремилось сохранить
за собой, предоставив законодательным палатам санкционировать предложенные
364
Корвин-Милсвский II. О. Эскиз законодательных предположений. -СПб., 1907. С. 11.
Государственный совет. Стенографические отчеты. Сессия II. С.534,536.
366
Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 2. С. 355-356.
365
89
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
преобразования. Эта линия поведения соблюдалась и Министерством юстиции, которое
спустя 5 месяцев после отклонения законопроекта Государственного совета представило
собственный вариант — «О некоторых изменениях в порядке производства и решения
дел в административных департаментах Сената». Проект не предполагал полного
пересмотра Учреждения Сената, о чем свидетельствует его название, а цель
формулировалась как «упрощение и ускорение производства дел в Сенате» 367. По
мнению министра юстиции, «впредь до окончательной разработки вопроса об
административной
юстиции
выработка
какого-либо
нового
Учреждения
Правительствующего Сената» была бы «едва ли возможной и, во всяком случае,
преждевременной» 368. Неизвестно, чего же хотел дождаться И. Г. Щегловитов: досконального теоретического исследования института или же окончания работ
Министерства внутренних дел по организации местных органов административной
юстиции.
Представленный в ноябре 1907 г. министерский проект сохранял за
правительством возможность оказывать существенное влияние на деятельность Сената
посредством надзора за работой сенатской коллегии со стороны подчиненных министру
юстиции обер-прокуроров (упразднялось лишь право обер-прокуроров контролировать
правильность решений), а также назначения любого количества сенаторов. «Право
избрания личного состава государственных учреждений есть одно из могущественных
орудий для направления политики по пути, указанному монархом»,369 — утверждал
И. Г Щегловитов, не стесняясь несоответствия статуса административного суда
положению подчиненного государственного учреждения. Сенаторы не получали
никаких гарантий независимости, при этом кандидатам не предъявлялось условие
образовательного ценза. Министры должны были сохранить право голоса при принятии
решений по большинству в 2/3 голосов.
Весьма скромные предложения «некоторых изменений в порядке производства
и решения дел в административных департаментах Сената» предусматривали упрощение
порядка делопроизводства, незначительное преобразование структуры органа (создание
отделений в департаментах) и учреждение поста первоприсутствующего I департамента,
наделенного весьма ограниченными функциями и полномочиями. И. Г. Щегловитов
настаивал на устранении из компетенции Сената функций активного управления,
а также контроля за деятельностью министерств и участия в законотворчестве.
В соответствии с проектом, Сенат должен был сохранить за собой функции толкования
законов и административной юстиции, при этом предусматривалось введение некоторых
судебных процессуальных норм для решения дел по жалобам — публичности и участия
сторон, дающих объяснения. Однако при обсуждении в Совете министров 13 ноября
1907 г. допуск посторонних лиц к слушанию дела был исключен из проекта370.
Проект Министерства юстиции, переданный на рассмотрение III Думы 8 декабря
1907 г., был поддержан правыми членами Государственного совета, которые обсудили
его на совещании 2 января 1908 г. Правые заявили о недопустимости дополнений,
намеченных некоторыми членами Государственного совета, в свое время вносившими
проект реформы Сената. Рассмотрение проекта не считалось спешным, тем не менее
П. X. Шванебах, П. Н. Дурново и другие высказались за выдвижение этого вопроса с
целью «проверить» III Думу371.
367
РГИA. Ф. 1405. Он. 543. Д. 937. Л. 472.
Тaм же. Л. 469оБ.
369
Тaм же. Л. 478об.
370
РГИА. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 932. Л. 163оБ.
371
Русское слово. 1908. 5 янв.
368
90
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Действительно, политические партии и фракции Думы придавали проблеме
организации
административной
юстиции
большое
значение.
По
мнению
Ф. Ф. Кокошкнна, выступившего на заседании ЦК кадетской партии в конце октября
1906 г., реформа административной юстиции имела большое тактическое значение в
условиях ориентировки на позитивную законодательную деятельность. П. Н. Милюков
рассчитывал, что на судебно-административные преобразования может пойти и само
правительство372. Уже в период работы 1 Государственной думы кадеты подготовили
проекты реформ земского и городского самоуправления, предусматривавшие
учреждение местных административных судов. Преобразование Сената вошло
в программу реформ, принятую на партийной конференции «Союза 17 октября»
в октябре 1907 г. Создание системы административной юстиции, наряду с установлением
гарантий неприкосновенности личности, пересмотром Положения об усиленной охране,
реформой суда и местного самоуправления, а также усилением судебной
ответственности должностных лиц, стало значимым элементом в системе
реформаторских инициатив политических партий с 1906 по 1917 гг.
Дума передала представленный Министерством юстиции проект реформы Сената
на обсуждение комиссии по судебной реформе. Думская комиссия поручила одному из
членов, Л. К. Дымше, подготовить альтернативный законопроект и обсудить его
в особой 4-й подкомиссии. В начале 1909 г. составленные представителями
октябристской фракции А.И.Гучковым, Н.И.Антоновым и Л. К. Дымшей373 «Основные
начала реформы Сената» были вынесены на рассмотрение комиссии по судебным
реформам.
В докладе подкомиссии представленный министром юстиции проект был признан
не вполне удовлетворительным, так как он не устранил «главнейших недостатков
действующего Учреждения и практики Правительствующего Сената», нe обеспечил его
«самостоятельности и независимости». Он нуждался, по мнению подкомиссии,
в существенных изменениях и дополнениях374.
Законопроект подкомиссии вводил ряд гарантий независимости сенатской
коллегии (определение штатов, выдвижение кандидатов на вакантные должности самим
департаментом, несменяемость сенаторов) и устанавливал образовательный ценз.
Решения департамента должны были приниматься простым большинством голосов
сенаторов. Авторы проекта предполагали сохранить в компетенции Сената функции
«хранителя и толкователя законов». Вместе с тем предусматривалось восстановление
положения Сената как «высшего независимого органа надзора за действиями
и распоряжениями носителей административной власти». Особое внимание проект
уделял реализации контрольной функции I департамента в отношении министров,
издающих циркуляры и распоряжения, а также использующих чрезвычайные полномочия. Министры должны были доносить Сенату о применении чрезвычайных мер
и о «причинах их настоятельности». Если Сенат признавал, что принятые меры
превысили предоставленные министрам для чрезвычайных обстоятельств полномочия,
то отменял «их своей властью»375. Таким же образом могли быть отменены или
приостановлены любые административные акты министров, нарушающие закон.
Предоставление Сенату обширных полномочий в сфере административного контроля
должно было способствовать сокращению думских запросов, — считал Л. К. Дымша,
372
Протоколы Центрального Комитета конституционно-демократической партии 19051911 гг. Т, I.- М., 1994. С. 148, 151,550.
373
III Государственная дума. Сессия II. Отчет фракции Народной свободы. - СПб., 1909.
С. 46.
374
РГИА. Библиотека. Коллекция псч. записоК. № 69. С. 14.
375
Там же. С. 16.
91
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
представлявший проект октябристов на заседании комиссии по судебной реформе376.
Сенат не должен был располагать правом законодательной инициативы, однако
предусматривалась возможность его обращения к председателю Совета министров по
поводу необходимости изменения или дополнения законодательства.
В то же время октябристы предполагали предоставить Сенату статус
административного суда. Процесс производства дел по жалобам частных лиц
и учреждений в 1 департаменте отличался рядом особенностей: публичностью
заседаний, участием сторон, в принятии решений по этим делам министры могли иметь
только совещательный голос.
С точки зрения теории административного права наделение Сената полномочиями
в сфере административного надзора за органами исполнительной власти не вполне
соответствовало статусу административного суда. Кроме того, по мнению кадетов,
предполагаемое октябристами закрепление в компетенции Сената функций
административного надзора противоречило наличию представительных учреждений.
«Сенат должен быть высшим административным судом и ввиду этого... должен быть
освобожден от всех функций несудебного характера», — писал представитель партии
Ф. Ф. Кокош-кин. Более удачным он считал проект министра юстиции, в котором были
сделаны «некоторые шаги в этом направлении». Он «с полным сочувствием» отнесся
к возражени
министра юстиции относительно попыток расширения права
законодательной инициативы Сената и ответственности министров перед ним. В то же
время отказ министра юстиции от увеличения самостоятельности Сената, в частности
введения кооптации, несменяемости и юридического ценза для сенаторов,
свидетельствовал о стремлении И. Г. Щегловитова сделать из Сената «орудие
внутренней политики»377.
Проект министра юстиции безоговорочно поддержали правые члены подкомиссии
Думы — П. В. Новицкий, Г. Г. За-мысловскнй, высказавшиеся категорически против
проекта октябристов. Они потребовали принять за основу обсуждаемого
преобразования министерский вариант. Однако при баллотировке большинство членов
комиссии высказалось за обсуждение думского законопроекта378.
Проект подкомиссии, внесенный на рассмотрение думской комиссии по судебной
реформе, вызвал возражения министра юстиции, поддержанные Советом министров.
И. Г. Щегловитопу были даны рекомендации, которых ему следовало придерживаться
при обсуждении проекта в Государственной думе: 1) настаивать на устранении
публичности при рассмотрении дел по жалобам и 2) в случае возбуждения в Думе
вопроса об установлении для сенаторов административных департаментов требования
специального
юридического
образования
(проект
подкомиссии
этого
не
предусматривал) отстаивать достаточность ценза общего высшего образования или
допустить этот ценз для 1/3 сенаторов379. На первом же заседании комиссии И. Г. Щегловитов резко заявил о несогласии правительства с установлением штатов
департамента. Рассмотрение проекта «на этом приостановилось и более не ставилось на
повестку заседаний комиссии»380
376
Государственная дума. III созыв. Сессия II. Комиссия по судебным реформам. Журнал
заседаний № 21. //РГИА. Ф. 1278. Он. 2. 1909 г. Д. 3476. Л. 140об-141об.
377
Кокошкпи Ф. Ф. К вопросу о реформе Сената. — М., 1908. С. 12, 14,17.
378
Государственная дума. Созыв III. Сессия II. Комиссия по судебным
реформам. Журнал заседании № 21. Л. 140об.-141об.
379
РГИA. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 932. Л. 390.
380
III Государственная дума. Сессия II. Отчет фракции Народной свободы. С. 46.
92
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
В 1909 г. вопрос о реформе Сената был обсужден депутатами III Всероссийского
съезда «Союза 17 октября». Докладчик, член комиссии по судебной реформе
Э. П. Беннигсен, настаивал на необходимости дополнения министерского законопроекта
поправками, касающимися положения сенаторов, с целью сохранения Сената как
«Верховного хранителя и толкователя закона и Высшего административного суда»381.
Тем не менее именно из-за нерешительности лидеров октябристской фракции,
вызнанной «категорическим vetо» И. Г. Щегловитова на «чрезвычайно скромные
поправки» к министерскому законопроекту, реформа Сената не была внесена на
рассмотрение III Думы, — так считали кадеты382.
В 1906-1912 гг. проблема сенатской реформы и создания Высшего
административного суда так и не была решена. В годы премьерства II. А. Столыпина
правительство чаще, чем когда-либо ранее, использовало лозунг законности. Премьерминистр признавал, что «анархия овладела у нас не только народом и обществом, но
и персоналом правительственной власти», а нарекания за злоупотребления генералгубернаторов и губернаторов «падают на центральную власть, бессильную их
предупредить»383. Он отдавал под суд высших чиновников за должностные преступления,
организовывал сенаторские ревизии и призывал к устройству административной
юстиции. Но представления о законности П. А. Столыпина были таковы, что Допускали
возможность изменения Основных законов и неограниченное использование 87-й
статьи. Установление законности было для Столыпина одним из средств усиления
власти правительства путем поднятия его престижа и умиротворения общества.
В то же время интерес общества и политиков к идее административной юстиции
и к Сенату существенно возрос. В 1911 г. в связи с празднованием 200-летнего юбилея
Сената в периодических, научных и официальных изданиях появились публикации,
в которых обсуждались проблемы преобразования этого учреждения. Необходимость
реформы признавалась большей частью политических сил: от правых националистов384
до представителей земств. «Живейшая» заинтересованность земства в сенатской
реформе была не случайна ввиду той огромной роли, которую играл и мог сыграть
в дальнейшем административный суд. К. Рощин писал в статье, помещенной в 1914 г.
в юбилейном земском сборнике: «Коренная реформа Высшего административного суда
настоятельна и неотложна, ибо ему присущи те дефекты, с которыми не может
мириться современное правосознание»385. Во-первых, земства не обладала «равенством
в отстаивании своих дел перед судом с министерствами: представители министерств
участвуют в делах не в качестве стороны, а на правах судьи», обладая правом протеста
и переноса решения дел. Кроме того, сенаторы не пользовались правом несменяемости
судей. Это давало возможность правительству влиять на личный состав департамента,
чем пользовались министры внутренних дел, заполнившие Сенат бывшими
губернаторами. Разумеется, большинство подобных судей не обладали необходимым
профессионализмом, так как образовательный ценз для сенаторов отсутствовал.
Зависимость от исполнительной власти обеспечивалась и тем, что Сенат возглавлялся
генерал-прокурором — министром юстиции. Требования земцев сводились
к ликвидации перечисленных «язв современного административного суда», упразднению
381
Основные тезисы и положения докладов 3-го Всероссийского съезда делегатов
«Союза 17 октября». - М., 1909. С. 8-9.
382
III Государственная дума. Сессия III. Фракция Народной свободы в период с 10
октября 1909 но 5 июня 1910. Отчет и речи депутатов. - СПб., 1910. С. 48.
383
Зырянов П. Н. Петр Столыпин: политический портрет. - М. 1992, С. 106, 128.
384
Падение Сената. // Гроза. 1912. № 342.
385
Рощин К. Земские учреждения и Сенат.//Юбилейный земский сборниК. -СПб., 1914.
С. 223.
93
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
надзора «суррогатов судебно-административной власти» — губернских присутствий
и губернаторов и созданию судебного контроля общих или специальных
административных судов386.
Партии умеренной оппозиции предполагали продолжить борьбу за реформу
административной юстиции в Государственной думе IV созыва. Наряду с планами
пересмотра системы народного образования, налоговой системы, отмены
исключительного положения реформа Сената вошла в программу законодательных
предложений фракции прогрессистов. Этот же пункт ставился в повестке дня центром
и националистами387. 4 марта 1913 г. состоялось заседание бюро «Союза 17 октября», на
котором также был обсужден вопрос о Рощин К. 1) Заинтересованность земств
в правильной организации административной юстиции (к 200-летию Высшего
административного суда)//Земское дело. 1911. № 5; 2) Организация надзора за самоуправлением.//Земское дело. 1916. № 7; 3) Реформа высшего органа надзора за
самоуправлением. //Земское дело. 1917. № 3; Веселовский Б. Б. Земские учреждения
и Сенат. // Вестник Пензенского земства. 1911. № 5; В. В. Х-ов. Указы Сената по
земским вопросам. // Народное хозяйство. 1902. VI и др. реформе Сената. Октябристы
требовали введения условия высшего образования для сенаторов, установления их
несменяемости и законодательного определения штатов, а также решения дел по
большинству голосов. Право коллегии представлять кандидатов в сенаторы или
первоприсутствующие было отвергнуто388. Преобразование Сената не противоречило
и политическим целям кадетов. Но все же наибольшее значение данному вопросу
придавали прогрессисты, стремившиеся, по словам В. С. Дякина, на почве умереннолиберальной законодательной работы объединить усилия думского большинства389.
На проходившем 11-13 ноября 1912 г. съезде прогрессисты приняли резолюцию
о «желательности» преобразования Сената. Реформа должна была обеспечить
независимость учреждения, для чего предполагалось осуществить «выделение его из
Министерства юстиции, подчинение канцелярий Сената первоприсутствующему
Общего собрания; несменяемость сенаторов; назначение их из кандидатского списка,
устанавливаемого Сенатом; введение состязательного процесса и гласности
в административном Сенате»390.
6 марта 1913 г. 31 член фракции прогрессистов внесли в Думу законодательное
предложение об изменении Учреждения Сената. Главную цель предстоящего
преобразования авторы законопроекта видели в уничтожении зависимости Сената
и создании условий для его деятельности в качестве органа административной юстиции
и контроля. Компетенция Сената не нуждалась, по их мнению, в пересмотре, так как
фактически «Сенат уже больше не управляет, он больше и не законодательствует».
Функции политического контроля осуществляла Дума, поэтому Сенат должен был
вести наблюдение за законностью391. Тем не менее проект прогрессистов предполагал
восстановление обширных функций и полномочий административных департаментов
в севере контроля за законодательством и управлением: «хранение и обнародование
законов, а также распубликование Высочайших повелений, надзор за соблюдением
установленного порядка издания означенных законов и Высочайших повелений»,
«распубликование издаваемых министрами уставов, правил, инструкций, постановлений
386
Рощин К. Земские учреждения и Сенат. С. 223. См. также:
Дякин В. С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. -Л., 1988, С. 109,110.
388
ГAРФ. Ф. 115. ОП. 2. 1913 г. Д. 3. Л. 24.
389
Дякчн В. С. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. С. 208.
390
Съезд прогрессистов 11, 12 и 13 ноября 1912 г. — СПб., 1913. С. 19.
391
РГИА. Ф. 1405. ОП. 532. Д. 538. Л. 13об.
387
94
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
и распоряжении, имеющих общеобязательное значение», «надзор за закономерностью
постановлений, распоряжений и действий мест и лиц, привлечение к ответственности
лиц за нарушение служебного долга». Прогрессисты допускали сохранение за Сенатом
права «разъяснения истинного смысла закона». Вместе с тем Сенат должен был
исполнять функции административного суда, разрешая «жалобы на постановления,
распоряжения и действия подчиненных Сенату установлении и должностных лиц» 392.
Независимость Сената гарантировалась правом непосредственного доклада
императору, в том числе с целью представления ему кандидатов на должность сенаторов
(от них требовалось высшее образование), несменяемостью членов коллегии,
установлением штатов, окончательностью решений Сената, упразднением надзора за
сенатскими постановлениями обер-прокурора. В каждый департамент назначался
первоприсутствующий, в департаментах образовывались отделения. Дела по жалобам
должны были производиться с участием сторон и в присутствии публики. В целом
проект прогрессистов имел много общего с проектом Сабуровского совещания
и октябристов в III Думе. На состоявшемся 24 марта 1913 г. соединенном заседании
бюро октябристов и прогрессистов преобразование Сената было признано
первоочередной задачей393
10 декабря 1912 г. Министерство юстиции внесло в Думу свой проект реформы
Сената. Он полностью повторял вариант 1907 г. и не предоставлял ни малейших
гарантий нeзави-симости Сенату. Вносимые изменения не влияли на статус судебноадмннистративного органа и сохраняли все возможности использования учреждения
в целях проведения правительственной политики, главным образом посредством толкований законов.
В июне 1913 г. в ходе переписки с министром юстиции по поводу установления
штатов департаментов Сената государственный контролер П. А. Харитонов предложил
выделить из предметов ведения департаментов Сената дела, возникающие из
проверяемой Государственным контролем отчетности и образовать специальный
ревизионный департамент Сената394. И. Г. Щегловитов согласился с этим предложением
и внес в Совет министров вопрос об учреждении Третьего ревизионного департамента,
ведающего делами финансового характера. При обсуждении данного предложения
между председателем Совета министров В. Н. Коковцовым и И. Г. Щегловитовым
произошел следующий диалог. В. Н. Коковцов выразил сомнение относительно
образования нового департамента: «Не будет ли он укомплектован наиболее слабыми
силами. Там нет боевых вопросов и туда будут спускать наиболее смирных». Министр
юстиции, напротив, отметил полезность этой меры с той точки зрения, что численность
I департамента, в котором решаются «вопросы политической важности, получающие
особую остроту», можно будет сократить; в противном случае «для правительства
гораздо будет труднее [назначить] 34 твердых сенатора, чем 21». — «Это мне в голову не
приходило. Разногласия я делать не буду», — ответил В. Н. Коковцов395. Предложение
И. Г. Щeгловитова было одобрено, и 15 ноября 1913г. в проект «О некоторых
изменениях в порядке производства и решения дел в департаментах Правительствующего Сената прежнего устройства» были внесены статьи об образовании
III департамента. Кроме того, обновленный проект предусматривал определение
штатов 1 департамента.
392
РГИА. Ф. 1405. ОК. 532. Д. 538. Л. 9.
ГАРФ. Ф. 115. ОП. 2. 1913 г. Д. 3. Л. 24,
394
РГИA. Ф. 1405. ОП. 532. Д. 482. Л. 206оБ.
395
Там же. Ф. 1276. Он. 6. 1913г. Д. 111. Л. 35иб.
393
95
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Заседания думской комиссии по судебным реформам, обсуждавшей проект
преобразования Сената, проходили в марте и ноябре 1913 г. Большую часть членов
Комиссии составили октябристы, в том числе ее председатель — H. П. I Нубийский.
Также в нес вошли представители националистов, правых и некоторые члены
оппозиции — прогрессисты и кадеты. Вариант, предложенный министром юстиции, был
неприемлем для думцев, так как, по мнению докладчика Комиссии Э. H. Беннигсена,
ограничивался «техническими улучшениями делопроизводства Сената»396.
Объем функций и полномочий Сената не был изменен проектом Комиссии.
Предполагалось, что I департамент будет осуществлять обнародование законов,
распубликование наказов Государственного совета и Государственной думы, издаваемых министрами и главноуправляющими административных распоряжений, таким
образом реализуя функцию контроля за нормотворчеством. Кроме того, Сенат
располагал, в соответствии с проектом, полномочиями административного надзора за
органами управления. В частности, в случае обнаружения злоупотреблений
и нарушений законности со стороны министров он имел право обратиться
с представлением к царю. В то же время в Сенат должны были поступать дела
административной юстиции. Предложения Комиссии, дополнившие министерский
проект, касались назначения и статуса сенаторов: департамент должен был получить
право рекомендовать кандидатов в сенаторы, представляемых на утверждение
министром юстиции, от кандидатов на должности требовалось высшее образование (не
юридическое), сенаторы должны были пользоваться несменяемостью и не могли быть
переведены из одного департамента в другой, их численность должна определяться
штатами. Ряд дополнений относился к порядку делопроизводства: предполагалось, что
решения должны приниматься окончательно (без переноса в другие органы), по
большинству голосов, причем участие министров и главноуп-равляющих в слушании
дел, касающихся их ведомств, ограничивалось правом совещательного голос
А. В делах по жалобам следовало установить публичность, не предусмотренную министерским проектом.
Таким образом, некоторые существенные недостатки проекта министра юстиции
были исправлены. В то же время Комиссия приняла далеко не все поправки, внесенные
прогрессистами и поддержанные левыми октябристами и кадетами. Причиной того, что
большинство проголосовало против поправок, являлось отсутствие на заседаниях
Комиссии кадетов и левых, «уклонявшихся от работы» и «неаккуратно посещавших
заседания» 397.
Обсуждение проекта в Комиссии было закончено еще в первую сессию, но
внесение его на рассмотрение Думы затягивалось министром юстиции, не
представившим предполагаемые штаты Сената. Первое слушание состоялось 18 февраля 1914 г. К началу заседаний Думы оппозиция подготовила большое количество
поправоК. 30 января 1914 г. прогрессисты провели обсуждение проекта реформы
с участием левых октябристов и правых кадетов398. Кадетская «Речь» назвала проект
Комиссии очень скромным, содержащим «общие места» и не предполагавшим
396
Комиссия по судебным реформам. Доклад по законопроекту о некоторых
изменениях... // РГИA. Библиотека. Коллекция неч. записоК. № 75. С. 8.
397
Четвертая Государственная дума. Сессия 1-я. Фракция Народной свободы в период с
15 ноября 1912 по 25 июня 1913. Отчет о деятельности фракции. - СПб., 1913. С. 45.
398
Дякин В. С. Буржуазия, дворянство и царизм. С. 208.
96
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
значительных перемен399. Земцы-октябристы, напротив, его одобрили и приняли
решение голосовать за проект в редакции Комиссии400.
Проблема реформы Сената привлекла большое внимание общества вследствие
того, что это преобразование выглядело весьма значительно на фоне законодательной
«вермишели», рассматриваемой Думой. Кроме того, писала «Речь», необходимость
реформы осознавали почти все — «самые умеренные люди Государственной думы, даже
те, которые не пылают жаждой обновить наше законодательство»401. Еще больший
интерес к реформе возник в связи с отказом I департамента распубликовать устав
Военно-медицинской академии, принятый министром народного просвещения в обход
Думы. Это событие произвело «огромное впечатление в правительственных и военных
кругах». «И общество, и власть отвыкли от самостоятельных действий Сената. Глубоко
проникшись видами господствующей политики, он беспрекословно санкционировал все
мероприятия, которые выдвигались в интересах этой политики»402, — писало «Русское
слово». На решение Сената отказать в опубликовании неправильно изданного Устава
«повлиял думский запрос по поводу Военно-медицинской академии и резкая критика
угодливости Сената»403, — заявил С. И. Шубинский. Этот шаг Сената приветствовался
октябристами, видевшими в нем «проявление гражданского мужества». «Русское слово»
писало, что решение «наглядно показывает, как важна в этот переходный
государственный момент наличность самостоятельного и независимого учреждения,
стоящего на страже закона и законности», оно «должно дать толчок борьбе за реформу
этого учреждения на началах его самостоятельности и независимости от влияний
господствующих видов власти»404.
Слушание по проекту реформы Сената привлекло в Таврический дворец очень
много публики. От правительства ожидали уступчивости. В начале 1914 г. премьер
И. Л. Го-ремыкин заявил о намерениях сотрудничать с обществом. На заседании Совета
министров 10 февраля Николай II «рекомендовал министрам "больше не ссориться и не
дразнить Думу"»405. Однако «новый курс» не поддерживали крайне правые члены
Кабинета, в том числе И. Г. Щегловитов. Его выступление на общем заседании Думы,
посвященном обсуж-дению реформы Сената, нмело преимущественно политический
характер. Выступление министра юстиции расценивалось думцами и прессой как
«маленькая министерская декларация»406 Общий тон речи был настолько вызывающим,
что В. В. Мусин-Пушкин назвал ее «чисто хулиганской»407. И. Г. Щeгловитов обвинил
Думу в стремлении подражать западноевропейским образцам и оторвать Сенат от
правительства. В отличие от стран Запада, «начало законности в Российском
государстве явилось свободным проявлением высшей воли русских самодержцев», и это
начало было поддерживаемо существованием Сената — «учреждением совершенно
своеобразным, самобытным, нашим, русским». С точки зрения министра юстиции,
преобразование Сената должно идти по пути подчинения самодержавному государю,
посредством пополнения его по усмотрению царя. И. Г. Щег-ловитов настаивал на
предоставлении Сенату нормотворче-ских функций, в частности широкого толкования
399
Речь. 1914. 18февр.
Голос Москвы. 1914. 18 февр.
401
Речь. 1914. 19 февр.
402
На страже законности. //Русское слово. 1913. 6 июня.
403
Отказ Сената в распубликоваиии Устава Военно-медицинской академии. //Там же.
404
На страже законности. //Там же.
405
Дякии В. С. Указ. соч. С. 179.
406
Русские ведомости. 1914. 18 фeвр.
407
Дякин В. С. Указ. соч. С. 189.
400
97
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
закона408 «Нельзя не ошибиться в смысле этих поразительных по откровенности
заявлений. Речь идет о возведении в принцип "разъяснительной" деятельности
Сената. По мысли министра юстиции, подчиненный исполнительной власти Сенат
должен стоять над законодательными учреждениями, "восполняя недостатки"
издаваемых ими законов и помогая правительству "опережать" законодательство», —
писали «Русские ведомости» 409. Контроль за управлением и судом, который, по
предположению министра юстиции, должен был осуществлять Сенат, был бы
невозможен ввиду подчиненности Сената администрации.
Точку зрения оппозиции выразил В. А. Маклаков. Он считал, что даже в случае
принятия улучшенного варианта проекта Комиссии положение Сената вряд ли
изменится.
Депутат напомнил, что ранее, при архаичном законодательстве, Сенат стоял на
высоте и завоевал уважение и доверие. Но «в настоящее время по существу Сенат стал
тем, во что его превратило правительство — стал ширмой для беззакония наших
властей»410. Следовательно, законодательные работы — не панацея, «вовсе не плохие
законы уронили Сенат, не законы его и поднимут. Все станет на место тогда, когда
появится добрая воля у власти, когда власть переменит политику»411 Критикуя
содержание проекта, В. А. Маклаков отметил, что проблема организации Сената как
органа административной юстиции практически не была затронута при обсуждении:
«Почему забыли об обязанности его быть органом административной юстиции?
Ведь любопытно: в Сенате и в его Положении вы не найдете ни одной статьи, которая
бы эти полномочия Сенату давала». «Разве теперь не наступило время дать этому
началу место в законе, сказать то, что нужно сказать, что I департамент отменяет все
постановлени подчиненных органов и лиц, состоявшиеся с нарушением закона?»
412
С точки зрения кадетской партии, которую представлял оратор, только выполняя
функции и обладая статусом независимого административного суда Сенат мог бы стать
гарантом законности. Выступление В. А. Маклакова, очень яркое и политизированное,
сопровождалось и окончилось рукоплесканиями слева и в левой части центра.
Министр юстиции в ответе на речь В. А. Маклакова обвинил Думу в том, что «весь
разговор о преобразовании Сената был превращен в сплошное шельмование власти».
С точки зрения И. Г. Щегловитова, депутаты не призваны обсуждать деятельность
правительства413 Вторичное выступление Щегловитова вызвало еще большее
возмущение. «Даже националисты, обычно поддерживавшие министра юстиции, на этот
раз громко выражали свое недовольство. В кулуарах выражали сожаление, что
председатель Думы лишен возможности остановить представителя правительства» 414.
Более того, по словам корреспондента газеты «Утро России», речь министра юстиции
«произвела совершенно неожиданное и очень тяжелое впечатление на многих членов
Кабинета, особенно на председателя Совета министров И. Л. Горемыкина.
От Щегловитова все члены кабинета ожидали более миролюбивой и уступчивой речи.
408
Государственная дума. Стенографический отчет. Созыв IV. Сессия II. - СПб., 1914.
Ч. 2. СтлБ. 808-816
409
Pусские ведомости. 1914. 20 февр.
410
Государственная дума. Стенографический отчет. Созыв IV. Сессия II. - СПб., 1914.
Ч. 2. Стлб, 834.
411
Там же. СтлБ. 836.
412
Там же. СтлБ. 833-834.
413
Там же. СтлБ. 840.
414
Голос Москвы. 1914. 19 фeвр.
98
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Воинственный же тон выступления Щегло-витова разбивает те взгляды, которые хочет
установить И. Л. Горемыкнн на Кабинет среди членов Государственной думы» 415.
Оппозиция — кадеты и прогрессисты — была неудовлетворена проектом
Комиссии. Выступивший от имени прогрессистов М. И. Гродзицкий заявил, что думская
комиссия «остановилась на полпути». В частности, ей не удалось окончательно решить
вопросы о порядке пополнения состава Сената, о роли обер-прокурора в Сенате
и о несменяемости сенаторов416. Л. К. Дымша, депутат от фракции польского коло,
также полагал: «То, что в настоящее время обсуждается, не отвечает тем потребностям
страны, которые давно сказались», так как проект не устанавливает «начала органической и исторической необходимости в правильно устроенном административном суде»
417
. Вместе с тем он предлагал наделить Сенат обширными полномочиями в сфере
контроля. В условиях нового государственного строя необходимо, «чтобы министры
в случае нерадения или превышения власти, издания незаконного распоряжения
отвечали перед судом, а этим судом может быть только независимый Сенат». Таким
образом, Сенат должен был получить статус и полномочия «административного суда,
толкователя законов и того места, которое может возбудить вопрос перед монархом
о предании суду министра». Для обеспечения независимости от правительства Сенату
необходимо было предоставить еще более надежные гарантии: рекомендацию
сенаторов департаментом без участия министра юстиции, право всеподданнейшего
доклада по делам Сената не министра юстиции, а первоприсутствующего департамента,
тем самым освободив Сенат от правительственного влияния. Кроме того, по мнению
Л. К. Дымши, следовало ввести требование обязательного юридического образования
для кандидатов на должности сенаторов.
В ходе постатейного обсуждения, начавшегося 21 февраля, Дума рассмотрела
поправки, внесенные оппозицией. Прогрессисты и кадеты потребовали предоставить
департаменту право непосредственного представления кандидатов на должности, без
участия министра юстиции. Их поправки были отклонены. К статьям законопроекта
Комиссии, предусматривавшим установление образовательного ценза, кадеты
предполагали присоединить требование высшего юридического образования.
В результате голосования Дума отклонила поправки оппозиции, касавшиеся статуса
и порядка назначения сенаторов, и остановилась на варианте Комиссии.
В ходе дальнейшего обсуждения наибольшие прения вызвали статьи о случаях
увольнения за поступки, «не достойные звания сенатора». Такая формулировка
допускала широкую возможность влияния правительства на личный состав
департамента. Однако поправка кадетов об отмене этой статьи не была принята. Дума
подробно обсудила статус первоприсутствующего I департамента, порядок его назначения и функции. Поправки прогрессистов и кадетов, наделявшие первоприсутствующего
независимостью и широкими полномочиями (правом непосредственного доклада
императору, руководство канцелярией и т. д.), Дума отклонила. Значительно большего
успеха оппозиция добилась в вопросе о деятельности Сената в области
нормотворчества. Товарищ министра юстиции пытался доказать, что право толкования
законов входит в задачи органа административной юстиции. Точку зрения
правительства в данном случае разделял и представитель думской комиссии. Октябрист
Э. П. Беннигсeн, выступавший от имени Комиссии с докладом, заявил, что эта функция
Сената должна быть еще расширена. Однако большинство членов Думы хорошо
помнило о тех случаях, когда I департамент вмешивался в законодательный процесс,
415
Утро России. 1914. 20 февр.
Государственная дума. Стенографический отчет. Созыв IV. Сессия II. Ч. 2. СтлБ. 850856.
417
Там же. СтлБ. 857.
416
99
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
изменяя своими разъяснсниями смысл постановлении. Признать это право Сената —
«значит подрывать собственную свою деятельность, деятельность законодательных
палат»418, — заявил М. С. Аджемов. Поправки земцев-октябристов и кадетов,
исключавшие соответствующие статьи Учреждения Сената, были приняты. Несмотря
на то, что вызывающее требование кадетов предоставить Сенату полномочия делать
представления царю о нарушениях отклонила даже Дума, было введено Положение
о проверке издаваемых им циркулярных распоряжений.
Обсуждение проекта в Думе не было особенно успешным для прогрессистов
и кадетов, в частности из-за того, что согласного выступления оппозиции и октябристов,
расколовшихся на 3 группы, не получилось, а внимание Государственной думы
разбивалось массой поправоК. Прогрессисты и кадеты проводили совещания по поводу
обсуждаемого проекта и вносимых поправок419, но правые октябристы и группа земцев
голосовали за проект, предлагаемый их депутатом — докладчиком Э. П. Бeннигсеном,
и проваливали поправки.
Против всех поправок и проекта Комиссии в целом выступили правые,
поддержавшие министра юстиции. «Губа — не дура! Сенат превратить в такую же
цитадель конституции, как и автономный университет. Но правительство на такие
уступки не пойдет — да и не может пойти. Сенат должен быть высшим органом
Верховной власти», — писал С. К. Глинка-Янчeвский420. Социал-демократы вообще
отказались участвовать в обсуждении и голосовании. Выступивший в прениях депутат
А. И. Чхенкели заявил, что его фpакцня позражает против самого существования
Сената как такового. Социал-демократы — противники каких бы то ни было
административных судов, так как в государстве должно господствовать одно правосудие
для всех граждан, в том числе для представителей власти421.
Принятый Думой 18 апреля 1914 г. и внесенный в Государственный совет
законопроект предполагал проведение «некоторых изменений и дополнений
в устройстве порядке производства дел департаментов Сената». Соответственно
прежние принципы организации и функционирования в основном сохранялись. По
мнению С. А. Корфа, думский законопроект не создавал административного суда,
в котором так нуждалось государство: Сенат по-прежнему оставался органом контроля,
выполняющим судебно-админи-стративные функции422. Тем не менее, по сравнению
с проектом И. Г. Щегловитова и, конечно, устаревшим Учреждением Сената, принятый
Думой вариант представлял собой большой шаг вперед по пути к организации
административного суда.
Позиции политических партий в обсуждении реформы Сената сыграли
существенную роль в судьбе преобразования. А.Ф. Керенский, выступивший в прениях
в Думе, отметил, что в обсуждении были представлены два взгляда на Сенат. С точки
зрения оппозиции и октябристов, «Сенат должен сделаться Высшим административным
судом». Их оппоненты говорят «о Первом департаменте как о политическом
учреждении... которое должно проводить ту или иную политику правительства» 423.
Однако, несмотря на очевидные расхождения с правительственной точкой зрения,
418
Государственная дума. Созыв IV. Сессия II. Стенографические отчеты. Ч. 2.
СтлБ. 1269.
419
Русское слово.1914. 28 февр.
420
Земщина.1914. 20 февр.
421
Государственная дума. Созыв IV. Сессия II. Стенографический отчет. Ч.2. СтлБ. 846847.
422
Корф С. А. Реформа Сената. // Вестник права. 1915. Кн. XII. С. 52.
423
Государственная дума. Созыв IV. Сессия II. Стенографический отчет. Ч. 2. СтлБ. 998.
100
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
взгляды на роль Сената и пути его преобразования у представителей политических
партий центра и умеренной оппозиции были различными.
Октябристы высказывались за независимость Сената, но их представление о его
статусе не соответствовало сложившимся в европейских странах моделям
административного суда. Более того, для октябристов идея административной юстиции,
пришедшая из либеральных западноевропейских концепций, не имела существенного
значения. Восстановление Сената как «верховного хранителя законов», сохранение
обширных функций и полномочий в сфере управления и административного контроля
имели много общего с популярными в конце XIX — начале XX в. проектами
возрождения «петровского» Сената, некогда сильно повлиявшими на планы сенатской
рефoрмы П. Д. Святополк-Мирского и С. Ю. Витте, а также Совещания
А. А. Сабурова. Такую же роль в системе высших государственных учреждений
отводили для Сената и прогрессисты. Отличие их позиции от точки зрения октябристов
заключалось в более решительном отстаивании независимости сенатской коллегии и
предоставлении более широких судебных гарантий сенаторам. Стремление октябристов
и прогрессистов закрепить за Сенатом функции контроля за деятельностью министров и
соблюдением порядка издания законов в какой-то мере, возможно, было обусловлено
отсутствием
парламентской
ответственности
министров,
неэффективностью
политического контроля Думы и многочисленными случаями произвола чиновников, в
том числе высокопоставленных.
Кадеты же признавали, что там, где принцип парламентской ответственности
неосуществляeм, «особый орган с широкими правами по надзору за законностью
управления может при известных благоприятных для его независимости условиях
сыграть полезную роль. Едва ли, однако, такие благоприятные условия существуют
у нас»424. Партия Народной свободы не имела собственного проекта реформы Сената,
в отличие от октябристов и прогрессистов, обсуждавших ее во фракционных комиссиях.
Тем не менее представители кадетской партии придавали особое значение именно
проблеме административной юстиции, о чем свидетельствуют законода-тельная
деятельность
фракции,
публикации
статей
и
моио-графий
В. М. Гессена,
В. А. Маклакова, В. Д. Набокова, Ф. Ф. Кокошкина и других, посвященных вопросам
сенатской реформы и создания местных административных судов.
В течение почти двух лет — с мая 1914 по март 1916г. — законопроект, принятый
Думой, находился на рассмотрении особой комиссии Государственного совета под
председательством С. С. Манухина. В ее состав вошли опытные юристы и бюрократы,
уже принимавшие участие в обсуждении данного вопроса: А. А. Сабуров, А. Ф. Кони,
Н. С. Таганцев, Ю. А. Икскуль фон Гинденбандт, И. И. Тют-рюмов и др. Активно
участвовали в работе Комиссии и ее правые члены во главе с Р. А. Дистерло:
А. А. Бобринский, П. Н. Кобылинский, А. А. Макаров, А. Г. Стишинский, а также
новый министр юстиции А. А. Хвостов.
Ряд положений проекта Комиссия сочла полностью неприемлемыми. В первую
очередь возражения касались создания нового III департамента, в котором
предполагалось сосредоточить решение финансовых дел. При обсуждении остальных
пунктов
проекта
возникли
существенные
разногласия.
Р.
А. Дистерло,
А. А. Бобринский, А. А. Макаров и их единомышленники высказались против введения
требования высшего образования для сенаторов, так как среди губернаторов и генералгубернаторов встречались лица, не обладавшие цензом. Однако большинство Комиссии
согласилось с проектом Думы. В то же время Комиссия считала нецелесообразным
вводить требование высшего юридического образования. В частности, А. Ф. Кони
ссылался на примеры математика А. С. Зарудного и Н. А. Буцковского, имевшего
424
Кокошкин Ф. Ф. К вопросу о реформе Сената. С. 18. 188
101
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
военное образование425. Правые настаивали на сохранении существующего порядка
назначения сенаторов и вновь оказались в меньшинстве. Комиссия согласилась
с предоставлением департаменту права рекомендации кандидатов на должности
сенаторов, но предлагать кандидатуры на Высочайшее утверждение должен был не
министр юстиции, а Совет министров, через который
Сенат мог также обратиться к императору с просьбой о назначении сенаторской
ревизии. Вместе с тем принятая Думой поправка о назначении первоприсутствующего
по рекомендации коллегии была исключена. Кроме того, Комиссия настаивала на
сохранении толкования Сенатом законов по представлениям министров и лишении его
права проверять распоряжения председателя Совета министров. Участие сторон, их
поверенных и публики в слушании дел по жалобам должно быть четко определено, —
постановила Комиссия, перечислив 14 дел, предоставлявших эту возможность. Четыре
члена Комиссии предлагали ввести еще одно изменение в порядок производства дел:
предоставить министрам, как и частным лицам, возможность давать объяснения при
рассмотрении дел, касающихся их ведомств, лишив их права участвовать не только
в голосовании, но и в обсуждении. Это предложение не было принято большинство. В то
же время Комиссия постановила отменить обжалование решений Сената, признав их
окончательными.
В материалах Комиссии Государственного совета заметно выделяются мнения,
высказанные Р. А. Дистерло, выступившим со статьей в «Новом времени»426.
Р. А. Дистерло считал, что обеспечение законности в управлении может быть достигнуто как через создание института административной юстиции, так и путем
осуществления контроля высших административных установлений над низшими или
подчиненными. По его мнению, именно так русский Сенат мог исполнять роль охраны
прав и законов, так как он являлся не административным судом, а учреждением,
которому подчинены в империи все органы управления и должностные лица. Поскольку
вопрос о возможности применения административной юстиции в России еще не
решился, преобразование Сената должно было усовершенствовать организацию
административного контроля. Для этого необходимо сохранить то положение
министров в Сенате, которое обеспечивало бы им участие в решении дел ча одинаковых
основаниях с сенаторами, в случае несогласия их с мнением присутствия предоставить
право переносить дела в Совет министров, в Государственный совет или на усмотрение
царя. Участвующих в делах по жалобам лиц можн допускать на заседания Сената, но
введение публичности Р. А. Дистeрло считал нецелесообразным. Существовавший
порядок назначения сенаторов, сточки зрения автора, не требовал изменений.
Несмотря на существенные разногласия в вопросах об учреждении
III департамента и о лишении Сената права толковать законы, Комиссия признала
удовлетворительным проект Думы. В ходе его обсуждения в Общем собрании
Государственного совета Р. А. Дистерло вносил многочисленные поправки,
большинство из которых было отклонено. Однако ряд изменений, предложенных
другими членами, в частности А. Ф. Кони, Государственный совет принял. 1 декабря
1916 г. Палата проголосовала за следующее постановление:
«Признавая желательным незамедлительное внесение правительством на
законодательное рассмотрение проекта закона об устройстве на местах органов
административной юстиции, Государственный совет переходит к очередным делам»427.
5 декабря одобренный законопроект был передан в Согласительную комиссию, которая
425
РГИА. Ф. 1148. ОП. 10 (разд. 2). 1916 г. Д. 2. Л. 106.
.отделъно издание Дистерло Р. Л. О преобразовании Сенатa 1914.
427
РГИА. Ф. 1148. ОП. 10 (разд. 2). 1916 г. Д. 2. Л. 100, 224.
426
102
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
должна была решить возникшие между Государственным советом и Думой разногласия.
Представители Думы не стали возражать против изменений, внесенных в проект
Государственным советом, и, несмотря на то, что с тремя пунктами (о назначении
сенаторских ревизий через Совет министров, о разрешении Сенату давать разъяснения
законов и об участии в решении дел обер-прокуроров) депутаты не согласились, на
заседании 13 декабря было решено принять законопроект в редакции Государственного
совета, так как, по словам докладчика Э. П. Беннигсена, «пред нами предстала
перспектива или идти на провал этого законопроекта, или добиваться проведения его
в жизнь»428.
Оценка принятого Думой 26 декабря 1916 г. Закона «О некоторых изменениях
в устройстве и порядке производства дел в департаментах Правительствующего
Сената», данная юристами и общественными деятелями, в целом была положительной.
Преобразования рассматривались как шаг к организации административного суда, но
в то же время в прессе указывалось на присущий реформе характер
компромисса. Главный недостаток состоял в том, что в компетенции Сената не были
разделены категории административной юстиции, надзора и активного управления.
«Самая идея административного иска не нашла в сенатской реформе достаточного
выражения: условия, формы и последствия обжалования актов управления в Сенат еще
далеко не получили надлежащей юридической определенности и устойчивости»429, —
писал известный специалист по административному праву А. И. Ели-стратов. Юристы,
критиковавшие закон, указывали на необходимость введения специального
юридического ценза, а также устранения сохраненного Государственным советом
влияния обер-прокуроров430. В целом можно согласиться с А. И. Ели-стратовым, что
судьба Сената и охраняемой им законности в большей степени зависела от политики
правительственной власти, нежели даже от законодательных положений. «Вряд ли надо
даже быть юристом, чтобы и при условиях, создаваемых для Сената новым законом, не
суметь найти всяких возможностей для сохранения привычных влияний и для
применения новых нажимов. Пока правительство не подчинится конституционному
правопорядку, и реформированный Сенат останется на той же зыбкой почве, на
которой потерял свое лицо дореформенный»431.
3. Организация Административной Юстиции в Проектах Преобразования
Местного Управления и Самоуправления
При обсуждении проектов сенатской реформы не раз вставал вопрос
о согласовании этого преобразования с будущим устройством административных
судов. После отказа Сабуровского совещания от составления проекта организации
низших органов административной юстиции эта проблема оказалась в сфере внимания
Министерства внутренних дел.
Концепция реформ П. А. Столыпина предусматривала усовершенствование
уездной и губернской правительственной администрации, объединение всех
гражданских властей, сотрудничество с органами самоуправления и организацию
административной юстиции 432. При подготовке целого комплекса законодательных мер
428
Государственная дума. Стенографический отчет. Созыв IV. Сессия V. - Пг., 1917.
СтлБ. 1088.
429
Елистратов Л. И. Реформа Сената. // Вестник права. 1917. №3. С. 114.
430
Там же. С. 119.
431
Там же. С. 114.
432
См.: Столыпин П. А. «Нам нужна великая Россия». Полное собрание речей
в Государственной думе и Государственном совете. - М., 1991. С. 56.
103
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
П. А. Столыпин мог использовать опыт русских бюрократов, до него не раз пытавшихся
решить эти проблемы. В его распоряжении имелись проекты рефoрм, составленные
в 1903, 1905-1906 гг., но не реализованные. Как отмечал С. Е. Крыжановскнй, «в области
идей Столыпин не был творцом, да и не имел надобности им быть», например, «проект
переустройства губернского и уездного управления и полиции Столыпин нашел на
своем письменном столе в день вступления в управление Министерством внутренних
дел»433.
Одной из главных задач, которую следовало решить в ходе преобразования
органов
управления,
являлось
объединение
деятельности
многочисленных
ведомственных органов уездного и губернского уровней. Попытка подойти к ее
решению путем создания единого уездного учреждения была предпринята работавшей
в конце 1905 — начале 1906 г. Комиссией по разработке проекта преобразования
местного управления под председательством С. Д. Урусова. Помимо объединения
территориальных органов разных ведомств проект предполагал создание отдельных
подразделений по функциональному принципу. Но мнению состоявшего в Комиссии
профессора Демидовского юридического лицея И. Я. Гурлянда, «управление состоит из
трех порядков:
а) порядка управления в собственном смысле и принадлежащего к нему порядка
надзора; б) порядка административно-судного и в) порядка дисциплинарного»434. Ввиду
отделения административной юстиции от активного управления в уезде должно было
быть создано особое присутствие для дел административно-судебных и дисциплинарных,
выполняющее функции разбора жалоб частных лиц на действия уездного начальника,
на приговоры земельных обществ, поселковых организаций, участковых, земств
и городских дум. В особое присутствие, функционирующее под председательством
уездного начальника, должны были входить:
высший в уезде представитель судебной власти (уездный член суда, мировой судья,
городской судья и пр.), представитель фиска в лице податного инспектора, председатель
земской управы, особое выборное от уездного земства лицо и помощник уездного
начальника по административной час-ти435. Установление судебного порядка решения
дел не предусматривалось, сохранялись нормы административного процесса принятия
решении. Таким образом, проект Комиссии предполагал не просто объединение всех
вопросов управления, дисциплинарного надзора и административной юстиции
различных ведомств, но и создание специального судебно-административного органа, не
несущего функций активной администрации.
Соображения Комиссии, очевидно, были приняты во внимание II. А. Столыпиным
при составлении проекта устройства уездного управления, представленного в Совет
министров 11 декабря 1906 г. На высший правительственный орган в уезде — уездный
совет — среди прочих дел возлагалось «разрешение споров, жалоб и протестов по
поводу незаконности действий участковых, сельских и земельных учреждений, с правом
отмены тех распоряжений, постановлений и приговоров означенных учреждений,
которые состоялись с нарушением закона (дела административной юстиции)»436.
В соответствии с проектом Комиссии Урусова уездный совет состоял из присутствий:
распорядительного, административно-судного, дисциплинарного и общего. Состав
присутствий был также смешанным, особый порядок административно-судебного делопроизводства не оговаривался. Несмотря на незначительные различия проектов, их
433
Крыжановскин С. Е. Воспоминания. С. 215-216.
РГИА. Ф. 1288. ОП. 1. 1906г. Д. 3. Л. 27.
435
РГИA. Ф. 1288. Он. 1. 1906 г. Д. 3. Л. 28.
436
Там же. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 909. Л. 15об.
434
104
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
объединяет идея структурного обособления административной юстиции, дела которой
должны были решаться в особом присутствии, отличающемся от других присутствий
составом, но не формой процесса.
Преобразование губернских правительственных учреж- дений составляло главную
цель проектов реформ, составленных в 1902-1903 гг. под руководством В. К. Плеве
в Министерстве внутренних дел и специально учрежденной Комиссии. В отличие от
проекта Комиссии С. Д. Урусова, объединение губернских присутствий и других
коллегий касалось как дел управления, так и дел административной юстиции. Структура
губернского
правления
предполагала
его
разделение
не
по
«порядку»
и функциональному содержанию дел (распорядительные, дисциплинарные, су-дебноадмннистративные), а по ведомственной принадлежности упраздненных присутствий
(фабрично-заводской, врачебный, межевой и другие отделы). Проект губернской
реформы, представленный П. А. Столыпиным в Совет министров 7 января 1907 г.,
также придерживался этого принципа: создаваемый губернский совет должен был
состоять из общего, дисциплинарного и 10 особых присутствий, решавших дела
административного управления и рассматривавших жалобы на чиновников отдельных
ведомств.
В 1907 г. при обсуждении вопросов организации местного управления было уже
невозможно обойти стороной проблему административной юстиции. В проекте
реформы губернского управления по этому поводу говорилось: «Несмотря на то, что,
казалось бы, более стройным явился бы такой распорядок, при котором все дела
административно-судные были бы, во-первых, отделены от управления в собственном
смысле и надзора, то есть от активной администрации, а во-вторых, составили бы
предмет ведения особых административных судов, министр внутренних дел, тем не
менее, не решается предложить такую меру»437 ввиду значительных затрат
и сомнительной целесообразности.
Совет министров, обсудив проект, не согласился с таким решением. Ссылаясь на
мнение Комитета министров, высказанное в связи с обсуждением Указа 12 декабря 1904
г., он обратил внимание на необходимость преобразования низшего звена
административной юстиции. Проект П. А. Столыпина, сохранявший раздробленность
отдельных присутствий, лишь внешне связанных губернским советом, не решал
проблемы объединения административно-судебных органов и организационного
обособления административной юстиции. С этой целью следовало сосредоточить все
дела по жалобам в одном коллегиальном учреждении — Судебно-административном
присутствии губернского совета. В его состав должны были войти представители
ведомств, суда и общественных учреждений. Порядок рассмотрения жалоб на действия
должностных лиц и установлении «должен по возможности приближаться к судебному
разбирательству и быть построен при непременном соблюдении начал состязательности
и гласности»438.
Приняв критику Совета министров, П. А. Столыпин вынужден был пересмотреть
организацию уездных и прежде всего губернских учреждений с целью организации
административной юстиции. Проект Министерства внутренних дел «Об изменении
и дополнении действующих узаконении об уездных установлениях» поступил на
рассмотрение Думы 20 февраля 1907 г. В объяснительной записке доказывалась необходимость учреждения особых инстанций, осуществляющих контроль за законностью
распоряжений и постановлений должностных лиц и учреждений «посредством отмены
437
438
РГИA. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 910. Л. Поб.
РГИА. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 910. Л. 50-50об.
105
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
тех из означенных постановлений, которые состоялись с нарушением закона»439.
П. А. Столыпин полемизировал с теми, кто считал, «что подобные дела, носящие
наименование дел административной юстиции, должны подлежать ведению общих
судебных мест, как всякий спор о праве». Отделение судебно-административных споров
от дел гражданских и уголовных было мотивировано их принадлежностью к разным
«сферам права», разными целями и последствиями. «Судебные учреждения имеют дело,
по преимуществу, с нарушениями права частного, охраняющего либо имущественные
интересы частных лиц, либо личную их неприкосновенность от всяких частных на нее
посягательств. Совершенно к иной правовой сфере принадлежат дела и споры по поводу
законности актов управления. Это — сфера права публичного. Субъектами правовых
отношений в этой области являются, с одной стороны, органы власти, облеченные
полномочиями управления, а с другой стороны - граждане государства, несущие
известные публично-правовые обязанности, но вместе с тем имеющие и определенные в
этой области права»440. Цель уголовного обвинения состоит в наложении взыскания или
наказания, гражданский же суд призван добиваться «возмещения убытков или
получения известной имущественной ценности». Цель административной юстиции
состоит в отмене незакономерного распоряжения или требования. Кроме того,
принципиально различны и пределы оценки действий. «Гражданский суд при
разрешении споров о праве гражданском обязывается применять к ним точные и
формальные нормы гражданского закона, не входя в обсуждение вопросов о том, в
каких целях и в какой мере использованы спорящими сторонами их формальные
права. Между тем деятельность администрации есть деятельность в высшей степени
целевая, а потому использование ею своих полномочий вне тех целей или свыше тех
целей, для которых ей предоставлены эти полномочия, является действием в такой же
мере незаконным, как и нарушение пределов этих полномочий. Вопросы о должной
мере осуществления административных полномочий не могут быть оставляемы без
внимания при оценке правильности тех или иных действий управления» 441.
Реформа системы административной юстиции требовала организационного
оформления и обособления. «Наиболее совершенным признается устройство
специальных коллегиальных учреждений, состоящих из лиц, которые получили
специальную подготовку (как теоретическую, так и практическую) в области
указанного рода дела. При этом таким лицам присваиваются обычные судейские
гарантии (несменяемость). Затем внутреннее устройство подобных учреждений
приближается к устройству судебных мест, а порядок производства в них дел —
к порядку гражданского процесса. По такому типу организованы высшие административные суды в Австрии и в Пруссии». Низшие административно-судебные
инстанции «образуются по типу смешанных коллегии, состоящих из представителей
активного управления и выборных от населения, с присоединением к ним лиц,
обладающих судебной подготовкой. Таковы, например, низшие административные суды
в Пруссии» 442. По этому образцу в проекте предполагалось образовать административно-судебное присутствие уездного совета, которому надлежало решать дела по
жалобам на распоряжения участковых правительственных комиссаров, дела по
представлениям участковых комиссаров об отмене приговоров земельных, поселковых
439
Государственная дума. Созыв 11. Законопроекты, внесенные Министерством
внутренних дел. - СПб., 1907. С. 353.
440
Государственная дума. Созыв II. Законопроекты, внесенные Министерством
внутренних дел. С. 353о6.-354.
441
Там же. С. 353об.
442
Государственная дума. Созыв II. Законопроекты, внесенные Министерством
внутренних дел. С. 354.
106
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
и волостных сходов или собраний и отмене неправильных выборов, а также дела,
возложенные на уездные по чиншевым делам присутствия. В отличие от
дисциплинарного и распорядительного, в административно-судебное присутствие, кроме
председательствующего начальника уездного управления, уездного предводителя
дворянства и непременного члена, должны были войти уездный член окружного суда,
2 члена по выбору от уездного земского собрания и один член от городской думы или
собрания городских уполномоченных, а также товарищ уездного прокурора. Дела
подлежали публичному устному рассмотрению с участием жалобщиков и ответчиков.
В основу нового проекта реформы губернских учреждений были положены идеи
состоявшего на службе в Министерстве внутренних дел И. Я. Гурлянда, Ему было
заказано составление «проекта устройства административно-судной части в губерниях,
управляемых на общем основании». Концепция организации административной юстиции
была сформулирована Гурляндом еще в ходе его работы в Комиссии С. Д. Урусова.
По мнению И. Я. Гурлянда, в системе государственного управления России уже
существовали начала «административно-судебной части», так как «закон устанавливает
различные порядки для направления жалоб и уже неоднократно делал попытки
обратить серьезное внимание на направление жалоб характера административносудного». «Таким обра-зом, в настоящее время ставится вопрос не о создании нового,
неизвестного русскому закону порядка управления, а лишь о реорганизации уже
существующего» 443. Основные принципы реформы «административно-судной части
в системе губернского управления» базировались на идее функционального
и организационного обособления административной юстиции:
«1) Административно-судный порядок, как вполне самостоятельный порядок
управления, желательно выделить из других порядков управления. 2) Выделенный и,
следовательно, обнимающий собой административно-судные дела по всем ветвям
и отраслям управления, административно-судный порядок имеет полное право на то,
чтобы составлять компетенцию специальной коллегии. 3) В интересах единства губернского строя административно-судная коллегия могла бы войти составной частью
в проектируемый губернский совет. Этим подчеркивалось бы наблюдаемое в течение
всей истории административной юстиции в России стремление законодателя не делать
административно-судную часть независимой от органов администрации. 4) Порядок
разрешения дел в организуемой административно-судной коллегии мог бы быть
построен соответственно специальным особенностям и специальному значению этой
последней» 444.
Определяя состав присутствия, в котором должны были рассматриваться дела
административной юстиции, И. Я. Гур-лянд высказался за упразднение «общественного
элемента», входившего ранее в губернские присутствия (исключением оставались
предводители дворянства). Это было мотивировано тем, что «участие общественных
элементов означало бы в данном случае желание законодателя привлечь эти элементы
к участию в суде над теми органами управления, которым сам же закон вручает надзор
над деятельностью общественных элементов. Чтобы быть последовательным,
законодатель
должен
ввести
представителей
общественных
элементов
и в административные департаменты Правительствующего Сената». Предводитель
дворянства вводился «в административно-судное присутствие на особых основаниях
ввиду особого значения, признаваемого нашим законодательством за дворянским
443
Проект устройства административно-судной части в губерниях, управляемых на
общем основании, и объяснительная к нему записка. // РГИA. Ф. 1626. ОП. 1. Д. 25.
Л. боб.
444
Там же. Л. 22об.
107
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
сословием, а также ввиду особой роли, назначаемой этому сословию в делах
управления» 445
Таким образом, И. Я. Гурлянд смотрел на организацию административной
юстиции с позиции правительственной власти, подчеркивая принадлежность первой
к системе самой администрации, а значит, данный институт должен был
функционировать в целях эффективности управления, а не защиты прав частных лиц.
Проект Министерства внутренних дел «О преобразовании учреждений
губернского управления» был представлен в Думу 10 марта 1907 г. П. А. Столыпин
подверг критике существовавшую в России организацию административной юстиции:
«Соответственно с общими воззрениями нашего закона, частные лица не состязаются
с органами управления о праве, а лишь жалуются на них» 446. По действовавшему
законодательству административно-судебный процесс не только не был выделен
в особый порядок управления, но являлся во многих отношениях как бы нераздельной
частью управления вообще, часто отождествлялся с порядком надзора и не имел
специальной организации. Существовавшие губернские присутствия обладали массой
недостатков, так как представляли собой результат компромисса, вызванного, с одной
стороны,
невозможностью
сохранить
административно-судебные
функции
в компетенции губернского правления, и с другой - организовать административные
суды. По мнению автора проекта, новые учреждения должны были входить в систему
общих губернских учреждений, функционировать под председательством представителя
распорядительной власти в губернии — губернатора и быть по своему составу не только
правительственными, но и общественными (в этом пункте П. А. Столыпин не стал
следовать рекомендациям И. Я. Гурлянда). «Всякое иное устройство, как такое, которое
вело бы к передаче админнстратнвно-судных дел ведению общих судов, а равно и такое,
которое выразилось бы в учреждении особых административных судов,... становилось
бы в противоречие со всем ходом русского законодательства об управлении и с самим
духом его», и было бы вряд ли осуществимо447, — подчеркивал министр внутренних дел.
В соответствии с данными основными положениями, в учреждаемом губернском совете
предполагалось образовать административно-судебное присутствие, созываемое
председателем губернского совета — губернатором. Губернатор мог оказывать очень
существенное влияние на решение дел: вносить подлежащие рассмотрению дела
и приостанавливать исполнение решений губернского совета в случае несогласия с ним,
имел право переноса дел в Министерство внутренних дел. В состав присутствия должны
были войти губернский предводитель дворянства, помощник губернатора по
административной части, председатель окружного суда, управляющий казенной
палатой, председатель губернской земской управы и городской голова губернского
города, прокурор, а также представители заинтересованных ведомств и выборные от
земских собраний и городских дум, в зависимости от характера решаемых дел.
К административно-судебному делопроизводству как особому порядку управления
было отнесено решение вопросов так называемой административной неправды, под
которой подразумевались законные действия должностных лиц и учреждений,
«неправомерные» по существу, но «совершаемые в правомерной форме, в пределах
указанной законом компетенции» и «признаваемые жалобщиком нарушающими его
права и интересы» 448. Действия должностных лиц или учреждений, совершенные
в порядке исполнения изданных распоряжений, должны были подлежать не судебно-
445
РГИА. Ф. 1626. ОП. 1. Д. 25. Л. С. 11об.-12оБ.
Государственная дума. Созыв II. Законопроекты... С. 73об.
447
Государственная дума. Созыв II. Законопроекты... С. 73, 76об., 77об.
448
Там же. С. 73, 76об.
446
108
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
адмннистратнвному иску, а обжалованию по начальству. Присутствие решало дела по
жалобам:
на определения уездных советов и городских присутствий, на нарушения
в производстве выборов, на незаконность постановлений губернских и уездных земских
собрании и городских дум, на распоряжения чинов фабричной инспекции, казенных
палат и промысловых присутствии. Кроме того, в него должен был обращаться
губернатор в случае приостановления им распоряжений земств и городских дум,
возражения против издания обязательных постановлений или усматриваемого им
препятствия к разрешению образования обществ и их закрытия. Присутствия были
наделены полномочиями отменять неправомерные постановления и распоряжения.
Стоит отметить существенное влияние, оказанное на столыпинскую концепцию
реформы немецкой теорией административной юстиции. Так, обоснование
необходимости отделения административной юстиции от гражданской разделением
сфер частного и публичного права449, принципы организации административно-судебных
присутствий, принадлежащих к ведомству Министерства внутренних дел и, тем не менее,
предполагающих участие «общественного элемента», ссылки па прусскую
и австрийскую модели организации института свидетельствуют о заимствовании
основных элементов немецкой системы административной юстиции. Однако, в отличие
от законодательства Германии, проекты Столыпина не предусматривали установление
судебного порядка решения спорных дел управления. Точнее, процессуальные нормы
вообще не были оговорены в законопроекте, за исключением высказанного намерения
предоставить сторонам право давать объяснения. В проекте указывалось, что правила
делопроизводства составляются министерствами внутренних дел и юстиции
в инструкционном порядке (а не в законодательном), применительно к правилам
судебного разбирательства по делам гражданским. И. Я. Гурлянд объяснил это тем, что
нецелесообразно «закреплять в законе процессуальные нормы еще мало известной
русскому законодательству формы про- цесса», однако он предостерегал, что это,
наверное, вызовет протест «теоретиков» в Государственной думе. «Следовательно,
нельзя не ждать, что первое возражение, с коим придется встретиться по настоящему
вопросу, будет заключаться в том, что процессуальные нормы, как существенно
затрагивающие материальные права, недопустимо устанавливать в порядке инструкции,
и что включение их в закон обязательно» 450.
После внесения проекта в Думу П. А. Столыпин обратился к министру юстиции
И. Г. Щегловитову с просьбой прислать разработанные судебным ведомством правила
производства дел административной юстиции. В записке, составленной юрисконсультом
Министерства юстиции А. Н. Гейне, говорилось о том, что низшие инстанции
административной юстиции следует организовать не на уездном, а на губернском
уровне; беспристрастность решений присутствия не может быть достигнута при условии
председательствования в нем губернатора или другого представителя активной
администрации; независимость административно-судебного присутствия должна быть
гарантирована несменяемостью его членов и судебными нормами процесса (гласностью,
устностыо, состязательностью)451. Таким образом, записка А. Н. Гейне предлагала
внести очень значительные изменения в проектируемую систему местных органов
административной юстиции, однако она так и не была рассмотрена, поскольку
к моменту ее составления вопрос о местной реформе был уже отложен.
449
Ср.: Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. Сборник статей. 18771897. - СПб., 1898. С. 180-218.
450
Справка, составленная II. Я. Гурляндом для министра внутренних дел Столыпина. //
РГИA. Ф. 1629. ОП. 1. Д. 82. Л. 2-2оБ.
451
РГИА. Ф. 1405. ОП. 532. Д. 1387. Л.10об.-11об).
109
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
В 1908 г. проекты местной реформы, изъятые из Думы, были переданы
П. А. Столыпиным на обсуждение Совета по делам местного хозяйств А. При этом
законопроекты сначала рассматривались в специализированных комиссиях Совета,
а затем представлялись в его общее присутствие.
Открывая вторую сессию заседаний Совета, премьер-министр заявил, что
основная мысль реформ земского, уездного и губернского управления «заключается не
в том, чтобы поднять власть исключительно наделением ее новыми чрезвычайными
правами и полномочиями: значение ее предполагается усилить другими путями. Вопервых, власть в губернии должна стать объединенной», затем правительство намерено
преодолеть) рознь между администрацией и органами самоуправления. «Наконец, и это
самое главное, правительство считает необходимым, не производя общей ломки,
приближаясь к существующим учреждениям, выделить в особую группу все те дела,
которые относятся к области административного суда»452. Речь П. А. Столыпина еще раз
доказывает, какое большое значение придавалось проблеме организации административной юстиции. Неслучайно ряд положений законопроекта вызвал длительные
прения в Совете по делам местного хозяйства.
При обсуждении Положения об уездном управлении возникли разногласия по
вопросу о вхождении участкового начальника в состав административно-судебного
присутствия при решении дел по жалобам на его распоряжения. Допускаемая проектом
возможность участия одной из сторон в качестве судьи в собственном деле, по мнению
некоторых членов Комиссии по проекту положения об уездном управлении,
противоречила
принципу
состязательности.
Представитель
министерства
И. М. Страховский заявил: предположение о том, что дела административной юстиции
следует подчинить состязательному порядку производства, совершенно неосновательно.
Тем не менее он согласился с предложением об устранении участкового начальника, по
жалобе на которого слушается дело, от участия в голосовании, предоставив право
участвовать в обсуждении. Аналогичное решение было принято Комиссией по проекту
положения об участковых начальниках453. Однако взявший слово на следующем
заседании И. Я. Гурлянд заявил, что решение Комиссии о предоставлении участковому
начальнику, на которого принесена жалоба, лишь совещательного голоса противоречит
основной мысли министерского проекта. «Критерием для оценки правильности
применения закона является здесь задача общегосударственного управления, а не
житейская, судебная этика или принцип нарушения установленных прав. Отсюда
понятно, почему в административный суд проект не вводит порядок состязательный,
обычный при судебном разбирательстве и почему участковый начальник не является
стороной, но участвует в обсуждении своего постановления как полноправный член
коллегии»454. Эти слова как нельзя лучше характеризуют взгляд И. Я. Гурлянда на
сущность административной юстиции — института, функционирующего в рамках
администрации, по законам администрации и в интересах администрации. Принцип
защиты нарушенных прав, кстати, декларированный П. А. Столыпиным в проекте
губернской реформы, здесь отрицался.
Несмотря на возражения И. Я. Гурлянда, Комиссия не изменила своего мнения,
сохранив за участковым начальником, дело которого слушается в присутствии, право
совещательного, но не решающего голоса.
452
РГИА. Ф. 1288. ОП. 1. 1908г. Д. 8. Л. 1об.
Совет по делам местного хозяйства. Журнал Комиссии по проекту Положения об
участковых начальниках. № 3. — [СПб., 1908]. С. 8.
454
Совет по делам местного хозяйства. Журнал № 4. — [СПБ. 1908].С.4.
453
110
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Прения в Комиссии по проекту преобразования учреждений губернского
управления затронули один из основных принципов реформы — распределение дел
в губернском совете по «порядковому» (функциональному), а не ведомственному
принципу. Меньшинство, настаивая на сохранении существующей системы,
предполагало ввести единообразие в порядок производства административно-судебных
дел в губернских присутствиях, но не объединять их. Большинство же придерживалось
идеи министерского проекта, так как считало, что создание единого по всем отраслям
управления административного суда является необходимым условием законности
управления455.
Анализируя итоги обсуждения проектов в Совете по делам местного хозяйства,
И. Я. Гурлянд указал, что «собственно против реформы как таковой выступили только
губернаторы» 456. Предложение о создании губернского совета и введении порядкового
принципа вызвало возражения предводителей дворянства, которым «не ясна, а потому
и весьма подозрительна та настойчивость, с какой проекты говорят о закономерности
управления». «Крайне малочисленная» группа противников проекта «состоит из лиц,
принадлежащих к левым политическим партиям. С их точки зрения, управлять должно
не правительство, которое только надзирает, а общество; административно-судебные
дела должны быть переданы общим судам;
чины администрации должны находиться под фактическим контролем общества
и т. д. Они поэтому в общие прения не вступали..., ограничившись тем, что в последнюю
минуту, при оживленном смехе собрания, торжественно присоединились к заявлению
Самарина, что "реформа, предлагаемая правительством, и неприемлема,
и несвоевременна"»457. К характеристике И. Я. Гурлянда стоит лишь добавить, что среди
членов Совета по делам местного хозяйства имелось значительное число тех, кто
принимал основные положения реформы, но настаивал на их усовершенствовании. Так,
при обсуждении проектов в общем присутствии Совета критике была подвергнута
организация судебно-административной коллегии за нарушение принципа устройства
суда и принадлежность органам активного управления458.
Проекты местных реформ П. А. Столыпина, очевидно, имели характер
компромисса: заявляя о необходимости создания административной юстиции
и отделения ее от активного управления, Министерство внутренних дел в то же время
рассматривало административную юстицию как функ- цию администрации. Несмотря
на декларируемое намерение создать институт административного иска, авторы
правительственных проектов отрицали возможность законодательного закрепления
норм судебного процесс А. Чаще всего П. А. Столыпин и И. Я. Гурлянд использовали
в дискуссии со своими оппонентами, настаивавшими на учреждении административного
суда, ссылку на национальные черты административного строя России, не позволявшие
слепо переносить западноевропейский опыт устройства административных судов на русскую почву. В то же время нельзя не отметить большое значение самого факта
обращения правительства к теме административной юстиции.
III Дума не рассматривала столыпинские проекты земской, уездной и губернской
реформ. В то же время политические партии и фракции Думы уделяли особое внимание
455
РГИA. Ф. 1288. ОП. 1. 1908 г. Д. 30. Л. 70об.-71об.
Справка И. Я. Гурлянда «По вопросу о губернской реформе».// Там же. Ф. 1284.
ОП. 185. 1906 г. Д. 73(ж), ч. 7. Л. 178об.-181.
457
Там же. Л. 179-181.
458
См.: Журнал Общего присутствия Совета по делам местного хозяйства. № 6. //Там же.
Ф. 1288. ОП. 1. 1909 г. Д. 8. Л. 13; Корф С. А. Административная юстиция. — СПб., 1910.
Т. 1. С. 523-524.
456
111
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
проблеме реорганизации системы контроля за деятельностью выборных органов
самоуправления. Как отмечалось выше, представители земств были заинтересованы
в скорейшей реформе Сената как высшего административного суда по вопросам
самоуправления и замены правительственного надзора губернских по земским и
городским делам присутствий и губернатора контролем местных органов
административной юстиции. Проект земской реформы был представлен кадетской
партией еще в период работы I Государственной думы. В программе кадетов заявлялось
о необходимости ограничения административного надзора за органами самоуправления
проверкой законности действий, «причем окончательное решение по возникающим
в этом отношении спорам и сомнениям должно принадлежать судебным учреждениям».
Проект предусматривал организацию особого отделения окружного суда,
рассматривающего
жалобы
населения
и
протесты
губернаторов. «Суд
административный должен иметь своей задачей устранение административной
неправды, то есть таких актов власти, которые, будучи вполне правомерны по форме,
нарушают признаваемые и охраняемые законом интересы частных лиц
и учреждений»459. «Вопрос о том, должна лн административная юстиция отправляться
общими или специальными судами, является спорным в теории и разрешается различно
на практике, но, несомненно, что она должна отправляться учреждениями судебными, т.
с. независимыми от администрации и действующими в порядке состязательного
процесса»460, — так определялись сущность и основные принципы организации
института в кадетском проекте. Не случайно идея создания системы судебноадминистративного контроля за самоуправлением вновь возникла при обсуждении
реформы волостного самоуправления.
Органы крестьянского самоуправления — волостные старшины, волостные сходы,
сельские старосты — к началу XX в. фактически подчинялись земским начальника
М. Реформы местного управления должны были ослабить правительственный надзор
и ввести
судебно-административный
порядок
разрешения
споров. Проект
П. А. Столыпина, как указывалось выше, предусматривал обжалование постановлений
волостных и сельских органов власти в административно-судебных присутствиях
уездного и губернского согзетов. Думская подкомиссия о волостном управлении в 19081910 гг. подготовила и обсудила собственный вариант проекта организации мелкой
земской единицы — волостного земства.
Проект подкомиссии предполагал передать функции контроля за волостными
органами особому присутствию уездного съезда по вопросам волостного управления.
При обсуждении организации губернской инстанции между членами подкомиссии
возникли разногласия. Некоторые из них настаивали на чисто административном
составе и председательстве губернатора, им возражали сторонники судебной
организации, предлагавшие образовать присутствие в окружном суде. Один из
участвовавших в обсуждении указал на пример организации административной юстиции
в европейских странах: «В государствах, где существуют админист- ративные суды,
наблюдается образцовая постановка дела правового государства». В результате был
принят
компромиссный
вариант,
предусматривавший
смешанный
характер
459
Законодательные проекты и предположения партии Народной свободы. 1905-1907. СПб., 1907. С. 149.
460
Петрункeвич Мих. Проект реформы земского самоуправления выработанный
в парламентской фракции партии Народной свободы I Государственная дума. - СПб.,
1907. ВыП. 2. С. 63.
112
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
присутствия461. Губернская инстанция должна был рассматривать вопросы законности
волостного управления в кассационном порядке. Предполагалось, что присутствие
возглавит председатель окружного суда, а в его состав войдут вице-губернатор, 2 члена
окружного суда, председатель губернской земской управы и непременный член
губернского по земским и городским делам присутствия. Порядок решения дел
в присутствии не был оговорен в проекте.
В общем заседании Комиссии по местному самоуправлению проект был
подвергнут критике. Большинство ее членов считало невозможным устранение
губернатора от председа-тельствования. Допускалось лишь «нейтрализовать» его
влияние участием общественных и судебных элементов. Согласно новому проекту,
учреждалось не судебно-адмнннст-ративноe, а губернское присутствие особого состава,
возглавляемое губернатором462. Состав присутствия был увеличен почти вдвое за счет
включения представителей администрации и предводителя дворянства, причем в нем
остался лишь один юрист — член окружного суда463. Кроме того, комиссия установила
правило, в соответствии с которым жалобы на волостные органы самоуправления
должны были приноситься не особому присутствию уездного съезда, а земскому
начальнику. Изменение названия и состава присутствия вызвало протест 9 членов
Комиссии, настаивавших на принятии проекта подкомиссии. Их мнение было представлено в Думу особо. «Мы находим, — говорится в этом документе, — что состав
присутствия, принятый Комиссией, лишает задуманную реформу одного из
необходимейших устоев: охранения строгой законности при осуществлении волостным
земством предоставленных ему прав и обязанностей, и потому высказываемся за состав,
предложенный подкомиссией»464.
При первом же обсуждении на пленарном заседании в Думе 14 февраля 1911 г.
положения проекта, касающиеся порядка обжалования, были признаны ошибочными.
В ходе первого и второго чтений фракция Народной свободы внесла поправки,
в соответствии с которыми уездный орган контроля должен был быть представлен
особым присутствием уездного съезда, возглавляемым председателем окружного суда
и состоящим из представителей земства и суда. Губернское судебно-административное
присутствие, возглавляемое председателем окружного суда, должно было
функционировать в составе, предложенном подкомиссией. Поправки кадетов
и прогрессистов (также предполагавших восстановление варианта подкомиссии) были
отклонены. Представитель Комиссии заявил, что предложенный подкомиссией вариант
придавал губернским присутствиям статус административного суда, но «это учреждение
есть учреждение чисто административное»465. Вопрос об административной юстиции был
оставлен комиссией в стороне.
В ходе третьего чтения требования кадетов были поддержаны и прогрессистами,
и октябристами. В результате поправка к статье, оговаривающей состав губернского
присутствия, была принята. Думский проект реформы волостного самоуправления
предполагал, что непосредственный контроль за волостными органами будет
осуществлять особое присутствие уездного съезда, возглавляемое уездным
461
Государственная дума. Созыв III. Комиссия по местному самоуправлению.
Подкомиссия о волостном управлении. Журналы заседаний. // РГИА. Ф. 1278. ОП. 2.
Д. 3512. Л. 53-55об.
462
Там же. Д. 3519. Л. 23.
463
Государственная дума. Созыв III. Сессия IV. Приложения к стенографическим
отчетам. - СПб., 1911. Т. 1. № 122. С. 75.
464
Государственная дума. Созыв III. Сессия IV. Приложения... С. 76.
465
Там же. Стенографический отчет. Ч. 3. - СПб., 1911. СтлБ. 2460.
113
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
предводителем дворянства. В состав присутствия должны были войти председатель
уездной земской управы, 2 члена окружного земского собрания, уездный член
окружного суда и товарищ прокурора окружного суда, податной инспектор и земский
начальник, которого касался обсуждаемый вопрос. Губернский орган административной
юстиции по проекту имел форму губернского присутствия особого состава,
возглавляемого председателем окружного суда и включающего судебный, правительственный и общественный элементы.
В мае 1914 г. проект Думы был обсужден и отклонен Государственным
советом. Идея организации административно-судебного контроля за законностью
деятельности волостного самоуправления не была реализована.
В 1913 г. Дума обратилась к идее создания административных судов как органов
контроля за городским самоуправлением. 27 февраля 1913 г. 37 членов фракции кадетов
внесли законодательное предположение о пересмотре Городового положения 1892 г.
Одно из основных требований проекта состояло в ликвидации надзора
административных органов за целесообразностью решений городского самоуправления
и организации судебного контроля за законностью (эта идея была высказана еще ранее,
при обсуждении вопроса о распространении действия Городового положения на города
губерний Царства Польского)466.
Министр внутренних дел Н. А. Маклаков признал проект абсолютно
неприемлемым. Одной из причин его отказа от обсуждения проекта было несогласие
с предложенной системой контроля. Маклаков отрицал возможность установления
совершенной независимости городских дум и управ от правительства и считал
недопустимым рассматривать городское управление и администрацию как стороны,
споры которых решаются в суде467.
Проект кадетов поступил на рассмотрение думской Комиссии по городским
делам. Предложенный депутатами судебный порядок разрешения споров члены
Комиссии также признали неудобным и нецелесообразным, так как, по их мнению,
в области публичного права дела такого рода должны подлежать ведению органов
административной юсти-ции468. В первоначальном заключении Комиссии предполагалось сохранить судебно-административные функции за губернским по земским
и городским делам присутствием, «с тем, однако, чтобы присутствие это было
образовано в более независимом от местной администрации составе» 469. Однако даже
такие незначительные изменения в организации низших административно-судебных
учреждений принимались Министерством внутренних дел с большими оговорками. Оно
возражало против увеличения числа представителей общества и замены губернатора,
возглавлявшего присутствие, каким-либо другим лицом. Максимум уступок, на которые
могла пойти администрация, состоял в замене присутствующего прокурора членом
окружного суда по выбору и допуске в заседания по рассмотрению дел по жалобам
заинтересованных лиц для дачи объяснений470.
В марте 1916 г. думская Комиссия по городским делам вернулась к обсуждению
вопроса об организации административной юстиции. В докладе представителя
кадетской фракции М. М. Новикова говорилось о возможности создания специального
466
РГИА. Ф. 1276. Он. 9. 1913 г. Д. 26. Л. 2.
Там же. Л. 406.-506.
468
Комиссия по городским делам. Журнал заседании. /'/ РГИА. Ф. 1278. ОП. 5. Д. 561. Л.
9о6.
469
РГИА, Ф. 1276. ОП. 9. 1913 г. Д. 26. Л. 19.
470
Там же. Л. 23-25.
467
114
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
учреждения в виде отделения окружного суда или самостоятельного присутствия по
земским и городским делам, состоящего из судей, представителей общественного
самоуправления и заинтересованных ведомств, и решающего дела в судебном порядке.
Член комиссии М. И. Арефьев считал более целесообразным распространить круг
ведения проектируемого административного суда на области крестьянского управления,
налогообложения и т. д., то есть создать единую судебно-административную инстанцию
в губернии471. Составление редакций статей Положения, касающихся контроля, было
поручено М. М. Новикову, который в итоге отдал предпочтение идее организации
судебно-административных присутствии, а не специальных отделении окружного
суда. Представители самоуправления должны были преобладать в составе присутствия:
предполагалось, что в него войдут по два представителя от городских и земских органов,
кандидатуры двух судей должны были представляться на утверждение императору
министром юстиции, министр внутренних дел имел право рекомендовать еще одного
судью. Губернатору предоставлялось право опротестования решений органов общественного управления и общего контроля за законностью их постановлений
(первоначально этой функцией планировалось наделить прокурора). Однако он не мог
участвовать в решении дел присутствием, состоящем в ведомстве Министерства
юстиции. Представленная редакция статей Положения вызвала споры среди членов
комиссии: Н. Н. Щепкин, например, заявил, что только организация особых отделений
окружных судов обеспечит полную независимость административного суда и «может
воспитывать в населен чувство законности»472. Тем не менее предложение
М. М. Новикова об образовании органов административной юстиции в виде особых
присутствий было принято большинством голосов473.
Выработанный Комиссией вариант не мог быть окончательным, так как статьи
Городового положения надлежало согласовать с предстоящим пересмотром
законодательства о земстве. 19 ноября 1913 г. фракция прогрессистов внесла
предложение об изменении и дополнении Положения о земских учреждениях 1890 г.
Основные идеи прогрессистов совпадали с положениями кадетского законопроекта:
предусматривались установление самостоятельности и независимости учреждений
самоуправления, отмена административной опеки и надзора за целесообразностью
земских постановлений. Законность управления должна была, по мнению депутатов,
обеспечиваться не административным контролем, а судебным надзором органов
административной юстиции.
«Но для того, чтобы этот надзор представлял действительные гарантии
законности управления, надо, чтобы административные суды были настоящими судами,
то есть удовлетворяли всем основным условиям правильного отправления правосудия»474. Авторы законодательного предложения отдавали себе отчет в том, что коренное
преобразование административной юстиции может быть осуществлено путем специальной реформы, и нет смысла ограничиваться реформой судебно-административной
системы только в области земского самоуправления. «Преобразование органов
административной юстиции должно быть общим для всего государственного
управления, а не частичным»475. Однако сохранение впредь до общей реформы порядка
надзора, установленного Земским положением 1890 г., прогрессисты считали
неприемлемым. По их мнению, следовало вернуться к системе 1864 г. — упразднить
471
Комиссия по городским делам. Журнал заседаний. // РГИА. Ф. 1278. ОП. 5. Д. 561.
Л. 92-94об.
472
Там же. Л. 129об.
473
Там же. Л. 129об.
474
РГИА. Ф. 1276. ОП. 10. 1914 г. Д. 19. Л. 34об.
475
Там же.
115
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
губернские по земским и городским делам присутствия, сосредоточив производство
судебно-админист-ративных дел в Сенате.
Н. А. Маклаков, рассмотрев проект прогрессистов, заявил, что «правительство не
может согласиться на преобразование, приводящее к полному отторжению местных
учреждений от органов управления государственного»476. При обсуждении проекта
в Думе министерство, в отличие от ситуации с Городовым положением, отказалось
участвовать в подготовке реформы. Причина отказа, вероятно, заключалась в том, что
ведомство вело подготовку собственного законопроекта преобразования уездного
управления. Дальнейшая работа Думы по законопроекту сосредоточилась в Комиссии
по местному самоуправлению.
Первоначальный проект статей, касавшихся организации надзора за
деятельностью
органов
самоуправления,
был
подготовлен
прогрессистом
В. В. Ржевским и обсужден на заседании Комиссии 1 апреля 1916 г. Автор
предложилсоздать особые губернские судебно-административные присутствия в составе
членов окружных судов, представителей общественного самоуправления и вицегубернаторов. В присутствиях должны были рассматриваться возражения губернаторов
на постановления земств и городских дум, а также жалобы частных лиц, обществ
и установлений477. Выступивший при обсуждении доклада член Комиссии П. П. Гронский
полагал, что наиболее правильным и желательным был бы чисто судебный характер
местного органа по надзору за законностью. С этой точки зрения проект докладчика
был вполне приемлемым как приближение к такому устройству, но он подлежал
дальнейшему усовершенствованию478. К следующему заседанию В. В. Ржевский
пересмотрел проект:
в новой редакции в качестве судебно-административного органа в губернии было
представлено особое отделение окружного суда. При обсуждении нового варианта
Н. Н. Львов заявил, что орган надзора следует учредить в виде совершенно
самостоятельного административного суда, вне какой-либо связи с общими судебными
установлениями, но большинство членов Комиссии, согласившись в принципе с мнением
Н. Н. Львова, сочло более приемлемым, с практической точки зрения, образовать
проектируемый орган в виде особого по земским и городским делам отделения
окружного суда479. Окончательная редакция статей проекта предполагала учреждение
такого отделения в составе председателя — товарища председателя окружного суда,
двух членов окружного суда и по одному представителю от земских собраний
и городских дум; участие правительственной администрации исключалось вообще.
Таким образом, депутатами Думы были составлены одновременно два проекта,
предусматривавших различную организацию губернских органов административной
юстиции. В то же время обсуждение возможных путей реформы местного управления
проходило и в правительстве. Канцелярия Министерства внутренних дел к июню 1914 г.
закончила подготовку проекта Положения об уездном управлении, и в октябре проект
был рассмотрен в совещании под председательством Н. В. Плеве. Система уездной
администрации строилась на основе принципов губернского проекта В. К. Плеве 1903 г.:
создаваемый под председательством вице-губернатора уездный совет должен был
476
Там же. Л. 22об.
Комиссия по месткому самоуправлению. Журнал заседаний. РГИА. Ф. 1278. ОП. 5.
Д. 555. Л. 225.
478
Там же. Л. 220.
479
Там же. Л. 229-229об.
477
116
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
состоять из общего, по сельским делам, хозяйственного и воинского присутствий480. При
разработке плана местной реформы законодатели не могли не использовать проекты
П. А. Столыпина. Чиновник особых поручений министерства М. М. Пуришкевич
в представленной им записке рассматривал возможность переработки столыпинского
проекта губернской реформы. Опираясь на мнения критиков проекта П. А. Столыпина
в Совете по делам местного хозяйства, он предполагал образовать в составе губернского
совета административно-судебное присутствие, переименованное в «губернскую
жалобную палату». По его мнению, «понятие административной юстиции, как особого
порядка управления, достаточно освещенное и разработанное наукой, едва ли может
представляться вполне ясным не только для народа и общества, составленных из
рядовых обывателей, но и для более образованного класса и даже для самих органов
управления»481. Однако проект губернского положения составлен не был, уездное
положение также не поступило на дальнейшее рассмотрение.
Думается, что сравнение процитированного проекта М. Пуришкевича, в частности
его точки зрения на административную юстицию, с мнениями деятелей либеральных
политических партий о значении этого института еще раз доказывает разницу между
правовыми
представлениями
правящей
бюрократии
и
общества482.
Даже
П. А. Столыпин, наиболее отчетливо понимавший роль административных судов в деле
поддержания законности управления, рассматривал сущность этого института с позиций
власти, стремясь использовать его в качестве либерального прикрытия для усиления
контроля деятельности местных органов управления. Стоит сопоставить определение
административной юстиции, данное автором столыпинских проектов местных реформ
И. Я. Гурляндом и более подходящее, на наш взгляд, к термину надзора, с точкой зрения
В. М. Гессена. И. Я. Гурлянд считал, что этот институт представляет собой систему
устройства органов власти, «где высшее по положению коллегиальное учреждение
имеет наблюдение за низшими установлениями с точки зрения правильности
применения ими закона»483. Согласно формулировке В. М. Гессена, административная
юстиция есть «своеобразная и обособленная организация судебной власти, призванной
к защите субъективных публичных прав путем отмены незаконных распоряжении
административной власти» 484
Разнообразие предполагаемых моделей устройства, детальная проработка
процессуальных и структурных аспектов организации органов административной
юстиции, особенно проявившиеся в проектах местных реформ 1913-1914 гг.,
свидетельствуют о том, что представители либеральных политических партий были
хорошо знакомы с европейским опытом и теорией административной юстиции.
М. В. Вишняк, комментируя в 1916 г. подход Комиссий по городским делам и по
местному самоуправлению к решению вопроса о надзоре за законностью, провел
параллели с историей организации административных судов во Франции и Германии,
соотнося точку зрения думских законодателей с основными постулата-ми французской
480
Проект Положения об уездном управлении. // РГИА. Ф. 1282. ОП. 2. 1914. Д. 29. Л. 80,
92.
481
«О возможных началах переработки проекта губернской реформы». Записка
чиновника особых поручений М. Пуришкевича. // РГИА. Ф. 1284. Он. 185. 1906 г.
Д. 73(н). Ч. 15. Л. 15, 22об.
482
См. также: Weissman N.B. Reform in Tsarist Russia. The State Bureaucracy and Local
Goverment. 1900-1914. New-Bruswick, 1981. Р.135.
483
Совет по делам местного хозяйства. Журнал Комиссии по проекту Положения об
участковых начальниках. — [СПб., 1908]. № 4. С. 3.
484
Гессен В. М. О правовом государстве. - СПб., 1907. С. 45.
117
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
и немецкой теорий 485. Действительно, авторы проектов реформ административной
юстиции — преобразования Сената и создания административных органов — опирались
на модели организации института в Германии, Австрии, Франции, Великобритании,
Италии и других странах. Законодательные акты государств Европы и сочинения
ведущих теоретиков административного права присутствовали и в материалах
подготовки правительственных законопроектов, однако лишь незначительная часть
просвещенной бюрократии была достаточно хорошо осведомлена в правовых вопросах.
Участвовавшим же в обсуждении проектов П. А. Столыпина губернаторам само
понятие административной юстиции зачастую было абсолютно незнакомо, что
вынуждало представителей министерства давать пояснения главам администраций
в губерниях.
Таким образом, накануне революции власть была далека от идеи создания
административных судов, предложенной либеральными политическими партиями.
Последняя попытка правительства решить проблему административной юстиции
относится уже к концу 1916 г. В декабре министр юстиции А. А. Хвостов обратился
к столыпинским проектам местной реформы и составленной юрисконсультом
Министерства юстиции А. Н. Гейне записке. 21 февраля 1917 г. в Совет министров
поступило предложение нового министра юстиции Н. А. Добровольского вновь
рассмотреть проекты П. А. Столыпина, внеся в них ряд изменений. В частности,
признавалась нецелесообразность образования уездной инстанции административной
юстиции и председательствования губернатора в губернском присутствии, а правила
судопроизводства предлагалось закрепить в законодательном порядке486. Однако
правительство уже не смогло приступить к обсуждению этой проблемы.
4. Судебная Ответственность Должностных Лиц за Нарушения Прав
Личности
Решение проблемы организации административной юстиции в значительной
степени зависело от пересмотра системы гражданской и уголовной ответственности
должностных лиц. Уровень развития этой сферы законодательства свидетельствует
о правовом положении личности в государстве и принципах, на которых строятся
взаимоотношения власти и частных лиц.
По свидетельству представителей судебных учреждений, отчеты которых
использовались в работе Комиссии для пересмотра законоположений по судебной части
Н. В. Муравьева 1894-1899 гг., существовавший порядок производства дел по преступлениям должности имел целый ряд недостатков. «Первым и главным» из них являлась
«слабость уголовной репрессии по таким делам и относительная безнаказанность
должностных лиц, впавших в преступления». Система преследования, предусмотренная
законодательством, «не соответствует интересам правосудия и потребностям
действительной жизни, представляясь аномалией, с которой не мирится чувство
справедливости» 487. Возбуждение преследования и предание суду «зависят почти
исключительно от воли начальства», «которое часто склонно к оправданию или, по
крайней мере, к уменьшению виновности своего подчиненного, прокурорский же надзор
лишен по этим делам возможности осуществлять свое главное назначение — быть
блюстителем закона, если не считать наблюдения за исполнением формальной стороны
485
Вишняк М. В. Надзор за органами местного самоуправления. Вестник нрава
и нотариата. 1916. № 44. С. 1057.
486
РГИА. Ф. 1405. Он. 532. Д. 1314. Л. 3.
487
Труды Высочайше учрежденной Комиссии для пересмотра законоположений по
судебной части. - СПб., 1897. Т. 3. С. 601, 603.
118
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
производства»488, и «вынужден признать себя бессильным»489. Вследствие существования
такого порядка преследования «на скамье подсудимых появляются лишь низшие
и безответные органы власти: сельские старосты, сотские, лесники... Высшие же органы
власти, несмотря на всю важность их служебных преступлений и деморализующее
влияние последних на государственную и общественную жизнь, остаются зачастую без
преследования... »490. Изменения порядка преследования за должностные преступления,
предложенные Комиссией, предоставляли прокурорам более широкие полномочия
возбуждать уголовное преследование чиновников и распространяли ряд норм общего
порядка судопроизводства491.
Комитет министров, обратившийся к проблеме пересмотра законодательства об
ответственности должностных лиц в связи с обсуждением мер по реализации первого
пункта Указа 12 декабря 1904 г., признал «неудовлетворительность действующих
правил». Министр юстиции Н. В. Муравьев предложил пойти по пути преобразования,
намеченному Комиссией для пересмотра законоположений по судебной части 1894-1899
гг. частности, он считал нецелесообразным полностью отменить административную
гарантию и настаивал на сохранении права начальства должностного лица «возбуждать
предварительно вопрос о законности действий служащего» по получении сообщений от
прокурора или следственных органов492. Предполагалось разрешить частным лицам
подавать жалобы на чиновников прокурорскому надзору и следственной власти, а также
предоставить им «более деятельное участие в судебном разбирательстве», прокуроров
наделить правом обращаться к начальству обвиняемого с требованием о назначении по
жалобам частных лиц расследования или предварительного следствия, а в случаях,
требующих срочного принятия мер, возбуждать преследование собственной властью.
Кроме того, проект Муравьевской комиссии предполагал допустить участие присяжных
заседателей в решении некоторых незначительных дел. Эта мера была предложена
Н. В. Муравьевым в качестве одной из поправок к действующему законодательству.
Комитет министров согласился с соображениями министра юстиции и поручил министерству подготовить реформу.
Существовавший порядок гражданской ответственности должностных лиц по
искам о вознаграждении за убытки, напротив, был оценен министром юстиции как
«вполне целесообразный». Не затронув проблемы о том, должна ли государственная
администрация отвечать за материальный урон, причиненный действиями должностных
лиц, Н. В. Муравьев предложил принять лишь ряд изменений гражданского процесса493.
В сентябре 1905 г. министр юстиции С. С. Манухин представил в Государственный
совет проект Закона «Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по
службе». Основная идея законопроекта заключалась в замене административной
гарантии «предварительным судебным контролем достаточности оснований для
привлечения служащего к уголовной ответственности». Возбуждение уголовного
преследования предполагалось передать особым присутствиям окружных судов
и судебных палат по представлению прокурора после истребования объяснений со
488
Труды Высочайше учрежденной Комиссии... С. 609, 610.
Там же. С. 610.
490
Там же. С, 609.
491
См.: Там же. Т. 5. С. 260-262.
492
Журналы Комитета министров по исполнению Указа 12 декабря 1904 года.-СПб.,
1905. С. 38.
493
Журналы Комитета министров... С. 38.
489
119
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
стороны начальствА. Кроме того С. С. Манухин настаивал на отмене закона 1897 г.
и восстановлении ответственности губернаторов перед I департаментом494.
Сменивший Манухина на посту министра И. Г. Щегловитов в конце мая 1906 г.
передал на рассмотрение I Государственной думы свой вариант проекта «Об изменении
порядка производства дел о преступных деяниях по службе». Несмотря на
необходимость отмены административной гарантии, по его мнению, «желательно
избежать» распространения на дела этого рода общих судебных правил. Предоставив
прокурору возможность возбуждать преследование должностных лиц после получения
«разъяснений» начальства или по истечении установленного срока, министр юстиции
оговорил право начальства ответчика требовать внесения дела на рассмотрение особых
присутствий судов и судебных палат, состоящих из представителей судебного
и административного ведомств. Наиболее
существенным
предложением
было
распространение на некоторые категории дел по преступлениям мелких чиновников
суда присяжных заседателей. Высшие чиновники должны были привлекаться
к ответственности I департаментом Сената495.
Таким образом, проект строился, в основном, на идеях Комиссии 1894-1899 гг.
«Гора родила мышь. Общему порядку проектируется подчинить преследование писарей,
курьеров и сторожей. По отношению к остальным должностным лицам обыватель
остается бесправным, как и ныне», — комментировал его Е. М. Кулишер. «Проект не
отличается таким единством основного принципа» административной гарантии, как
прежнее законодательство: «это какой-то винегрет из всех возможных и всех
невозможных систем»496. Даже Министерство внутренних дел признало, что «проект
министра юстиции... в существенных чертах оставляет в силе ныне действующий,
порядок» и «лишь в незначительной степени приближает к тому порядку, который
установлен в Англии, Франции, Германии и Австрии, где участие администрации в деле
предания суду должностных лиц за преступления по службе вообще устранено».
Любопытно замечание юрисконсульта Министерства внутренних дел ПлющевскогоПлющи-ка о том, что проект создает явные противоречия в законодательстве,
«представляя разрешение дел о преступлениях должностных лиц присяжным
заседателям», так как «преступления частных лиц против должностных лиц и порядка
управления остаются в ведении судов с участием сословных представителей».
Юрисконсульт полагал, что «с точки зрения ведомственной проект министра юстиции
вполне приемлем, а с общественно-юридической точки зрения он недостаточно ограждает интересы частных лиц»497.
Такую же неудовлетворительную оценку получил проект Министерства юстиции
«Об изменении порядка производства дел о взыскании вознаграждений за вред
и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц». Главным недостатком
проекта являлось то, что он не вводил принцип ответственности казны за убытки,
причиненные должностными лицами, принятый в европейских странах и являвшийся, по
словам Н. И. Лазаревского, существенным и необходимым средством обеспечения
494
Представление С. С. Манухина в Государственный совет «Об изменении порядка
производства дел о преступных деяниях по службе». //РГИА. Библиотека. Коллекция
печ. записоК. № 659. С. 46.
495
Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по службе. Проект
Министерства
юстиции.
Краткая
объяснительная
записк
А. //
РГИА. Библиотека. Коллекция печ. записок, № 665.
496
Кулишер Е. М. Судебное преследование должностных лиц.-М., 1907. С. 28.
497
Записка юрисконсульта Министерства внутренних дел Плю-щевского-Плющика. По
проекту министра юстиции «Об изменении порядка производства дел о преступных
деяниях по службе».// РГИА. Ф. 1284. ОП. 185. 1906 г. Д. 36. Л. 5-7.
120
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
правового порядка498. По действовавшему в России законодательству обыватель мог
требовать возмещение убытков только с чиновника, а не с государства. Министр
юстиции, отказавшись от распространения материальной ответственности на казну,
сослался на ряд причин, таких, как «недостаточно высокий уровень» представителей
административной власти, экономические условия и отсутствие «пользующейся
большим авторитетом административной юстиции» 499. Существенных из-менений
в процесс решения дел о гражданской ответственности проект не вносил, так как
сохранял принцип особого делопроизводства в смешанных присутствиях.
Оценивая данный правительственный проект, Плющев-ский-Плющик писал: «Те
изменения, которые предполагаются в настоящем проекте, не настолько существенны,
чтобы они могли быть сочтены бесспорно за действительное обеспечение способов
достижения правосудия... При обсуждении проекта в Государственной думе
и Государственном совете несомненно будет указано на необходимость установить,
чтобы иски к должностным лицам рассматривались по общим правилам гражданского
судопроизводства» 500. Однако II Дума так и не приступила к обсуждению проекта,
а внесение его в Думу III созыва министерство затягивало.
Проблема изменения существовавшего порядка ответственности должностных
лиц имела большое политическое значение. Требование распространения общего
судебного порядка производства на дела этого рода вошло в партийные программы
кадетов, октябристов, присутствовало практически во всех либеральных политических
проектах. Основное требование оппозиции состояло в отмене административной
гарантии. «Мы жертвуем административной гарантией для того, чтоб создать гарантии
личной свободы и неприкосновенности гражданина», ослабить «возможность
повторения Одессы, Твери, Белостока, Седлица», ~ писал Е. М. Кулишер'-501
В 1909 г. в октябристской фракции был поднят вопрос о необходимости внести на
рассмотрение законопроект об изменении порядка производства дел о преступных
деяниях по службе. Предполагаемая реформа должна была «приблизить особый
порядок ответственности [должностных лиц] к общему порядку уголовного
преследования» 502. Фракция по-ручила нескольким членам судебной комиссии
образовать подкомиссию для подготовки плана преобразования. Министр юстиции
предложил этот же вопрос на обсуждение Совета министров, и, согласно
постановлению последнего, внес в III Думу в измененном виде тот проект
правительства, который ранее был представлен во II Думу503. Изменения, сделанные
в проекте по требованию Совета министров (например, было уничтожено право
прокурора в случаях, не терпящих отлагательств, возбуждать преследование без сношения с начальством; при несогласии прокурора или потерпевшего с мнением начальства
дело должно было передаваться не в Особое присутствие судебной палаты или
498
Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 389.
499
Краткая объяснительная записка к проекту министра юстиции «Об изменении
порядка производства дел о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные
распоряжениями должностных лиц». // РГИА. Библиотека. Коллекция печ. записоК. №
665. С. 10.
500
РГИА. Ф. 1284. ОП. 185. 1906 г. Д. 36. Л. 77-78.
501
Кулишер Е. М. Судебное преследование должностных лиц. С. 9.
502
Н. И. Антонов. Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по
службе. //Основные положения и тезисы III Всероссийского съезда делегатов «Союза 17
октября».- М., 1909. С. 9-11.
503
Известия «Союза 17 октября». - М., 1910, Сер. 3. ВыП. 2. С. 112.
121
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
окружного суда, а в Соединенное присутствие I и Уголовного кассационного
департаментов)504,
увеличили
объем
административной
гарантии.
«Чистая
административная гарантия почти всюду совпадала с эпохами абсолютизма. Проект
пытается удержать ее и тем лишний раз по-своему ответить на вопрос: "Есть ли у нас
конституция?"»505, — писал по поводу предполагаемого проектом порядка
ответственности за должностные преступления П. Алексеев.
В таком виде проект был неприемлем даже для октябристов, которые считали
возможным
остановиться
на
первоначальном,
«довольно
прогрессивном»
правительственном варианте. Октябристы предполагали внести в представленный
вариант некоторые «дополнения именно в смысле ограничения, если не полного
уничтожения гарантии»506. Подкомиссия Думы, рассмотревшая проект, под влиянием
предста-. вителей кадетов сделала в нем ряд поправок, «которыми прокуратуре было
предоставлено право возбуждения уголовного преследования против должностных лиц,
близкое к самостоятельности». Однако при первом же его обсуждении на общем
заседании Комиссии в мае 1909г. И. Г. Щегловитов «высказался категорически против
поправок, после чего обсуждение законопроекта замедлилось» 507.
К рассмотрению данного вопроса Комиссия вернулась в ноябре 1910 г. Ее члены
признали, что «всякое ограничение свободного доступа к суду для возбуждения
обвинения или для предъявления иска к кому бы то ни было и из-за чего бы то ни было
равносильно частичному лишению граждан правовой защиты их личных
и имущественных прав. В правовом государстве подобным ограничениям не должно
быть места» 508. Проект Комиссии по судебным реформам предусматривал частичное
ограничение административной гарантии: предоставление прокурорскому надзору права
возбуждения уголовного преследования, а начальству — права производить административное расследование и возбуждать пререкания с прокурором, которые должны были
рассматриваться в особом присутствии суда, предусмотренном Уставом гражданского
судопроизводства, с усилением одним членом суда. Кроме того, Комиссия настаивала на
отмене закона 1897 г. о преследовании должностных преступлений губернаторов и на
восстановлении производства дел в суде присяжных. Таким образом, выработанный ею
проект совпадал с программой реформы партии октябристов и фактически восстановил
некоторые положения первоначального министерского проекта509. В марте 1911 г. он
был внесен на рассмотрение III Думы.
Законодательные предложения министерства об изменении порядка производства
дел о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями
должностных лиц, вызвали различную оценку членов думской Комис-сии. Докладчик,
октябрист Э. П. Беннигсен, призвал «всецело присоединиться к решению вопроса,
предлагаемому министром юстиции». В то же время К. К. Черносвитов, представлявший
кадетскую фракцию Государственной думы, считал проект «вовсе неприемлемым», так
как «он построен на старых началах и ограничивается лишь внесением в действующий
504
РГИА. Ф. 1405. ОП. 543. 1906 г. Д. 927. Л. 1.
Алексеев II. Уголовная ответственность служащих административного ведомства. //
Вестник права и нотариата. 1910. № 33. С. 997.
506
Известия «Союза 17 октября». - М,, 1910. Сер. 3. Вып.. 2. С. 112.
507
III Государственная дума. Сессия II. Отчет фракции Народной свободы. - СПб., 1909.
С. 46.
508
III Государственная дума. Сессия IV. Доклад Комиссии по судебным реформам по
законопроекту «Об изменении порядка производства дел о преступных деяниях по
службе». // РГИА. Библиотека. Коллекция печ. записоК. № 660. С. 1.
509
См.: Там же. С. 1-9.
505
122
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
закон мелких изменений». Одним из наиболее существенных недостатков
законопроекта являлось, по его мнению, полнейшее замалчивание вопроса об
организации административной юстиции, «между тем как без правильного ее устройства
законопроект остается мертвой буквой»510. В ответ Э. П. Бенннгсен заявил, что
административная подкомиссия считает реформу административной юстиции «делом
будущего, но не признала отсутствие ее препятствием к частичному улучшению
действующего законодательства» 511.
К. К. Черносвитов критиковал и предлагаемую проектом организацию смешанных
присутствий. «Смешанные присутствия, — считал он, — нарушают принцип равенства
всех перед судом, создавая особый суд для должностных лиц, в котором первенствующая
роль отводится представителям администрации в ущерб беспристрастию и правильности
решений»512. Члены Комиссии коснулись и вопроса об удовлетворении исков по
возмещению убытков государством. В частности, П. В. Новицкий заявил, что «следует
установить принцип полной гражданской ответственности казны», так как по
существующим
законам
вся
имущественная
ответственность
падала
на
чиновника. Когда обсуждение коснулось возможности распространения общих
судебных правил на дела об ответственности должностных лиц, товарищ министра
юстиции откровенно признал, что «у нас власть не стоит на достаточной высоте, оттого
так называемая административная гарантия у нас неустранима, без нее авторитет власти
падет так низко, что падение это вредно отразится на нашей государственности»513.
Обсуждение законопроекта об изменении порядка производства дел
о преступлениях по службе в Думе началось 18 ноября 1911 г. со слов докладчика
Комиссии о том, что «преобразование государственного строя на правовых началах
требует установления действительной уголовной ответственности должностных лиц за
преступные деяния по службе». Но «либеральные речи» центра и министерства не
внушали доверия оппозиции. Представители левых фракций обвинили Комиссию
в неспособности
к проведению
государственных
реформ,
охарактеризовав
существующий строй в государстве как «строй произвола, безответственности власти,
бесправия населения, отсутствия каких-либо гарантий в охране интересов как общества
в целом, так и отдельных личностей в частности»514. Трудовики потребовали
установления общей судебной ответственности и отмены всех особых порядков
судебного преследования. Кадеты и прогрессисты внесли поправки, предусматривавшие
замену особого присутствия составом суда с участием только одного представителя
ведомства. Министерский проект сведен к «праву прокурора препираться с начальством
о возбуждении дела» и представляет собой «виртуозный образчик того, что можно
назвать бегом на месте»515, — эти слова В. А. Маклакова подхватили многие газеты,
писавшие о прохождении проекта в Думе. Журналисты «Русского слова», «Речи»
и «Русского знамени» называли проект «паллиативом», «компромиссом»516.
К постатейному чтению Дума перешла, приняв формулу о безотлагательности
«введения
учреждений,
необходимых
для
правильной
постановки
дела
510
Государственная дума. Созыв III. Сессия II. Комиссия по судебным реформа
М. Журнал заседания № 23. // РГИА. Ф. 1278. ОП. 2. 1909 г. Д. 3476. Л. 158-158об.
511
Там же. Л. 159об.
512
Там же. Л. 158об.
513
РГИА. Ф. 1278. ОП. 2. 1909 г. Д. 3476. Л. 160.
514
Государственная дума. Созыв III. Сессия V. Стенографический отчет. - СПб., 1912.
Ч. 1. СтлБ. 2120.
515
Там же. СтлБ. 2149.
516
Русское слово. 1911. 27 ноября; Речь. 1911. 23 ноября; Русское знамя. 1911. 24 ноября.
123
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
административной юстиции». В ходе обсуждения отдельных положений проекта
большинство поправок было отклонено, и в январе 1913 г. проект, составленный
думской Комиссией на основе министерского варианта и частично улучшенный при его
обсуждении Думой, поступил в Государственный совет.
Внесенный на рассмотрение Думы 22 ноября 1911 г. проект об изменении
производства дел по вознаграждениям за убытки, причиненные действиями
должностных лиц, оппозиция сочла неудовлетворительным. Главное требование кадетов и прогрессистов состояло в установлении принципа ответственности казны
и в уничтожении особых
присутствий,
то
есть
фактической
переработке
проекта. Поправки фракций о передаче дел в ведение общих судов были отклонены.
Позиция правительства осталась неизменной: товарищ министра юстиции заявил
о неприемлемости требования материальной ответственности казны. В формуле
перехода к очередным делам, предложенной В. А. Маклаковым, Дума признала проект
требующим пересмотра «на началах, во-первых, ответственности казны за
неправильные действия властей, во-вторых, облегчения истцу предъявления иска даже
в том случае, если лицо, причинившее ему убытки, не является для него точно
определенным, в-третьих, непременного разрешения судебным присутствием вопроса
о правильности действий должностных лиц»517. Приняв проект в редакции судебной
комиссии и объединив его с проектом об уголовной ответственности, Дума передала
данный документ в Государственный совет.
Либеральные члены Государственного совета — Д. Д. Гримм, М. М. Ковалевский,
М. А. Стахович, А. Ф. Кони, А. А. Сабуров и другие — предприняли попытку внести
улучшения в проект, в частности, восстановив решение дел о должностных
преступлениях судом присяжных. Правые, напротив, пытались усилить сословный
элемент в судебном присутствии и расширить возможности начальства влиять на
возбуждение преследования. П их мнению, увеличение полномочий проку-рорского
надзора создало бы повод «к ненужному вмешательству представителей судебной
власти в дела управления»518. Внесенные Государственным советом изменения
фактически восстанавливали министерскую редакцию, то есть, сохраняли в общих
чертах действующее законодательство.
Возвращенный из Государственного совета в 1913 г., проект был частично
восстановлен Думой и принят в июне 1914 г., несмотря на отказ кадетов и прогрессистов
голосовать даже за предложенный комиссией III Думы вариант из-за отклонения их
поправоК. В феврале 1916 г. Государственный совет вновь приступил к обсуждению
законопроекта. Член Государственного совета, бывший министр внутренних дел
Н. А. Маклаков настаивал на отклонении варианта Комиссии законодательных
предложений, допускавшей принятие основных положений думского проекта: «Государственная Дума держится того взгляда, что всякая административная власть — это зло,
которое по возможности следует обезвредить»519. Однако большинство верхней палаты
не поддержало Н. А. Маклакова. Е. Н. Трубецкой призвал распространить на дела об
ответственности должностных лиц общий судебный порядок, так как это позволило бы
преодолеть пропасть между чиновничеством и населением. «Нигде служебный класс так
не дискредитирован, как у нас в России. Слово "чиновник" непереводимо ни на один
517
Государственная дума. Созыв III. Сессия V. Стенографический отчет. Ч. 1.СтлБ. 2387.
Государственный совет. Сессия VIII. Доклад Комиссии законодательных
предложений но законопроекту «Об изменении порядка производства дел о преступных
деяниях по службе и о взыскании вознаграждения за пред и убытки, причиненные
неправильными дeй-ствиями служащих». // РГИА. Библиотека. Коллекция неч.
записоК. № 661. С. 47.
519
Государственный совет. Стенографический отчет. Сессия XII.-СПб., 1916. С. 1568.
518
124
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
иностранный язык, потому что непереводимо то обидное значение, которое в нем
заключается, то значение как бы бранной клички»520. Государственный совет, обсудив
редакцию Комиссии законодательных предложений, передал про-ект на рассмотрение
Особой комиссии для рассмотрения разномыслий, возникших между Государственным
советом и Государственной думой. Окончательный вариант был внесен в Думу 31 января
1917 г.
Первая мировая война в еще большей степени обнажила злоупотребления
гражданской администрации. Под давлением оппозиции Министерство юстиции
вынуждено было пойти на уступки. В марте 1916 г. Дума приняла законопроект об
отмене административной гарантии по делам о мздоимстве и лихоимстве (то есть
взяточничестве), причем министр юстиции А. А. Хвостов поддержал идею
распространения на дела этого рода общего судебного порядка преследования521. Однако
злоупотребления властей в условиях военного времени, особенно распространенные на
железных дорогах, дали повод Думе потребовать от правительства полной отмены
административной гарантии. Министерство юстиции взялось за составление проекта, но
провести преобразования не успело.
Проблема ответственности администрации за действия, нарушающие права
и свободы частных лиц, оказалась в центре внимания Думы и правительства при
обсуждении проектов законов о неприкосновенности личности и об исключительном
положении.
10 мая 1906 г. от имени 31-го члена I Государственной думы на рассмотрение
палаты был внесен законопроект о неприкосновенности личности. Право частного лица
быть судимым и наказанным не иначе, как за преступления и проступки,
предусмотренные уголовным законодательством, должно было быть гарантированно
возможностью возбуждения уголовного преследования против должностных лиц,
нарушающих это право Потерпевший должен был иметь возможность, в соответствии
с гражданским законодательством, потребовать и возмещения убытков. Должностные
лица подлежали уголовной и гражданской ответственности на общих основаниях522.
12 мая Дума обсудила положения, на основе которых должен был разрабатываться
закон о неприкосновенности личности. Центральная мысль проекта, по мнению
депутата фон Рутцена, заключалась в том, что охрана неприкосновенности личности
предоставлялась органам власти судебной523. С. А. Котляревский заявил, что данный
законопроект дает возможность обойтись в будущем без органов административной
юстиции, пользующихся «большой распространенностью на континенте Европы».
Сторонник идеи единства судебной власти и судебной ответственности, он призывал
Комиссию обратить особенное внимание на эту сторону проекта и опираться на англоамериканскую модель. В будущем «мы должны перейти к такой чисто судебной системе,
и я думаю, что мы можем совершенно избегнуть тех учреждений, которые так
характерно отличают континентальную политическую психологию от англоамериканской»524. Противником европейской модели административной юстиции
и сторонником англо-американской системы выступал и М. М. Ковалевский. «В наших
глазах гарантией признания личных прав является возможность призыва в суд всякого,
кто бы он ни был, причиняющего мне вред и убытки своими действиями, не согласными
с законом. Основу личных прав составляет, таким образом, судебная ответственность,
520
Там же.
См.: РГИA. Ф. 1405. Оп.543. Д. 928. Л. 262, 264.
522
Там же. Д. 919. Л. 4 об.-6.
523
Государственная дума. Созыв I. Стенографический отчет. -СПб., 1906. С. 313.
524
Там же. С. 367.
521
125
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
ответственность как частного лица, так и чиновника, ответственность всех и каждого,
от мала до велика»525, — писал М. М. Ковалевский в монографии «Учение о личных
правах».
Обсудив поданное заявление, Дума поручила подготовку законопроекта так
называемой Комиссии 15-ти. Составленный ею вариант наделял правом принесения
жалобы на действия должностных лиц, нарушающих гарантированную законом
неприкосновенность личности, не только самих пострадавших, но и «всякое другое
лицо». «Виновные в нарушении постанов-лений настоящего закона» подлежали
«ответственности, в законах уголовных определенной. Должностные лица за таковые
нарушения предаются суду и судятся на общем основании со всеми гражданами»526, —
говорилось в проекте.
Министерство внутренних дел представило на обсуждение II Думы проект,
подготовленный межведомственной комиссией под председательством товарища
министра А. А. Макарова. Правительственный проект предусматривал право лиц
задержанных и подвергнутых обыску, осмотру или выемке, а также их поверенных
приносить жалобы на действия чиновников «тем учреждениям и лицам, от которых по
закону зависит отмена обжалованных действий означенных должностных лиц или
привлечение их к ответственности за допущение ими нарушения долга службы»527.
Комиссия считала, что «рассмотрение вопроса об ответственности должностных лиц
выходит за пределы настоящего проекта... Между тем, смотря по тому, в каком порядке
и с соблюдением каких условий будет установлено возбуждение против служащих
преследования за неправомерные действия, зависит и разрешение частного вопроса
о тех гарантиях правосудия, которые будут предоставлены лицам, неправильно
арестованным либо незаконно подвергнутым обыску, осмотру или выемке». Но мнению
Комиссии, «в настоящем законопроекте должно быть установлено лишь основное
правило о том, что лицам потерпевшим предоставляется право обжаловать те действия
должностных лиц, в коих они усматривают нарушение установленных проектом
гарантий личной неприкосновенности»528. Ввиду отсутствия органов административной
юстиции, отменяющих незаконные распоряжения, существования административной
гарантии и недостаточных полномочий прокурорского надзора, рассмотрение жалоб
возлагалось, таким образом, на начальство должностного лица. Правительственный
проект не гарантировал права судебной защиты от незаконных действий
администрации.
В то же время Министерство юстиции, подготовившее собственный вариант
проекта, вводило начало общей судебной ответственности должностных лиц на основе
действующего уголовного законодательства. Один из проектов, также, видимо,
составленный юрисконсультской частью Министерства юстиции, оговаривал право
возбуждения уголовного преследования по жалобам частных лиц, постановлениям
судебных мест, прокурорами и начальством обвиняемых. Должностные лица должны
525
Ковалевский М. М. Учение о личных правах.- М., 1905. С. 12.
РГИА. Ф.
1405.
ОП. 543.
Д.
919.
Л.
42-43оБ. См. также:
Гес-сeн
В. М. О неприкосновенности личности.- СПб., 1908. С. 62, 67.
527
Гессен В. М. О неприкосновенности личности. С. 67.
528
Краткая объяснительная записка к проекту Закона о неприкосновенности личности,
выработанному
междуведомственной
комиссией
под
председательством
д.
С. С. Макарова. // II Государственная дума. Законопроекты, внесенные Министерством
внутренних дел.- СПб., 1907. С. 708об.-709.
526
126
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
были подлежать «следствию и суду на общем основании без участия и согласия их
начальства» 529.
Проект Министерства внутренних дел поступил на обсуждение Комиссии II Думы.
Комиссия вновь ввела в текст законопроекта положения, устанавливавшие судебные
гарантии прав личности. К примеру, в новом варианте думского законопроекта
говорилось, что частное лицо может подвергаться наказанию «не иначе, как по суду».
«До настоящего времени действует правило наказания "не иначе, как по закону", и ряд
законов предоставляет администрации право и возможность наказывать»530, — так
мотивировала Комиссия, казалось бы, редакционную, но имеющую большое значение,
поправку. Кроме того, проект предусматривал распространение на должностных лиц
норм общей судебной ответственности, причем статья 23 оговаривала, что должностные
лица «предаются суду без участия их начальства»531. В дальнейшем законопроекты,
составленные членами III и IV Дум, сохранили основную идею судебной защиты
неприкосновенности прав личности. В то же время Министерство внутренних дел
представило в III Думу вариант, полностью повторявший редакцию статей об
обжаловании незаконных действий и постановлений. Таким образом, и правительство,
и Дума при обсуждении законопроектов об ответственности за преступления по службе,
о гражданской ответственности должностных лиц и о неприкосновенности личности
последовательно стремились реализовать свое представление о системе правовых
взаимоотношений между частными лицами и государством. Оппозиция настаивала на
том, чтобы администрация и частные лица выступали как равные стороны перед
судом. Правительство стремилось сохранить иммунитет администрации, не допуская
распространения судебного контроля за управленческой деятельностью.
Проблема ответственности администрации за действия, нарушающие права
личности, была затронута при подготовке к пересмотру законодательства об
исключительном положении. В январе 1905 г., при обсуждении путей реализации Указа
12 декабря 1904 г., выступивший на заседании Комитета министров П. Н. Дурново
заявил, что практика предоставления местным властям полномочий свободного
применения административной высылки, запрещения проживания в определенной
местности и других мер, предусмотренных Положением об усиленной охране, оказалась
нецелесообразной и привела к нежелательным последствиям. Должностные лица
нередко «пользуются означенными полномочиями при условиях, совершенно не
соответствующих указаниям на сей предмет правил об усиленной охране», подвергая
наказаниям не только лиц политически неблагонадежных, но и простых обывателей,
вошедших в конфликт с администрацией532. Произвол местных властей, отсутствие
у человека уверенности в том, что он не может без повода и законных оснований
подвергнуться обыску или аресту, порождает «в обществе глухое раздражение против
распоряжении правительствен-ных властей, столь вредно отзывающееся на общем
настроении», — считал П. Н. Дурново533. Особое совещание под председательством
А. II. Игнатьева, которому была поручена подготовка пересмотра законов об
исключительном положении, сформулировало принципы предстоящей реформы. На их
основе межведомственная комиссия А. А. Макарова подготовила законопроект,
внесенный на рассмотрение II, а затем III Думы.
529
РГИA. Ф. 1405. ОП. 543. Д. 919. Л. 50.
II Государственная дума. Обзoр деятельности комиссий и отделов.- СПб., 1907. С, 91.
531
Гессен В. М. О неприкосновенности личности. С. 67.
532
Журналы Комитета министров но исполнению Указа 12 декабря 1904 года- СПб.,
1905. С. 106.
533
Журналы Комитета министров... С. 107.
530
127
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Проблема обжалования постановлений и распоряжений администрации, изданных
на основании исключительного законодательства, имела существенное значение ввиду
того, что дискреционная деятельность должностных лиц зачастую нарушала или
ограничивала права и свободы личности. Комиссия обсудила возможные варианты
способов обжалования распоряжений «главноначальствующих», облеченных исключительными полномочиями: в Правительствующий Сенат, Совет министров или
министру по принадлежности (министру внутренних дел, военному или наместнику на
Кавказе). Сославшись на опасность переполнения делами Сената и Совета министров,
Комиссия предпочла передать непосредственное рассмотрение жалоб на
«главноначальствующих» министрам, которые в случае неосновательности жалобы
должны были оставить ее без последствий, а в случае признания неправильности
распоряжения — представлять ее в Совет министров. Постановление министра
внутренних дел, военного министра или кавказского наместника об оставлении жалобы
без последствий могло быть обжаловано в I департамент Сената, если распоряжение
главноначальствующего, послужившее поводом к жалобе, выходило за пределы предоставленных ему полномочий. Таким образом, Сенат должен был служить кассационной
судeбно-административной инстанцией, рассматривающей вопросы о превышении
власти.
В. М. Гессен, входивший в состав Комиссии о неприкосновенности личности
I Думы, полагал, что «в действительности» оба порядка принесения жалоб — министру
и в Сенат —«и могут, и должны существовать одновременно. Неужели, в самом деле,
Комиссия не различает два существенно различных порядка обжалования — жалобу по
начальству от судебно-административного иска? Само собой разумеется, — продолжал
он, — что жалобы на нецелесообразные действия главноначальствующсго в порядке
иерархической подчиненности должны быть приносимы министру внутренних дел
и чрез его посредство Совету министров. В отличие от жалоб по начальству, иски об
отмене незаконных распоряжений главно-начальствующего должны быть приносимы
Правительствующему Сенату как органу административной юстиции, высшему
в империи хранителю законности. Лишать граждан принадлежащего им ныне, хотя и не
в полном объеме, права обжалования в Правительствующий Сенат незаконных распоряжений главноначальствующего — это значит санкционировать преступный произвол
власти как необходимое средство борьбы с преступным произволом враждебного власти
населения»534. В. М. Гессен недоумевал и по поводу ограничения сферы распоряжений,
подлежащих обжалованию в Сенат, только случаями превышения власти, так как
предоставляемые главноначальствующему полномочия были почти безграничны. Для
того, чтобы подобное сужение сферы судебно-админпстративного контроля имело
смысл, «необходима возможно точная определенность предоставленных главноначальствующему полномочий»535.
Несмотря на отмеченные В. М. Гессеном недостатки порядка обжалования
незаконных действий администрации (в частности, ограниченные возможности
предъявления судебно-административного иска в Сенат), думская Комиссия внесла
очень незначительные поправки в эту часть проекта. Главный порок системы
исключительного законодательства Комиссия видела в том, что предназначенное для
использования в чрезвычайных ситуациях, исключительное положение превратилось
в норму управления. Следовательно, «основная, руководящая мысль Комиссии
заключалась в том, чтобы предоставить высшим представителям правительства
в местно-стях, в коих явилась необходимость введения исключительного положения,
такую полноту власти, которая давала бы им возможность решительного и в то же
534
535
Гессен В. М. Исключительное положение.- СПб., 1908. С. 348.
Там же. С. 349.
128
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
время быстрого восстановления нормального порядка»536. Следуя этой идее, Комиссия
предложила
предоставить
министру
полномочия
отменять
распоряжения
главноначальствующего своей властью, не обращаясь в Совет министров. Таким
образом, изменив инстанци-онный порядок обжалования по начальству, думский
законопроект не расширил права частных лиц на непосредственное обращение
в административный суд.
Ни один из рассматриваемых проектов, касавшихся уголовной, гражданской или
судебно-административной ответственности должностных лиц за нарушения прав
личности, не был принят в качестве законодательного акта. Между тем действие
исключительного
положения
периодически
возобновлялось,
администрация
приобретала
весьма
обширные
полномочия
использования
дискреционных
распоряжений, а многочисленные публично осужденные обществом и Думой
преступления должностных лиц оставались зачастую безнаказанными. В этих условиях
создание системы административной юстиции имело чрезвычайно большое значение.
В то же время, думается, что решения проблем организации судебного преследования
и судебно-административного контроля были тесно связаны, взаимообусловлены: при
отсутствии реальной возможности привлечь к суду за преступления по должности
понятия о законности управления в государстве не имели бы той ценности, которой
должен был руководствоваться административный суд.
5. Организация Системы Административной Юстиции: Правовые Реформы
Временного Правительства
Hесмотря на распространение в России либеральных правовых концепций
правового государства и административной юстиции, обилие проектов создания
судебно-администра-тивных учреждений во второй половине XIX — начале XX в., идея
организации административной юстиции была реализована лишь после падения
самодержавного строя.
Временное правительство поставило перед собой задачу за короткий срок
провести целый комплекс преобразований, которые не были предприняты при старом
режиме. Наряду с реформой местного самоуправления и суда, пересмотром законов об
ответственности должностных лиц правительство намеревалось создать в государстве
систему административной юстиции537. 19 марта 1917 г. было принято решение
о скорейшем введении в действие Закона 26 декабря 1916 г. о реформе
Правительствующего Сената538.
Организация местных органов административной юстиции стала одной из частей
программы реформ местного управления. 26 марта 1917 г. состоялось первое заседание
созданного при Министерстве внутренних дел Особого совещания по реформе местного
самоуправления и управления. Для разработки проекта Положения об
административных
судах
была
создана
Комиссия
под
председательством
Н. И. Лазаревского, одного из лучших специалистов в области судебного контроля в
управлении. В ее состав вошли также Н. Н. Ави-нов, И. А. Блинов, А. А. Боголепов,
536
Комиссия о неприкосновенности личности. Доклад по внесенному Министерством
внутренних дел законопроекту «Об исключительном положении». // Государственная
дума. Созыв III. Сессия II. Приложения к стенографическим отчетам. — СПб., 1909. Т. 2.
№ 421. С. А.
537
См.: Власть и реформы: от самодержавной к советской России. -СПб., 1996. С. 663-664.
538
Журналы Временного правительства. № 24. // РГИA. Библиотека. РГИА. Коллекция
печ. записоК. № 12; Собрание Узаконений и
129
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
А. М. Кулишер, известные своими трудами по проблемам местного управления и
административной юстиции. 30 марта Комиссия приступила к работе.
Область деятельности проектируемых «временных» административных судов
предполагалось ограничить «рассмотрением жалоб и протестов, касающихся
незакономерных действий органов самоуправления»539. «Ввиду необходимости
скорейшего проведения реформы и в целях предания местным органам
административной юстиции большей авторитетности в глазах населения необходимо
связать их с существующими судами», — считали члены Комиссии540. Функции уездной
инстанции предоставлялись отделению мирового съезда в составе временных судей
и члена-докладчика, который должен был замещаться по назначению и иметь высшее
юридическое образование. Прецедентом для создания такой модели местного органа
административной юстиции была организация английского мирового суда,
осуществляющего функции надзора за местными органами власти541. В губернии
планировалось учредить особое отделение окружного суда. В административные суды
должны были поступать обращения частных Распоряжений правительства. 1917. № 94.
Ст. 528. О сроке введения в действие Закона 26 декабря 1916 г. «О некоторых
изменениях в Учреждении Правительствующего Сената».лиц с жалобами на действия
органов самоуправления и комиссаров, нарушающие их личный интерес, а также
протесты комиссаров против любых незаконных решений земств и прочих выборных
органов власти. Предполагалось, что уездные инстанции административной юстиции
будут рассматривать жалобы на органы и должностные лица сельского, поселкового
и волостного самоуправления. Губернские административные суды должны были
решать дела по жалобам на уездные органы самоуправления и комиссаров. Решения,
принятые на уровне губернии, могли быть опротестованы в I департаменте Сената.
По мнению Комиссии, следовало наделить суд правом отмены обжалованных или
опротестованных распоряжений, признанных им незаконными. Кроме того, при
необходимости восстановления нарушенных прав частных лиц «подлежащие органы
и должностные лица» должны были руководствоваться в дальнейшем судебным
толкованием закона и в некоторых случаях предписаниями суда (проектируя данные
положения, члены Комиссии ссылались на австрийские, саксонские и английские
законы). Комиссия установила правила делопроизводства, в соответствии с которыми
дела в административных судах должны были решаться «на общих началах гласности,
устности, непосредственности и состязательности». «Всякое в порядке обжалования или
протеста» могло быть доведено до Сената542.
15 апреля проект был подготовлен, но затем «случайно» попал в руки директора
II департамента Министерства юстиции А. Демьянова, который нашел его «плохо
написанным». Демьянов вспоминал впоследствии, что, по его мнению, проект «писали
люди, мало знакомые с судебными установле-нииямн». Он указал на это
А. Ф. Керенскому и просил «создать свою Комиссию для выработки закона, столь
близкого Министерству юстиции»543. Новую Комиссию возглавил русской революции. —
М., 1991. Т. 4. С. 76.
539
Справочные листки Совещания по реформе местного самоуправления и управления
при МВД.// ГАРФ. Ф. 1788. ОП. 6. Д. 21. Л. 1об.
540
Там же. Л. 4.
541
Кулишер Л. Административный суд в России. // Право. 1917. № 29-30. С. 1106.
542
ГАРФ. Ф. 1788. ОП. 6. Д. 21. Л. 1-4об.; Д. 22. Л. 4об.
543
Демьянов Л. Моя служба при Временном правительстве.// Архив
130
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
Г. Д. Скарятин544, но в нее вошли некоторые из лиц, участвовавших в составлении
первоначального варианта.
По словам А. Кулишера, совещание Министерства юстиции «произвело полный
переворот» в проекте положения. Уездная инстанция в нем была представлена
eдиноличным административным судьей — такая организация административной
юстиции не встречалась ни в одном из прежних проектов создания административных
судов либеральных партий. Целесообразность замены коллегиального отделения
мирового съезда единоличным судьей была сомнительной. «Каково же будет
положение одного человека, не имеющего опоры ни в авторитете коллегии, ни
в местной общественной среде..., постоянное занятие которого должно заключаться
в отмене распоряжений органов, избранных всеобщим голосованием населения, —
писал А. Кулишер. — Простое добросовестное выполнение обязанностей при таких
условиях уже смахивает на геройство»545. Устройство губернских органов —
административных отделений окружных судов — было оставлено совещанием без
изменений. Новый вариант проекта ограничил функции и полномочия
административных судов, временно предоставив им надзор лишь за «закономерностью»
деятельности администрации, а также урезав право издания судебных приказов
и изменения постановлений органов управления.
А. Демьянов утверждал, что проект удовлетворил членов и новой, и старой
комиссий, хотя сам находил в нем ряд недостатков. «Идея создания административного
суда многих прельщала», и, как он считал, «новому закону стали придавать большее
значение, чем он заслужил». Вследствие этого законодатели «не доверяли» судебным
палатам и предполагали допустить обжалование всех решений окружных судов лишь
в Сенате. А. Демьянов надеялся добиться внесения изменений в проект при повторном
рассмотрении его членами комиссий. Однако проект был проведен в ускоренном
порядке, и Демьянову не удалось повлиять на его содержание546. Положение о судах по
административным делам 30 мая 1917 г. стало законом547. Основной целью
функционирования местных органов административной юстиции должен был стать
надзор за деятельностью органов местного самоуправления и комиссаров,
а в дальнейшем планировалось распространить сферу административно-судебного
контроля на области подоходного, промыслового и других видов налогового обложения,
страхования и т. д.548
Закон должен был вступить в действие с 1 июня 1917 г., однако из-за возникавших
трудностей формирования новой системы государственного управления он не мог быть
полностью реализован. Ввиду недостатка кандидатов на новые должности разрешение
административных споров в уезде было возложено на мировых судей549, а в округе — на
гражданские отделения окружных судов550. В тех уездах, где назначение
административных судей все-таки состоялось, но не было представителей мировой
544
Развитие русского права во второй половине XIX — начале XX в. М., 1997. С. 292.
Кулишер А. Административный суд в России. С. 1111.
546
Демьянов А. Моя служба при Временном правительстве. С. 76.
547
Собрание Узаконений и Распоряжений правительства. 1917. № 127. С г. 692.
548
Тагeр Л. Надзор суда за законностью в управлении (административная юстиция). - Пг.,
1917. С. 21.
549
Собрание Узаконений и Распоряжений правительства. 1917. № 147. Ст. 818. К)
октября 1917 г. рассмотрение административных дел в уездах было передано уездным
членам окружных судов. (Там же. № 268. Ст. 1969.)
550
Там же.№ 126. Ст. 684.
545
131
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
юстиции, административные судьи брали на себя общие судебные функции551. Кроме
того, согласно Положению о выборах в Учредительное собрание, административный
судья должен был председательствовать в уездной по делам о выборах Комиссии552).
Совмещение постов судей мировой и административной юстиции и председателей
комиссий
не
способствовало
нормальному
функционированию
судебных
и избирательных органов. 2 августа 1917 г.
Изюмский съезд мировых судей ходатайствовал перед Министерством юстиции
о «скорейшем назначении административных судей и о снятии этой обязанности
с мировых судей как несвойственной таковым» 553. С аналогичными просьбами обращались комиссии по выборам 554. «Задержка с назначением административных судей
могла бы иметь последствием несвоевременное образование местных уездных по делам
о выборах в Учредительное собрание комиссий», — писал уже в октябре 1917 г.
председатель Всероссийской комиссии Н. Авинов 555.
Назначение уездных административных судей и членов административных
отделений окружных судов чаще всего происходило по представлению председателей
судебных палат после обсуждения с прокурором палаты. Иногда в обсуждении
участвовал председатель совета присяжных поверенных. В редких случаях кандидатуры
административных судей и членов отделений окружных судов обсуждались судебными
коллегия-ми. представлениях председателей палат, вероятно, содержались сведения
о кандидатах, так как в материалах Министерства юстиции почти каждое имя
сопровождалось характеристикой служебного опыта, образования, личных
и профессиональных качеств претендента, иногда указывались политические взгляды,
семейное положение, фамилии лиц, его рекомендовавших.
От личности члена окружного суда и, тем более, единоличного административного
судьи зависело очень многое. Неслучайно назначения на эти должности зачастую
становились причинами возникновения конфликтов на местах. Наибольшую
заинтересованность
проявляли
представители
местного
самоуправления,
исполнительных комитетов советов и избирательных комиссий. В Министерство
юстиции стали поступать протесты по поводу назначения тех или иных лиц, «не
сочувствующих» демократическим переменам556 или «не пользующихся доверием
широких слоев населения»557. По мнению членов Ржевского уездного временного
исполнительного комитета, «так как обязанности административного судьи весьма
важны по своему общественному значению в области местного самоуправления, то
местные общественные организации не могут быть совершенно безучастны
в отношении создаваемого для них органа надзора»558. Старший председатель
Новочеркасской судебной палаты сообщал в Министерство юстиции, что после
представления им кандидатов на должности административных судей губернский
комиссар г. Ставрополя, председатель губернской земской управы, председатель
ставропольского губернского комитета общественной безопасности и «другие лица,
представляющие все местные слои населения и общественные организации»,
потребовали назначения своих кандидатов. При этом они ссылались на население,
551
Там же. № 231. Ст. 1604.
Там же. № 169. Ст. 916.
553
РГИА. Ф. 1405. ОП. 545. Д. 18540. Л. 52.
554
Там же. Л. 25, 26.
555
Там же. Л. 24.
556
Там же. Л. 68.
557
Там же. Л. 170.
558
РГИА. Ф. 1405. ОП. 545. Д. 18540. Л. 462об.
552
132
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
которое «крайне чутко следит за тем, кто будет назначен на должности по
административному отделению, так как функции последнего особенно глубоко,
затрагивают интересы общества, сильно изверившегося в прежних деятелях, особенно
в вопросах, связанных с выборами Неудовлетворение этого ходатайства, — утверждали
представители местных органов управления и общественных организаций, — может
вызвать в будущем целый ряд эксцессов со стороны населения до отказа его от
обращения в административное отделение включительно и до учреждения такого
отделения собственною властью из своих ставленников»559. Члены Мокшанского
уездного исполнительного комитета не ограничились протестом против назначенного
судьи, заявленным в Министерство юстиции уездным земским собранием560, и приняли
решение об избрании местных административных судей населением561.
Требование изменить порядок назначения судей по административным делам
поддерживали и представители судебного ведомства. «Единственно правильным
считаем назначение по представлению соединенного собрания магист-ратуры
и адвокатуры с одобрения местных правящих [и] общественных организаций», —
говорилось в телеграмме членов Пензенской адвокатуры, председателя бюро Пензенского губернского исполнительного комитета и совета рабочих, солдатских
и крестьянских депутатов, губернского комиссара562. Курская адвокатура обратилась
с требованием приостановить назначение судей по списку, представленному председателем окружного суда, и «передать список [на] предварительное заключение совета
присяжных поверенных Харьковского округа, коему курской адвокатурой. будут
представлены материалы [для] оценки каждого кандидата». Ходатайство было вызвано
«сведениями о включении в список некоторых лиц, непригодных [в] условиях нового
строя Ввиду срочной необходимости создания уездного административного суда»
присяжные поверенные готовы были временно взять на себя выполнение функций
административной юстиции563.
В Калуге кандидаты на должности членов
административных, отделений окружных судов и уездных административных судей были
избраны созданным Комитетом служащих по ведомству Министерства юстиции при
Калужском окружном суде564.
Таким образом, одной из главных проблем в реформе административной юстиции
стало назначение судей. По сведениям, поступившим в Главное управление по делам
местного хозяйства в период с 13 сентября по 3 октября 1917 г., административные судьи
не были назначены в 28 уездах 17 губерний, а в 42 уездах 25 губерний назначенные судьи
еще не приступили к исполнению своих обязанностей565.
Далеко не всегда население понимало, в чем состоит цель института
административной юстиции и какие функции призваны исполнять новые судьи. Совет
депутатов общественных организаций г. Самары, полагая, что административный суд,
подобно общим судебным учреждениям, призван бороться «с хулиганством
и различными насилиями», считал, что по своему устройству он напоминает
«административный порядок, в котором губернаторы старого строя чинили суд
и расправу по нарушениям различных обязательных постановлений». Такая
559
Там же. Л. 100.
Там же. Л. 170.
561
Там же. ОП. 532. Д. 1387. Л. 95.
562
РГИА. Ф. 1405. ОП. 545. Д. 18540. Л. 150.
563
Там же. Л. 73.
564
Там же. Л. 438.
565
Там же. Л. 32.
560
133
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
конструкция, по мнению провинциальных депутатов, «в корне противоречит тем
принципам, на коих должен строиться суд в современных правовых государствах»566.
В сериях Московской просветительной комиссии567 и Общедоступной библиотеки
«Задачи свободной России»568 были изданы популярные брошюры, в которых
разъяснялись суть и значение административной юстиции. Последняя трактовалась как
один из самых главных признаков нового правового строя. «Правовым государством
называется такое, в котором все государственные органы обязаны действовать на
основании
закона
и в пределах,
установленных
законами.
Подзаконность
государственного властвования, являющаяся особенностью правового государства,
может быть обеспечена только правильной организацией административной юстиции»,
— писал Б. П. Савинич569. «Было бы крайне ошибочно полагать, что после уничтожения
у нас прежнего административного аппарата и более или менее полной смены прежнего
состава администрации вопрос об административной юстиции утрачивает свою остроту
и неотложность Неустойчивость новых форм, опьянение властью, непривычка
к ответственной административной деятельности, глубоко укоренившееся неправильное
представление о размерах и могуществе власти, — таково тяжелое наследие
самодержавия»570. «А пока с горечью приходится наблюдать, как широкие волны
административного произвола продолжают заливать безграничные простран-ства
России Мы наблюдаем со стороны новых чиновников и вновь возникших
демократических организаций и учреждений грубое вторжение в область личной
свободы граждан, грубый произвол, непонимание административных целей государства
и тех законных, лояльных путей, которыми эти цели достигаются. Ряд веков
самодержавного режима отравил ядом произвола русских граждан — и управляющих,
забывающих о законных пределах своих полномочий, и управляемых, не могущих и не
умеющих дать законный отпор незаконным административным актам Все это
настоятельно выдвигает вопрос о неотложной организации у нас административной
юстиции». Б. Савинич призывал Учредительное собрание или «будущий русский
парламент» обратиться к опыту стран Запада — Франции, Англии, Италии —
и «ознакомиться с основными принципами административной юстиции, принятыми
в странах с развитым правовым строем»571.
Было ли реальным достижение новым правовым институтом административной
юстиции целей сохранения законности управления и защиты прав частных лиц
в России? Трудно оценить оптимальность выбора модели организации административных судов, учрежденных Временным правительством, — степень соответствия
структуры органов содержанию их деятельности. При составлении проектов местных
органов административной юстиции юристы использовали опыт западноевропейских
государств, но вынуждены были учитывать специфику условий революционных
изменений системы государственного управления и, в то же время, глубоко укоренившиеся традиции российской бюрократии. Новые суды не успели приступить
к реализации своих функций. Сведения о начавших исполнять свои обязанности
административных судьях крайне немногочисленны. Они свидетельствуют о том, что
566
РГИА. Ф. 1405. ОП. 532. Д. 1387. Л. 94.
Савиннч Б. П. Ответственность чиновников. Московская просветительная комиссия. М., 1918.
568
Тагер Л. Надзор суда за законностью в управлении (административная юстиция). -Пг.,
1917.
569
Савинич Б. П. Ответственность чиновников. С. 3.
570
Там же. С. 6.
571
Савинич Б. П. Указ. соч. С. 7-9.
567
134
Часть II Административная Юстиция в Проектах Правительственных
Реформ и Программах Политических Партий. 1904 - Октябрь 1917 гг.
основная масса жалоб частных лиц и протестов комиссаров, поданных на рассмотрение
судов административной юстиции, касалась соблюдения законного порядка выборов572.
Московский
историк
П. В. Волобуев
отмечает
также
особую
роль
административных судов в контроле законности деятельности земельных
и продовольственных комитетов573.
Советская власть упразднила существовавшие судебные учреждения, в том числе
административные суды. Своеобразным продолжением эксперимента Временного
правительства по введению административных судов стало восстановление уничтоженных большевиками судебных установлении на территории, занятой
Добровольческой армией, — в Ставрополе. Назначенный на должность товарища
председателя окружного суда по административному отделению В. М. Краснов вспоминал: «Служба в органах административной юстиции, призванной во всеоружии судебных
гарантий разрешать споры между населением и властью, привлекала меня со времени
введения в полном объеме административной юстиции в России»574. В. М. Краснов
придавал большое значение деятельности административных судов, но их
функционирование было затруднено вследствие того, что I департамент Сената не
понимал природы административной юстиции как одной из отраслей судебной системы.
Сенаторы «продолжали трактовать суд по аналогии с отжившим губернским
присутствием». Видимо, «вся эта "великая реформа" административной юстиции
правовым сознанием гг. сенаторов не приемлется»575, — писал В. М. Краснов. Думается,
что в данной ситуации существование учреждений, соответствующих судебной
организации развитых в правовом отношении государств, было заведомо невозможно.
Правовой нигилизм, господство принципа военной и политической целесообразности,
анархия и злоупотребления в органах управления были одинаково характерны как для
тех областей, где установилась Советская власть, так и для территорий, занятых
белыми.
572
См., напр.: ГАРФ. Ф. 1789. ОП. 2. Д. 29.
Волобуев П. В. Экономическая политика Временного правительства. - М., 1962.
С. 429.
574
Краснов В. М. Из воспоминаний о 1917-1920 гг. // Архив русской революции. - М., 1991.
Т. 11. С. 140.
575
Там же.
573
135
Заключение
Заключение
Итак, система административной юстиции была создана в России с приходом
к власти Временного правительства, но не прижилась. Тем не менее в государстве
имелись существенные предпосылки для становления начал этого института, в силу ряда
причин не вполне или вовсе не получившие развития.
В первой главе нами были сформулированы те начала, на основе которых возник
и эволюционировал институт административной юстиции в Европе. Мы отмечали
также, что в дореформенной России эти предпосылки не сложились, так как для этого
требовалось
преобразовать
и
модернизировать
систему
государственной
администрации, децентрализовать управление, допустить к участию в свободной
экономической деятельности более широкие слои населения и создать соответствующие условия развития предпринимательства, предоставить гражданам право
привлекать к уголовному и гражданскому суду должностных лиц, и, главное,
государство должно было признать ценность прав и свобод личности. Кроме того,
развитие идеи административной юстиции и ее институциали-зация зависели от степени
научной изученности проблемы, то есть от уровня теоретических знаний в области
административного права.
Пожалуй,
только
последняя
из
перечисленных
выше
предпосылок
сформировалась вполне: в конце XIX — начале XX в. больших результатов достигла
российская
юридическая
наука. Литература
по
административной
юстиции
количественно росла, при этом в ней были представлены сочинения учебного,
теоретического, публицистического характера. Вопрос о выборе приоритетной модели
организации административной юстиции стал одним из наиболее спорных. Юристы
высказывали различные точки зрения на происхождение, цели и организацию института
административной юстиции576. Однако в вопросе о значении административной юстиции
для правового развития России большинство авторов придерживались единого мнения:
судебный контроль деятельности администрации и право частных лиц на обжалование
незаконных актов в суде признавались необходимыми условиями установления
законности и правового строя в государстве.
Прочие предпосылки формирования правовой системы регулирования отношений
в управлении не были развиты в достаточной степени. В 1905 г. известный русский
юрист Н. И. Лазаревский попытался оценить возможность установления принципа
законности в современном ему обществе. Он полагал, что осуществлению начал
законности препятствуют закрепленные действующим законодательством зависимость
хозяйственной деятельности частных лиц от усмотрения властей, преобладание
бюрократических элементов в управлении, правовые ограничения по вероисповедному
и национальному признакам, отсутствие возможности обжалования действий властей
и гарантий прав личной неприкосновенности. Однако кроме этих факторов не меньшее
значение имел уровень правовой культуры общества. Россия, по мнению Н. И. Лазаревского, приближалась к тому типу государств, в которых «большинство населения
о своих правах ничего не знает, оно, привычное к нарушениям законов, смотрит на это
нарушение как на нечто обычное, неизбежное; с другой стороны, органы
администрации еще не дошли до сознания того, что и у обывателя могут быть права,
неприкосновенные для чиновника»577.
В то же время нельзя полностью согласиться с мнением польского историка
Анджея Хвальбы, исследовавшего правовое сознание чиновничества и граждан
576
См.: Петухов Г. Е. Административная юстиция в царской России. // Правоведение.
1974. № 5. С. 72-80.
577
Лазаревский И. Законность и пределы ее осуществимости. // Право. 1905. № 2.
136
Заключение
пореформенной России, в частности, их отношение к явлению коррупции. С точки
зрения историка, несмотря на то, что уголовное законодательство рассматривало
взяточничество как преступление, ни чиновники, ни жители «не видели во
взяточничестве симптома структурного кризиса. В этом отношении Россия более
напоминала Оттоманскую империю или Индию, чем западные государства и общества».
Анджей Хвальба полагает, что «общественное сознание не соответствовало закону»,
и поэтому «идея справедливого учреждения, которое несет общественную службу,
защищает граждан от злоупотреблений, была совершенно непонятной»578. В этих
соображениях действительно есть доля истины:
идея верховенства закона в правовом сознании значительной части чиновничества,
особенно местного уровня, не имела достаточного авторитета, ее ценность не являлась
приоритетной. Здесь, вероятно, заключается одна из основных причин непонимания
большей частью чиновников целей и сущности института административной юстиции,
а также неудачной попытки Временного правительства учредить на местах
административные суды.
В то же время правительство и общество осознавали пагубность явления
злоупотребления властными полномочиями администрацией, иначе проблема создания
административной юстиции и организации системы судебного контроля в управлении не
имела бы того большого политического значе-пня, которое обусловило длительные
и напряженные дискуссии Думы, либеральной оппозиции, правых и правительства по
поводу обсуждаемых проектов реформы Сената, пересмотра законодательства об
ответственности должностных лиц и прочих законопроектов. Кроме того, некоторые
начала судебного и судебно-административного контроля, например, в области
налогообложения и самоуправления, реализовались в законодательстве и практике
деятельности Сената.
Чем же была обусловлена специфика правовой культуры российских граждан?
Думается, что представления о праве и законе в государстве, о субъективных правах
личности соответствовали самодержавной природе власти, являвшейся их источником. Подданные российского монарха, значительная часть которых лишь в третьем
поколении стали свободными людьми, зачастую не испытывали нужды в знании законов
и своих собственных прав, так как воспринимали закон как волю царя, реализуемую
через посредничество его чиновников. Сознание зависимости собственной судьбы от
любого должностного лица, несущего службу, обусловливает правовую неграмотность
населения в государстве недемократического режима. Кроме того, специфика
правового мировоззрения россиян была связана с некоторыми национальнокультурными особенностями. Не протестантский дух индивидуализма, способствующий
развитию сознания ценности прав и свобод каждого человека, а христианская
концепция, нравственно оправдывающая лишь обязанности, а не права. людей,
создавала основу фopмирoвaния правового менталитета.
Анализируя основные тенденции эволюции административной юстиции в Европе,
мы пришли к выводу, что генезис этого института параллелен конституционному
развитию страны, а также эволюции концепции правового государства. В частности,
лишь вследствие установления республиканского режима во Франции административная
юстиция приобрела современное значение механизма защиты прав человека
и законности управления. Конституционные гарантии обеспечили нерушимость
политических свобод, но полностью гарантировать субъективные права они не могли.
Административная юстиция была призвана восполнить этот пробел, предоставив
гражданам возможность оспаривать действия власти и защищать свои права и интересы.
578
Аndzej Chwalba. Imperium korupeji w Rosji i w Krolewstwie Polskim w latach 1861-1917,
1995. 5. 157. (Резюме на русском языке).
137
Заключение
В истории развития идей и институтов правового государства в России можно
проследить аналогичные тенденции. В конце XIX в. в российском обществе
и в правительственных кругах было распространено представление о том, что усовершенствование бюрократии, уничтожение административного произвола, то есть
установление
«законного
самодержавия»,
могут
служить
альтернативой
конституционным преобразованиям. Сторонники
радикальных
государственных
реформ отрицали такую возможность, связывая принципы ответственности государства
перед гражданами и признание их субъективных прав только с ограничением власти
монарха. Однако реформы 1905-1906 гг. не устранили правительственный произвол
и нарушения законности. Следовательно, «идеи конституционного государства»
оказались «недостаточными», «в наши дни уже ясно вырисовываются идеи новой
государственности, государства правового и демократического», – писал юрист
В. Трапезников в 1911 г.579 А. Ф. Евтихиев, анализируя процесс развития
государственных форм, также выделял стадии конституционного и правового
государства. «В конституционном государстве считается главной целью его
деятельности установление законности», но в правовом государстве, кроме этого,
«право индивидуума поставлено на равную степень с правами государства. За
индивидуумом признаны публичные субъективные права против государства,
и в порядке их защиты государство в суде становится в положение простого субъекта,
пользующегося одинаковыми правами с частным лицом» 580.
В. М. Гeссeн в своем сочинении «О правовом государстве» доказывал, что только
в условиях парламентского правления отношения между правительственной властью
и гражданами складываются на основе права. Для старого режима, напротив, присуще
развитие властных отношений между человеком и государством. «Самая идея
субъективного публичного права, — права, которому соответствует обязанность
государственной власти, — остается совершенно неизвестной и чуждой старому
режиму»581. При монархическом правлении у человека имеется лишь одно средство
защиты против незаконных распоряжений власти — жалоба по начальству, а не
административный ис К. В правовом государстве публичные права граждан должны
быть гарантированы обособленным судебным контролем административной юстиции.
Думается, что, действительно, источником концепции законности, соотношения
ценностей прав личности и правительственной целесообразности являлась природа
Верховной власти в России. Самодержавие и законность, гарантированная судебным
институтом, защищающим приоритет субъективных прав, были несовместимы.
Политический режим периода Временного правительства трудно точно
охарактеризовать. Демократия в условиях внешней войны и борьбы с политическими
противниками существовала так же условно, как и республика без парламента. Провозглашенные демократические реформы управления и суда не могли быть
реализованы. Гораздо больше оснований для анализа влияния политического режима
и формы правления на эволюцию административной юстиции может дать сравнение
процесса ее развития до Октябрьской революции и в годы советской власти.
В западной и новейшей отечественной историографии принято рассматривать
возникновение в результате Октябрьской революции новых публично-правовых
институтов как отказ от западных концепций права и возврат к традициям
самодержавной России, характеризующимся слабостью начал индивидуализма,
579
Трапезников Bл. Институт административной юстиции. // Право. 1911. № 2. С. 81.
Евтихиев Л. Ф. Законная сила актов администрации. - Люблин, 1911.С.9.
581
Гессен В. М. О правовом государстве. С. 22.
580
138
Заключение
рациональности и законности582. Трактовки понятий законности и прав личности,
принятые советской идеологией, во многом совпадали с представлениями царской
бюрократии. Концепция законности как верховенства воли монарха, выраженной
в законе, сменилась теорией революционной законности как «социальной
целесообразности»583, то есть верховенства воли правящего класса. Ценность прав
и интересов отдельной личности революционной правовой доктриной не признавалась,
так как социальные ценности утверждались в идеологии как приоритетные584. Один из
специалистов по административному советскому праву заявлял: «Наше государство не
склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных
лиц лишь как средство для достижения своих целей у нас личность не является чем-то
самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав
стоит на втором плане...» 585.
Кульминацией воплощения идей диктатуры пролетариата и коллективизма
в праве стал военный коммунизм. В этот период высшей стадии достигла централизация
управления и регламентация частной жизни людей. Частноправовые отношения вообще
практически исчезли. Когда в 1920 г. зашла речь о кодификации гражданского права,
советские юристы не смогли привести ни одного примера частноправового отношения,
кроме найма пастуха в деревне586. Казалось бы, в таких условиях нельзя было
и предположить возможность организации института административной юстиции.
Однако в 1918-1919 гг. идея защиты прав частных лиц и полдержания законности
посредством административной юстиции вновь приобрела своих сторонников.
Политика военного коммунизма привела к массовым нарушениям прав населения.
Жалобы на действия советов и чрезвычайных комиссий — на незаконные конфискации
и реквизиции, аресты и злоупотребления властью – поступали в Наркомат госконтроля.
В 1918 г. в Госконтроле был подготовлен проект устройства Комитета для рассмотрения
жалоб, приносимых на действия должностных лиц и органов администрации. В него
должны были войти 2 члена по назначению ВЦИК и по представлению крестьянской
группы ВЦИК, а также представители наркоматов госконтроля, юстиции, ВСНХ,
Рабочего контроля и профсоюзов (ВЦСПС). Предполагалось наделить членов
Комитета судебной несменяемостью на трехлетний сроК. Жалобы должны были
рассматриваться в «состязательно-инструкционном» порядке, причем присутствие обеих
сторон было обязательным. Комитет наделялся правом приостанавливать исполнение
обжалованных актов, привлекать должностных лиц к уголовной ответственности
и требовать возмещения причиненных ими убытков. На местах планировалось
образовать территориальные инстанции. Проект был рассмотрен на специальном
совещании, которое, однако, нашло «учреждение административного суда
несвоевременным и слишком сложным», заменив его Бюро жалоб587.
582
См., напр.: Власть и реформы. От самодержавной к советской России. - СПб., 1996.
С. 681-730; Вегтап H. J. Justice in Russia. An Interpretation of Soviet Law. Cambridge, 1950.
Р. 156, 3, 111.
583
Архипов К. А. Закон в Советском государстве.- М.-Л., 1926. С. 58.
584
Исаев И. А. Революционная психология и революционная законность (российский
опыт 1917 г.). // Государство и право. 1995. № 11. С. 148.
585
Карадже-Искров Н. П. Новейшая эволюция административного права. - Иркутск,
1927. С. 29-30.
586
Там же. С. 22.
587
Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы.-М., 1925. С. 34-35.
139
Заключение
Институт жалобы определялся властью не как средство восстановления частных
прав, а как «публичная функция содействия государственному аппарату» 588. Функции
созданного Бюро заключались «в дальнейшем направлении жалоб» с целью улучшения
работы органов управления. Наркомюст Д. И. Курский отрицал саму возможность
возникновения конфликтов между властью и гражданами «в пролетарском
государстве», где «нет места столкновению интересов частных предпринимателей
и государства, нет места для судебных споров». «Поэтому, – заявил нарком в 1918г., —
отпадает самый вопрос об административной юстиции» 589.
Несовершенство порядка обжалования незаконных действий скоро стало
очевидным. Жалобы с мест не передавались в Центральное бюро из-за чинимых
местными властями препятствий. Нередко подавшие жалобы подвергались арестам
и другим репрессиям590. Между тем, по словам Н. Осинского, в государстве появился
«целый чиновничий аппарат, построенный по старому образцу..., создалась чиновничья
иерархия». В органах управления «развивается покровительство близким людям,
протекционизм, а параллельно — злоупотребления, взяточничество», — заявлял лидер
демократических нейтралистов. «Низший чиновник, действующий в губернии или уезде
в большинстве случаев ни перед кем не ответственен. Этим в значительной степени
объясняются безобразия, которые производят "люди с мандатами", на этой почве
и развивается произвол». Осинский предупреждал об опасности стихийных возмущений
и констатировал, что «масса крестьянских восстаний объясняется безобразиями со
стороны комиссаров, нашего провинциального чиновничества» 591. Выступая на
VIII съезде РКП(б) в марте 1919 г., он предложил предпринять ряд мер для борьбы,
с бюрократизмом. Один из представленных «тезисов о советском строительстве»
предполагал создание при всех исполкомах особых административно-судебных отделов
«в целях установления действительной ответственности должностных лиц
и предоставления населению действительной возможности преследовать должностных
лиц, нарушающих декреты и совершающих злоупотребления» 592. Коллегии отделов
должны были избираться съездами советов. Особым отделам предоставлялись
полномочия отменять неправильные распоряжения должностных лиц, «устранять
должностных лиц, совершивших правонарушения, и предавать их к суду»593. Осинский
считал «политически выгодным» создание института, «который существует во многих
буржуазных государствах» 594. Его выступление вызвало полемику по прочим пунктам
декларации демократических централистов, но о проблеме административной юстиции
никто не высказался. Видимо, это свидетельствовало о недостаточной осведомленности
делегатов съезда в вопросах административного права. Предложение об организации
особых отделов было отвергнуто вместе с остальными тезисами Осинского.
В период нэпа идея административной юстиции, казалось, имела шанс быть
реализованной. Новая экономическая политика предполагала либерализацию всех
сторон жизни общества. Постановления XI партконференции и IX съезда партии (1920)
призвали к установлению строгих начал законности управления. В 1921-1922 гг.
588
Носов Е. По вопросу о теории советской административном юстиции. // Советское
право. 1925. № 4. С. 76.
589
Курским Д. И. Гарантии правосудия и правосудие без гарантий.// Избранные речи
и статьи. - М., 1948. С. 41.
590
Носов Е. По вопросу о теории советской административной юстиции. С. 80.
591
VIII съезд РКП(б). Март 1919 г. Протоколы. - М., 1959. С. 188, 190.
592
Там же. С. 196,217.
593
Там же. С. 196.
594
VIII съезд РКП(б). Март 1919г. Протоколы. - М., 1959. С. 218.
140
Заключение
правительство провело ряд реформ, действительно заложивших основы правопорядка
в государстве. Были приняты Уголовный и Гражданский кодексы, проведена судебная
реформа и упразднена ВЧК, ограничивалась сфера применения арестов, высылок
и прочих административных взысканий. Более того, в 1922 г. в СНК обсуждался проект
Декларации прав граждан. Декларация не была принята вследствие критики ее проекта
со стороны Д. И. Курского, так как, по замыслу составителей, предназначалась прежде
всего «для широких торгово-промышленных кругов»595. В Институте советского права
при участии ведущих административистов был подготовлен проект организации
системы административной юстиции. В первом номере журнала «Советское право» за
1922 г. был опубликован проект Положения о Верховном административном суде
и областных и губернских судах Республики. Во вступительной статье к публикации
А. Елистратов писал о необходимости существования, наряду с институтом жалобы,
административного иска: «При отсутствии института судебного обжалования актов
управления составление протокола и принесение жалобы является паллиативом,
чахлым, практически почти что бесплодным». В условиях новой экономической
политики введение административной юстиции должно стать «ударной задачей», так как
от ее наличия «зависит устойчивость экономического оборота, построенного на
сотрудничестве власти и граждан»596. По свидетельству В. Кобалевского, аналогичный
проект был разработан в НКЮ Украинской Республики597. В том же году в
НКВД РСФСР началась подготовка Административного кодекса, и, как утверждает
В. Кобалев-ский, положение об административной юстиции должно было составить
одну из его глав598. В позднейших редакциях проекта упоминания об этой главе не
встречалось, а после 1926 г. работа вообще была прекращена.
В начале 1920-х гг. идея административной юстиции вновь, как это было до
революции, приобрела большую популярность. В Московском университете, на
правовом отделении ФОН, М. Д. Загряцков читал специальный курс по этой теме.
С 1922г. в Москве начал издаваться журнал «Право и жизнь» под редакций
А. М. Винавера, М. Н. Гернета, А. Н. Трайнина. Как заявили редакторы издания,
журнал посвящался «теоретической разработке права, основанной на лучшем наследии
прошлого и на учете новых политико-правовых идей». «Законность — эмблема, под
которой родился наш журнал, закон — знамя, под которое он призывает русских
юристов»599. Законность «не бывает дурной или хорошей, правой или левой,
революционной или реакционной», — писал А. Н. Трайнин, — она есть «некоторая
правовая ценность, единая в революции и реставрации». Все попытки выделить какоето новое революционное представление о законности он называл «правовым
провинциализмом». После окончания периода военного коммунизма — «полосы
правовой импровизации» — наступает фазис внутреннего роста революции.
Новым фактором в жизни должен стать «правовой конституционализм,
ограничивающий державные права и монархическую волю революционной стихии»600.
Призыв к научному осмыслению закона привлек к сотрудничеству в журнале
лучших юристов России. Духу журнала соответствовала и опубликованная на его
страницах монография М. Д. Загряцкова «Административная юстиция и право
595
Курицын В. М. Переход к нэпу и революционная законность.-М.,1972. С. 93.
Елистратов А. Об утверждении законности в советском строительстве. // Советское
право. 1922. № 1. С. 129-130.
597
Кобалевский В. Очерки советского административного права. - [Б.м.1, 1924. С. 241.
598
Там же.
599
Право и жизнь. 1922. № 1. С. 3-4.
600
Трайнин Л. Н. О революционной законности.// Право и жизнь. 1922.No 1. С. 6-8.
596
141
Заключение
жалобы»601. В ней был представлен анализ европейских теорий и систем
административной юстиции, исторический очерк развития начал этого института
в дореволюционной России, а также характеристика института жалобы и системы
судебно-административного контроля в Советской республике.
М. Д. Загряцков, В. Кобалевскнй, А. И. Елистратов и некоторые другие юристы
пытались отыскать в советском праве начала административной юстиции. Кобалевский
считал, что в создании этого института «Советское государство пошло тем же путем,
которым шли и многие государства Европы»602,— путем создания административносудебных органов отраслевой и специальной компетенции. Действительно, Основы
судоустройства Союза ССР (1922) предполагали образование особого состава суда
и порядка рассмотрения дел некоторых категорий (по трудовым, земельным спорам и т.
д.). Кроме страховых советов, земельных, жилищных и прочих комиссий, к категории
органов административной юстиции юристы относили Бюро жалоб и прокуратуру.
Новое издание Положения о РКИ 1922 г. не только наделяло Бюро жалоб
функциями «собирания и направления частного материала по улучшению госаппарата»,
но и ставило задачу защиты прав жалующихся, разрешения конфликтов в соответствии
с законами. Эти нововведения заключали, по мнению Е. Носова, «подлинные зачатки
административной юстиции в западноевропейском смысле слова»603. Утверждение
Носова является в некоторой степени преувеличением. Однако, несмотря на то, что
Бюро жалоб «не являлись органами судебного незакономерных актов управления,
известная обособленность РКИ от активного управления и те гарантии, которыми
обставлялись подача и рассмотрение жалоб в бюро, приближали этот метод
обеспечения законности» к административной юстиции604. В 1923 г. последовала
очередная реорганизация РКИ, освободившая Бюро жалоб от функций «защиты
и охраны частноправовых интересов; от принятия и рассмотрения заявлений и жалоб, не
содержащих указаний на несовершенство государственного аппарата и от всякой
контрольно-ревизионной деятельности по этим жалобам»605.
Функции контроля законности управления посредством рассмотрения жалоб
о незаконности или нецелесообразности административных актов были возложены на
созданную в 1922г. прокуратуру. Прокурор мог предъявлять протесты органам власти
и предлагать (но не требовать) отменить обжалованное постановление, однако сам не
имел права отменять его. Предоставление таких полномочий прокурору, разумеется,
было невозможным, так как наделяло бы его неограниченной властью. При подготовке
Положения о прокурорском надзоре было высказано предположение об
опротестовании распоряжений чиновников не перед вышестоящими органами, а перед
судом. Но при обсуждении этого предложения, поддержанного Политбюро ЦК РКП(б)
и В. И. Лениным, на заседании сессии В ЦИК оно вызвало возражения представителей
местных властей. Если работников административных органов «потянут» в местный суд,
то это подорвет их авторитет в глазах населения, — считали чиновники606. Предложение
было отвергнуто.
Ввиду
недостаточности
процессуальных
правил,
определяющих
функционирование прокуратуры, а также уничтожения «зачатков» административной
601
В 1925 г. вышла отдельной книгой.
Кобалевский В. Очерки советского административного права. С. 247.
603
Носов Е. По вопросу о теории советской административной юстиции. С. 81.
604
Елистратов Л. И. Административное право РСФСР.- Л.-М., 1925. С. 196-197.
605
Там же. С. 200. СМ. также: Скитович В. В. Очерки истории и теории советской
административной юстиции.- Гродно, 1992. С. 20-25.
606
Курицын В. М. Переход к нэпу и революционная законность. С. 114.
602
142
Заключение
юстиции с упразднением Бюро жалоб, по мнению Елистратова, приобрели актуальность
проекты создания административных судов 1918 и 1922 гг.607 С идеями организации
судебно-административной системы выступали известные юристы. С. А. Котляревский
утверждал, что этот институт представляет «могущественное средство улучшения
государственного аппарата» и не заключает в себе «ничего противоречащего основам
советского строя»608. Однако ни один из проектов организации административных судов
не был реализован.
Сопротивление руководящих работников госаппарата препятствовало реализации
появившейся в 1921-1922 гг. идеи установить право каждого гражданина обжаловать
незаконные решения органов управления и действия должностных лиц в суде. По
свидетельству В. М. Курицына, в 1925г. Ю. Ларин предложил «предоставить всем
гражданам СССР право возбуждать в суде уголовные дела по обвинению должностных
лиц с тем, чтобы каждый гражданин мог выступить в суде обвинителем по такому
делу»609. Разумеется, идею Ларина никто не поддержал.
Во второй половине 1920-х гг. с отходом от нэпа политике правового либерализма
был положен конец. Журнал «Право и жизнь», названный наследником кадетского
«Права» и органом «чуждой пролетариату интеллигенции», который «старается
обуржуазить пролетарское государство»610, был закрыт в 1928г. как «сменовеховский».
Монография М. Д. Загряцкова, опубликованная журналом, подверглась критике за
опору на «фиктивные величины "правового государства" и самоограни-чения власти»
и «теории державной личности»611. Новые теоретики правовой науки заявили, что «у нас
нет почвы для субъективных публичных прав»612. Следовательно, не было оснований для
создания административной юстиции. В изданной в 1925 г. «Энциклопедии государства
и права» административная юстиция характеризовалась как средство, используемое
буржуазией для того, чтобы защитите «всеми доступными способами частную
собственность,
исправляя
неправильные,
с
точки
зрения
буржуазного
административного права, действия административных органов»613. В последующие годы
в юридической науке формируется твердое мнение об административной юстиции как
о чисто буржуазном институте, чуждом социализму. Система административного
обжалования становится господствующей614. Сам же вопрос об административной
юстиции в советском правоведении практически не обсуждался.
607
Елистратов А. И. Административное право РСФСР. С. 200.
Котляревский С. Л. СССР и союзные республики.- М., [Б. г.]. С. 22.
609
Курицын В. М. Переход к нэпу и революционная законность. С.121.
610
Беляев В. «Право и жизнь» - орган буржуазной юридической мысли в советских
условиях. // Советское право. 1928. № 2. С. 92.
611
Турубинер А. Рецензия. //Советское право. 1925. № 4. С. 153;
Беляев В. «Право и жизнь» - орган буржуазной юридической мысли в советских
условиях. С. 93.
612
Носов Е. По вопросу о теории советской административной юстиции. С. 74.
613
Сухоплюев Н. Административная юстиция. // Энциклопедия государства и права./ Под
ред. П. Стучка.- М., 1925. Т. 1. С. 62-68;
СМ. также: Кишкин С. Административная юстиция.//Большая советская энциклопедия.
Изд. 1-е. - М., 1926. Т. 1. С. 606-607. Аналогичные определения в последующих изданиях:
Большая советская энциклопедия. Изд. 2-е. - М., 1950. Т. 1. С. 410-411; Юридический
словарь. Изд. 2-е.-М., 1956. Т. 1.С.20.
614
Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Учебное пособие.-М., 1997. С. 74-75.
608
143
Заключение
Интерес к проблемам административной юстиции возобновился в послевоенный
период, когда была предпринята попытка унифицировать законодательство
о судоустройстве и судопроизводстве в масштабах всей страны615. В конце 1940-х гг.
появился ряд статей и монографий, в которых установленный в 1937 г. судебный
порядок решения некоторых административных и налоговых споров рассматривался
как «зачаточная форма административной юстиции»616. Эти исследования послужили
поводом для дискуссии среди юристов по вопросу о возможности организации
административной юстиции в социалистическом государстве617. Однако большинство ее
участников негативно оценили попытки обнаружить начала административной юстиции
в советском праве.
Новый период в изучении и развитии института административной юстиции
в России начался во второй половине 1950-х гг. После XX партийного съезда проблемы
укрепления законности в сфере управления и защиты прав человека приобрели особое
значение. Существовавшая ранее система правового регулирования отношений
государства и личности осуждалась юристами. «Условия культа личности» породили
«нигилистические тенденции в отношении понятия субъективного права Объективно
они отражали известное пренебрежение к правам и интересам отдельного человека —
те нарушения, которые допускались в то время по отношению к правам и свободам
советских граждан»618. Обсуждение моделей формирования институциональных
гарантий защиты прав личности не могло не затронуть проблемы административной
юстиции. В 1960-1970-х гг. советские правоведы вновь обратились к исследованию
теории и практики организации института. В монографиях и статьях М. С. Строговича,
Н. Г. Салищевой, М. И. Пискотина, М. Д. Шаргородского, Ц. А. Ямпольской,
Д. М. Чечота и других ведущих юристов были представлены различные точки зрения на
сущность самого понятия и перспективы развития административной юстиции в СССР.
В 1970-х гг. функциональная теория административной юстиции стала господствующей.
Определяя понятие этого института как «судебный процессуальный порядок
разрешения административных споров в юрисдикци-онных органах»619, а не систему
особых административных судов, правоведы пришли к выводу, что административная
юстиция существует в СССР. Она представлена в виде функции, реализуемой общими
судами и некоторыми квазисудебными органами. Отсутствие административных судов
не означало, по мнению юристов, отсутствия самой административной юстиции.
Действительно, законодательство конца 1950-х — 1977 гг. существенно расширило
компетенцию общих судов в сфере административной юстиции, предоставив гражданам
право обжалования различных категорий административных актов в судебном порядке.
Конституция 1977 г. закрепила это право. Однако лишь законы 1989 г. «О порядке
обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления
и должностных лиц, ущемляющих права граждан» и 1993 г; «Об обжаловании в суд
действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» создали реальные
гарантии защиты законности управления и субъективных публичных прав. После
принятия Закона 1993 г. число жалоб граждан, поданных в суд, неизменно растет. Этот
615
Там же.
Полумордвинов Д. И. Закон 11 апреля 1937 г. (К проекту ГПК СССР). // Советское
государство и право. 1947. № 5.
617
Абрамов С. К разработке проектов кодексов. В советском праве не может быть
административного иска. // Социалистическая законность. 1947. № 3; Поволоцкий
Л. М. Спорные вопросы особого производства по Закону от 11 апреля 1937 г. // Ученые
записки Ленинградского юридического института. ВыП. 4. 1947 и т. д.
618
Матузов Н. И. Субъективные права граждан в СССР. - М., 1966. С. 10.
619
Зеленцов А. В. Административная юстиция. С. 82-83.
616
144
Заключение
рост свидетельствует, по мнению Валерия Савицкого, об увеличении доверия граждан
к судебной власти620. Вместе с тем данная тенденция заставляет задуматься
о возможности создания специальных административных судов, существующих ныне во
многих государствах мира. Проблема административной юстиции является сегодня
одной из наиболее дискуссионных
Краткий
анализ
особенностей
развития
концепций
и
институтов
административной юстиции в советской России свидетельствует о том, что эволюция
административной юстиции тесно связана с политическими изменениями в государстве
и обществе,
развитием
конституционной
системы,
спецификой
правового
мировоззрения населения. В силу указанных выше причин система судебного контроля
управления не могла сформироваться в самодержавном Российском государстве.
Сложившиеся в императорской России традиции административной централизации,
государственного вмешательства в жизнь общества и отдельной личности, правового
неравенства различных социальных и национальных групп населения сохранились
и получили дальнейшее развитие в социалистическом государстве. Идея правового
государства, идея создания независимого института административной юстиции, гарантирующей законность и защиту прав человека, была одинаково чужда властям
и самодержавной, и советской России.
Последнее десятилетие войдет в историю Российского государства как период
интенсивного реформирования правовой и судебной системы. Наиболее существенные
изменения коснулись гражданского и уголовного законодательства, финансового
и муниципального права и т. д. Однако уже предпринятые реформы в области
административного права, регулирующего, в частности, отношения между публичноправовыми институтами и гражданами, далеко не достаточны и не завершены. Одна из
проблем, которую предстоит решить юристам, политикам, законодателям, —
подготовка и принятие законов об административной юстиции в Российской Федерации.
Думается, что исследование теории, истории развития и современных форм организации
административной юстиции в России и за рубежом будет способствовать
реформированию системы регулирования правовых отношений между государством,
обществом и личностью, созданию реальных гарантий законности и защиты прав
личности.
620
Савицкий В. Российские суды получили реальную возможность контролировать
исполнительную власть.// Судебный контроль и права человека. - М., 1996. С. 61
145
Основные Источники и Литература
Основные Источники и Литература
Неопубликованные источники
Российский государственный исторический архив (РГИА)
Ф. 560 — Общая канцелярия министра финансов.
Ф. 851 — А. В. Головнин.
Ф. 948 — Казнаковы.
Ф. 1148 — Государственный совет. Общее собрание.
Ф. 1149 — Государственный совет. Департамент законов.
Ф. 1152 — Государственный совет. Департамент экономии.
Ф. 1243 — Особое совещание для пересмотра действующего Учреждения Правительствующего
Сената и выработки законоположений о местных административных судах.
Ф. 1261 — Второе отделение Собственной Е. И. В. Канцелярии.
Ф. 1276 — Совет министров.
Ф. 1278 — Государственная дума.
Ф. 1282 — Канцелярия министра внутренних дел.
Ф. 1284 — Департамент общих дел Министерства внутренних дел.
Ф. 1288 — Главное управление по делам местного хозяйства.
Ф. 1341 — Первый департамент Правительствующего Сената.
Ф. 1405 — Министерство юстиции.
Ф. 1622 - Витте С. Ю.
Ф. 1626 — Столыпин П. А.
Ф. 1629 - Гурлянд И. Я.
Ф. 1642 — Куломзин А. Н.