М. Д. Воронина КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ

М. Д. Воронина
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ И ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ
В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Рассматривается один из наиболее значимых вопросов юриспруденции — реализация конституционно-правовых принципов, связанных с
управлением в области использования и охраны земель. На основании результатов проведенного • анализа норм Конституции РФ предлагаются
оптимальные пути решения проблем правового регулирования земельных
отношений.
Охрана и использование земель являются важнейшим условием сохранения
земли в качестве основы жизнедеятельности народов Российской Федерации.
Поэтому в настоящее время возрастает значимость исследований конституционных принципов, связанных с управлением в области их использования и охраны.
В связи с этим необходимо рассмотреть содержание дефиниции «принцип». Это
центральное понятие, основание системы, обобщающее положение, распространяемое на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован1.
В науке принципы играют огромную роль. Значение их заключается в том, что
они являются основополагающими началами, основными положениями, подходами к решению поставленного вопроса, его содержанию, концепции, целям и
задачам. .В содержании речь идет именно о принципиальных подходах к решению
любых проблем. Принципы, будучи закреплены законом, становятся обязательными2.
Конституция РФ определяет основные принципы государственного строя, высшие правовые гарантии прав и свобод человека и гражданина, структуру и взаимоотношения органов государственной власти и управления (форму правления)3.
Анализ содержания норм Конституции РФ, регулирующих земельные отношения, показывает, что их условно можно разделить на две группы.
Первая группа закрепляет следующие нормы: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и
деятельности народов, проживающих.на соответствующей территории; земля и
иные природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности
(ст. 9); право частной собственности на землю и регулирование условий и порядка пользования ею определяются на основе федерального закона (ст. 36); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст.. 42); каждый обязан
сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам (ст. 58); к совместному
ведению Федерации и ее субъектов относятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности (ст. 72).
Ко второй группе можно отнести следующие положения Конституции РФ:
единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); человек, его права и свободы как высшая цен26
ность, защита которой является обязанностью.государства и всех его органов
(ст. 2, 17, 18); закрепление демократического, правового, социального характера
Российского государства (ст. 1 и 7); равенство всех перед законом и судом (ст. 19);
право на жилище и его неприкосновенность (ст. 25, 40); гарантированность государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности судебной
защиты (ст. 45, 46,47, 48); обязанность каждого платить налоги и сборы (ст. 57) и
другие.
В отличие от норм первой группы, нормы второй группы непосредственно не
направлены на регулирование земельных отношений, но они либо выступают в "
качестве общих гарантий прав участников земельных отношений, либо направлены на регулирование смежных общественных отношений.
Анализ содержания норм вышеуказанных групп позволяет сделать вывод о
том, что положения Конституции РФ, регулирующие земельные отношения,
содержат нормы, непосредственно посвященные земельным отношениям, и нормы, которые опосредованно участвуют в регулировании земельных отношений.
Аналогичная точка зрения высказывается также С. А. Боголюбовым и Е. А. Галиновской4.
Совокупность названных норм формирует принципы, связанные с государственным и муниципальным управлением в области использования и охраны земель. Данные конституционные принципы получают свое развитие в различных
отраслях права, например, принцип платности использования земли (земельное,
налоговое и др. законодательство).
Известно, что действующее законодательство предоставляет землепользова- •
телям большую самостоятельность (свободу) при осуществлении хозяйственной
деятельности. Но при этом необходимо иметь в виду, что землепользователи при
осуществлении своей деятельности не должны нарушать требования законодательства о рациональном использовании земель и охране природной среды. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального законодательства. Это означает, что субъекты РФ на основе федерального закона могут
издавать свои земельные законы, но они не должны противоречить федеральным и
федеральным конституционным законам. Земельное законодательство относится
к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, поэтому последние
на основе федеральных законов могут издавать собственные нормативные правовые акты. Субъекты Федерации также вправе, в отсутствие федерального закона,
издавать свои собственные нормативные правовые акты, регулирующие земельные правоотношения, но если по этим же вопросам в дальнейшем будет принят
федеральный закон, то закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие
с федеральным законом.
Конституцией РФ признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в том
числе и земельным фондом (ст. 12,130,131,132). Следовательно, Конституция РФ
предусматривает как государственное, так и муниципальное управление земельным фондом.
27
При этом дефиниция «управление» представляет собой особую распорядительную деятельность соответствующих государственных органов и органов
местного самоуправления, направленную на обеспечение рационального исполь5
зования и охраны единого земельного фонда страны . Выделяют государственное
и муниципальное управление земельным фондом. Помимо государственного управления в области землепользования некоторые авторы также выделяют и внутрихозяйственное управление.
Поскольку земля является прежде всего публичным достоянием, обеспечивающим жизнедеятельность всего населения, то основным субъектом организации и
регулирования земельных отношений, несомненно, является государство. Использование земель в РФ осуществляется различными субъектами, в том числе частными собственниками, но при этом государство несет ответственность за состояние,
использование и охрану земель. Особенно возрастает роль государства в настоящее
время при проведении земельной реформы, создании новых правовых институтов
в сфере землепользования. Отсюда следует, что государственное управление является ведущей формой управления в сфере землепользования. С. А. Боголюбов отмечает, что «государственным органам принадлежит ведущая роль в управлении
земельным фондом: они организуют и осуществляют землеустройство, земельный
кадастр и мониторинг земель, разрешают земельные споры. Основой государственного управления является принцип устойчивого развития, который включает
предоставление широких земельных полномочий региональным органам исполнительной власти, субъектам Федерации,, органам местного самоуправления»6.
Государственное управление в области использования и охраны земель учеными-юристами принято делить на общее и специальное. Общее управление
осуществляется Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Специальное управление в области использования и охраны
земель реализуют федеральные органы государственной власти, уполномоченные выполнять такую деятельность, они осуществляют управление землями,
расположенными на территории РФ. Органы исполнительной власти субъектов
РФ управляют землями, расположенными на территории субъекта РФ. На федеральном уровне такими органами являются Федеральное агентство кадастра
объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным
имуществом, Минэкомразвития России, Минсельхоз России и др. При этом на
министерства возложены полномочия по нормативному правовому регулированию земельных отношений в рамках компетенции федеральных органов исполнительной власти7.
Ю. Г. Жариков, В. X. Улюкаев, В. Э. Чуркин в сфере использования и охраны
земель выделяют общее и отраслевое (межотраслевое) государственное управление. При этом общее государственное управление охватывает определенные
территории, то есть распространяется на земли в пределах РФ и ее субъектов.
Отраслевое (межотраслевое) управление распространяется на земли отдельных
категорий — земли промышленности, транспорта, связи, сельскохозяйственного
назначения и т. д. 8 По сути своей эти виды, управления взаимосвязаны общностью
задач по обеспечению рационального использования и охраны земель, содержани28
ем функций управления (распорядительные, правоохранительные, контрольные
и др.) и методом регулирования отношений (как правило, он имеет императивный, властный характер). Их отличие друг от друга состоит в объеме правомочий
соответствующих органов управления.
Государственное управление в данной сфере нельзя смешивать с внутрихозяйственным управлением, которое выражается в организации использования
земли самими землепользователями. Действующим земельным законодательством рациональное использование земли и ее охрана входят в перечень обязанностей землепользователей, законодательством предусмотрены меры ответственности субъектов права на землю за неисполнение или ненадлежащее исполнение
своих обязанностей. В связи с этим внутрихозяйственное управление земельным
фондом следует рассматривать как неотъемлемую часть государственного управ9
ления земельным фондом . Вместе с.тем необходимо иметь в виду, что государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию.
В данном контексте необходимо рассмотреть понятие «формы управления».
Конкретные действия, производимые в процессе осуществления государственного управления, являются формами управления: Из анализа их содержания следует, что формы управления могут быть правовыми и неправовыми. К правовым формам управления относятся: издание нормативных правовых актов, касающихся как внутренней организации и деятельности государственных органов,
осуществляющих управление в данной области, так и регулирующих отношения,
связанные с землей; издание ненормативных правовых актов (решений о предоставлении земельных участков конкретным лицам, решений о привлечении лиц
к административной ответственности и т.д.) и др. Неправовые формы управления заключаются в осуществлении организационных и материально-технических
действий, то. есть действий, направленных на финансовое, кадровое, техническое
обеспечение деятельности государственных органов, осуществляющих управление в области использования и охраны земель. Аналогичная точка зрения высказывается и Е. В. Сырых10.
Главой 8 Конституции РФ очерчен круг вопросов местного значения, следовательно, и определен объект данного управления. Таким образом, с учетом разграничения форм управления правомерно говорить о разграничении управления,
в том числе и земельным фондом, на государственное и муниципальное.
При анализе норм права, связанных с реализацией принципов организации
органов местного самоуправления, Ю. Г. Жариков, В. X. Улюкаев, В. Э. Чуркин
считают, что «налицо имеются и субъекты местного самоуправления, и объект
муниципального управления землями. Поэтому вполне правомерно говорить и
о существовании муниципального управления землями как о самостоятельной
форме управления»11.
Вопросы, муниципального управления также регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»12 (с последующими изменениями).
Ранее эти вопросы рассматривались Федеральным законом от 28 августа 1995 г.
29
№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос13
сийской Федерации» .
Органы местного самоуправления осуществляют общее управление путем
реализации предоставленных государством полномочий по разработке и реализации местных программ использования и охраны земель, изъятию земельных
участков для муниципальных нужд, управлению и распоряжению земельными
участками, находящимися в муниципальной собственности, а также в неразграниченной государственной собственности, если законодательством не предусмотрено иное.
Следует обратить внимание на то, что в соответствии с п. 10 ст. 3 Федерального
14
закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не
разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Вместе с тем распоряжение такими земельными
участками в поселениях, являющихся административными центрами, находится
в ведении органов местного самоуправления указанных поселений, если законами
субъектов РФ не установлено, что распоряжение.такими земельными участками
осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов
РФ (п. 10 ст. 3 указанного Закона).
В Челябинской области на начало 2007 г. такой закон еще не принят, на территории городских и сельских поселений — административных центров муниципальных районов — земельными участками распоряжаются органы местного
самоуправления указанных поселений. При этом согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (в том числе в редакции Федерального закона от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ) административным центром
муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом
местцых традиций и сложившейся социальной инфраструктуры. Кроме того, в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации в нем находится представительный орган муниципального района. На территории Челябинской области административные центры муниципальных районов определены в ее законах
об утверждении границ соответствующих муниципальных районов.
Анализ содержания конституционных принципов в сфере земельных отношений позволяет сделать вывод о том, что данные принципы в целом нашли свое
отражение и получили развитие при регулировании вопросов, связанных с осуществлением государственного и муниципального управления в области использования и охраны земель.
Примечания
1
2
3
4
Философский словарь /Под ред. И. Т. Фролова. М., 1987. С. 382.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С А Боголюбова
М., 2002. С. 6.
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2006.
С. 68.
Земельное право: Учеб. / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2004. С. 29.
30
5
Жариков Ю. Г. и др. Земельное право: Учеб. IВ Ю. Жариков, Г. X. Улюкаев, В. Э. Чуркин.
М., 2003. С. 128.
6
Земельное право: Учеб. для вузов /Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1998. С. 130. •
7
Сырых Е. В. Земельное право: Учеб. для вузов. М., 2006. С. 91-94.
8
Жариков Ю.Г.ш др. Указ. соч. С. 133.
9
Там же. С. 134.
10
Сырых Е. В. Указ. соч. С. 90.
11
Земельное право: Учеб. / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2003. С. 137.
12
Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.
13
Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
14
Российская газета. 2001.30 окт.
31