КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА 1995 г. ВО ФРАНЦИИ И

© 1998 г.
А.Д. КЕРИМОВ
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА 1995 г. ВО ФРАНЦИИ
И ПАРЛАМЕНТ
КЕРИМОВ Александр Джангирович - кандидат юридических наук.
Известно, что одной из наиболее дискуссионных тем в политико-правовой сфере российской жизни выступает проблема соотношения исполнительной и законодательной власти.
При этом нередко в подтверждение соответствия российских порядков демократическим
конституционным нормам, практикуемым в Европе, ссылаются на опыт Франции. Однако
истинное положение парламента в этой стране не всегда адекватно представляется.
Конституционная реформа 1995 г. во Франции несколько изменила практику. Но как?
В политической системе современной Франции парламент занимает далеко не ведущие
позиции. Более того, можно с уверенностью сказать, что среди центральных государственных органов он находится на одном из последних мест. На это обстоятельство обращают
внимание в своих трудах многие авторитетные французские и отечественные ученыеюристы и политологи'. Дело в том, что права высшего представительного учреждения
страны оказались с принятием в 1958 г. последней Конституции и установлением государственного строя Пятой Республики сильно урезаны, в то время как прерогативы президента
и правительства были существенно расширены. Концепция "парламентского суверенитета"2, получившая свое воплощение во Франции в периоды Третьей (1875-1940 гг.) и
Четвертой Республик (1946-1958 гг.), была решительно заменена вдохновителями и
творцами ее ныне действующего Основного Закона на концепцию "рационализированного
парламентаризма". Цель состояла прежде всего в том, чтобы преодолеть "недостатки"
парламентского суверенитета, в полной мере проявившиеся на практике в удручающей
правительственной нестабильности3 и в нескончаемых трудностях в осуществлении законотворческого процесса, по сути путем увеличения и усиления президентских и правительственных полномочий. Эта цель, бесспорно, была достигнута, в результате чего повысилась
действенность функционирования всей системы политических институтов в целом. Однако
вместе с тем был нанесен некоторый урон демократии, ибо центральное государственное
учреждение, призванное представлять интересы всего населения, принимать законодательные акты и осуществлять контроль за исполнительной властью, оказалось чрезмерно
ослабленным и не вполне способным к эффективной работе.
Очевидность этого факта подтолкнула многих французских политических деятелей,
исследователей-правоведов и государствоведов к выдвижению, особенно в последние годы,
большого числа предложений, направленных на возрождение могущества парламента4. В
августе 1995 г. во Франции была проведена конституционная реформа, изменившая, в
частности, ряд статей Основного Закона, регулирующих деятельность парламента5. Эти
изменения, будучи, несомненно, инспирированы названными предложениями, способствовали улучшению функционирования высшего представительного учреждения страны.
Налицо крупномасштабная конституционная реформа, затронувшая не только парламент. Нас же в данном случае интересуют нововведения, касающиеся работы исключительно высшего органа законодательной власти Пятой Французской Республики.
До проведения реформы статья 28 Конституции предусматривала, что парламент
собирается по праву на две ординарные сессии в год. Первая сессия открывается 2 октября
и продолжается восемьдесят дней (она обычно называлась осенней или бюджетной сессией).
Вторая - 2 апреля, ее длительность не может превышать девяноста дней (весенняя сессия).
86
Если же 2 октября или 2 апреля выпадают на нерабочий (выходной или праздичный) день,
то сессия открывается в первый следующий за ним рабочий день.
Из приведенного текста статьи следовало, что парламент не заседал в течение приблизительно полугода (несколько меньше, когда созывались экстраординарные сессии или
имели место сессии, проводимые "в силу самого закона"), что, естественно, не могло не
сказываться на эффективности его деятельности. В среднем 195 дней в году президент и
правительство были "избавлены от парламентского присутствия, могущего, как показала
практика, быть стеснительными уже самим своим фактом"6.
Неудивительно поэтому, что положения статьи 28 вызывали во Франции резкую критику
и вполне оправдывали требования о пересмотре Конституции7. В конце концов в августе
1995 г. статья 28 была изменена и заметно расширена. Отныне парламент собирается по
праву на одну ординарную сессию, которая начинается в первый рабочий день октября и
заканчивается в последний рабочий день июня (абзац 1 статьи 28). Тем самым, несмотря на
сокращение с двух до одного числа ординарных сессий в году, продолжительность сессионного времени была значительно увеличена и составляет сегодня девять месяцев.
Необходимо отметить, что девять месяцев в году обычно работал парламент в Четвертой Республике. Таким образом, в данном случае наблюдается возврат к парламентской
практике первых послевоенных лет, когда, как уже подчеркивалось, свое наиболее полное
воплощение получила концепция "парламентского суверенитета".
Статья 28 в результате конституционной реформы была дополнена рядом новых, весьма
существенных положений. Так, согласно абзацу 2 этой статьи, количество дней заседаний за
период ординарной сессии в каждой из палат парламента не может превышать 120. При
этом, в соответствии с абзацем 3 статьи 28, премьер-министр вправе, после консультации с
председателем палаты или большинством ее членов, принять решение о назначении
дополнительных дней для проведения заседаний.
Конституционным законом №95-880 от 4 августа 1995 г. была изменена и статья 48
Основного Закона. На первый взгляд может показаться, что абзац 2 этой статьи подвергся
лишь незначительной редакционной правке. Ведь в его текст было внесено только одно
слово: "минимум", и теперь названная конституционная норма звучит следующим образом:
"Минимум одно заседание в неделю отводится в порядке приоритета на вопросы членов
парламента и ответы правительства". Однако в действительности это дополнение очень
важно. Оно означает, что отныне можно еженедельно проводить большее число таких
заседаний. Но именно так в течение многих лет и происходит. Дело в том, что в соответствии с установившейся практикой, заседания палат высшего представительного
учреждения, посвященные вопросам парламентариев, проводятся (это в первую очередь
относится к Национальному Собранию) чаще, чем один раз в неделю8.
Сегодня французские парламентарии могут уже на конституционных основаниях использовать такое мощное средство контроля за правительством, как процедура адресованных
ему вопросов чаще, чем один раз в неделю. Конституционные установления, таким образом,
приведены в соответствие со сложившейся практикой, а гарантии реализации данного
средства парламентского контроля за исполнительной властью тем самым усилены.
Статьей 4 Конституционного закона № 95-880 в статью 48 Конституции было введено
новое положение. Теперь, согласно абзацу 3 статьи 48, одно заседание в месяц отводится в
приоритетном порядке для обсуждения повестки дня, установленной каждой из палат
парламента - Национальным Собранием и Сенатом. Смысл этого нового конституционного
положения невозможно понять, не проанализировав абзац 1 статьи 48 Основного Закона.
В соответствии с абзацем 1 названной статьи повестка дня заседаний палат парламента
включает в порядке приоритета и очередности, установленной правительством, обсуждение
внесенных им законопроектов и одобренных им законопредложений9. Исполнительная
власть, как видно из текста статьи, наделена конституционным правом самостоятельно
определять приоритетную повестку дня или, иначе говоря, составлять список законодательных текстов, которые должны быть рассмотрены в первую очередь, и установить
порядок их рассмотрения. Палаты парламента при этом не могут ничего изменить в
предписанной правительством программе работы. Они вправе лишь утверждать дополни87
тельную повестку дня. Статья 48.4 Регламента Национального Собрания предоставляет
Конференции председателей10 возможность вносить любые предложения по повестке дня в
дополнение к вопросам, установленным правительством в приоритетном порядке. Эти
предложения затем голосуются палатой и после их принятия становятся дополнительной
повесткой дня.
Как показывает практика, правительство стремится максимально загрузить приоритетную повестку дня и тем самым почти не оставляет членам высшего представительного
учреждения времени на обсуждение интересующих их законодательных текстов. В результате чего (а также и по некоторым другим причинам) большинство принимаемых во
Франции законов имеет не парламентское, а правительственное происхождение.
Очевидно, что ситуация, при которой депутаты и сенаторы практически не являются
хозяевами своей собственной повестки дня, едва ли соответствует принципам парламентской демократии. Предоставление парламентариям права один раз в месяц самостоятельно
определять всю повестку дня заседаний палат, хотя и не меняет ситуацию кардинальным
образом, тем не менее несколько расширяет права высшего органа законодательной власти
страны.
Статья 5 Конституционного закона от 4 августа 1995 г. изменила абзац 2 статьи 49
Конституции, которая по праву считается одной из важнейших в ее тексте. Ведь речь в
статье 49 идет об институте, являющемся по сути основным признаком парламентской
формы правления11, а именно - об институте правительственной ответственности перед
высшим представительным учреждением страны.
Абзац 2 этой статьи посвящен процедуре постановки вопроса об ответственности
правительства по инициативе депутатов. После проведения в 1995 г. конституционной
реформы в нем зафиксированы следующие положения: "Национальное Собрание выражает
правительству недоверие путем принятия резолюции порицания. Такая резолюция может
быть поставлена на обсуждение лишь в том случае, если она подписана по крайней мере
1/10 общего числа членов Национального Собрания. Голосование может состояться лишь
через 48 часов после внесения резолюции. Подсчитываются только голоса, поданные за
резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством членов, составляющих Собрание. За исключением случая, предусмотренного следующим обзацем (т.е. когда
вопрос о доверии ставится самим правительством в связи с голосованием какого-либо
законодательного текста. - А.К.), один и тот же депутат не может подписать более трех
резолюций порицания в течение одной и той же ординарной сессии и более одной - в ходе
одной и той же экстраординарной сессии".
Именно это последнее положение и является новшеством. До принятия Конституционного закона № 95-880 каждый депутат мог в течение сессии подписать лишь одну резолюцию порицания, за исключением случаев, когда предыдущая подписанная им резолюция
была принята (чего, надо сказать, на практике почти никогда не происходит) или когда
само правительство ставит вопрос о доверии в связи с принятием законодательного текста.
И без того многочисленные ограничения, которыми обставлено применение процедуры
резолюции порицания - от ее внесения до голосования, делают принятие такой резолюции
весьма затруднительным. Предоставление депутатам права подписывать не одну, а три
резолюции порицания в период одной и той же ординарной сессии несколько, разумеется,
очень незначительно увеличивает их шансы на смещение правительства в случае
проведения последним неприемлемого политического курса. И все же такая возможность
продолжает и сегодня оставаться более чем иллюзорной. Дело тут не только в упомянутых
ограничениях, а прежде всего в традиционной в условиях Пятой Республики лояльности
парламентского большинства исполнительной власти и в постоянно существующей угрозе
роспуска Национального Собрания главой государства.
В заключение, оценивая в целом ту часть конституционной реформы 1995 г., которая
непосредственно касается функционирования высшего законодательного органа Пятой
Республики, следует сказать, что предпринятые изменения соответствующих статей Основного Закона особым радикализмом не отличаются. Вместе с тем они, наряду с ранее
выдвигавшимися в том же русле французскими политиками и юристами предложениями, в
значительной мере, как уже отмечалось выше, подготовившими данную реформу, позволяют сделать вывод о существовании в политико-правовом развитии современной Франции
тенденции на расширение прав ее парламента. Насколько эта тенденция окажется устойчивой, покажет время
Осмелюсь утверждать, что аналогичная тенденция характерна и для нашей страны.
Однако с отличие от французского парламента усиление властных полномочий Государственной Думы и Совета Федерации происходит в последние годы пока еще сугубо в
практической сфере, без внесения существенных изменений в регламентирующее деятельность российского парламента законодательство.
ПРИМЕЧАНИЯ
1
См например: Aviil Р , Gicquel J Droit parlementaire. Montchrestien. Paris, 1988, Avertissement, Pascallon P
Plaidoyer pour la Constitution de la V-e Republique Paris, 1986, P 39, Крутоголов М А Парламент Франции
Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988, С. 6
2
"Парламентский суверенитет" символизирует собою форму политического режима, при котором
суверенитет полностью осуществляется, а по мнению некоторых даже захвачен парламентом (См
Maus D Lt Parlement sous la V-e Republique Presses Universitaires de France Paris, 1985, P 8)
3
Средняя "продолжительность жизни" правительства во времена Третьей Республики составляла
приблизительно восемь месяцев, а в период Четвертой - и того меньше, а именно - около шести месяцев.
(См.. Duveiger M Le systeme politique francais. Presses Universitares de Fiance. 20e edition, 1990, P 102).
4
См.: Керимов A.M, Французские политические деятели, юристы - за расширение полномочий парламента
// Государство и право. 1995. № 6 С. 110-116
5
Текст Конституции Пятой Французской Республики со всеми изменениями, в том числе и внесенными в
августе 1995 г.. Регламента Национального Собрания и Генеральной Инструкции его Бюро также с
проведенными с 1958 г. модификациями читатель найдет в: Reglement de l'Assemblee Nationale Instruction
Generate du Bureau. Constitution Paris, lle edition, novembre 1995.
6
Крутоголов М А Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности С 126
7
См.. Ардан Ф Франция, государственная система. М., 1994. С. 107, 115
8
Подробно о различных процедурах депутатских вопросов как способах парламентского контроля см Les
questions а l'Assamblee Nationale Economica Paris, 1989.
9
Под законопроектами во Франции понимаются тексты, исходящие от правительства, а под
законодательными предложениями - от депутатов и сенаторов.
10
Конференции председателей действуют и в Национальном Собрании, и в Сенате Наряду с Бюро палат
они являются руководящими органами французского парламента
11
Большинство как французских, так и отечественных исследователей относят современную Францию по
форме правления к "полупрезидентской" республике.
89