АЛИЗОДА ЗАРИФ
реклама
ТАДЖИКСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ На правах рукописи АЛИЗОДА ЗАРИФ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТА В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН: КОНСТИТУЦИОННО- ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ Специальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Научные консультанты: Заслуженный деятель науки и техники РТ, академик АН РТ, доктор юридических наук, профессор Тахиров Фазыл Тахирович Доктор юридических наук, профессор Автономов Алексей Станиславович Душанбе - 2014 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I. 3-16 ПОНЯТИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА 17-71 ПАРЛАМЕНТА В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН 1.1 Парламент и парламентаризм и их воплощение в политико-правовой 17-35 действительности Республики Таджикистан 1.2 Эволюция института парламента в Республике Таджикистан 36-53 1.3 Формирование конституционно-правовых основ института парламента 54-71 ГЛАВА II. СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ПАРЛАМЕНТА 72-165 2.1 Организационная структура парламента 72-106 2.2 Представительная функция парламента 107-114 2.3 Законодательная функция парламента 115-131 2.4 Финансовая функция парламента 132-142 2.5 Контрольная функция парламента 143-165 ГЛАВА III. ПАРЛАМЕНТ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ КОРПУС 166-224 3.1 Выборы депутатов парламента: мажоритарная и пропорциональная 166-189 система выборов 3.2 Партии и их участие в выборах парламента 190-214 3.3 Взаимоотношения избирательного корпуса с депутатами 215-224 парламента ГЛАВА IV. МЕСТО ПАРЛАМЕНТА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ 225-290 ВЛАСТЕЙ 4.1 Парламент и Президент 225-257 4.2 Парламент и Правительство 258-274 4.3 Парламент и органы судебной власти 275-290 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 291-298 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 299-334 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Республика Таджикистан после приобретения независимости встала перед проблемой определения пути своего дальнейшего государственного развития и создания новых институтов власти, в том числе парламента. Нынешний этап перехода к новому типу государственной системы был предопределен созданием суверенного, демократического, правового, светского и социального государства в Республике Таджикистан. Однако построение такого государства оказалось непростой задачей, оно требовало продолжительного времени, общественного переустройства, изменений ценностей и мышления людей. На пути перехода от тоталитарного к демократическому и правовому обществу встречаются очень много проблем, противоречий и трудностей, для преодоления которых нужна научно – обоснованная концепция, учитывающая общепризнанные ценности и принципы создания демократической государственности, а также исторические условия и социальную практику страны. Общепризнанные ценности, принципы и нормы парламентаризма очень трудно пробивают себе дорогу в процессе становления и функционирования парламента страны. Не до конца поняты и внедрены нормы и принципы парламентаризма в обществе, что приводит к противоборству, спорам и недопониманиям в обществе. Кроме того, в Таджикистане после приобретения государственной независимости произошла гражданская война (1992 – 1997 годы), которая отбросила страну на несколько десятков лет назад, в том числе и в создании демократического и правового государства. Прекращение войны, достижение мира и национального согласия, выход из социально-экономического кризиса привели к усилению исполнительной власти, прежде всего президентской власти. Стабильный и гармоничный переход к сбалансированному функционированию ветвей государственной власти является очень важным и необходимым на пути к построению демократического и правового государства. 3 В процессе становления и развития института парламента возникает необходимость своевременного функциональной содействующего основы, совершенствования конституционного нормальному и и эффективному организационно- иного законодательства, функционированию этого института. Имеются проблемы в Конституции и в законодательстве, коллизии и дублирование между нормами законов и регламентами палат парламента, которые не позволяют парламенту эффективно функционировать, занимать свое достойное место в системе разделения властей. Существующая правовая неурегулированность как на уровне Конституции, так и на уровне действующего законодательства не дают возможность парламенту полноценно осуществлять свои функции, особенно парламентский контроль. На практике еще не сформировались необходимые и эффективные формы взаимодействия парламента с исполнительными и судебными ветвями государственной власти. Очень незначительны роль и влияние парламента в системе разделения властей. В связи с этим в рамках требования конституционного принципа разделения властей и практики его осуществления в Республике Таджикистан является необходимым определить эффективные формы и методы взаимодействия парламента с другими ветвями государственной власти и определить пути решения существующих проблем в реализации данного принципа. Требует своего совершенствования законодательство о выборах парламента, где должны быть всесторонне урегулированы вопросы предвыборной борьбы, создания избирательных блоков, прозрачности избирательного процесса, агитации и пропаганды и т.п. Все это актуализирует потребность научного исследования института парламента в Республике Таджикистан. Степень научной разработанности проблемы. Институт парламента и его эволюция в период государственной независимости Республики Таджикистан не был предметом общетеоретического специального, и комплексного, конституционно-правового историко-правового, научного исследования. Отдельные аспекты проблемы становления государственности, в том числе и 4 института парламента Таджикистана в ее историческом и теоретическом плане рассматривались таджикскими учеными М.Гафуровым,3 М.Дададжановым,4 Н.И.Заврябян,7 Д.М.Зоировым,8 А.Х.Маликовой,11 Э.С.Насрудиновым,12 Г.С.Азизкуловой,1 А.М.Диноршоевым,5 И.Б.Буриевым,2 А.С. Р.Х.Зойировым,9 Достиевым,6 А.И.Имомовым,10 А.Р.Нематовым,13 Б.Х.Разоковым,14 Р.Ш.Сатывалдыевым,15 И.Д.Сафаровым,16 Ф.Т.Тахировым,17 Ш.К.Хакимовым,18 А.Г.Халиковым,19 К.Н. Холиковым,20 Х.Х. Хамидовым,21 С.Н. Якубовой22 и другими. Названные работы содержат определенный материал о таджикской государственности в историческом и теоретическом плане. Защищены три кандидатские диссертации, которые посвящены общим вопросам парламентаризма,23 его конституционно-правовому статусу24 и двухпалатной 1 Азизкулова Г.С. Цикл лекций по истории государства и права Республики Таджикистан. – Душанбе, 1995. Буриев И.Б. Становление и развитие государственности на территории Таджикистана (досоветский период). – Душанбе, 2007. 3 Гафуров М. Судебная система Республики Таджикистан. – Душанбе, 2007. 4 Дададжанов М. Развитие парламентаризма в современном Таджикистане. – Душанбе, 2006. 5 Диноршоев А.М. Конституционные основы разделения властей в Республике Таджикистан. – Душанбе, 2007. 6 Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан: История разработки, принятия, внесения изменений и основные положения. – Душанбе, 2001. 7 Заврабян Н.И. Бикамерализм и демократия в Республике Таджикистан. Автореф. дисс. канд. полит. наук.– Душанбе, 2008. 8 Зоиров Д.М. Таджикистан: от государства Саманидов до суверенной государственности. – Душанбе, 2003. 9 Зойиров Р. Выборы и избирательное право. – Душанбе, 1995 (на тадж. яз.) 10 Имомов А.И. Укрепление государственности и создание гражданского общества в Таджикистане. – Душанбе, 2003. 11 Маликова А.Х. Эволюция социального государства. Душанбе, 2008. 12 Насрудинов Э.С. Проблемы формирования правовой культуры в условиях становления демократического государства в Таджикистане. – Душанбе, 2010. 13 Нематов А.Р. Законотворчество в Республике Таджикистан. – Душанбе, 2013 14 Раззоков Б.Х. Исполнительная власть в Республике Таджикистан. – Душанбе, 2006 (на тадж. языке). 15 Сатывалдиев Р.Ш. Политическая и правовая мысль раннесредневекового мусульманского Востока. – Душанбе, 1999. 16 Сафаров И.Д. Правовая система государства Саманидов (IX-X в.в.). – Душанбе, 1999. 17 Тахиров Ф.Т. Актуальные проблемы истории и теории государства и права в условиях государственной независимости Республики Таджикистан. – Душанбе, 2002. 18 Хакимов Ш.К. Конституционализм в Таджикистане. Афтореф. дисс. докт. юрид. наук. – М., 2012. 19 Халиков А.Г. Правовая система зороастризма.- Душанбе, 2005. 20 Холиков К.Н. Конституционный суд Республики Таджикистан: статус, организация и деятельность. – М., 2009. 21 Хамидов Х.Х. Президент Э.Ш. Рахмонов – основатель современного таджикского государства. – Душанбе, 2006. 22 Якубова С.Н. Конституционно-правовой статус: Маджлиси Оли (парламента) Республики Таджикистан. – Душанбе, 2009. 23 Дададжанов М. Парламентаризм как основа развития государства: Теория и практика Республики Таджикистан. Автореф. дисс. канд. наук государственного управления. – Киев, 2005. 24 Якубова С.Н. Конституционно-правовой статус: Маджлиси Оли (парламента) Республики Таджикистан. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. – М., 2008. 2 5 структуре парламента.1 В работе Якубовой С.Н. освещены некоторые конституционные аспекты организации и деятельности парламента Республики Таджикистан, такие как – порядок формирования Маджлиси Оли, структура и его компетенция. В диссертации М.Дададжанова парламент исследуется лишь в аспекте теории госуправления и политологии. Н.И.Заврабян исследует структуры парламента в контексте развития демократии и участие политических партий в этом процессе. Комплексная научная работа по целостному изучению института парламента и его эволюции в период государственной независимости, которая содержала и разрешила бы историко-правовые, теоретические, конституционноправовые и практические вопросы развития парламента отсутствует. Все изложенное предопределило выбор темы диссертационного исследования. Цель и задачи исследования. Целью диссертации является конституционноправовое исследование института парламента в период государственной независимости Республики Таджикистан с учетом собственного и зарубежного опыта, а также разработка мер по совершенствованию организационно- функциональной основы и законодательной базы эффективного функционирования парламента страны. Исходя из намеченной цели, в диссертации поставлены следующие задачи: - определить понятие, признаки, принципы и нормы парламентаризма в контексте их применимости в существующих условиях Республики Таджикистан; - изучить эволюцию института парламента Республики Таджикистан, в частности, специфику процесса его становления в период государственной независимости; - проанализировать процесс формирования правовых основ становления института парламента в стране, выявление существующих проблем и пробелов в Конституции и в действующем законодательстве с целью совершенствования законодательной базы эффективной организации и функционирования парламента; 1 Заврабян Н.И. Бикамерализм и демократия в Республике Таджикистан. Автореф. дисс. канд. полит. наук.– Душанбе, 2008. 6 - исследовать предпосылки образования двухпалатного парламента, взаимоотношения и взаимодействие его палат, их основных функций и полномочий; - проанализировать основные функции парламента – представительную, законодательную, финансовую, контрольную, степени выполнения парламентом этих функций, выявление существующих проблем и определение путей их решения; - исследовать процесс формирования палат парламента, участия избирателей и политических партий в выборах депутатов парламента, а также законодательство и практики осуществления этого участия; - рассмотреть формы взаимоотношения избирательного корпуса с депутатами парламента; - определить место парламента в системе разделения властей с учетом принципа сдержек и противовесов; - исследовать взаимодействия парламента с президентом, с правительством и с органами судебной власти. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и развития института парламента, его взаимодействия с другими ветвями государственной власти в постсоветском Таджикистане. Предметом исследования являются вопросы формирования института парламента в период государственной независимости Республики Таджикистан, организационной структуры и осуществления основных функций парламента, выборов членов парламента и его взаимодействия с основными институтами государственной власти – президентом, правительством и органами судебной власти. Методологическая основа исследования. В диссертации используются общенаучные и частные методы исследования, в том числе: -всеобщие методы, определяющие философско – мировоззренческие подходы, выражающие наиболее универсальные принципы мышления. Среди них можно выделить диалектический и феноменологический методы; 7 - общенаучные методы, где важную роль играет эмпирическое исследование: наблюдение, сравнение, описание и измерение. Широко используются теоретические и общелогические методы: дедукция, индукция, системный подход, методы анализа, синтеза, статистический метод, применение которых позволило получить достоверные знания о процессах и особенностях формирования института парламента в Республике Таджикистан; - частнонаучные методы изучения, где при исследовании эволюции института парламента Республики Таджикистан в период государственной независимости страны использовался хронологический метод, а также сравнительно – правовой метод, которые расчленяют на синхронный и диахронный методы. Использование данных методов способствовало выработке автором целого ряда предложений на основе зарубежного опыта (в том числе государств-членов СНГ) по оптимизации функционирования парламента Республики Таджикистан. В диссертации, используя исторический метод исследования, изучен институт парламента с позиции прошлого, настоящего и будущего. Особенностью диссертационной работы является сочетание научно- теоретического и эмпирического уровней изучения проблем конституционноправового закрепления института парламента, его структуры и деятельности, взаимодействия с другими ветвями единой государственной власти в рамках конституционного принципа разделения властей. Кроме теоретического анализа, в диссертационной работе приводятся авторские исследования, основанные на личном (эмпирическом) многолетнем опыте работы в качестве члена рабочей группы и конституции конституционной страны, комиссии депутата по нижней подготовке палаты ныне парламента действующей (Маджлиси намояндагон), полномочного представителя президента в обеих палатах парламента, председателя комиссии Межпарламентской Ассамблеи СНГ. Сочетание данных уровней познания (теоретического и эмпирического), а также учет зарубежного и отечественного опыта позволяет подготовить более значимые рекомендации по улучшению деятельности и организационной структуры парламента, его взаимодействия с другими органами исполнительной и судебной властей, в целом 8 улучшения законодательного процесса и повышения авторитета парламента и осуществления народовластия в стране. Теоретическую основу диссертации составили научные труды зарубежных, российских, отечественных авторов, посвящённых вопросам государственности, институтов государственной власти, в том числе парламента. Отдельные вопросы теории парламентаризма были освещены в работах мыслителей: Ш.Л. Монтескье, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.Ж. Руссо, Т.Джеферсона, А. Гамильтона, Дж. Джея, Дж.Мэдисона, Т.Пейна и др. Некоторые аспекты теории парламентаризма были разработаны зарубежными и российскими дореволюционными исследователями – Дж.С. Миллем, Г.Елиннеком, А.В. Дайси, Л.Дюги, К. Хессе, Н. Макиавелли, Н.М. Коркуновым, С. Котляревским, Б.Н. Чичериным, К.Тахтаревым, О.О. Кокошкиным и другими. При обосновании основных положений исследования были использованы научные труды современных ученых-юристов стран СНГ, особенно России – Авакьяна С.А., Автономова А.С., Арабаева А.А., Арутюняна А.Ш., Астафичева П.А., Бабурина С.Н., Булакова О.Н, Васильевой Т.А., Горобца В.Д., Гранкина И.В., Гулиева В.Е., Данилова С.Ю., Джангиряна Ж.Д., Керимова А.Д., Кряжкова В.А., Ковлера А.И., Ковряковой Е.В., Копцевой Ю.В., Корнилаевой А.А., Краснова М.А., Любимова А.П., Мазаева В.Д., Мамута Л.С., Марченко М.Н., Миронова О.О., Мишина А.А, Могуновой М.А., Морщаковой Т.Г., Овсепян Ж.И., Овчинникова И.И., Романова Р.М., Рыбкина И.П., Садовниковой Г.Д., Степанова И.М., Страшуна Б.А., Тихомирова Ю.А., Фадеева В.И., Федотова М.А., Хабриевой Т.Я., Чиркина В.Е., Четвернина В.А., Шаблинского И.Г., Шаклеина Н.И., Шеховцева В.А., Энтина Л.М. и др. Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в отечественной юридической науке предпринято комплексное, историкоправовое, общетеоретическое и конституционно-правовое монографическое исследование становления и развития института парламента в Республике Таджикистан с учетом социально-политических процессов и юридической практики на этапе перехода от тоталитаризма к демократии и правовому государству. В 9 диссертации выявлен комплекс проблем в сфере развития и дальнейшего совершенствования института парламента в Таджикистане, намечены пути их разрешения, а также обоснованы научные положения, восполняющие существующие теоретические пробелы в сфере разработки концептуальных основ парламентаризма в стране. Основные положения, выносимые на защиту, сводятся к следующему: 1. Парламентаризм как теория и практика организации и функционирования парламента является для Республики Таджикистан новым, не до конца еще познанным и реализованным. На его пути возникают много трудностей, преград и препятствий, связанных с обстоятельствами переходного периода (влияние старого (советского) мышления, форм и методов работы, отсутствие политико-юридической практики и традиций парламентаризма и т.п.). В связи с этим становление института парламента в стране с учетом общеизвестных принципов и положений парламентаризма происходит очень сложно, медленно, постепенно и с большими трудностями. Эволюция института парламента происходил в тяжелых для страны условиях – гражданской войны и поствосстановительного периода – достижения мира и национального согласия в стране. На основании Общего соглашения об установлении мира и национального согласия в Таджикистане учреждён двухпалатный парламент, нижняя палата которого работает на постоянной профессиональной основе. С этого момента (2000г.), практически начинается реальное воплощение принципов и норм парламентаризма в политико-правовой действительности Республики Таджикистан. 2. Принятие отдельного закона о парламенте считается дискуссионным. Изучая опыт других стран, где имеются аналогичные законы ( Узбекистана и и , и Казахстан), а также Конституционного закона о парламенте Республики Таджикистан (Маджлиси Оли Республики Таджикистан), автор отмечает, что в этом законе объединены нормы Конституции, законы о выборах, о статусе депутатов и регламентарные нормы. Такая форма правового регулирования признаётся нецелесообразной и неэффективной. Обосновывается точка зрения, согласно которой основные 10 вопросы организации и функционирования парламента и других ветвей государственной власти должны быть урегулированы на уровне конституции. Предлагается регламенты деятельности палат парламента и совместных заседаний палат парламента утвердить законом, в обсуждении которого будут принимать участие все субъекты права законодательной инициативы, он пройдет обсуждение в обеих палатах парламента и будет подписан президентом. Это снимает многие вопросы и споры, которые часто возникают по отдельным нормам регламента со стороны других органов, прежде всего субъектов права законодательной инициативы. С другой стороны, это ограждает парламент от злоупотреблений (закрепление большего количества прав и полномочий) при принятии регламента. 3. Предлагается принять Закон «О законодательной деятельности». Он, по мнению диссертанта, развивая положения Конституции, может способствовать тому, чтобы эта очень важная сфера деятельности осуществлялась в строгом соответствии с нормами закона и эффективно. Регулирование вопросов законодательной деятельности посредством регламентов палат парламента может привести к отдельным спорам, разногласиям и противостоянию между субъектами законодательной инициативы. 4. Двухпалатная структура парламента признается соответствующей существующим реалиям страны. В условиях нестабильности и постконфликтной ситуации (особенно в Республике Таджикистан, где в 1992-1997 годах произошла гражданская война), отсутствия необходимой практики и традиций демократии и парламентаризма, наиболее эффективным механизмом осуществления законодательной власти является двухпалатный парламент. Как известно, в двухпалатном парламенте законодательная власть делится между палатами, и их взаимодействие осуществляется с учетом механизма «сдержек и противовесов», что дает возможность сдерживать нижнюю палату от злоупотребления властью. Исходя из требований принципов и норм парламентаризма, а также того, что члены верхней палаты парламента должны представлять интересы территориальных коллективов регионов страны, а не местных представительных органов государственной власти, 11 предлагается выбирать на постоянной (профессиональной) основе членов этой палаты непосредственно избирателями регионов. 5. Взаимодействие палат парламента нуждается в совершенствовании. Необходимо совершенствовать законодательную основу разрешения разногласий палат, особенно при возвращении законов, принятых нижней палатой со стороны верхней палаты. Предлагается широко использовать механизм консультаций между палатами, а также образования согласительных комиссий. 6. Совместные полномочия палат, осуществляемые на их совместных заседаниях, непомерно расширены. Кроме известных традиционных вопросов, рассматриваемых на этих заседаниях (вопросы, которые имеют в той или иной мере церемониальный характер), в него включены и другие, которые превращают совместные заседания как бы в третью палату парламента. Поэтому предлагается ввести изменения в Конституцию для приведения этих положений в соответствие с общепризнанными нормами и практикой парламентаризма. 7. Демократизация законотворческой деятельности требует расширения прозрачности этого процесса. Для этого предлагается поддержать введение народной законодательной инициативы, предоставить такое право пятидесяти тысячам избирателей. Предоставление определенному количеству избирателей права законодательной инициативы вытекает из демократического принципа функционирования государственной власти и права участия граждан в осуществлении этой власти. В условиях Республики Таджикистан этот институт окажет содействия в развитии демократических институтов и формирование гражданского общества. 8. Считается целесообразным на конституционном уровне определить границы законодательной деятельности парламента, т.е. сферы по которым принимаются законы. Это, по мнению диссертанта, является очень важным для Таджикистана, демократической где еще не полностью государственности, сформировались отсутствуют прочные необходимая основы практика и традиции осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей, существует вероятность возникновения споров и конфликтов между 12 ветвями государственной по вопросам законодательной деятельности парламента. Об этом свидетельствует также практика некоторых стран СНГ (Республика Казахстан, Республика Беларусь, Украина, Азербайджанская Республика и др.). 9. Функция финансового контроля парламента является очень слабой и недостаточной, хотя в статье 60 Конституции подчеркивается, что нижняя палата (Маджлиси намояндагон) принимает государственный бюджет и осуществляет контроль над его исполнением. Для усиления этой важной функции парламента предлагается внести изменения в Конституцию и закрепить порядок формирования и основных полномочий Счетной палаты. 10. Очень слаба контрольная функция парламента, особенно контроль над исполнительной властью. Она ограничена не только на практике, но и на уровне Конституции и действующего законодательства. Отмечается, что сильный парламентский контроль является нужным в тех государствах, где имеется сильная президентская власть, президент входит в систему исполнительной власти и возглавляет его. Для усиления парламентского контроля предлагается дополнить Конституцию страны отдельной статьей следующего содержания: «Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан осуществляют контроль над исполнением принятых законов и вопросов, входящих в компетенцию обеих палат и каждой палаты парламента». 11. Поддерживается идея об объединении в отдельной главе (разделе) Конституции основных принципов и норм избирательной системы. Это связано, прежде всего, с тем, что избирательная система является важным институтом конституционного права, основой формирования государственной власти, определяющей правила игры политических сил и легитимации прихода их к власти. Смешанная избирательная система признается Республики Таджикистан, где только что целесообразной в условиях формируется многопартийность, отсутствуют практика и традиции многопартийности, партии не имеют широкой социальной базы. Допускается постепенный переход с учетом разрешения вышеназванных проблем к выборам по партийным спискам. 13 12. Для укрепления роли парламента, представительства интересов разных слоев общества в нем через политические партии, создание в парламенте политических фракций, недопущения прихода только одной или двух партий в парламенте предлагается снизить пятипроцентный барьер до трех процентов для получения партиями мест в парламенте. 13. Предлагается перейти от сильной президентской республики к смешанную форму правления, т.е. к президентско-парламентарную республику. Это, во-первых, позволяет осуществлению государственной власти в пределах рационального и целесообразного. Во-вторых, будет активизирована работа парламента (особенно его нижней палаты) в осуществлении парламентского контроля над правительством. В-третьих, повысит ответственность правительства перед парламентом, а в случае неэффективной его работы позволит парламенту выразить недоверие правительству и отправить его в отставку. В-четвертых, повысит также и ответственность парламента, поскольку будет введен механизм досрочного роспуска парламента. И, в-пятых, приведет к усилению партийной конкуренции и активизации партийных фракций в парламенте. 14. Анализируя взаимоотношения парламента с органами судебной власти, автор приходит к выводу, что наиболее целесообразным является избрание всех судей (верховных и местных) верхней палатой парламента по ходатайству Совета юстиции и представлению Президента страны. Это, в свою очередь, укрепляет судебную власть и будет соответствовать принципу разделения властей. Согласно Конституции и Конституционного закона «О судах Республики Таджикистан» лишение неприкосновенности судей при совершении ими преступления решается верхней палатой парламента. Верхняя палата в этом случае должна исследовать доказательства и убедиться в обоснованности предъявленного обвинения. Это требует определенного круга правовых знаний, т.е. профессионализма членов палаты. С учетом этого предлагается этот вопрос передать в полномочия Конституционного суда. Профессионализм судей Конституционного суда, а также демократические порядки и процедуры рассмотрения вопросов в Конституционном 14 суде позволяют справедливо, законно и обоснованно решать вопрос о лишении неприкосновенности судей всех судов республики. Теоретическое и практическое значения исследования. Материалы исследования могут быть использованы для разработки теоретических положений развития института парламента в Республике Таджикистан, а также для обоснования концепции новейшей таджикской государственности и законодательной власти в стране. Практическая ценность работы заключается в том, что она может быть использована в целях совершенствования организации и функционирования института парламента в Республике Таджикистан, изучения теоретических, исторических и практических основ эволюции этого института, укрепления его нормативно-правовой базы, а также преподавания соответствующих юридических дисциплин «Конституционное право» и спецкурса «Парламентское право Республики Таджикистан». Обоснованность и достоверность результатов исследования заключаются в избранных методах исследования, обширном теоретическом материале, анализе законодательства страны и других государств, практики работы парламента республики; они также гарантируются строгой аргументированностью научных положений и выводов. Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Таджикского национального университета. Основные положения и выводы исследования отражены в опубликованных монографиях, подготовленных научных статьях, для студентов учебных пособиях юридического и учебных факультета курсах, Таджикского национального университета, Финансово-экономического института, слушателей Института государственного управления при Президенте Республики Таджикистан. Диссертант принимал участие в составе рабочей группы и Конституционной комиссии по подготовке ныне действующей Конституции страны, как депутат и председатель Комитета по конституционной законности, законодательству и правам 15 человека нижней палаты парламента (2000-2005гг.), участвовал в подготовке Конституционного закона «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан», регламентов нижней палаты парламента и совместных заседаний палат и других нормативных правовых актов, касающихся парламента страны. Проблемы, анализируемые в диссертации, неоднократно обсуждались на семинарах, проводимых в Академии наук Республики Таджикистан и в Таджикском национальном университете, а также на круглых столах и других республиканских межвузовских и международных конференциях. Материалы исследования используются при преподавании общих и специальных курсов: «Конституционное право Республики Таджикистан», «Парламентское право Республики Таджикистан» и других дисциплин, преподаваемых на юридических и других факультетах вузов страны. Структура работы обусловлена целями и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, четырех глав, включающие четырнадцать подразделов, заключения и списка использованных источников и дополнительной литературы. 16 ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ ИНСТИТУТА ПАРЛАМЕНТА В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН 1.1 Парламент и парламентаризм и их воплощение в политико-правовой действительности Республики Таджикистан Парламент и парламентаризм - понятия близкие, взаимосвязанные и взаимодействующие, но не тождественные и несовпадающие. Парламент, как известно, является основой парламентаризма, без которого невозможно говорить о последнем. Именно парламент определяет сущность и содержание парламентаризма. Последний является более объёмным понятием, чем парламент. Он охватывает кроме парламента другие стороны и черты данного института. В литературе существует довольно много определений понятия парламентаризма. В целом, «парламентаризм» определяется в широком и в узком смысле. В широком смысле о парламентаризме обычно говорят как о политической системе, о форме правления, о системе руководства обществом. Так, И.П. Рыбкин определяет парламентаризм как «политическую систему, где суверенная воля народа находит своё воплощение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения властей высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль над органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан».1 В Современном словаре иностранных слов «парламентаризм» определяется как политическая система, при которой, согласно Конституции, парламенту принадлежит руководящая роль в системе государственных органов.2 О парламентаризме в широком смысле говорят также как о системе руководства обществом. Так, по словам А.А. Мишина, парламентаризм - это «особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся 1 Рыбкин И. П. Становление и развитие парламентаризма в России: Автореф. дис. д-ра. политич. наук. – М.: Институт государства и права, 1995. – С. 29-30. 2 Современный словарь иностранных слов – М.: Русский язык, 1999. – С. 445. 17 разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента».1К такому мнению приходит и академик О.Е. Кутафин.2 Такую позицию также поддерживает В.А. Шеховцев. По его мнению, парламентаризм можно определить «как систему руководства обществом, которая характеризируется разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную при существенной политической и идеологической роли парламента».3 В.Д. Горобец также отмечает, что «с определенной долей условности можно определить российский парламентаризм как разновидность и форму государственного руководства обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти при условии взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом».4 Некоторые другие учёные ещё шире трактуют понятие парламентаризма. Так, профессор О.О. Миронов определяет парламентаризм как «сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, гражданское общество характеризируется демократизмом и высокой политикоправовой культурой».5 А.Д. Керимов также отмечает, что «парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственным органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии».6 Таким образом, при определении понятия «парламентаризм» в широком смысле этого слова указанные авторы исходят из разных сторон и особенностей данного понятия. Конечно, такой подход 1 при определении понятия Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М., 1996. - С. 174 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 2005. – С.417. 3 Шеховцев В.А. Развитие российского парламентаризма.- Владивосток: Дальнаука, 2002. - С.5 4 Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дис. д-ра юрид наук. М., 2000. - С. 24. 5 См.: Миронов О.О. Истоки российского парламентаризма //Представительная власть.- 1996.- № 4-5.- С. 100. 6 См.: Керимов А.Д. Государствоведение: актуальные проблемы теории.–М., 2003.–С.35 2 18 парламентаризма в широком смысле этого слова может иметь место, поскольку этот институт является одним из основных институтов политической жизни общества, влияющим на его стабильность и развитие. Исходя из этого, можно говорить о парламентаризме в разных его общественно-политических измерениях1. Однако, как нам кажется, при определении понятия «парламентаризм» следует обратить внимание на такие его черты и особенности, которые свойственны именно этому институту, выражают и характеризируют его. К числу таких элементов можно отнести такие его качества, как особый политический институт представительной власти; выражающий волю и интересы народа (избирателей); организованный и функционирующий на основе принципов демократии; утверждающий социальную справедливость и правопорядок в обществе. С учетом указанных черт и особенностей парламентаризма, которые, на наш взгляд, в целом раскрывают содержание этого явления, можно будет говорить о парламентаризме в широком смысле как о политическом институте, представляющем волю и интересы народа, организованном и функционирующем на основе принципов демократии и активно влияющем на политическую жизнь общества в целях утверждения демократии, социальной справедливости и правопорядка. О парламентаризме в широком смысле этого слова можно также говорить как о идейно-теоретической концепции, обосновывающей существование парламента со всеми необходимыми его свойствами и элементами и о реально существующем институте парламента, законодательной и представительности, воплощающем контрольной разделения в себе власти, властей, единство основанном демократии, представительной, на принципах верховенстве закона, социальной справедливости и правопорядка в обществе. Определение парламентаризма в широком смысле, в свою очередь, даёт возможность более близко подойти к данному институту, к его сущности и социальному назначению, а также и к другим его свойствам, что необходимо для более узкого понимания этого политического явления. 1 См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика: Учебник.– М.: Эксмо, 2005.–С.30. 19 В узком смысле этого слова, обычно под парламентаризмом понимают парламент и тесно связанные с ним элементы. Так, В.А. Шеховцев подчеркивает, что понятие «парламентаризм» в узком смысле отражает положение парламента в механизме разделения властей …».1 Далее он отмечает, что «в узком смысле парламентаризм концентрирует вокруг общенационального парламента».2 Нам кажется, что такой подход является оправданным, имеет под собой научнопрактическую основу. Как уже было подчеркнуто выше, основу парламентаризма составляет парламент, без которого невозможно говорить о парламентаризме. Остальные элементы парламентаризма, в свою очередь, дополняют парламент, показывают его во всем многообразии, дают ему возможность всестороннее реализовываться на практике.3 С учетом сказанного, для определения понятия парламентаризма в узком, собственном смысле этого слова необходимо обратить внимание на более существенные, основные, определяющие его признаки и свойства. Специалистами приводятся различные признаки, характеризирующие парламентаризм с разных его сторон. Так, Р.М. Романов отмечает, что «о парламентаризме правомерно говорят в том случае, если помимо парламента существует такая система управления, которая, по меньшей мере, характеризируется: а) четким распределением законодательных, исполнительных и судебных функций; б) приоритетным положением парламента по отношению к другим органам государственной власти; в) функционированием гражданского общества; г) плюрализмом интересов социальных групп при верховенстве закона; д) определением политико-правового статуса личности».4 Ю.В. Копцева обращает внимание и на некоторые другие стороны парламентаризма. Она утверждает, что «для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен необходимыми качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на всеобщих, свободных выборах, что является основной 1 гарантией высокого уровня См.: Шеховцев В.А Указ. работа. – С.11. См.: Там же. – С 13. 3 См.: Современный парламент: теория-мировой опыт, российская практика. Изд-во: Эксмо, 2005 год – С.30. 4 См.: Романов Г. М. Российский парламентаризм: история, современность, перспективы. –М.: Союз, 2000., – С. 32. 2 20 представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость парламента в системе разделения властей; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличии решающих полномочий в процессе правотворчества».1 Конкретизируя эти общие начала парламентаризма, Ю.В. Копцева, в свою очередь, более конкретно перечисляет те признаки, которые свойственны именно этому понятию. Так, она указывает на следующие признаки парламентаризма: «1) наличие органа народного представительства – парламента; 2) четкое распределение законодательных и исполнительных функций; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества, 4) свободный мандат депутата».2 Некоторые ученые обращают внимание и на иные признаки парламентаризма. Так, Б.А. Страшун указывает на политическую ответственность правительства перед парламентом.3 Отдельные авторы также обращают внимание и на некоторые наиболее общие признаки парламентаризма. Это общее начало, по их мнению, свидетельствует о реально существующем парламентаризме. В частности, профессор У. фон Алеманн подчеркивает, что «если народное представительство не играет центральной роли в политике, то можно говорить об «авторитарном» и даже тоталитарном парламентаризме».4 С учетом приведенных выше мнений ученых о признаках парламентаризма, можно отметить, что парламентаризм является очень объемным, сложным и многогранным понятием, для определения которого нужно обратить внимание на все основные, существенные черты этого политического явления. Сложность и многогранность данного понятия вытекают из места и роли парламента в обществе и в системе разделения властей, в выражении и представлении интересов народа как 1 См.: Копцева Ю. В. Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике: Сравнительно – правовой анализ: – дисс. канд. юрид. наук. – М.: РАГС при Президенте РФ, 2004. – С. 16 -17. 2 См.: Копцева Ю.В. Указ.раб. – С.22 3 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2 - М. 2000. – С.447. 4 См.: Алеманн У. фон. Парламентаризм // Политология. Вып. 3. – М., 1993. – С. 22. 21 общенациональный орган представительной власти, принятие законов, осуществления контроля над исполнительной властью и т.п. Исходя из этого, для определения понятия парламентаризма, как нам кажется, необходимо обратить внимание на следующие его признаки: система верховной государственной власти, организованная и функционирующая на основе принципа разделения властей; существование и действие принципа верховенства закона; наличие постоянно действующего парламента, избранного на всеобщих и свободных выборах; необходимые для парламента полномочия; специфические формы и методы работы и особые отношения члена парламента с избирателями. Парламент, как известно, является важной частью верховной государственной власти. Это связано с тем, что его члены непосредственно избираются народом, получают свой мандат от народа – единственного источника государственной власти. Получая мандат непосредственно от народа, парламент становится выразителем и оформителем представительной власти. его воли, общенациональным органом Данная воля оформляется в форме законов, которые верховенствуют над другими нормативными правовыми актами, устанавливают меру поведения субъектов права. Учитывая все это, парламент, как представительный, законодательный и контрольный орган государственной власти, занимает особое место в системе верховной власти.1 Он, с одной стороны, устанавливает законодательную основу организации и функционирования субъектов верховной государственной власти, а с другой - сам на этой же основе функционирует и взаимодействует с ними. Такое взаимодействие в современных демократических государствах, как известно, осуществляется в рамках конституционного принципа разделения властей. Данный принцип является очень важным в определении понятия парламентаризма. Именно он определяет основу и пределы взаимодействия субъектов верховной государственной власти. В противном случае, определяя законодательную основу такого взаимодействия, парламент может злоупотреблять законодательной властью. 1 См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. Изд-во: Эксмо, 2005 год – С.14-15. 22 Принцип разделения государственной власти на несколько ветвей (чаще всего на три) предполагает, что каждая из них обладает определенными особенностями. А.С.Автономов дает следующее определение: «под ветвью государственной власти понимается один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого государственного механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих только ей функций»1. Для изучения парламента возьмем за основу данное определение, принимая во внимание, что другие авторы, как правило, уклоняются от того, чтобы дать определение ветви власти. А.С.Автономов продолжает: «относительная независимость ветви власти обеспечивается и особым порядком формирования относимых к ней государственных органов (органа) в зависимости от характера их деятельности, и внутренней самостоятельностью в ходе организации работы данной системы (подсистемы государственного механизма власти), и особым порядком взаимодействия с гражданами, и обособленностью выполняемых функций, причем при выполнении этих функций данные органы (орган) незаменимы, и финансированием непосредственно из бюджета»2. Все это, без сомнения, присуще парламенту, и именно это делает его органом законодательной власти, способным взаимодействовать с органами, представляющими другие ветви государственной власти. Следует отметить, что принцип разделения властей вошел в политическую теорию и практику бывших советских республик, в том числе Республики Таджикистан, в период их суверенизации. Стремление этих стран к суверенитету ознаменовалось принятием Деклараций о суверенитете в 1990 году, где был закреплен данный принцип. В Республике Таджикистан Декларация о суверенитете страны была принята 24 августа 1990 года.3 В ней впервые в истории таджикского государства был закреплен принцип разделения властей. Так, в пункте третьем этого документа было записано, что «государственная власть в Таджикской ССР осуществляется по 1 Автономов А.С. Избирательная власть. – М.: Издательство «Права человека». – 2002. – С. 74-75. Там же. – С. 75. 3 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. – 1990. - №16. – Ст.236. 2 23 принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную».1 Своё конституционное закрепление этот принцип нашёл в Конституции суверенного Таджикистана 1994 года.2 Затем названный принцип, его требования и положения были закреплены и в других законодательных актах страны.3 Закрепление принципа разделения властей сначала на уровне Декларации, а затем и в Конституции, несомненно, имело важное значение в политической жизни страны и в государственном строительстве, так как без признания и осуществления этого принципа невозможно говорить вообще о правовом государстве и парламентаризме. Следует сказать, что названный принцип является новым в политико-правовой теории и практике государств бывшего Союза ССР, включая Республику Таджикистан. Как известно, этот принцип в советское время не признавался, считался буржуазным, отсюда и чуждым советскому строю. Еще основоположники социализма и коммунизма в свое время отрицали парламентаризм и принцип разделения властей. Так, К. Маркс, касаясь организации Парижской коммуны, отмечал, что «Коммуна должна быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей, и исполняющей законы».4 Изучая и обобщая эти высказывания К. Маркса, В.И. Ленин в своем известном произведении «Государство и революция», в разделе «Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции» утверждал, что «выход из парламентаризма, конечно, не в уничтожении представительных учреждений и выборности, а в превращении представительных учреждений из говорилен в «работающие» учреждения. Коммуна должна была быть не парламентским учреждением, а работающим, в одно и то же время законодательствующим и исполняющим законы… продажный и прогнивший парламентаризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреждениями, в коих свобода суждения и обсуждения 1 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. – 1990. - №16. – Ст.236. См.: Конституция Республики Таджикистан, 1994 г. 3 См. например: Конституционный закон «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. –1995. - №21. – Ст.221. 4 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч.- 2-е изд.- Т.17. – С. 342 2 24 не вырождается в обман, ибо парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями. Представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны, если критика буржуазного общества для нас не пустые слова, если стремление свергнуть господство буржуазии есть наше серьёзное и искреннее стремление, а не «избирательная» фраза для уловления голосов рабочих…».1 Созданный на основе этих теоретических положений государственный аппарат, в том числе и представительные органы советской власти, были противоположными парламентаризму и принципу разделения властей. Поэтому при переходе от советской системы организации власти к новой ее демократической и цивилизованной форме потребуется определенное время и необходимая политикоюридическая практика. С учетом сказанного, разделение властей не может сразу в полном его понимании осуществляться на практике. Реализация данного принципа будет происходить постепенно, в рамках определенного времени. Это связано с тем, что указанный принцип должен самоутвердиться в сознании людей, апробироваться в практике организации и функционирования ветвей государственной власти. На реализацию данного принципа влияют также условия страны, менталитет народа, существующие обычаи и традиции, в том числе отсутствие демократических традиций, чинопочитания, формально-бюрократические формы и методы работы советского периода и т.п. Все это требует того, чтобы данный принцип адаптировался в существующие условия страны. В связи с этим, как нам кажется, неоправданно утверждение некоторых авторов о формальном провозглашении, отсутствии на конституционном и законодательном 1 См.: Ленин. В.И. Государство и революция.– М.: Политиздат, 1982. – С.46-48. 25 уровне механизмов реализации принципа разделения властей.1Следует отметить, что на конституционном и законодательном уровне создана необходимая нормативно-правовая база для взаимодействия ветвей государственной власти. Проблемы существуют в практике их взаимодействия, в основном доминирования исполнительной власти, точнее президента страны. Здесь, как уже было подчеркнуто, следует учитывать реальности переходного периода, влияние советского периода, отсутствие необходимой практики взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных властей. Отсюда всесторонняя реализация принципа разделения властей происходит параллельно с развитием общества, познанием и перевариванием этого принципа со стороны органов и лиц осуществляющих его, формирование необходимой практики взаимодействия этих ветвей государственной власти. Как составная и важная часть верховной государственной власти, парламент взаимодействует с другими её элементами. Такое взаимодействие осуществляется в рамках принципа разделения властей и с учетом задач, функций и компетенций парламента. Оно осуществляется всесторонне тогда, когда парламент работает на постоянной, профессиональной основе, что утверждают специалисты. 2 Если парламент работает не на постоянной основе, то он не в состоянии будет полностью выполнять возложенные на него задачи и функции, в том числе по обеспечению механизма «сдержек и противовесов» при разделении властей. Как известно, парламентаризм требует, чтобы государственная власть организовалась и функционировала на основе разделения властей, принципа сдержек и противовесов. Здесь каждая ветвь государственной власти взаимодействует между собой, чтобы обеспечивался баланс и равновесие между ними. Когда исполнительная и судебная ветви государственной власти действуют на постоянной основе, а законодательная на созывной, последняя не в состоянии будет полностью обеспечивать возложенные на нее задачи и функции, в том числе по обеспечению равновесия между этими властями. Особенно пострадают здесь 1 См.: напр.: Имомов А.И. Укрепление государственности и создание гражданского общества – Душанбе, 2003. – С. 34. 2 См., напр.: Авакьян С.А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М.: Норма, 2000. – С. 417-418. 26 контрольные функции парламента, поскольку они могут быть обеспечены при постоянно действующем парламенте. В противном случае названные функции остаются формально зафиксированными, недействующими. В условиях постсоветских республик, в том числе и в Таджикистане, где идет процесс становления парламентаризма, постоянно действующий характер парламента имеет очень важный и принципиальный характер. Дело в том, что в Таджикистане процесс учреждения постоянно действующего парламента развивался очень медленно, сложно и с большими натяжками. После объявления государственной независимости в стране сначала произошло общественнополитическое противостояние, а затем и гражданская война, что отбросило на несколько лет учреждение постоянно действующего парламента. Так, в проекте Конституции страны, опубликованном в подготовленном 1992 году, было президентской сказано, что рабочей группой парламент и является профессиональным и постоянным, избирается на 4 года и состоит из 63 народных депутатов.1 Однако, в связи с произошедшей гражданской войной в стране этот проект не был принят. При принятии Конституции 1994 года с учетом тогдашней ситуации в стране (нестабильности в приграничных районах, экономический кризис в стране и т.п.) не был учрежден постоянно действующий парламент. После достижения мира и национального согласия в стране в 1997 году, а также при длительном обсуждении этого вопроса только в 2000 году в стране был создан двухпалатный парламент, где нижняя палата является постоянно действующей, а верхняя работает на созывной основе. Деятельность нижней палаты парламента за истекшее время (с 2000 года) оправдала надежды и рассеяла существующие сомнения об эффективности постоянно действующего парламента. Эффективность деятельности парламента требует того, чтобы и верхняя палата тоже должна работать на постоянной основе. Во-первых, деятельность нижней палаты показывает, что когда она работает на постоянной основе, происходит накопление множества принятых ею законов, которые ждут своего одобрения со стороны верхней палаты. А верхняя палата, 1 См.: // Народная газета, 1992, 15 июля. 27 члены которой собираются на сессии палаты четыре раза в год,1 не обеспечивает своевременного введения в действие принятых нижней палатой законов. Во-вторых, члены указанной палаты собираются, как правило, на сессию в течение одного дня, где рассматриваются несколько десятков законов (иногда по 40–50 законов). Конечно, за один день, даже будучи юристами, они не могут как следует ознакомиться с поступившими законами от нижней палаты, всесторонне обсудить их. Всё это отрицательно сказывается на качестве принятых законов, влияет на осуществление принципа сдержек и противовесов между этими палатами. Втретьих, верхняя палата не только утверждает законы, принятые нижней палатой, она имеет и другие полномочия, в том числе - осуществление парламентского контроля, что остается практически не полностью реализованным. Кроме того, существования постоянно действующего парламента (обеих палат парламента) требует парламентаризм. В противном случае парламентаризм будет неполным, не может полнокровно осуществляться в организации и функционировании парламента. Следующим признаком парламентаризма является избрание парламентариев на всеобщих выборах. Именно этот признак парламентаризма придает парламенту характер высшего представительного органа, представляющего народ и его интересы. Получая мандат непосредственно от народа, депутаты становятся полноправными его представителями, выразителями его воли в законах и при осуществлении других полномочий парламента. Как было подчеркнуто, парламент Таджикистана состоит из двух палат, которые избираются по отличным друг от друга принципам. Нижняя палата избирается населением по одномандатным избирательным округам и по партийному списку, т.е. по мажоритарной и пропорциональной системе выборов. Такая смешанная форма выборов, т.е. по принципу абсолютного большинства и пропорций, усиливает политическую борьбу за получение депутатского мандата, 1 До внесения поправок в Конституцию страны в 2003 году верхняя палата парламента, как правило, заседала два раза в год, чего было явно недостаточно. Учитывая это, поправки 2003 года обязали палату проводить свои сессии не менее четырех раз в год. См.: Проект изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан. – Душанбе: «ТАСФЭГО», 2003 г. 28 особенно со стороны политических партий, что, в свою очередь, способствует развитию многопартийности и демократии в стране.1 Всё это укрепляет основы парламентаризма, что очень необходимо для формирования этого института, а также усиления законодательной власти в стране. Верхняя палата парламента избирается косвенным путём. Три четверти членов этой палаты (25 членов) избираются депутатами местных представительных органов (областей, города Душанбе, городов и районов республиканского подчинения) на их совместных заседаниях. Одна третья часть членов этой палаты (8 членов) назначается Президентом страны.2 Очевидно, что выборы членов верхней палаты должны отличаться от выборов депутатов нижней палаты парламента. Поэтому, как нам представляется, было бы целесообразным избрать членов верхней палаты путем всеобщих выборов на уровне регионов страны (областей, города Душанбе, районов и городов республиканского подчинения). Непосредственные выборы членов верхней палаты парламента, во-первых, соответствуют требованию парламентаризма, во-вторых, укрепляют депутатский мандат членов этой палаты, в-третьих, дают возможность для выбора признанных и достойных кандидатов, в-четвертых, обеспечивают прозрачность выборов и, впятых, поддерживают постоянную связь избирателей и членов Маджлиси милли. К другому признаку парламентаризма можно отнести наличие у парламента необходимых и достаточных полномочий. Закрепление за парламентом достаточных полномочий в Конституции и законах страны, исходя из требований парламентаризма, сущности, места и роли парламента в жизни общества, является очень важным, особенно в условиях Республики Таджикистан, которая находится в переходном состоянии и, где идет процесс становления этого института. Этот процесс протекает крайне медленно, сложно и противоречиво, что имеет свои причины и свою историю. Некоторые из них связаны с советских времен. Как известно, и в советское время многие полномочия Верховного Совета (и 1 Как утверждает О.Н. Булаков, смешанная избирательная система является наиболее демократичной. – См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. Изд-во: Эксмо, 2005 год – С. 24. 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2000. - №4. – Ст. 108. 29 законодательные, и контрольные) были формальными, нереальными, только зафиксированными в Конституции и законах страны. Помимо того, за парламентом осуществлялось руководство партийных органов. Верховный Совет в основном утверждал одобренные партийными органами решения. Кроме того, после ухода КПСС с политической арены и распада СССР, в постсоветских республиках, в том числе и в Таджикистане, был учрежден институт президента.1 С одной стороны, основные и решающие полномочия высших партийных органов перешли к президенту, а с другой - появление этого института в системе высших органов государственной власти в лице одного человека еще более усилило исполнительную власть. Все это заложило основу для усиления исполнительной власти в будущем. К тому же, дальнейшее усиление этой власти в Таджикистане произошло также и в период гражданской войны. Как известно, данная тенденция наблюдается практически во всех постсоветских республиках. Только в последнее время, с достижением стабильности и устойчивого развития общества, некоторые страны (в частности, Российская Федерация, Республика Казахстан) решили укрепить и усилить полномочия своих парламентов, что является необходимым для баланса властей, обеспечения принципа «сдержек и противовесов», а также верховенства закона и демократического развития страны. В Республике Таджикистан после достижения мира и национального согласия, постконфликтного восстановления законности и правопорядка, а также в условиях устойчивого развития экономики настало время для укрепления и усиления полномочий парламента страны. Следует ожидать, тем не менее, что этот процесс будет идти сложно и противоречиво, поскольку отсутствует достаточный опыт, практика и традиции парламентаризма. Кроме того, на этот процесс влияет и нежелание исполнительной власти передать часть своих полномочий, желание удержать всё в свои руках, единолично руководить и т.п. 1 В Республике Таджикистан институт президента был учрежден 1 декабря 1990 года. В период с ноября 1992 года до принятия ныне действующей Конституции страны в ноябре 1994 года этот институт был упразднен. 30 Все это указывает на то, что для безболезненного осуществления данного процесса не следует торопить события, необходимо последовательно прийти к нему. Общественное противостояние, перешедшее к гражданской войне в Таджикистане в 90-х годов прошлого столетия, явилось результатом такой поспешности. Об этом также утверждают некоторые ученые. Так, О.Н. Булаков подчеркивает, что «современный парламент складывается не сразу. Он вырастает из фактических общественных отношений и характеризуется исключительной гибкостью, имеет свои этапы развития и национальные оттенки».1Здесь важная роль принадлежит нижней палате парламента, работающей на постоянной основе, а также ученымполитологам, юристам и другим специалистам, которые должны научно и практически обосновывать этот процесс. Одним из основных полномочий парламента, где он выражает и оформляет волю народа, является принятие законов, т.е. его законодательное полномочие. Указанное полномочие даёт парламенту возможность оформить волю народа и таким образом выполнить свое основное предназначение – осуществление законотворчества. Конечно, народ и сам может осуществить эту деятельность - путем референдума принять Конституцию и законы страны. Например, согласно преамбуле и статье 98 Конституции Республики Таджикистан, принятие Конституции и внесение в неё изменений и дополнений осуществляется путем проведения всенародного референдума.2 В соответствии с Законом Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах», законы Республики Таджикистан могут быть приняты референдумом.3 Следует отметить, что народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, которую осуществляет непосредственно или через своих представителей. С учетом этого положения, народ вправе принимать Основной закон и другие законы страны. Однако известно, что такой порядок 1 См.: Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика. Изд-во: Эксмо, 2005 год – С.14 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 2003.- №12. – Ст.682. 2 31 принятия законов не всегда является оправданным, целесообразным и эффективным, он должен применяться лишь в необходимых случаях. Путём проведения всенародного референдума была принята ныне действующая Конституция в 1994 году и дважды - в 1999 и 2003 годах были внесены в неё поправки. Это было продиктовано самой жизнью, поскольку в начале 90-х годов, в условиях конфронтации политических сил в парламенте страны, порой в один день вносились несколько изменений в Основной закон с учетом интересов этих сил. В результате Конституция превратилась как бы во «временный акт», её нормы становились изменчивыми и нестабильными, что способствовало появлению противоречий и несогласованности между ее нормами. Этот горький опыт побуждал к тому, чтобы Конституция была принята только путем референдума и внесенные в нее изменения и дополнения также были приняты этим путем. Нужно сказать, что такой порядок оправдал себя. Конституция стала важным фактором стабильности общества, определяющим границы политической борьбы общественных сил. Об этом также было отмечено в праздновании десятилетия её принятия.1 Следует также отметить, что принятие Конституции путём всенародного голосования характерно практически для всех постсоветских государств. Горький опыт Кыргызстана показал, что наиболее эффективной формой принятия Основного закона страны является её принятие непосредственно избирателями. Как известно, в Кыргызстане после известных событий (так называемой «цветной революции») в течение почти двух лет парламент дважды принимал Конституцию, но она не удовлетворяла интересы политических сил. В конце концов, она была принята всенародным голосованием.2 Что касается принятия законов, то оно не может постоянно осуществляться народом как источником власти. Принятие закона на референдуме должно быть продиктовано острой необходимостью. Принятие законов парламентом - обычная 1 См.: Рахмонов Э. Независимость Таджикистана и возрождение нации. – Душанбе: Ирфон, 2005. – Т. 5. – С. 539 (на тадж.яз.) 2 См.: Интервью Президента Кыргызстана К. Бакиева корреспонденту «РИА Новости» // Планета.-2007. 19 апр. (на тадж. языке); Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек: ОАО «Учкун», 2011. – 128с. 32 практика. Здесь уместно, как нам кажется, привести слова Ш.Л. Монтескье, который в принципе не отрицая принадлежность всему народу законодательной власти, отмечал, что в больших государствах это невозможно и в маленьких государствах это представляет большие неудобства. В результате он приходит к заключению о том, что народ должен делать посредством представителей то, что он не может сделать сам.1 Наряду с законодательным полномочием парламент как представительный орган народа, выражающий его волю, осуществляет и другие связанные с ним полномочия. К этим полномочиям можно отнести финансово-контрольные, участие в формировании государственных органов, и избрание должностных лиц, ратификацию и денонсацию международных договоров и т. д. Иные полномочия парламента как бы дополняют его законодательные полномочия, вытекают из его представительного характера. Именно парламент, как высший представительный орган, должен иметь такие полномочия, которые дали бы ему возможность выражать и реализовывать интересы народа. Прошедшее после объявления независимости время показывает, что в Таджикистане идёт тенденция к сокращению указанных выше полномочий парламента. Например, согласно редакции Конституции страны 1994 года парламент (тогда он был однопалатным) имел больше полномочий, чем после внесенных поправок в Конституцию в 1999 и 2003 годах. Так, Конституция 1994 года за парламентом закрепляла полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; дачи согласия на образование и упразднение министерств и государственных комитетов; дачи согласия на назначение и отзыв глав дипломатических представительств в зарубежных государствах и в международных организациях.2 Указанными конституционными поправками эти полномочия парламента были переданы президенту страны, что свидетельствует об усилении президентской власти. 1 2 См.: Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. – М., 1955. – С.292-293. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 1994. 33 С учетом этого можно будет говорить о парламенте как о высшем представительном и единственном законодательном органе, которому присущи специфические полномочия, вытекающие из его задач и функций. В качестве другого элемента понятия парламентаризма можно отметить специфические формы и методы работы парламента. Они вытекают из коллегиального характера работы парламента, а также из важности актов, которые принимает парламент. Порядок и процедура принятия законов и постановлений парламента дают возможность депутатам тщательно и всесторонне обсудить и принять указанные акты. Сессионная работа парламента показывает важность и особый характер представительного и общенационального органа. Депутаты со своими избирателями также находятся в особых отношениях, что связано со свободным мандатом депутата. Республика Таджикистан, как и другие постсоветские республики, отказалась от императивного мандата депутата. Так, Конституция РТ (ст. 51), устанавливая свободный мандат члена парламента, указывает, что «член Маджлиси милли и депутат Маджлиси намояндагон независим от воли избирателей, вправе свободно выражать своё мнение, голосовать по своему убеждению».1 Конечно, свободный мандат не означает, что депутат после своего избрания вообще не имеет никаких контактов со своими избирателями. Одним из направлений деятельности депутата Маджлиси намояндагон, как определяется Конституционным законом «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» (ст. 11), является работа с избирателями. Статья 16 данного закона определяет взаимоотношения депутата Маджлиси намояндагон с избирателями. Согласно данной норме, депутат Маджлиси намояндагон проводит встречи с избирателями, приглашает для участия в этих встречах должностных лиц; информирует избирателей о деятельности Маджлиси намояндагон; изучает общественное мнение, нужды и запросы избирателей, сообщает о них Маджлиси намояндагон и т.д.2 Для осуществления 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе, 2003. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 2001.- № 7.– Ст. 517. 34 этих целей глава девятая Регламента Маджлиси намояндагон специально предусматривает порядок встречи депутата этой палаты с избирателями.1 Таким образом, являясь представителем избирателей, член парламента должен поддерживать постоянную связь с избирателями для того, чтобы информировать их о своей деятельности, о деятельности парламента, принятых законах, а также оказывать определенное содействие в осуществлении их законных прав и интересов. Указанные черты и признаки характеризуют парламентаризм как объемное, многогранное понятие, показывают разные его стороны и проявления, что в совокупности дает нам возможность сформулировать следующее определение парламентаризма. Парламентаризм – это система верховной государственной власти, основанная на принципе разделения властей, верховенстве закона и характеризующаяся существованием постоянно действующего выборного парламента, наличием необходимых для парламента полномочий, специфических форм и методов работы, а также особыми отношениями члена парламента с избирателями. 1 См.: Регламент Маджлиси намояндагонМаджилиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе: Изд-во Маджилиси намояндагон, 2010. – С.160-161. 35 1.2 Эволюция института парламента в Республике Таджикистан Как было подчеркнуто, парламентаризм, как особый политический институт со своими свойствами, принципами и ценностями, был чужд советской системе. Многие его стороны были объявлены буржуазными и реакционными. Советская система организации власти признавала буржуазную государственную машину эксплуататорской, непригодной вообще для трудящихся во всех его ценностях и проявлениях. Ввиду этого не воспринималось все то, что было создано до Октябрьской революции в области парламентаризма. С учетом этого советская власть строилась на таких идеях и принципах, которые в основном были противоположностью буржуазной организации власти. Это привело к тому, что всё и хорошее и плохое - было отброшено, не принято во внимание. В результате была организована такая система государственной власти, которая отрицала накопившийся веками опыт в системе государственного управления. Это наложило свой отпечаток на систему представительных органов, в том числе и высших представительных органов государственной власти Союза ССР и союзных республик. Советы народных депутатов, избираясь народом, считались проявлением полновластия народа, единственными органами государственной власти, правомочными решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР и союзных республик.1 Это было указано в Конституции СССР и Конституциях союзных и автономных республик. Так, например, в статье 2 Конституции Таджикской ССР было закреплено, что вся власть в Таджикской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Таджикской ССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов.2 1 См., например: об этом: Советское государственное право/ Под. ред. С.С. Кравчука - М: Юрид. лит., 1980.- С. 400 – 412; 452 – 505; Шевцов В. С. Общественно – политическое устройство СССР.- М.: Знание, 1978 – С. 56 – 68; 85 – 95: Барабашаев Г. В. Верховный Совет СССР. – М.: Знание, 1980. – С. 64 и др. 2 См.: Конституция Таджикской Советской Социалистической Республики.– Душанбе: Ирфон, 1987. 36 Высшим органом государственной власти в союзных республиках считались Верховные Советы. Они были «правомочны» решать все вопросы, отнесенные к ведению союзных республик.1 К этим вопросам относились, в частности, руководство всеми поставленными задачами государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, формирование исполнительно- распорядительных и контрольных органов, подотчетных им. Таким образом, представительные органы считались «полновластными» государственными органами, осуществляющими всю полноту государственной власти, руководство всеми сторонами общественной и государственной жизни. Полновластие народа и Советов народных депутатов, как известно, были формальным, нереальным и во многом зафиксированным на бумаге. На самом же деле руководство всеми сферами общественной и государственной жизни, исполнительными, контрольными и другими органами осуществлялось КПСС и её органами на местах. Не случайно в конституциях СССР, союзных и автономных республик появилась норма о том, что КПСС является руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций. Демократические процессы и перемены, происходившие в советском обществе, вывели эти изъяны на поверхность. Были предприняты попытки как-то исправить такое положение. Так, в Постановлении ЦК КПСС от 25 июля 1986 года «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов» и в Совместном Постановлении ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития в свете решений XXVII съезда КПСС», в частности, была отмечена необходимость избавления от мелочной опеки, дублирования и подмены Советов со стороны партийных органов, расширения полномочий Советов и повышения их ответственности за все сферы жизни на их 1 См.: Конституция Таджикской Советской Социалистической Республики.– Душанбе: Ирфон, 1987. 37 территории.1 Но эти попытки и меры были недостаточными, поскольку, как показала сама жизнь, надо было в корне изменить эту систему. Продолжением данного процесса было закрепление в Конституциях и новых законах о выборах депутатов, принятых в 1989 году, расширение круга субъектов, имеющих право выдвижения народных депутатов.2 Особое место в возникновении представлений и идей парламентаризма и вообще в становлении данного института принадлежит Декларации о суверенитете Таджикской ССР, принятой 24 августа 1990 года на второй сессии Верховного Совета Таджикской ССР двенадцатого созыва.3 Процесс суверенизации республик и принятие Деклараций об их суверенитете, как известно, вытекают из перестройки федеративных отношений СССР. Условия коренной перестройки отношений вынудили республики взять инициативу в свои руки, определить основы своей государственной организации и свои отношения с союзным государством. Таджикская ССР, не отставая от этих процессов, под влиянием перемен, происходящих в других республиках Союза ССР, также приняла свою Декларацию о государственном суверенитете. Провозгласив государственный суверенитет, Таджикистан закрепил в Декларации, наряду с другими вопросами, общепризнанные принципы и нормы, касающиеся организации государственной власти, в том числе касательно парламента и парламентаризма. Так, в пункте 3 Декларации записано, что «государственная власть в Таджикской ССР осуществляется по принципу её разделения на законодательную, исполнительную и судебную». 4 Таким образом, впервые был заложен основной принцип парламентаризма, т.е. признание парламента в качестве самостоятельной ветви государственной власти, а также его взаимоотношения и взаимодействие с другими ветвями государственной власти на основе данного принципа. Этот принцип до принятия новой Конституции республики 1994 года не был внесён в действующую тогда Конституцию, поскольку 1 См.: КПСС о перестройке. Сборник документов. – М.: Полит. лит., 1988. – С. 145-147,234-250. См.: Конституция (Основной Закон ) Таджикской ССР.– Душанбе: Ирфон, 1989. 3 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.– 1990.- №16. – Ст. 236. 4 См.: Там же. 2 38 в Декларации было отмечено, что она будет основой для разработки новой Конституции страны.1 На уровне Конституции этот принцип нашёл своё закрепление только в Конституции 1994 года. Декларация также дополнила содержание принципа принадлежности власти народу. Так, в статье 2 Конституции Таджикской ССР 1978 года было записано, что «вся власть в Таджикской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Таджикской ССР».2 В Декларации этот же принцип нашёл своё полное оформление. Так, в пункте втором было сказано, что «народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Народ осуществляет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы»3. Здесь важным является то, что народ признаётся в качестве носителя суверенитета и единственного источника государственной власти, наделяется правом осуществления принадлежащей ему власти непосредственно. Указанные принципы заложили твердую основу для будущего парламентаризма, поскольку, как уже было подчеркнуто, Декларация явилась основой для разработки новой Конституции. Впоследствии Конституция 1994 года закрепила и другие принципы парламентаризма. Следующим шагом в становлении парламентаризма было объявление государственной независимости Республики Таджикистан. Таджикистан, как и другие республики Союза ССР, после государственного путча, 9 сентября 1991 года объявила себя независимым государством. Государственная независимость была закреплена в Заявлении о государственной независимости Республики Таджикистан4 и в Постановлении Верховного Совета Республики Таджикистан «О провозглашении государственной независимости Республики Таджикистан».5 В связи с объявлением государственной 1 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.– 1990.- № 16. – Ст. 236. См.: Конституция (Основной Закон ) Таджикской ССР.–Душанбе: Ирфон, 1989. 3 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. –1990.- №16.– Ст. 236. 4 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. –1991.-№18.– Ст. 237. 5 См.: Там же. Ст. 238. 2 39 независимости были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию республики1 и в Декларацию о государственной независимости Республики Таджикистан.2 В Заявлении и Постановлении Верховного Совета республики и Законе о внесении изменений и дополнений в Конституцию страны, наряду с другими необходимыми Таджикистан вопросами государственной независимости, Республика провозглашалась суверенным, демократическим и правовым государством. В соответствии с Законом Республики Таджикистан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Таджикистан» статья первая Конституции была изложена в новой редакции, где было подчеркнуто, что «Республика Таджикистан есть суверенное, демократическое, правовое государство».3 Объявление республики демократическим и правовым государством было важным принципом парламентаризма, поскольку другие принципы парламентаризма (разделение властей, верховенство закона и т.п.) связаны именно с этими сущностными качествами государства. Этими документами также было зафиксировано другое важное начало, которое также способствует становлению парламентаризма. Так, в новой редакции статьи 29 Конституции было закреплено, что «Республика Таджикистан является сторонником общепризнанных принципов и норм международного права, решения всех разногласий политическими средствами, уважает права, свободы и суверенитет всех народов и стран, стремиться к дружбе, братству и дальнейшему прогрессу во всем мире».4 Закрепление общепризнанных принципов и норм международного права, что предполагает признание гарантий защиты прав и свобод человека, демократичный и правовой характер государства, способствовало становлению института парламентаризма в республике. 1 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. –1991.-№18.– Ст. 237. См.: Там же. Ст. 238. 3 См.: Там же. Ст. 240. 4 См.: Там же. Ст. 240. 2 40 Другой важной предпосылкой формирования парламентаризма является принятие Конституции 1994 года. Она оформила на уровне Конституции государственную независимость республики, закрепила принципы демократической и правовой государственности. Эти начала заложили твердую основу для становления парламентаризма и формирования новой законодательной власти. На уровне конституции были закреплены следующие принципы: объявление республики демократическим, правовым и светским государством; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью в обществе, определяющей цели, содержание и деятельность государства, его органов и должностных лиц; признание народа носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, которую осуществляет непосредственно или через своих представителей; закрепление политического и идеологического плюрализма; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; верховенство Конституции и законов; признание международно-правовых актов составной частью правовой системы республики и их верховенство над законами; законность; вступление в силу законов только после их официального опубликования; участие граждан в управлении государством через своих представителей; признание парламента в качестве высшего представительного и единственного законодательного органа; демократическое обсуждение и принятие законов; свободный мандат депутата, то есть свободное выражение воли депутата и его голосование по своему убеждению; неприкосновенность депутата парламента; запрещение депутатам заниматься предпринимательской деятельностью и т.п.1 Конституция, закрепляя эти принципы, объединила их вместе, поскольку они, взаимодействуя между собою, в совокупности составляют основу организации и функционирования новой государственности, в том числе и формирования парламентаризма. Некоторые из этих принципов, как известно, были зафиксированы и в советское время, но они были неполными, урезанными, формальными и нереальными. Например, согласно статье 2 Конституции Таджикской ССР, вся власть 1 См.: Конституция Республика Таджикистан, 1994. 41 принадлежала народу. Народ осуществлял государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Таджикской ССР.1 На самом же деле советы формально осуществляли эту власть, копировали акты соответствующих партийных органов.2 Или же в соответствии со статьей 99 указанной Конституции, высшим органом государственной власти Таджикской ССР являлся Верховный Совет Республики, который был правомочен решать все вопросы, отведенные Конституцией СССР и Конституцией Таджикской ССР.3 Следует признать, что указанные принципы и после принятия Конституции 1994 года не сразу стали полностью реализовываться. Это практически было невозможным, поскольку общество и государство находились в состоянии перехода от советского тоталитарного к новому демократическому строю. Были ещё заметны проявления старого образа жизни, мышления и работы, традиции и психология советского периода. Все это надо было постепенно преодолевать. Кроме того, многие из этих принципов и норм были новыми для реалий Таджикистана, сразу было невозможно их осмыслить. Для их познания и усвоения требовалось определенное время. Плюс ко всему этому, после приобретения государственной независимости произошло политическое противостояние, а затем и гражданская война, которые завершились лишь в 1997 году, после достижения мира и национального согласия. Война затормозила процесс становления новой государственности, в том числе и парламентаризма в стране. Процесс урегулирования межтаджикского конфликта, достижения мира и национального согласия в стране, а также реализация достигнутых в ходе переговоров соглашений посредством Комиссии по национальному примирению, сыграли важную роль в возникновении представлений, идей и законодательного закрепления принципов и норм парламентаризма. Как уже было подчеркнуто, политическое противостояние, а затем и гражданская война в Таджикистане4 препятствовали процессу становления новой 1 См.: Конституция Таджикской ССР, 1978. См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 Политическое противостояние, возникшее в конце 1991 года, а затем и гражданская война, происшедшая в 1992 году, завершились в июне 1997 года подписанием Общего Соглашения об установлении мира и национального 2 42 государственности и формированию парламентаризма в республике. Так, подготовленный и опубликованный проект Конституции республики 1992 года 1 остался непринятым. Лишь после XVI сессии Верховного Совета республики и восстановления конституционного строя появились условия для доработки и принятия проекта новой Конституции страны. После восстановления конституционной власти в ноябре 1992 года в стране ещё полностью не была прекращена гражданская война, в отдаленных горных районах она продолжалась. Около одного миллиона человек оказались за пределами республики в качестве беженцев. Учитывая пагубность гражданской войны, Правительство республики и вооруженная оппозиция при посредничестве ООН, других заинтересованных государств и международных организаций начали переговорный процесс для разрешения возникшего конфликта, прекращения гражданской войны и возвращения беженцев. Основные вопросы новой государственности, в том числе организации и функционирования законодательной власти, были в общем виде сформулированы в Повестке Межтаджикских переговоров по национальному примирению, которая была утверждена представителями Правительства республики, таджикской оппозиции и ООН 12 апреля 1994 года в городе Москве.2 Третий блок этой Повестки назывался «Фундаментальные вопросы конституционного устройства и консолидации государственности Республики Таджикистан».3 Данный блок охватывал следующие вопросы: «1. Предложение о новой Конституции и пути вовлечения всех слоев таджикского общества в конституционный процесс. 2.О новом избирательном законе и участие всех слоев населения республики, политических партий, движений и общественных объединений в законотворческом процессе. 3. Об организации и проведении свободных и демократических выборов в Таджикистане. 4. Предложения о согласия в Таджикистане. Следует отметить, что данное Соглашение было подписано между правительством и объединенной таджикской оппозицией и является согласительным документом, имеющим конституирующие значение – См.: Имомов А.И. Укрепление государственности и создание гражданского общества в Таджикистане. – Душанбе, 2003. – С. 244. 1 См.: Рахмон. Э. Выступление в честь 10–летия Дня национального единства//Народная газета.– 2007.– 26 июня. 2 См.: Усмон. И. Книга о мире. Сборник документов. –Душанбе: Матбуот, 2001.– С. 38-41. 3 См.: Там же. – С. 38-41. 43 переходном периоде и вопросах, связанных с ним. 5. Возможная роль ООН и других международных организаций в осуществлении отдельных из вышеназванных вопросов».1 Этот блок охватывал также вопросы разработки, обсуждения и принятия новой Конституции, новых законов о выборах парламента и местных представительных органов власти, а также проведение свободных демократических выборов с участием политических партий и движений. Следует отметить, что в это время в республике уже была создана рабочая группа по разработке проекта новой Конституции страны, 2 которая к апрелю 1994 года,3 т.е. к моменту начала переговорного процесса,4подготовила и представила проект Конституции на рассмотрение Конституционной комиссии. По предложению Конституционной комиссии Президиум Верховного Совета республики вынес проект Конституции на народное обсуждение, для чего она была опубликована в республиканских и местных газетах.5 Для участия оппозиции и беженцев, находящихся за пределами республики, в референдуме, назначенном на 25 сентября 1994 года, день голосования был перенесен с 25 сентября на 6 ноября 1994 года.6 Для их участия были открыты избирательные участки в РФ, других странах СНГ, а также в Иране и в Афганистане. Однако оппозиция бойкотировала принятие Конституции и выборы Президента, а потом и выборы нового парламента, поскольку считала, что это противоречит договоренностям, закрепленным в Повестке межтаджикских переговоров.7 В связи с этим в дальнейшем третий блок вопросов межтаджикских переговоров, который охватывал и вопросы 1 новой Конституции, был См.: Усмон. И. Указ.раб. – С. 40-41. См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан.– 1993.- №17-18.– Ст. 429. 3 См.: // Народная газета. 1994. – 22 апр. 4 Как известно, первый раунд межтаджикских переговоров состоялся в Москве 5-19 апреля 1994 года. См.: Усмон. И. – Указ. работа.– С. 3-63. 5 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан.– 1993.- №17-18.– Ст. 429. 6 См.: Закон Республики Таджикистан «О переносе срока проведения референдума по принятию Конституции Республики Таджикистан и выборов Президента Республики Таджикистан и внесении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан « О Конституционной реформе в Республике Таджикистан, порядке принятия и введения в действие Конституции Республики Таджикистан»//Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан.– 1994.- №17-18.– Ст. 298. 7 См.: Усмон. И. – Указ. работа.– С. 70-71; 76-77; 124. 2 44 скорректирован. Так, в Протокол «Об основных функциях и полномочиях Комиссии по национальному примирению», а затем и в «Положение о Комиссии по национальному примирению», наряду с другими вопросами, связанными с внесением изменений и дополнений в принятую, референдумом Конституцию, были включены и вопросы подготовки и внесения на утверждение парламента, а если потребуется и на всенародный референдум, новых законов о выборах в парламент и местные представительные органы, а также внесения на рассмотрение парламента предложений о дате проведения выборов нового профессионального парламента под контролем ООН и ОБСЕ при участии стран – наблюдателей на межтаджикских переговорах.1 Затем эти вопросы, наряду с другими, были предметом острой дискуссии в Комиссии по национальному примирению. Следует отметить, что вопрос о создании профессионального, постоянно действующего парламента был предметом обсуждения ещё до начала гражданской войны и межтаджикских переговоров. На продолжительных митингах, прошедших в городе Душанбе в конце 1991 и в первой половине 1992 года, прозвучали требования митинговавших и участвовавших в них оппозиционных политических сил о досрочном роспуске действующего Верховного Совета и выборах нового профессионального парламента страны. Так, Указом Президента Республики Таджикистан Р. Набиева от 12 мая 1992 года № УП-108 «Об образовании Национального Собрания (Маджлиса) Республики Таджикистан»2 было установлено: «на переходный период до выборов нового Парламента на многопартийной основе образовать Национальное Собрание (Маджлис) из числа народных депутатов и представителей политических партий и движений на равной основе, являющееся органом одобряющим законопроекты, представляемые Комитетами Верховного Совета Республики Таджикистан».3 Вопросы принятия Конституции, внесения в нее изменений, утверждения бюджета были оставлены за Верховным Советом действующего созыва, полномочия которого сохранялись до 1 См.: Усмон. И. Указ.раб. – С. 335 – 337; 353 – 337. См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан.– 1992.- №11.– Ст. 189 3 См.: Там же. 2 45 выборов нового парламента1. Правда, в Указе не было прямо сказано о профессиональном характере будущего парламента, но из содержания Указа, а также из обстановки тогдашнего времени можно было констатировать, что имелось в виду образование постоянно действующего парламента. Кроме того, к этому времени в некоторых республиках бывшего СССР (РФ и др.) уже были образованы профессиональные парламенты. Это, в свою очередь, также повлияло на представителей политических партий, движений и других людей, которые требовали создания профессионального парламента. Непосредственно о профессиональном парламенте было сказано в проекте Конституции Республики Таджикистан 1992 года, которая была разработана рабочей группой, созданной Президентом Р. Набиевым и возглавляемой тогдашним Генеральным прокурором страны Н. Хувайдуллоевым. В частности, в статье 71 проекта было сказано, что «Маджлиси Милли является профессиональным и постоянным, избирается на 4 года и состоит из 63 народных депутатов…. Депутаты избираются от избирательных округов с равным числом избирателей, за исключением Автономной области Горного Бадахшана».2 О профессиональном характере парламента также было сказано и в альтернативных проектах Конституции. Например, в проекте, подготовленном преподавателем юридического факультета Таджикского государственного университета Р. Зоировым, было записано, что «Маджлиси милли является постоянно действующим, профессиональным органом, избираемым на 4 года в составе 100 народных депутатов…».3 В проекте, представленном коммунистами, и в проекте, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», было сказано, что только часть депутатов может работать в парламенте на постоянной основе. Так, в проекте, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», было отмечено, что «депутат Маджлиси Оли постоянно работающий в Маджлиси Оли, не может занимать другую должность, помимо научной и творческой 1 деятельности, См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан.– 1992.- №11.– Ст. 189 См.: //Вечерний Душанбе.– 1992.– 1 июня. 3 См.: //Народная газета.– 1992. – 15 июля. 2 46 заниматься предпринимательской деятельностью».1 Или в статье 102 данного проекта было сказано, что «для организации работы Маджлиси Оли и осуществления других полномочий, предусмотренных Конституцией и законами, Маджлиси Оли избирает на совместном заседании палат Президиум Маджлиси Оли (во главе с Председателем Маджлиси Оли), который является постоянно действующим органом Маджлиси Оли, подотчетным ему во всей деятельности и осуществляющим в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти Республики Таджикистан в период между его сессиями».2 Стоит отметить, что в проекте коммунистов также было сказано, что «депутат, постоянно работающий в Верховном Совете, не может занимать другую должность, заниматься предпринимательской деятельностью, за исключением научной и творческой деятельности».3 Эти положения указанных проектов в определенной мере повлияли на будущую Конституцию республики, т. е. на Конституцию 1994 года. В официальном проекте Конституции 1994 года не упоминалось о профессиональном и постоянно действующем характере парламента. Так, в статье 49 проекта было отмечено, что « Маджлиси милли является высшим представительным и законодательным органом Республики Таджикистан. Маджлиси милли избирается сроком на 5 лет. Порядок образования и деятельность Маджлиси милли определяются законом».4 В выступлении заместителя председателя Конституционной комиссии, председателя рабочей группы по разработке проекта новой Конституции республики А.С. Достиева на заседании Конституционной комиссии об этом также ничего не было сказано.5 Видимо, на это, прежде всего, повлияли, условия того времени. Продолжающаяся гражданская война, разрушенное хозяйство, нахождение сотен тысяч беженцев за пределами республики и некоторые другие условия препятствовали созданию постоянно действующего парламента. Например, в 1 См.: // Фарханги Бадахшон. – 1994. - №5. См.: // Там же. 3 См.: // Зов трудящихся.– 1994.– 1-7 июля (на тадж. яз.) 4 См.: // Народная газета.– 1994.– 22 апр. 5 См.: // Там же. 2 47 вышеназванном выступлении председателя рабочей группы А.С. Достиева было сказано, что «необходимость принятия новой Конституции продиктована рядом объективных и субъективных факторов. Обеспечение мирной и спокойной жизни народа, преодоление последствий войны, достижение национального согласия, восстановление народного хозяйства …. должны быть решены с принятием Конституции».1 Кроме того, в статье 49 проекта, в отличие от проекта 1992 года, срок полномочий парламента был установлен не 4, а 5 лет, а также было сказано, что порядок образования и деятельность Маджлиси милли определяется специальным законом. Как правило, деятельность парламента, функционирование его палат определяются их регламентами. Так и было сказано в официальном проекте 1992 года. В статье 74 этого проекта было отмечено, что «деятельность Маджлиси милли определяется его регламентом».2 Кроме определения порядка деятельности парламента в новом проекте было установлено, что и порядок образования Маджлиси милли также определяется этим же законом. Таким образом, норма о постоянно действующем характере парламента из Конституции была перенесена в норму закона. Однако и в Конституционном законе Республики Таджикистан «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан», также не было сказано о постоянно действующем характере Маджлиси Оли.3 О профессиональном характере парламента было сказано в инициативном проекте Р. Зоира, опубликованном в 1994 году.4 В статье 39 этого проекта было записано, что «высшим представительным и единственным законодательным органом Республики Таджикистан является Шурои Оли – двухпалатный парламент. 1 См.: Народная газета. – 1994. – 22 апр. См.: Регулирование порядка образования и деятельности парламента, видимо, было заимствовано у других стран. Например, такое правовое регулирование существует во Франции, Казахстане и некоторых других странах. Кроме Конституционного закона о парламенте, также имеются регламенты палат и регламент совместных заседаний палат парламента Республики Таджикистан. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 1995.- №21.– Ст.221. 4 См.: Зоир Р. Конституция Республики Таджикистан: инициативный проект. – Душанбе: Межвузовская типография ТГУ, 1994. 2 48 Шурои Оли (ШО) является постоянно действующим профессиональным органом и состоит из Совета Республики и Законодательного Совета».1 Вопрос о профессиональном, постоянно действующем парламенте и других принципах и нормах парламентаризма был предметом продолжительной дискуссии в Комиссии по национальному примирению. Этот вопрос был связан с вопросом о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан 1994 года, поскольку основные принципы и нормы парламентаризма были закреплены в Основном законе. Для подготовки соответствующих изменений в Конституцию в Комиссии по национальному примирению была подготовлена Концепция предстоящих изменений в Конституцию республики.2 В Концепции были указаны основные вопросы, по которым предстояло внести соответствующие изменения в Основной закон страны. С учетом того, что оппозиция практически не принимала участия в разработке и принятии Конституции 1994 года, она стремилась провести ревизию Конституции и внести в неё как можно больше изменений. Представленный оппозицией в Комиссию по национальному примирению проект Концепции содержал 20 пунктов, которые практические затрагивали все главы действующей Конституции.3 Вопросы, содержащиеся в Концепции, в основном касались парламента. Так, в ней были указаны такие вопросы, как установление квоты для участия религиозных организаций в составе парламента; определение конституционного порядка несоответствия занятия должностей для избрания в парламент и местные представительные органы; определение порядка досрочного роспуска парламента и назначения новых выборов в парламент; предоставление права выражения недоверия правительству представителям партийных, региональных фракций или определенному числу депутатов; непринятие актов, имеющих силу закона, другими органами, кроме парламента, и некоторые другие.4 1 См.: Зоир Р. Конституция Республики Таджикистан: инициативный проект. – Душанбе: Межвузовская типография ТГУ, 1994. 2 См.: Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан: История разработки, принятия, внесения изменений и основные положения. – Душанбе: 2001. – С. 180-182. 3 См.: Достиев А.С. Указ. раб. – С. 175-176. 4 См.: Там же. 49 В результате продолжительной дискуссии между представителями оппозиции и правительства в Комиссии по национальному примирению некоторые из этих предложений оппозиции были отвергнуты. В результате в Концепции остались нижеследующие вопросы, касающиеся парламента: в стране должен быть создан двухпалатный профессиональный парламент; количество депутатов парламента не должно быть менее 71 и не более 80 депутатов; не должны устанавливаться квоты для регионов; порядок избрания парламента должен быть определен в тексте самой конституции; выборы провести на основе системы абсолютного большинства; учитывая, что в стране создаётся постоянно действующий парламент, отказаться от Президиума парламента и других всевозможных ненужных органов; главы дипломатических представительств страны в зарубежных государствах и представители страны при международных организациях должны назначаться президентом с согласия парламента.1 Эти и другие предложения Комиссии по национальному примирению были направлены для одобрения Президенту страны. Ознакомившись с Концепцией, Президент выразил свое несогласие по некоторым предложенным пунктам. Так, в письме Президента, направленном в адрес председателя Комиссии по национальному примирению 3 апреля 1999 года относительно парламента страны, было сказано, что создание постоянно действующего двухпалатного парламента это требование времени и оно приемлемо, однако для его осуществления имеются некоторые трудности. В частности, изучение опыта бывших государств Союза ССР и анализ внутренних резервов показывают, что в настоящее время у нас нет возможности полностью материально обеспечить функционирование постоянно действующего парламента, а также отсутствуют дополнительные экономические резервы. С учетом этих возражений Президента страны Концепция была заново обсуждена в Комиссии по национальному примирению. После продолжительных обсуждений Комиссия 21 июня 1999 года приняла решение, где было предусмотрено создание в стране двухпалатного парламента, в том числе нижней 1 См.: Достиев А.С. Указ. работа.– С. 177-182. 50 палаты как постоянно действующего и профессионального органа, а верхней палаты - как созывного. Было установлено также, что депутат нижней палаты является избираемым, а член верхней палаты - избираемым и назначаемым. Избирательная система и порядок выдвижения кандидатов в депутаты сохранились, как было в постановлении КНП от 4 марта 1999 года, т.е. смешанная избирательная система (мажоритарная и пропорциональная), а выдвижение кандидатов в депутаты - через политические партии и через самовыдвижение граждан.1 На основе этой утвержденной концепции был разработан проект изменений и дополнений в действующую Конституцию страны. Учитывая, что основные принципы организации и функционирования парламента претерпели существенные изменения, глава третья Конституции, которая посвящалась парламенту, была изложена в новой редакции.2 Основу этой главы Конституции составляют следующие принципы и нормы парламентаризма. Сохранилось прежнее название парламента- Маджлиси Оли (Верховное собрание), которое состоит из двух палат –Маджлиси намояндагон (Собрание представителей) и Маджлиси милли (Национальное собрание). Только нижняя палата является постоянно действующей. Верхняя палата работает на созывной основе. Депутаты нижней палаты избираются непосредственно населением страны, а члены верхней палаты избираются косвенным путем - на совместных собраниях депутатов местных представительных органов областей, города Душанбе, городов и районов республиканского подчинения. Одну четвертую часть членов верхней палаты назначает Президент страны. Также были утверждены и другие общепринятые нормы и формы парламентской деятельности. В частности, первую сессию нового созыва обоих Маджлисов созывает Президент страны. Нижняя палата, работающая на постоянной основе, осуществляет свою деятельность в форме сессий. Очередные сессии созываются один раз в год и продолжаются с первого рабочего дня октября и заканчиваются в последний рабочий день июня. Предусматривались также 1 2 См.: Достиев А.С. Указ. работа.– С. 184. См.: Там же.– С. 198-209. 51 парламентские каникулы, время для работы с избирателями и созыва внеочередных сессий Маджлиси намояндагон во время его каникул. Каждая палата имеет свои собственные полномочия. Помимо того, предусматривались и совместные полномочия палат, которые осуществляются на их совместных заседаниях. Полномочия между палатами распределены, в основном с учетом специфики каждой палаты. Законодательные полномочия были зафиксированы отдельно, которые принадлежат обеим палатам, Президенту и другим субъектам законодательной инициативы. Законодательная палата является нижней палатой. Все проекты законов направляются именно в эту палату и принимаются только ею. После принятия законов нижней палатой они направляются в верхнюю палату для одобрения. Только законы о бюджете и об амнистии не направляются для одобрения в верхнюю палату, а прямо направляются Президенту для подписания и обнародования. Были предусмотрены парламентские слушания и досрочный самороспуск парламента. Последний осуществляется с согласия не менее двух третей членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон. Таким образом, в Республике Таджикистан впервые на конституционном уровне были закреплены основные общепризнанные демократические нормы и принципы парламентаризма. Следует подчеркнуть, что некоторые из этих норм и принципов для политической жизни республики были новыми, не до конца понятыми и усвоенными. Они постепенно стали внедряться в политическую жизнь страны. Дальнейшее развитие принципов и норм парламентаризма нашло свое отражение в поправках к Конституции страны, внесенных в 2003 году. 1 Инициаторами этих изменений выступили депутаты нижней палаты и члены верхней палаты парламента страны. Этот вопрос возник при введении платного медицинского обслуживания. Дело в том, что в действовавших тогда нормах Конституции (ст.ст. 38,41), касающихся прав граждан на охрану здоровья и на образование, не были определены рамки оказания этих бесплатных услуг. 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 2003 .- № 3.– Ст. 97. 52 Действовавшие нормы Конституции 1994 года по инерции советского периода декларировали бесплатную медицинскую помощь и бесплатное образование. При обсуждении этого вопроса парламентариями была предложена ссылочная норма, где говорилось, что оказание этих услуг осуществляется в рамках определенных законом.1 Пользуясь этой возможностью, в текст Конституции были предложены и более серьёзные поправки. В том числе, выборы одного и того же лица два срока подряд в должности президента (раньше был один срок); исключение права законодательной инициативы из высших судов страны, принятие закона об амнистии только нижней палатой парламента наряду с законом о государственном бюджете; повышение возраста для избрания на должность судьи с 60 до 65, а также срока пребывания на этой должности от 5 до 10 лет.2 В раздел Конституции, касающегося парламента были внесены изменения, которые в основном имели редакционный и уточняющий характер. Наряду с этим также были внесены некоторые поправки серьёзного характера. Так, полномочия парламента при проведении совместного заседания были дополнены тем, что на этих заседаниях принимается отставка президента, присуждение президенту государственных наград и присвоение ему высших воинских званий. 1 См.: Проект по изменению и дополнению в Конституцию Республики Таджикистан. – Душанбе «ТАСФЕГО», 2003 (на таджикском и русском языках). 2 См.: Об этом подробнее в главах II и IV диссертации. 53 1.3 Формирование конституционно-правовых основ института парламента Правовые основы организации и функционирования парламента также связаны с общественно-политическими изменениями, произошедшими в период государственной независимости Республики Таджикистан. Как известно, в советское время правовое регулирование деятельности высших представительных органов союзных республик было практически одинаковыми. Основные принципы организации и функционирования этих органов в основном были скопированы с Конституции СССР с некоторыми изменениями, которые были связаны с административно-территориальными устройствами республик. Конституция Таджикской ССР 1978 года1 также исходила из этих начал. В первой главе Основного закона, где были закреплены «Основы общественного строя и политики Таджикской ССР» было сказано о принадлежности власти народу и ее осуществлении через Советы народных депутатов. Так, в статье 2 было закреплено, что «вся власть в Таджикской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Таджикской ССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов». 2 Иные вопросы, касающиеся высшего представительного органа государственной власти были закреплены в других разделах и главах Конституции. Раздел четвертый Конституции был посвящен «Советам народных депутатов Таджикской ССР и порядку их избрания».3Он охватывал три главы, в которых были закреплены «Система и принципы деятельности Советов народных депутатов»; «Избирательная система» и «Народный депутат».4 Верховному Совету Таджикской ССР была посвящена глава двенадцатая.5 Эта глава была помещена в разделе пятой 1 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе: Ирфон, 1987. 2 См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 См.: Там же. 5 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе: Ирфон, 1987. 54 Конституции, посвященной высшим органам государственной власти и управления Таджикской ССР.1 В главе, посвященной Верховному Совету, были урегулированы общая характеристика Верховного Совета как высшего органа государственной власти Таджикской ССР, реализующий в своей деятельности законодательные, распорядительные и контрольные функции; его компетенция; число депутатов Верховного Совета; сессии Верховного Совета и его акты; право законодательной инициативы; Президиум Верховного Совета и его полномочия; постоянные комиссии и другие.2 Иные вопросы деятельности Верховного Совета как было отмечено в самой Конституции (ст.116) определялись Регламентом Верховного Совета и другими законами Таджикской ССР, издаваемыми на основе Конституции.3 Как вытекает из приведенных положений Конституции, практически все основные стороны организации и деятельности Верховного Совета республики были закреплены на уровне Конституции. Иные, в том числе и процедурные вопросы были урегулированы Регламентом Верховного Совета. Некоторые другие вопросы, в основном касающиеся образования других органов, выборов их руководителей и т.п., были урегулированы законами, посвященными этими органами. К этим законам относятся Законы «О выборах народных депутатов Таджикской ССР», «О статусе народных депутатов», «О Совете Министров Таджикской ССР» и другие. Последующие изменения в нормативно-правовом регулировании Верховного Совета Таджикской ССР произошли в связи с выборами двенадцатого созыва Верховного Совета 1990г. Начиная с этого созыва, председатель Верховного Совета, одновременно являющийся председателем Президиума Верховного Совета, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссии стали работать в этом органе на постоянной основе и т.д. 1 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе: Ирфон, 1987. 2 См.: Там же. 3 См.: Там же. 55 Эти изменения были приняты для повышения роли и ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально-экономического развития страны и демократизации советского общества в свете решений XXVII съезда КПСС.1 В связи с этими изменениями главы 9, 10 и 12 Конституции страны были изложены в новой редакции.2 Названные главы Конституции касались «Системы и принципов деятельности Советов народных депутатов» (глава 9); «Избирательной системы» (глава 10) и «Верховному Совету Таджикской ССР» (глава 12).3 Главным изменением послужило то, что председатель Верховного Совета и его заместители, председатели постоянных комиссий и их заместители стали выполнять свои обязанности на постоянной основе. Были усилены полномочия Верховного Совета республики, его Президиума и постоянных комиссий. Как известно, это было связано, прежде всего, с ослаблением роли и функций партийных органов и усилением роли государственных органов, особенно Советов народных депутатов, в том числе Верховных Советов республик. Как показала потом жизнь, в связи с этим процессом, т.е. с усилением роли представительных органов, партийные руководители перешли на руководство советских органов. Так, в Республике Таджикистан первый секретарь ЦК КП Таджикистана пересел на должность председателя Верховного Совета республики, а затем стал Президентом страны и в связи с этим он отказался от должности первого секретаря ЦК КП республики. В связи с усилением роли Верховного Совета республики, как уже было отмечено, несколько глав Конституции, касающихся Советов народных депутатов, в том числе Верховного Совета страны, были изложены в новой редакции. Основу этих изменений составляли укрепление полномочий Верховного Совета как высшего органа государственной власти, реализующего в своей деятельности законодательные, распорядительные и контрольные функции, его Президиума и постоянных комиссий (комитетов) Верховного Совета республики. 1 См.: КПСС о перестройке. Сборник документов. – М.: Полит. лит., 1988 – С. 145-147; 234-250. См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. – 1990. - №19.– Ст.157. 3 См.: Там же. 2 56 Известно также, что до усиления роли Верховного Совета республики и его органов, их полномочия в Конституции были урегулированы в общей форме. Так, в статье 99 Конституции редакции 1978 года было закреплено, что «Верховный Совет Таджикской ССР правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению Таджикской ССР, Конституцией СССР и Конституцией Таджикской ССР. Принятие Конституции Таджикской ССР внесение в неё изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов осуществляется исключительно Верховным Советом Таджикской ССР. Законы Таджикской ССР принимаются Верховным Советом Таджикской ССР или народным голосованием (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета Таджикской ССР».1 После внесения соответствующих изменений в Конституцию в 1989 году, полномочия Верховного Совета были определены более конкретно.2 В частности, в статье 99 Конституции компетенция Верховного Совета была закреплена отдельными пунктами. В ней было перечислено избрание Председателя Верховного Совета и его заместителей; назначение Председателя Совета Министров и его заместителей; образование министерств и государственных комитетов; регулярные заслушивания отчетов образуемых или избираемых Верховным Советом должностных лиц; выражение недоверия правительству республики или отдельному члену правительства; ратификация и денонсация международных договоров; постановка вопроса об отмене союзного закона, если он выходит за пределы полномочий Союза ССР или нарушает суверенные права Таджикской ССР; приостановление действия актов органов государственного управления Союза ССР на территории Таджикской ССР, если они нарушают конституционные права Таджикской ССР и т.п.3 Председателю Верховного Совета были посвящены две статьи Конституции – 109 и 110. В статье 109 Конституции было сказано о том, что Председатель 1 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской ССР, 1978. См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской ССР. – Душанбе: Ирфон, 1989. 3 См.: Там же. 2 57 Верховного Совета является высшим должностным лицом республики, представляет Таджикскую ССР внутри страны и в международных отношениях. Здесь также был определен порядок выбора Председателя Верховного Совета. 1 В статье 110 были закреплены полномочия Председателя Верховного Совета. Эти полномочия свидетельствуют о том, что Председатель Верховного Совета, является не только председательствующим на сессиях Верховного Совета, но и выполняет функции главы государства. Так, в этой статье было установлено, что Председатель Верховного Совета представляет Верховному Совету кандидатуры для назначения или избрания на должности Председателя Совета Министров Таджикской ССР, Председателя Комитета народного контроля Таджикской ССР, Председателя Верховного Суда Таджикской ССР; ведет переговоры и подписывает международные договоры Таджикской ССР и т.п.2 В Конституции также были закреплены задачи и основные направления деятельности постоянных комиссий Верховного Совета. В статье 111 Конституции, которая посвящалась постоянным комиссиям было сказано, что Верховный Совет избирает из числа народных депутатов Таджикской ССР постоянные комиссии для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета, а также для содействия проведению в жизнь законов Таджикской ССР и иных решений, принятых Верховным Советом Таджикской ССР, контроля за деятельностью государственных органов и организаций.3 В этой статье также была установлена норма об образовании «следственных, ревизионных и иных комиссий по любому вопросу»когда это необходимо.4 Порядок деятельности Верховного Совета и его органов, согласно статьи 116 Конституции, определялся Регламентом Верховного Совета республики.5 В связи с учреждением поста Президента Республики Таджикистан (01 декабря 1990г.), Законом от 1 декабря 1990 года были внесены соответствующие 1 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской ССР. – Душанбе: Ирфон, 1989. См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской ССР, 1978 3 См.: Там же. 4 См.: Там же. 5 См.: Там же. 2 58 изменения в Конституцию страны, где были изменены полномочия Верховного Совета, его Президиума и Председателя Верховного Совета республики.1 Таким образом, в связи с перестройкой и демократизацией советского общества были усилены роли Советов народных депутатов, особенно Верховного Совета Республики Таджикистан. Конституция страны стала более подробно регулировать основные принципы организации и функционирования Верховного Совета Республики Таджикистан, а также конкретно определяла полномочия Верховного Совета и его органов, что позволяло им в то непростое время 1990-х годов выполнять возложенные на них задачи. Определенные изменения произошли в конституционном и законодательном регулировании организации и функционирования института парламента при принятии ныне действующей Конституции страны 1994 года. Это было связано прежде всего с тем, что после вынужденной отставки Президента Р. Набиева в сентябре 1992 года, в ноябре 1992 года на исторической 16 сессии Верховного Совета, состоявшей в городе Худжанде, был упразднен институт президента в стране. В связи с этим этот институт был исключен из Конституции.2 В связи с упразднением института президента многие его полномочия перешли к Председателю Верховного Совета. Так, в новой редакции статьи 109 Конституции было закреплено, что «Председатель Верховного Совета Республики Таджикистан является главой Республики Таджикистан; главнокомандующим всеми вооруженными силами Республики Таджикистан; выступает гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики Таджикистан; представляет Республику Таджикистан внутри страны и в международных отношениях; Республики ведет переговоры Таджикистан; и подписывает принимает международные верительные и отзывные договоры грамоты аккредитованных в Республике Таджикистан дипломатических представителей других государств».3 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.–1990.-№23.–Ст.376 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. - 1992. - №24. - Ст.344 3 См.: Там же. 2 59 При разработке проекта ныне действующей Конституции (1994 года) встал вопрос о восстановлении института президента в Конституции, поскольку, как было подчеркнуто, в связи с уходом Президента Р. Набиева в отставку и невозможности избрания нового президента в условиях гражданской войны, осенью 1992 года, институт президента был исключен из Конституции.1 С учетом этого, при разработке проекта Конституции, было решено подготовить два проекта Конституции – президентской и парламентской. На это повлияло и то, что в руководстве Верховного Совета и в рабочей группе по подготовке проекта Конституции были много бывших партработников, которые желали, чтобы в стране было установлено коллективное руководство, наподобие советских времён. В результате было подготовлено два проекта Конституции - так называемой парламентской и президентской республики. При обсуждении этих проектов в Конституционной комиссии было решено внести сначала на народное обсуждение, а затем и на референдум проект Конституции президентской республики.2 Таким образом, в народном голосовании 6 ноября 1994 года была принята Конституция президентской республики. Практика показала правильность такого выбора. Именно президентская республика заложила твердый фундамент новой суверенной государственности, прекращению гражданской войны, достижению мира и национального согласия в стране. Парламенту страны в Конституции была посвящена глава третья, после главы «Основы конституционного строя» и «Права, свободы, основные обязанности человека и гражданина». Это было не случайным. Здесь усматривается влияние еще советского периода. Как известно, в Конституции Таджикской ССР 1978 года Верховный Совет Таджикской ССР признавался в качестве высшего органа государственной власти 1 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. - 1992. - №24. - Ст.344 См.: Рахмон Э. Выступление на ХIХ сессии Верховного Совета Республики Таджикистан.- Независимость и возрождение нации.–Душанбе: Ирфон, 2002.Т.I.–С.230; Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан 1994 года: История разработки, применения, внесения изменений и основные положения. – Душанбе: Матбуот, 2001. – С.25. 2 60 страны, а Совет Министров высшим исполнительным и распорядительным органом власти.1 Отсюда, глава Конституции, посвященная Верховному Совету, была помещена впереди, чем глава о Совете Министров. После учреждения института Президента в стране (1 декабря 1990 года) такое расположение глав Конституции было сохранено, поскольку первый Президент страны избирался Верховным Советом республики. Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию страны в связи с учреждением института Президента, были объединены в одной главе Конституции, вместе с Кабинетом Министров Таджикской ССР (глава 13).2 Такая форма конституционного регулирования была сохранена и при всенародном выборе Президента в 1991 году. Только в ныне действующей Конституции 1994 года эти главы были разделены. В главе Конституции, посвященной парламенту страны, были закреплены основные принципы организации и функционирования этого института. Среди них следующие: парламент признается высшим представительным и законодательным органом Республики Таджикистан; срок его полномочий; компетенции Маджлиси Оли; формы его деятельности; порядок формирования органов Маджлиси Оли – его Президиума, Председателя Маджлиси Оли; порядок формирования комитетов и комиссий и их полномочия; правовой статус народного депутата и его неприкосновенность; право законодательной инициативы; порядок принятия, подписания, возращения и обнародования конституционных и обычных законов, а также процедура досрочного самороспуска Маджлиси Оли Республики Таджикистан.3 Как вытекает из вышеизложенного, основные принципы организации и функционирования парламента в целом нашли своё конституционное закрепление в этой главе Конституции. В тоже время, как нам кажется, является целесообразным на конституционном уровне урегулировать и некоторые другие вопросы организации и функционирования парламента. К ним можно отнести следующие вопросы: 1. число 1 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. - 1992. - №24. - Ст.344 См.: Там же. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан.–Душанбе: Ирфон, 1994. 2 61 депутатов парламента; 2. контрольные функции парламента (особенно за проведением в жизнь законов; за исполнением государственного бюджета; за исполнительной властью, правительством и другими органами исполнительной власти и т.п.); 3. определение сферы, по которым принимаются законы; 4. о проведении открытых и закрытых заседаний. Следует особо подчеркнуть о конституционной основе законодательной деятельности. Эта сфера деятельности постепенно приобретает важный характер в Республике Таджикистан. Особенно в нынешних условиях, когда многие общественные отношения стали предметом законодательного регулирования и законодательная палата парламента функционирует на профессиональной основе. Важность этой деятельности также вытекает из потребностей самих общественных отношений. Общественным отношениям нужна стабильность, конкретность, гарантированность и защищённость. Этого можно добиться при наличии научнообоснованных законов.1 С учетом изложенного, как нам кажется, эта сфера деятельности нуждается во всестороннем конституционном регулировании в отдельной главе Конституции. Как известно, некоторые страны СНГ пошли уже по такому пути.2 Конституционное регулирование законодательной деятельности в отдельной главе Конституции связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, эта сфера деятельности не только касается парламента. В этом процессе участвуют также все субъекты, имеющие право законодательной инициативы. Во-вторых, она затрагивает наиболее важные общественные отношения, которые являются предметом законотворчества. В-третьих, эти отношения основываются на конституционном принципе разделения властей и затрагивают отношения между ветвями государственной власти. В-четвертых, некоторые аспекты этой сферы в настоящее время урегулированы внутренними актами парламента (регламентом), 1 См.: Концепция развития российского законодательства/Под. ред. Харбиевой Т.Я. и Тихомирова Ю.А.- М.: Эксмо, 2010.-С.13-14. 2 См., например: Конституция Молдовы. – Конституция стран-членов СНГ. – С.152-153; Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек, 2011. – Ст.103-104. 62 что является нецелесообразным и может привести к противостоянию между парламентом и другими субъектами законодательной деятельности. С учетом законодательной этого является деятельности желательным, были чтобы урегулированы основные в принципы отдельной главе Конституции, а остальные вопросы - в отдельном законе, посвященном законодательной деятельности. Предметом конституционного регулирования в этой сфере могут быть следующие вопросы: 1.определение субъектов законодательной инициативы; 2.внесение законопроекта в нижнюю палату; 3.виды законов (конституционные и ординарные законы); 4.сферы регулирования этих законов; 5. формы голосования для принятия законов в нижней палате парламента и их одобрение в верхней палате; 6. возвращение законов верхней палатой в нижнюю палату; 7. механизм согласования и преодоления вето верхней палаты со стороны нижней палаты; 8. внесение законов на подпись Президента; 9. возвращение законов президентом и механизм преодоления вето президента со стороны палат парламента; 10. вступление в юридическую силу законов; 11. подписание и обнародование законов. Указанные вопросы, по-нашему мнению, являются очень важными и способствуют эффективному законотворчеству и взаимодействию властей и иных субъектов законодательной деятельности в этой сфере. Эти основополагающие принципы и нормы законодательной деятельности, как нам кажется, должны лежать в основе Закона «О законодательной деятельности в Республике Таджикистан». Названный закон, развивая положения Конституции, может способствовать тому, чтобы эта очень важная сфера государственной деятельности осуществлялась в строгом соответствии с нормами закона и эффективно. Следует также подчеркнуть, что некоторые аспекты законотворческой деятельности закреплены в Законе «О нормативных правовых актах». 1 Как вытекает из названия закона, он имеет общий характер, касается всех нормативных правовых актов. В нем определены основные понятия; принципы и субъекты правотворчества; 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2009. - №3. – Ст.99 63 система нормативных правовых актов; действие и виды нормативных правовых актов; правотворческая техника; опубликование и действие нормативных правовых актов; способы решения юридических коллизий; государственный учет и регистрация нормативных правовых актов.1 Вопросы, которые являются предметом регулирования названного закона, свидетельствуют о том, что они не могут препятствовать принятию Закона «О законодательной деятельности в Республике Таджикистан», а наоборот, служат предпосылками для принятия этого Закона. Существенные изменения в становлении института парламента и парламентаризма произошли при внесении первых поправок в ныне действующую Конституцию в 1999 году. Дело в том, что одним из условий прекращения гражданской войны, достижения мира и национального согласия в стране был вопрос о пересмотре Конституции 1994 года. В связи с этим Комиссия по национальному примирению подготовила проект изменений и дополнений в Конституцию страны,2 который был внесен на референдум и принят 26 сентября 1999 года.3 В основном эти изменения касались парламента страны. В результате, в стране был учрежден двухпалатный парламент, нижняя палата, которого работает на постоянной профессиональной основе. С учетом этого, третья глава Конституции, касающаяся парламента, была изложена в новой редакции. В связи с учреждением двухпалатного парламента конституционные нормы об организации и функционировании парламента были помещены в третью главу Конституции. Здесь были закреплены общепризнанные принципы и нормы парламентаризма, свойственные двухпалатному парламенту. В том числе, были закреплены следующие принципы и нормы парламентаризма: 1) впервые на уровне Конституции было отмечено, что Маджлиси Оли (Верховное Собрание) является парламентом Республики Таджикистан; 2) 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2009. - №3. – Ст.99 См.: Конституция Республики Таджикистан – Душанбе: Шарки озод, 2000. 3 См.: Достиев А.С. Конституция Республики Таджикистан 1994 года: История разработки, принятия, внесение изменений и основные положения.– Душанбе: Матбуот, 2001. – С.198-209. 2 64 палаты формируются в отличных друг от друга принципах – нижняя палата избирается всеобщими выборами, а верхняя палата избирается по региональному принципу и часть ее членов назначаются Президентом страны; 3) введена смешанная система выборов - мажоритарная и пропорциональная; 4) первую сессию нижней и верхней палаты созывает Президент страны; 5) предусмотрены парламентские каникулы, время для встречи парламентариев со своими избирателями; 6) закреплены собственные полномочия каждой палаты и совместные полномочия палат при проведении совместных заседаний и т.д. Таким образом, конституционное регулирование института парламента после этих изменений намного приблизилось к общеизвестным и общепринятым принципам и нормам парламентаризма. Некоторые изменения в конституционном регулировании института парламента произошли при внесении поправок в Конституцию в 2003 году.1 В основном эти изменения больше носили уточняющий и редакционный характер. В целом, они в той или иной мере также совершенствовали нормы Конституции относительно парламента страны.2 Конституция Республики Таджикистан 1994 года в правовом регулировании института парламента ввела одно новшество, которое является очень важным моментом в закреплении правовых норм, касающихся парламента. В статье 48 Конституции, где речь идет о сущностных характеристиках парламента, было сказано, что организация и деятельность Маджлиси Оли определяется конституционным законом.3 Как известно, до этого времени в Таджикистане и вообще в советских конституциях такая форма правового регулирования отсутствовала. Следует отметить, что такая практика, т.е. правовое регулирование организации и деятельности парламента посредством конституционного закона или вообще законом, является не таким уж распространенным. Как известно, в странах 1 См.: Проект по изменению и дополнению в Конституцию Республики Таджикистан. – Душанбе: ТАСФЭГО, 2003.– 30с. 2 Более подробно эти изменения будут рассмотрены во второй главе диссертации. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 1994. 65 СНГ такая форма правового регулирования существует в республиках Беларусь, 1 Узбекистане2 и Казахстане.3 В Республике Узбекистан по каждой палате парламента - Сената и Законодательной палаты приняты отдельные конституционные законы. Кроме того, в этой стране также приняты Законы «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан», 4 «О регламенте Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан»,5 и «О регламенте Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан».6 В Республике Казахстан кроме Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан» принят ещё Конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан»7. В этой стране в отношениях всех ветвей государственной власти приняты конституционные законы парламентом. Как нам представляется, такая форма правового регулирования является спорной. Хотя некоторые специалисты настаивают на этом. Например, В.Д. Горобец отмечает, что «реализация конституционно-правового статуса Федерального Собрания обеспечивается правовым порядком деятельности его палат, что соответственно, повышает значение регламентарных норм, которые могли бы закрепляться законом».8Он также предлагает называть этот закон Федеральным конституционным законом «О статусе Федерального Собрания Российской Федерации» и закрепить в нем следующие вопросы: понятие статуса Федерального Собрания; правовая основа его деятельности; основные цели и принципы деятельности, система органов законодательной и представительной власти 1 См.: Закон Республики Беларусь «О Национальном Собрании Республики Беларусь»/ Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь – 2008 г. – № 172, 2/1467. 2 См.: Конституционный закон Республики Узбекистан «О Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан». // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. – 2002 г. - № 12. – Ст. 215, Конституционный закон Республики Узбекистан «О Сенате Олий Мажлиса Республики Узбекистан». // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан.– 2002. - № 12. – Ст. 213. 3 См.: Конституционный закон Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». – Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. – 1995 г. - № 21. – Ст. 124. 4 См.: Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. – 2003 г. - № 9-10. – Ст. 136. 5 См.: Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. – 2007 г. - № 4. – С.163 6 См.: Там же. – 2007 г. - № 4. – С.161 7 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. – 1995 г. - № 24. – Ст. 172. 8 См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации. Дисс. д-ра юрид.наук. – М., 2000. – С.20. 66 Российской Федерации; порядок избрания депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации; внутренние устройства и органы Федерального Собрания; общий порядок работы Федерального Собрания; полномочия Федерального Собрания; законодательный процесс; рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению Федерального Собрания и взаимоотношения Федерального Собрания Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и высшими судами Российской Федерации.1 Как вытекает из указанных вопросов, они охватывают и конституционные положения, и нормы закона, и регламентарные нормы. Общеизвестно, что внутриорганизационные нормы, касающиеся парламента и его органов, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению парламента и его работы, регулируются регламентом парламента. В двухпалатных парламентах эти отношения регулируются регламентами каждой палаты и регламентом совместных заседаний палат парламента. 2 Принятие Закона о парламенте, как было подчеркнуто, является спорным. Вопервых, с точки зрения разделения властей, их взаимодействия в рамках принципа «сдержек и противовесов» не является целесообразным, чтобы вопросы их взаимоотношения и взаимодействия регулировались отдельным законом. Вовторых, это может быть предметом злоупотребления со стороны парламента, поскольку парламент стремится в этом законе закрепить для себя больше прав и полномочий. В-третьих, принятие этого закона может привести к противостоянию и даже противоборству между ветвей государственной власти, это может выражаться в нежелании других ветвей власти, чтобы парламент получил больше прав и полномочий.Как известно, такое противостояние и противоборство очень нежелательно для стран, находящихся в переходном состоянии, от советского тоталитарного к свободному и демократическому обществу. В-четвертых, если исходит из логики принятия Закона о парламенте, то придется принять такой Закон 1 См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации. Дисс. д-ра юрид.наук. – М., 2000. –С.397-398 2 Как известно, во многих странах эти вопросы регулируются регламентами. Как нам представляется, наиболее удачной практикой в этом вопросе является Республика Узбекистан, где регламенты палат парламента утверждены соответствующими законами. 67 и в отношении Президента, что тоже может привести к противостоянию этих властей. В-пятых, вопросы формирования парламента, статуса депутатов, законодательной деятельности должны быть урегулированы отдельными законами, а не законом о парламенте. Все сказанное говорит о том, что принятие отдельного Закона в отношении парламента является спорным. Следует также отметить, что каждая страна с учетом своих особенностей решает эти вопросы. Но, несмотря на это, все основные вопросы, касающиеся организации и функционирования, должны быть закреплены в Конституции страны. В основном существующая практика государств подтверждает этого. Остальные вопросы имеющие регламентарный характер должны регулироваться регламентами палат и регламентом совместных заседаний палат парламента, утвержденных законами. Утверждение законом регламентов имеет также важное значение, поскольку при их обсуждении участвуют все субъекты право законодательной инициативы, и в конечном счете эти законы проходят обе палаты и подписываются президентом страны. Этого требует и практика деятельности парламента, поскольку часто возникают вопросы и споры по отдельным нормам регламента со стороны других органов, прежде всего субъектов права законодательной инициативы. С другой стороны, это ограждает парламент (его палат) от злоупотребления при принятии регламента и внесения в него изменений. Что касается практики Республики Таджикистан, т.е. наличия и Закона о парламенте, регламента каждой палаты и регламента совместных заседаний палат парламента, то здесь в той или иной мере наблюдаются влияние событий и условия, существующие во времени разработки и принятия Конституции 1994 года. Как уже было сказано, в связи с вынужденной отставкой Президента Р. Набиева в сентябре 1992 года и невозможности проведения выборов нового Президента (начало гражданской войны), на исторической шестнадцатой сессии Верховного Совета (в ноябре 1992 года) был упразднен институт президента. Желание части руководства страны, в основном бывшая партийно-бюрократическая элита, находящиеся в 68 руководстве парламента, в сохранении коллективного правления привели к разработке двух проектов конституции 1994 года – парламентской и президентской. Все это, как нам представляется, повлияло и на институт парламента. Сторонники «парламентской республики», учитывая, что проект Конституции парламентской республики может быть отвергнут, всячески усилили полномочия парламента в проекте конституции президентской республики. В том числе появилась идея Закона о парламенте и следующая его редакция в статье 48 Конституции:«организация и деятельность Маджлиси Оли, определяется конституционном законом».1 Однако в редакции Конституции 1994 года и в последующих поправках в Конституцию (1999 и 2003 годах) о регламентах парламента вообще ничего не было сказано. Об этом было сказано только в Конституционном законе «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан».2 В статье 4 этого Закона было закреплено, что «порядок деятельности Маджлиси Оли, его органов и депутатов определяется Конституцией Республики Таджикистан, настоящим конституционном законом, другими законодательными актами Республики Таджикистан, а также Регламентом Маджлиси Оли».3 В Законе о парламенте были закреплены следующие вопросы: понятие статуса парламента; состав и срок его полномочий; правовая основа деятельности; полномочия Маджлиси Оли и порядок его работы; порядок рассмотрения законопроектов и принятие законов, других актов Маджлиси Оли Республики Таджикистан; Президиум Маджлиси Оли, Председатель, первый заместитель и заместители председателя Маджлиси Оли; комитеты и постоянные комиссии Маджлиси Оли; права и обязанности народного депутата; обеспечение деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан.4 Как видно из содержания Закона, в нем урегулированы практически все стороны организации и деятельности института парламента страны, которые 1 См.: Конституция Республики Таджикистан, 1994. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. –1995. - №21. – Ст.221. 3 См.: Там же. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. –1995. - №21. – Ст.221. 2 69 закреплены в Конституции, в законах о выборах депутатов парламента, о статусе народного депутата и регламентах палат парламента. На основе Закона о парламенте был разработан и утвержден 1 февраля 1996 года Регламент Маджлиси Оли Республики Таджикистан.1 Он состоял из следующих разделов: общие положения; сессия Маджлиси Оли; Председатель Маджлиси Оли, комитеты и комиссии Маджлиси Оли; утверждение указов Президента Республики Таджикистан; избрание Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Экономического суда; дача согласия на назначение Генерального прокурора и его заместителей; на образование и упразднение министерств и государственных комитетов; внесение проектов законов в Маджлиси Оли; принятие других решений Маджлиси Оли и его органами; рассмотрение социально-экономических программ, государственного бюджета и внешнеполитических вопросов.2 Как вытекает из приведенного текста регламента, названия некоторых разделов отличаются от названий глав Закона о парламенте. Практически содержание регламента повторяет нормы закона. Кроме того, в регламенте, естественно, были включены процедурные вопросы (порядок внесения и обсуждения вопросов, голосований и т.п.). Такая практика сохранилась и при образовании двухпалатного парламента и в последующем. Иные вопросы организации и функционирования парламента страны регулируются в Законах «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»3, «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан».4 Таким образом, формирование правовых основ института парламента в Республике Таджикистан происходит с учетом специфики и существующих условий страны. Этот процесс протекает в сложных и противоречивых условиях, чувствуется 1 См.: Регламент Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - Душанбе: Первая типография, 1996г. – 64с. См.: Там же. 3 См.: Свод законов Республики Таджикистан. Т.1. –Душанбе: Конуният, 202. – С.142-175. 4 См.: Там же. – С. 391-404. 2 70 отсутствие необходимой практики и традиции парламентаризма, наблюдается проявление субъективизма, отход от парламентаризма. 71 общепринятых принципов и норм ГЛАВА II. СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ПАРЛАМЕНТА 2.1. Порядок формирования и взаимоотношения палат парламента Вопрос об организационной структуре парламента1, его однопалатности или двухпалатности в условиях постсоветских государств является очень актуальным, поскольку он ещё не нашел своего всестороннего теоретического обоснования и практического воплощения. Как известно, в настоящее время, в условиях пока ещё неустойчивого развития этих стран, часто этот вопрос становится предметом обсуждения и дискуссии. Он всё ещё пока не имеет под собой твердой научной и практической основы. В связи с этим возникает много вопросов по данному поводу. Так, например, в Кыргызстане упразднен двухпалатный парламент (2004 г.). 2 Вместо него образован однопалатный парламент. Или, наоборот, в Республике Узбекистан3 и в Республике Беларусь4 вместо однопалатного парламента образован двухпалатный. Впрочем, проблема адекватной структуризации парламента и установления того или иного числа палат касается не только постсоветских государств. По справедливому замечанию А.С.Автономова, «двухпалатность сохраняется в современном мире и вызывает неослабевающий интерес как среди теоретиков, так и практиков, порождая особенно острые споры в периоды подготовки проектов новых конституций или поправок к уже действующим основным законам»5. Как известно, двухпалатные парламенты исторически возникли в федеративных государствах, где нижние палаты представляли все население страны, а верхние были представителями субъектов федерации. Многие ученые считают этого естественным и оправданным в федеративных государствах. Так, бельгийский профессор А.Ален указывает, что «в федеральном государстве двухпалатная 1 В работе «организационная структура парламента» понимается в узком смысле слова, т.е. обозначает деление парламента на отдельные палаты. 2 См.: Конституция Республики Кыргызстан. – Бишкек: Изд-во «Академия», 2007. 3 См.: Конституция Республики Узбекистан. – Ташкент, 2003. 4 См.: Конституция Республики Беларусь. – Минск, 2006. 5 Автономов А. Истоки и смысл двухпалатности парламентов // Порiвняльно-правовiдослiдження. – 2006. - №2.– С. 26-36. 72 система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура – прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования».1 О целесообразности двухпалатной системы парламента в федеративных государствах отмечают также и российские ученые. Например, профессор М.В. Баглай подчеркивает, что «двухпалатность Федерального Собрания выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа».2 Если в федеративных государствах двухпалатная структура парламента считается естественным и оправданным, то в унитарных государствах она выглядит более сложным и объясняется иными причинами. Главной причиной создания второй палаты в унитарных государствах, как известно, является удержание от крайностей нижней палаты, разделение законодательной власти между палатами. Ещё общественный мыслитель Ш.Л. Монтескье в своем известном произведении «О духе законов», исследуя государственное устройство Англии, отмечал: «законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им право отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая, в свою очередь, связана законодательной властью».3 Во избежание парламентской тирании Л.Дюги предпочел создание двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета, а также ограничения друг друга.4 Дж.С. Милль также был сторонником двухпалатной структуры парламента. Он отмечал: «важно … чтобы ни одно 1 Ален А. Национализм – федерализм – демократия. Пример Бельгии. – Левен, 1994. – С. 34-35. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. – М, 2001. – С.449; См., также: Сравнительное конституционное право. – М.: Манускрипт, 1996. – С.519 и др. 3 Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. – М., 1955. – С.298 4 См.: Дюги Л. Конституционное право. – М., 1908. – С.468 2 73 собрание не могло пользоваться своим sikvolo не спросившее предварительного согласия у кого-нибудь другого».1 Отмечая о защите правительства от возможных «нападок» со стороны нижней палаты парламента, Джеймс Брайс утверждал, что верхняя палата будет «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения».2 Известны также высказывания отцов-основателей Соединенных Штатов Америки при определении структуры парламента этой страны. Они утверждали, что нижняя палата, избираясь непосредственно народом, быстро поддается внутреннему разделению и обстановке в обществе, что приводит к злоупотреблению властью и нападкам на правительство со стороны этой палаты. Для недопущения этого они предложили учредить другую палату – верхнюю палату парламента.3 Изучая существующие теоретические положения и практики двухпалатных парламентов, О.Н. Булаков выделяет следующие положительные и отрицательные стороны бикамерализма. К основным преимуществам этой системы причисляются следующие: - обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти; -двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть; -двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России); - наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов; - вторая палата действует в качестве гаранта Конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что даёт дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения. 1 Милль Дж. С. Размышления о представительном правлении. – СПб. 1897. – С.177. Брайс Дж. Американская республика. – М., 1889. – ч.1 – С. 120. 3 См.: Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи – Copyright, 1990. – С. 194-195. 2 74 Булаков О.Н. выделяет следующие недостатки двухпалатной структуры парламента: - однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнить и затруднить законодательный процесс; - вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда его члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов; -в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти; - двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединённых комитетов; - вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.1 Учитывая все это в совокупности, каждая страна сама выбирает, какая структура парламента – однопалатная или двухпалатная необходима и целесообразна ей.2На это влияют следующие факторы: конкретные исторические условия и традиции страны3; форма правления и политический режим4; учет интересов регионов; соотношение политических сил; разделение законодательной власти между палатами; ограждение исполнительной власти от нападок парламента и т.п. В Республике Таджикистан во времена Советского Союза вопрос об однопалатном или двухпалатном парламенте не стоял. В то врем все советские республики имели однопалатные парламенты. Только Союз ССР как федеративное многонациональное государство имел двухпалатный парламент (Совет Союза и Совет Национальностей). Этот вопрос в Республике Таджикистан впервые 1 См.: Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. – СПб, Юридический центр Пресс, 2003. – С.107-108. 2 См.: Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента. Сравнительно правовое исследование. – М.: Норма, 2011. – С. 12. 3 См.: Сравнительное конституционное право. – С.514 4 См.: Ковешников Е.М., М.Н. Марченко, Л.А.Стешенко. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. – Учебник для вузов. – М.: Норма, 1999. – С.257 75 поднимался в 1992 году, во время противостояния политических сил, а также после восстановления конституционного строя и подготовки Конституции 1994 года. В разработанном официальном проекте Конституции 1992 года1 и в альтернативном проекте,2 представленном Р. Зойировым, говорилось лишь о едином, однопалатном парламенте. Так, в статье 71 официального проекта Конституции было сказано, что «высшим законодательным органом республики является Маджлиси Милли. Маджлиси Милли является постоянно действующим профессиональным органом, избираемым на 4 года в составе 100 народных депутатов, в том числе от Автономной области Горного Бадахшана».3 Политическое противостояние, а затем и гражданская война препятствовали принятию Конституции страны. Наоборот, эти события привели к тому, что некоторые центробежные силы стремились к созданию автономных образований в своих регионах, чтобы таким образом получить независимость от центра и самостоятельно осуществлять на этих территориях политическую власть. Например, авторы альтернативного проекта Конституции, опубликованного в газете «Фарханги Бадахшон», настаивали на образовании федеративного государства на территории Республики Таджикистан.4 Как было отмечено выше, рабочая группа по подготовке проекта Конституции 1994 года подготовила два проекта Основного Закона, так называемые «президентский» и «парламентский». В этих проектах не стоял вопрос о двухпалатном парламенте. Однако, в альтернативных и инициативных проектах Конституции 1994 года, было сказано о двухпалатной структуре парламента страны. Так, в альтернативном проекте конституции, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», было закреплено, что Маджлиси Оли Республики Таджикистан состоит из двух палат: Совета Республики (Шурои Джумхури) и Национального Совета (Шурои Милли). Совет Республики избирается от территориальных избирательных округов по региональному принципу на паритетных началах между регионами 1 См.: // Вечерний Душанбе. – 1992. – 1 июня. См.: // Народная газета. – 1992. – 15 июля. 3 См.: // Вечерний Душанбе. – 1992. – 1 июня. 4 См.: // Фарханги Бадахшон. – 1994. - №5. 2 76 (ГБАО, Хатлонская и Ленинабадская области, города и районы республиканского подчинения и город Душанбе) и состоит из 50 членов, то есть по 10 членов от каждого региона. Национальный Совет избирается по национальным избирательным округам по норме: 42 депутата от каждой автономной республики, 32 депутата от каждой автономной области, 26 депутатов от каждого автономного округа, 22 депутата от каждой области, городов и районов республиканского подчинения и города Душанбе.1 Как свидетельствует текст статьи 94 альтернативного проекта Конституции, Республика Таджикистан признается как федеративное государство. Причем национально-государственная система Союза ССР была скопирована на уровне государственного устройства Республики Таджикистан. Во многих местах этого проекта по данному вопросу были допущены определенные неточности и несоответствия. Так, в первой статье проекта одновременно говорилось о едином государстве, но построенном на принципах федерализма2. Или в статье 12 было закреплено, что «Республика Таджикистан являясь федеративным государством парламентского устройству типа, из состоит по своему Горно–Бадахшанской государственно-территориальному Автономной области, являющейся самостоятельным субъектом данной федерации».3 Или в статье 16, где речь шла о полномочиях парламента, было сказано об «утверждении образования новых автономных республик, автономных областей и округов».4 Р. Зойиров, автор альтернативного проекта,5 в своем втором проекте (инициативном проекте), представленном параллельно с официальным проектом, также настаивал на создании двухпалатного парламента. В статье 39 его проекта, где подчеркивалось о сущности парламента, было сказано, что «высшим представительным и единственным законодательным органом Республики Таджикистан является Шурои Оли - двухпалатный парламент. Шурои Оли является 1 См.: // Фарханги Бадахшон. – 1994. - №5. См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 См.: Там же. 5 Как уже было подчёркнуто, Р. Зойиров в 1992 году представил свой альтернативный вариант проекта Конституции страны. В этом проекте он предлагал однопалатный парламент. См.: Народная газета.– 1992. - 15 июля. 2 77 постоянно действующим профессиональным органом и состоит из Совета Республики и Законодательного Совета»1. Принципы формирования палат предлагались разные. Совет Республики представляет интересы регионов, национально-культурных объединений, политических партий (блоков) и исполнительной власти. Например, в статье 40 проекта было закреплено, что «Совет Республики выражает равное правовое положение областей и столицы республики с учётом интересов национальнокультурных обществ, политических партий (блоков) и исполнительной власти. Совет Республики состоит из депутатов, избираемых сроком на 6 лет по норме: а) по 4 депутата от каждой области и столицы республики; б) по 2 депутата от национально-культурных обществ, составляющих не менее 3% населения республики. Малочисленные национально культурные общества для реализации своего права имеют право объединиться в блоки; в) по 1 депутату от политических партий и блоков, получивших не менее 5% голосов избирателей в ходе выборов в Законодательный Совет. Президент Республики Таджикистан назначает 4 своих представителей. Каждые 2 года состав Совета Республики обновляется на одну треть».2 Формирование Совета Республики на основе нескольких принципов, как нам кажется, не соответствует устоявшимся принципам и нормам парламентаризма, не способствует эффективности осуществления государственной власти и государственного управления.3 Во-первых, парламент является общенациональным органом, представляющим интересы нации. С учётом этого, как представляется, нецелесообразно и неоправданно предоставлять квоту национально-культурным обществам, партиям и другим структурам. Национально-культурные общества не являются политическими объединениями и не преследуют политические цели, они удовлетворяют национальные и культурные потребности своих членов. Во-вторых, втягивание этих структур в политическую борьбу приведет к определенному 1 Зойиров Р. Х. Конституция Республики Таджикистан (инициативный проект на русском и таджикском языках). – Душанбе: Межвузовская типография ТГУ, 1994. 2 Зойиров Р.Х. Указ. работа.–С.54-55. 3 См.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России. Курс лекций. – М.: Юстицинформ, 2007. – С.46-64. 78 обособлению этих меньшинств в обществе, что нежелательно в нынешних условиях страны (постконфликтного периода). В-третьих, приход представителей этих организаций в общенациональный парламент превращает парламент в политически аморфную структуру, что не соответствует нынешним условиям страны (единения народа Таджикистана). В-четвертых, их члены являются гражданами данного государства и, возможно, членами политических партий. Как граждане государства и как члены политических партий, они имеют возможность активно участвовать в выборах парламента и баллотироваться в депутаты. В-пятых, как было подчеркнуто выше, это является шагом назад и не соответствует современным устоявшимся принципам и нормам парламентаризма, не способствует эффективному функционированию парламента. Что касается политических партий, то они также могут представлять своих кандидатов для выборов в Совет Республики. Согласно представленному проекту, политические партии и блоки имеют больше возможностей проводить свою политическую борьбу за получение депутатских мандатов и в другую палату – Законодательный Совет, где из 66 депутатских мандатов 33 избираются по спискам от политических партий.1 Следует также отметить, что, как показал опыт СССР, Чехословакии, Югославии и других стран, организация государства, его высших органов по национальному и этническому принципу нецелесообразна, и во-многом такой принцип препятствует эффективной организации и осуществлению государственной власти и государственного управления. Как подчеркивает профессор В.Е. Чиркин «… с течением времени национально-территориальный подход к структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые как правило, не соответствуют коренным интересам этносов, а инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группировками, стремящимися к установлению безраздельной власти в регионе…. Преувеличение национального 1 См.: Зойиров Р.Х. Указ.работа. – С.55. 79 момента в государственном строительстве может не сплотить, а напротив, подорвать государственную общность, единство федерации как государства»1. С учётом сказанного, как нам представляется, целесообразным и эффективным является формирование верхней палаты парламента (Совета Республики) по территориальному (региональному) принципу. Иные принципы и начала, несвойственные парламентаризму, в том числе образование парламента по этнонациональному, политическому и другим основаниям, могут привести к аморфной структуре парламента, помешать эффективному функционированию парламента. Двухпалатная структура парламента не была принята рабочей группой Конституционной комиссии по подготовке ныне действующей Конституции страны. В результате эта идея была отвергнута и принятая Конституция 1994 года установила в республике однопалатный, непостоянно действующий парламент, который функционировал до 2000 года. Вместе с тем вопрос о создании двухпалатного парламента был вновь поднят в Комиссии по национальному примирению при обсуждении вопроса о создании постоянно действующего, профессионального парламента. Как уже было сказано, в переговорном процессе по межтаджикскому конфликту и в его документах не говорилось о двухпалатном парламенте. Этот вопрос возник при обсуждении Концепции предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию страны2. При обсуждении вопроса о создании профессионального парламента в Таджикистане, о чем много было споров в Комиссии по национальному примирению, возник вопрос о двухпалатном парламенте. Правительственная сторона в КНП с учётом экономического кризиса, бедности основной части населения, отсутствия финансовых возможностей не была в то время сторонником создания профессионального, постоянно действующего парламента. В процессе продолжительного обсуждения этого вопроса, в конце концов, стороны в КНП и Президент согласились на создание профессионального, 1 2 См.: Сравнительное Конституционное право. – М.: Манускрипт, 1996 – С.482. См.: Усмон И. Указ. раб. – С. 494-498. 80 постоянно действующего парламента в стране. Эти обсуждения и принятие решения о создании профессионального парламента стали причиной возникновения двухпалатного парламента в Таджикистане. Учреждение второй палаты парламента было связано со следующими обстоятельствами. Первое. Политическая обстановка того времени, в частности, возвращение оппозиционных сил в страну, тяжелые последствия гражданской войны, экономические и социальные трудности, слабость государственной власти в какой-то мере настораживало правительство, и вторая палата как раз могла служить защитным механизмом от давления и нападок нижней палаты. Были возможные опасения о том, что большинство мест в парламенте могут перейти к оппозиционным силам и тем, которые были нейтральными во времена противостояния и гражданской войны. Нейтралы в свое время (в переговорном процессе) также хотели участвовать в разделе власти. Этого хотела и оппозиция. Правительство было против этого. И в связи с этим нейтралы при занятии мест в парламенте тоже могли перейти в сторону оппозиции. Второе. Верхняя палата, разделяя с нижней палатой парламентские полномочия, в том числе и законодательные, таким образом, могла удержать нижнюю палату от злоупотреблений. Третье. Верхняя палата парламента могла стать механизмом согласования интересов регионов с общегосударственными интересами и при одобрении законов исходить из этих интересов. Четвертое. Одобрение или неодобрение законов, принятых нижней палатой, со стороны верхней палаты, в свою очередь, способствуют повышению качества законов. С учетом этого и при настаивании правительственной стороны в КНП, в конце концов, двухпалатная структура парламента была принята Комиссией по национальному примирению. В Концепции предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию страны, утвержденной этой Комиссией, было сказано, что в стране должен быть учрежден двухпалатный парламент. Нижняя палата 81 является постоянно действующей, профессиональной, а верхняя палата функционирует на созывной (сессионной) основе.1 Нужно отметить, что представители оппозиции не стали категорически противостоять учреждению верхней палаты, так как они добились своего, т.е. создания профессионального, постоянно действующего парламента. Однако некоторые другие оппозиционные силы и отдельные лица были против учреждения верхней палаты парламента. Например, Консультативный Совет политических партий Таджикистана,2 распространяя свою позицию по вопросу о выборах в парламент, отмечал, что «Маджлиси Оли должен остаться однопалатным, что наиболее адекватно отражает характер унитарного государства. Это поможет избежать лишних материальных затрат на его содержание, не будет способствовать регионализму, местничеству и протекционизму. Более того, Таджикистан на сегодня имеет разноуровневое административно-территориальное устройство, т.е. в стране есть автономная область с огромной территорией и малой численностью населения, две административные области, столица республики, 13 районов республиканского подчинения».3 Эту идею также поддержал политолог С.И. Шарипов. Он утверждал, что, вопервых, «Таджикистан не федеративное, а унитарное, единое, неделимое государство. Если даже не принимать во внимание этот факт, то, во-вторых, надо принимать во внимание политический момент. Сегодня, когда молодое государство становится на ноги, где как никогда важным аспектом его существования является единство и целостность страны, создавать органы, которые могут способствовать развитию регионализма и сепаратизма является недопустимым».4 1 См.: Достиев С. Указ. работа.– С. 183. См.: Консультативный Совет политических партий Таджикистана был образован на основе Соглашения между Демократической партией Таджикистана, Коммунистической партией Таджикистана, Партией справедливости и развития Таджикистана. Целью создания Консультативного Совета, как было сказано в Соглашении, явилась активизация участия названных партий в ускорении реализации политики национального примирения.- См.: Джунбиш (Движение). - 1999. 21 мая. 3 // Джунбиш.- 1999. - 21 мая. 4 См.: Шарипов С.И. Политические процессы в Таджикском обществе. Сборник статей. – Душанбе: ЦСИ при Президенте РТ., 2011. – С.47. 2 82 Пятилетняя деятельность двухпалатного парламента Таджикистана в целом доказывает целесообразность существования двухпалатного парламента. Например, подытоживая четырехлетнюю работу верхней палаты парламента, председатель этой палаты М. Убайдуллоев подчеркнул, что существование двухпалатного парламента является целесообразным и служит развитию общества и государства.1 Следующий довод Консультативного Совета политических партий заключается в том, что двухпалатный парламент требует дополнительных материальных затрат для его содержания. Надо сказать, что вообще государственное управление само по себе является дорогостоящей деятельностью. И для эффективного его осуществления не следует быть слишком скупым. Кроме того, члены верхней палаты работают на созывной основе, что намного сэкономит финансовые затраты. Оппоненты также указывали на то, что образование второй палаты якобы способствует развитию регионализма, местничества и протекционизма. На наш взгляд, эти явления имеют другие корни, которые не связаны с учреждением двухпалатного парламента. Они могут иметь место и в однопалатном парламенте путем объединения депутатов, избранных от какого-то отдельного региона или местности. Следующим доводом Консультативного Совета являлось то, что, поскольку Республика Таджикистан имеет разноуровневое административно-территориальное деление, в которых проживает неодинаковое число населения, это не позволит представить равное количество представителей в верхнюю палату парламента. Нужно отметить, что формирование верхней палаты от представительства административно-территориальных образований не является изобретением Таджикистана. Этот принцип общепризнан и реализуется во многих государствах бывшего СССР и странах дальнего зарубежья. Так, например, в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, согласно статье 95 Конституции Российской Федерации, входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного 1 См.: Убайдуллоев М.У. Роль Маджлиси милли в становлении правового государства// Садои мардум. – 2004. – 17 апр. (на тадж. яз.) 83 органов государственной власти.1 Как известно, субъекты Российской Федерации различны и по территории, и по численности населения, проживающего в них, и независимо от территории и численности населения они в Совете Федерации имеют по два представителя. В статье 50 Конституции Республики Казахстан установлено, что «Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, городов республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, городов республиканского значения и столицы Республики».2 В разделе III Конституции США указано, что «в состав Сената Соединенных Штатов входят по два сенатора от каждого штата, избираемых законодательными собраниями соответствующих штатов на шесть лет».3 Кроме вышеуказанных возражений об организации и деятельности Маджлиси Оли высказывались также и другие мнения, которые указывали на другие стороны двухпалатного парламента. Например, высказывалось мнение о том, что создание двухпалатного парламента замедляет законотворческий процесс в стране.4 Практика законотворческого процесса в Таджикистане показывает, что желание принять побольше законов иногда плохо влияет на качество законов, на их согласованность и непротиворечивость. Так, Президент страны в своем Послании в парламент в 2002 году отмечал, что противоречия, несогласованность имеются не только между отдельными нормами разных законов, но и в отдельных законах.5 Образование двухпалатного парламента, в том числе и в унитарных государствах, способствует разделению законодательной деятельности между палатами на основе принципа сдержек и противовесов, представлению интересов регионов со стороны членов верхней палаты, их согласованию с общегосударственными интересами при принятии законов, укрепляет основу государственности, повышает качество законов, является наиболее целесообразным и эффективным. Об этом также отмечают некоторые практики и ученые. Например, 1 См.: Конституция Российской Федерации. – М.: Изд. группа «Инфра; М – норма», 1996. Конституции 16 стран мира. – Алматы: «Жеты жаргы», 1995. – С.117. 3 Конституции зарубежных государств.– М.: «Бек», 1997.– С.16-17. 4 См.: Мухаббатов Х. Лед тронулся. //Джунбиш. – 1999.– июнь. 5 См.:Минбари халк. 2000.– 25 апр. 2 84 С.М. Адилходжаева, член Сената Олий Мажлиса Узбекистана, утверждает, что «создание в Узбекистане двухпалатного парламента усилило законодательную власть, расширив её конституционные полномочия, способствовало совершенствованию механизма «сдержек и противовесов в отношениях между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Расширилось демократическое представительство регионов во власти. Значительно повысилось качество законодательной деятельности. Был осуществлён переход к профессиональному парламенту, что способствовало стабильности в стране и усилению государственной власти в целом»1. Говоря о создании двухпалатной структуры парламента в Таджикистане, Н.И. Заврабян также отмечает, что «один из главных факторов, определивших интерес к бикамерализму парламента, стало принятие путем всенародного референдума изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан, касавшихся введения двухпалатного парламента. Особую актуальность данный вопрос приобретает в свете того, что основным обоснованием такой конституциональной реформы стало политическую желание всех обстановку в слоев населения постконфликтном страны стабилизировать Таджикистане за счет представительства регионов в верхней палате и повышения эффективности парламента, государственной системы, а также развития демократии».2 Как правило, палаты парламента формируются на разных принципах, что соответствует общепризнанной доктрине и существующей практике. Нижняя палата парламента избирается непосредственно гражданами, имеющими право голоса. Так, в статье 49 Конституции указано, что Маджлиси намояндагон избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.3 Здесь следует отметить, что Конституция исходит из общеизвестной практики, где нижняя палата, как палата представителей народа, формируется непосредственно самим народом. 1 Адилходжаева С.М. Из опыта развития демократии и реформирования парламентской деятельности в Узбекистане // Евразийская интеграция: Экономика и право, политика. 2008, № 3. – С.79 2 См.: Заврабян Н.И. Указ. раб. – С. 3-4 3 См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе: Шарки озод, 2000. 85 Депутаты нижней палаты избираются непосредственно населением страны по смешанной системе выборов – мажоритарной и пропорциональной. Из 63 депутатов этой палаты 22 депутата избираются по партийным спискам от единого общереспубликанского избирательного округа, а 41 - по одномандатным избирательным округам. Также был упразднен старый порядок выдвижения кандидатов в депутаты этой палаты, согласно которому кандидаты выдвигались политическими партиями и представительными органами государственной власти районов и городов.1 Новый порядок такое право предоставил только политическим партиям и гражданам путем самовыдвижения. Однако число депутатов нижней и верхней палаты не установлено Конституцией. Конституция при решении этого вопроса Конституционный закон о выборах парламента. В статье 49 ссылается на Конституции установлено, что «число членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон, порядок их избирания, порядок неизбираемости и несовместимости с мандатом члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон определяется Конституционным законом».2 Определение количества членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон не на уровне Конституции, а на уровне Конституционного закона имеет свои плюсы и минусы. К преимуществам такой формы регулирования можно отнести такой момент, как гибкость, что позволяет, например, с учётом увеличения числа населения без внесения изменений в Конституцию увеличить число депутатов Маджлиси намояндагон. К минусу такого подхода следовало бы отнести то, что полномочие принятия или изменения Конституционного закона принадлежит самому парламенту, и парламент в конечном итоге может по своей воле изменить количество парламентариев. С учётом этих обстоятельств, а также того, что количество депутатов наравне с принципом формирования палат является важной стороной деятельности парламента и в целом парламентаризма, многие страны пошли по пути 1 См.: Законы «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан» и «О выборах в Местные маджлисы народных депутатов». – Душанбе, 1994. (на тадж., русск. и узб. яз). 2 Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе. 2003 год. 86 определения количества парламентариев в Основном законе государства. Так, во многих странах СНГ количество депутатов установлено в их конституциях. Например, в Конституциях Российской Федерации (ст.96), Казахстана (ст.50), Молдовы (ст.60), Кыргызской Республики (ст.54) и других определено количество членов их парламентов1. Видимо, такой подход в условиях постсоветских государств является более приемлемым,2 поскольку в этих странах ещё твердо не установились принципы, нормы и традиции парламентаризма, возможны конфликты и противоборство между законодательной и исполнительной властью, что может быть предметом злоупотреблений со стороны законодательной власти. Данный вопрос был предметом регулирования официальных и неофициальных проектов Конституции, подготовленных в 1992 году. Так, в неофициальном проекте, представленном Р. Зоировым, было установлено, что «Маджлиси милли является постоянно действующим профессиональным органом, избираемым на 4 года в составе 100 народных депутатов, в том числе 8 депутатов от Автономной области Горного Бадахшана». 3Или в статье 71 официального проекта было записано, что «Маджлиси милли является профессиональным и постоянным, избирается на срок 4 года и состоит из 63 народных депутатов, в том числе 4 депутатов от Автономной области Горного Бадахшана».4 Этот вопрос также встал и при подготовке проекта Конституции 1994 года. Официальный проект об этом практически ничего не говорил. Так, в статье 49 было сказано, что «порядок образования и деятельности Маджлиси милли определяется законом».5 При обсуждении и принятии Конституции приведенная редакция части третьей статьи 49 была дополнена «конституционным законом».6В проекте, представленном Коммунистической партией, тоже не был оговорен этот вопрос. В статье 49 этого проекта было сказано, что «порядок образования и деятельность 1 См.: Конституции стран членов СНГ.- Ереван, 1997. О целесообразности установления количества депутатов парламента на уровне Конституции страны были высказаны некоторыми учёными – См., напр.: Имомов А.И. Конституционное право Республики Таджикистан.- Душанбе: «Оли Сомон», 1997. – С. 286 (на тадж. яз.). 3 См.: //Народная газета, - 1992.– 15 июня. 4 // Народная газета, - 1992. - 1 июня. 5 Там же. 6 Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Ирфон, 1994. 2 87 Шурои Оли определяется Конституцией, законами и регламентом работы Шурои Оли».1 В проекте Конституции, представленной Р.Зоировым, и в проекте, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», указанный вопрос нашел свое закрепление. В статье 40 инициативного проекта Р. Зоирова, где говорилось о формировании верхней палаты - Совета Республики, было сказано, что «Совет Республики состоит из депутатов, избираемых сроком на 6 лет по норме: а) по 4 депутата от каждой области и столицы республики; б) по 2 депутата от национально-культурных обществ, составляющих не менее 3% населения республики. Малочисленные национально-культурные общества для реализации своего права имеют право объединиться в блоки; в) по 1 депутату от политических партий и блоков, получивших не менее 5% голосов избирателей в ходе выборов в Законодательный Совет. Президент Республики Таджикистан назначает в Совет Республики 4 своих представителей»2. Порядок образования и состав нижней палаты - Законодательного Совета были определены в статье 41 названного проекта. В этой статье было зафиксировано, что «Законодательный Совет выражает единство административно-территориального устройства РТ и состоит из 66 депутатов, избираемых сроком на 4 года по принципу: а) 33 депутата по территориальным избирательным округам, образуемым на основе единых норм представительства; б) 33 депутата – по избирательным спискам политических партий и блоков»3. Или в статье 94 проекта Конституции, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», отмечено, что «Совет Республики избирается по территориальным избирательным округам по региональному принципу на паритетных началах между регионами (ГБАО, Хатлонская и Ленинабадская области, города и районы республиканского подчинения и город Душанбе) и состоит из 50 депутатов, то есть по 10 депутатов от каждого региона. Совет Национальностей избирается по национальным избирательным округам по норме: 42 депутата от каждой автономной республики, 32 депутата от каждой 1 // Нидои ранджбар. - 1994. - 1-7 июля. Зоир Р. Конституция Республики Таджикистан. (альтернат. вариант) – Душанбе, 1994. 3 Зоир Р. Конституция Республики Таджикистан. (альтернат. вариант) – Душанбе, 1994. 2 88 автономной области, 26 депутатов от каждого автономного округа, 22 депутата от каждой области, городов и районов республиканского подчинения и города Душанбе».1 Следует подчеркнуть, что данный вопрос и в конце существования СССР, и в период независимости республики имеет тенденцию к сокращению количества членов парламента. Так, в Конституции Таджикской ССР 1978 года было установлено, что «Верховный Совет Таджикской СССР избирается по избирательным округам с равной численностью населения в составе 350 депутатов».2 Указанное число народных депутатов в связи с учреждением Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (где число членов Верховного Совета СССР в связи с учреждением Съезда и постоянной деятельностью Верховного совета СССР было сокращено) было уменьшено. В Республике Таджикистан также было сокращено число депутатов Верховного Совета. В статье 100 Конституции республики, с учётом внесенных в 1989 году изменений, было сказано, что «Верховный Совет Таджикской ССР состоит из 230 народных депутатов». 3 Разработчики проекта Конституции 1992 года, учитывая, что парламент будет постоянно действующим, уменьшили это число. Так, в официальном проекте число парламентариев было установлено 634, а в альтернативном проекте Р. Зоирова оно было определено в 1005 народных депутатов. При разработке проекта Конституции 1994 года, как уже было подчеркнуто выше, вообще не указывалось число народных депутатов. В статье 49 проекта было сказано, что «порядок образования и деятельность Маджлиси Милли определяются законом».6 На основании указанной нормы Конституции, в статье 2 Конституционного закона «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» было указано, что «Маджлиси Оли состоит из 181 народного депутата Республики Таджикистан, в том числе 9 1 // Фарханги Бадахшон.- 1994.- июнь. См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе: Ирфон. 1987. 3 Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе, 1989. 4 См.: // Народная газета. – 1992. – 1 июня. 5 См.: // Народная газета. – 1992. – 15 июля. 6 // Народная газета. – 1994. – 22 апр. 2 89 народных депутатов от Горно-Бадахшанской автономной области…».1 В инициативных и альтернативных проектах Конституции также было установлено количество депутатов парламента. Так, в инициативном проекте Р. Зоирова, где парламент состоит из двух палат – Совета Республики и Законодательного Совета, установлены нормы представительства регионов, национально-культурных объединений, политических партий и блоков и Президента страны в Совет и количество депутатов Законодательного Совета2. В проекте, Республики опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», согласно которому парламент тоже состоит из двух палат, определены нормы и количество депутатов парламента.3 Вопрос о количестве депутатов парламента был предметом длительного обсуждения в Комиссии по национальному примирению, при подготовке Концепции и Проекта изменений и дополнений в Конституцию страны, законов о выборах в парламент и в местные представительные органы государственной власти. При подготовке проекта предложений по внесению изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан в Комиссии по национальному примирению было предложено разное число депутатов парламента. Например, в первоначальном проекте, который был направлен Президенту страны, было записано, что число депутатов парламента должно быть зафиксировано в тексте Конституции и оно должно быть не менее 71 и не более 81 человека4 (при однопалатном парламенте - З.А.). Этот вопрос также обсуждался и в средствах массовой информации. Так, радио «Свобода» сообщало, что «КНП продолжает обсуждение проекта Конституционного закона РТ «О выборах в Маджлиси Оли». Ряд пунктов этого законопроекта стал поводом для разногласий между правительственной и оппозиционной сторонами. Правительственная сторона предложила численность палаты представителей 1 не более 55 человек. См.: Конституционный закон Республики Таджикистан «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 1995.– № 21.– Ст.221. 2 См.: Зоир Р. Конституция Республики Таджикистан. Инициативный проект. – Душанбе, 1994. 3 См.: // Фарханги Бадахшон. - 1994. - №3. 4 См.: Достиев А. Указ. раб.– С. 178. 90 Оппозиционная сторона же настаивала на том, что общее число депутатов этой палаты должно быть 91 человек.1 Консультативный Совет политических партий РТ предлагал численность представителей этой палаты не менее 80 человек. Политолог, председатель Научного фонда РТ Мухаммаджон Гулджонов придерживался другого мнения. Он считал, что с учётом географического положения республики число депутатов в палате представителей должно быть 120 человек.2 Как было отмечено выше, в КНП при принятии Концепции по внесению изменений и дополнений в Конституцию, было достигнуто соглашение о создании в стране двухпалатного парламента. При определении количества депутатов палат тоже не было единогласия. Это было продолжение того спора, который возник при определении количества депутатов однопалатного парламента. Результатом этой дискуссии первоначально было то, что КНП своим решением от 16.02.1999 года определила количество депутатов нижней палаты -91 человек и верхней -45 человек. Однако впоследствии это число депутатов палат парламента при подготовке проекта Конституционного Закона РТ «О выборах в Маджлиси Оли» разработчиками не было принято. В результате обсуждений в Комиссии по национальному примирению было принято решение установить количество депутатов в нижнюю палату -63, а в верхнюю палату - 33.3 Как было подчеркнуто, часть членов верхней палаты избирается и часть назначается. Три четверти части членов Маджлиси милли (25 членов) избираются косвенным путём, тайным голосованием на совместных заседаниях местных представительных органов Горно-Бадахшанской автономной области, областей, города Душанбе, городов и районов республиканского подчинения на их совместном заседании. Одну четвертую часть членов Маджлиси милли (8 членов) назначает Президент республики, и каждый экс-президент страны по праву является 1 См.: Обзор публикаций прессы, подготовленный Миссией наблюдателей ООН в Таджикистане 10 июля 1999 года. См.: Там же. 3 См.: Конституционный закон РТ «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1999. – № 12. – Ст. 296. 2 91 пожизненным членом Маджлиси милли, если он не откажется от использования этого своего права1. При определении количества членов верхней палаты, как нам кажется, авторы Закона о выборах парламента исходили из следующих критериев. Прежде всего, они исходили из административно-территориальных делений страны и учета интересов регионов страны, а также из соображений экономного содержания парламента. С другой стороны, при определении количества депутатов палат парламента, видимо, был учтен и тот момент, чтобы между избирателями и их представителями не терялась связь, чтобы депутат мог иметь необходимый контакт со своими избирателями. Как показывает практика, работа верхней палаты парламента Республики Таджикистан, а также функционирование верхних палат некоторых других стран (США, Испания, Япония и др.) является целесообразной, чтобы члены этой палаты работали на профессиональной и постоянной основе, а также избирались всеобщими выборами избирателями соответствующих регионов (территориальных коллективов). Это, в свою очередь, соответствует требованиям принципов и норм парламентаризма, а также способствует эффективной работе парламента. Для выборов депутатов нижней палаты по одномандатным избирательным округам был определен 41 избирательный округ,2 что примерно на 75000 избирателей приходится на один депутатский мандат. Практически это охватывает избирателей 2-3 районов (города) страны. Это привело к тому, что при существовании очень слабых коммуникационных условиях депутату будет трудно поддерживать постоянную связь с избирателями. Учитывая также, что республика является горной страной, что районы находятся друг от друга на далеком расстоянии, осуществлять постоянную связь с избирателями будет очень непросто. Об этом говорили и некоторые специалисты при обсуждении проекта Конституционного закона о выборах парламента. Политолог М. Гулджонов высказал мнение, что с учетом географического 1 См.: Конституционный закон РТ «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1999. – № 12. – Ст. 296. 2 См.: Обзор публикаций прессы, подготовленной Миссией наблюдателей ООН 23 ноября 1999 года. 92 положения республики число депутатов в палате представителей должно быть 120 человек.1 Обосновывая свою мысль, он отмечал, что «Таджикистан - горная страна и регионы расположены друг от друга на большом расстоянии. Кроме того, хотим мы того или нет, например, в ГБАО проживают народы со своими специфическими особенностями, и каждый район находится друг от друга в 200 километрах и не имеют между собой связи. В случае, если количество представителей Маджлиса от этого региона уменьшится, депутатам будет трудно осуществлять должным образом связь с избирателями».2 Действительно, практика деятельности парламента, работа депутатов с избирателями показывает, что такое количество депутатских мандатов не дает возможность осуществлять эффективную связь представителя с его избирателями. Для эффективного осуществления этих связей, как нам кажется, более приемлемым является 100 депутатов для нижней – постоянно действующей палаты и 50 членов для верхней палаты. Это позволяет фактически избрать от каждого района, города (за некоторыми исключениями) одного депутата нижней палаты. Количество членов верхней палаты, которые избираются местными представительными органами (по 5 представителей от каждого региона) и назначаются президентом (8 членов), в какой-то мере связано с количеством депутатов нижней палаты. Так, согласно статье 55 Конституции страны, палаты проводят совместные утверждения указов заседания, Президента где, например, о назначении рассматриваются и освобождении вопросы членов правительства, о введении военного и чрезвычайного положения, даче согласия на использование Вооруженных сил страны за пределами страны для выполнения международных обязательств, принятии отставки Президента и другие. Для того чтобы верхняя палата могла отстаивать свои интересы, было широкое обсуждение вопросов, высказаны разные мнения и взгляды депутатов и их групп (фракций), количество ее депутатов не должно быть хотя бы менее половины депутатов нижней палаты. Это, как известно, практикуется 1 2 во многих странах. Такое количество См.: Обзор публикаций прессы, подготовленной Миссией наблюдателей ООН 23 ноября 1999 года. Обзор публикаций прессы, подготовленной Миссией наблюдателей ООН 23 ноября 1999 года. 93 членов палат парламента является важной предпосылкой осуществления их взаимодействия на основе принципа сдержек и противовесов. Для осуществления такого взаимодействия Конституция исходит из следующей конструкции. Для каждой палаты определены ее собственные полномочия. Некоторые вопросы включены в сферу совместных полномочий палат, область законодательной деятельности определена отдельно, где наряду с палатами в этом процессе участвуют также и другие субъекты законодательной деятельности. Такая конструкция полномочий палат и их взаимоотношения и взаимодействие, как известно, широко используются в практике функционирования парламентаризма. По такому пути пошли и страны СНГ, в которых имеются двухпалатные парламенты (РФ, Республика Казахстан, Узбекистан, Республика Беларусь). На распределение полномочий между палатами влияют принципы формирования палат (получение мандата непосредственно от народа – т.е. прямые выборы депутатов нижней палаты), отдельные стороны деятельности палат (постоянно действующий или созывной характер палат), функции каждой палаты (например, финансовые функции нижней палаты). Эти и другие обстоятельства в определенной мере являются критерием определения полномочий палат парламента. В полномочия нижней палаты парламента включены вопросы, которые в основном связаны с такими особенностями этой палаты, как получение мандата депутата непосредственно от народа, постоянно действующий характер палаты, принятие законопроектов только этой палатой. При распределении полномочий между палатами учитывается также поддержание баланса между палатами. С учётом этих предпосылок и в соответствии со статьей 57 Конституции к полномочиям нижней палаты отнесены следующие вопросы: «1) образование Центральной комиссии по выборам и референдумам Республики Таджикистан; избрание и отзыв председателя, заместителя и членов Комиссии по представлению Президента; 2) вынесение на всенародное обсуждение проектов законов и других важных государственных и общественных вопросов;3) утверждение социально94 экономических государственного программ; 4) дача разрешения кредита; 5) ратификация и на выдачу денонсация и получение международных договоров; 6) назначение референдума; 7) образование судов; 8) утверждение государственных символов; 9) утверждение государственных наград; 10) утверждение указов Президента о назначении и освобождении председателя Национального банка и его заместителей; 11) установление воинских званий, дипломатических рангов, специальных чинов и званий;12) установление заработной платы Президенту; 13) осуществление других полномочий, определяемых Конституцией и законами».1 Как видно из приведенной нормы Конституции, нижняя палата парламента практически не имеет полномочий в отношении исполнительной власти. Подробно эти вопросы будут рассмотрены в четвертой главе диссертации, но здесь нужно сказать, что как и в других президентских республиках нижняя палата должна иметь полномочия по отношению к исполнительной власти, в том числе выражение недоверия к высшим должностным лицам этой власти. Как отмечает Ф.Т. Тахиров, «… без права законодательного органа, т.е. Маджлиса Оли, чего нет в нашей Конституции, дисциплинировать министерства, включая вотум недоверия и отставку правительства… не будет ни ответственности правительства, ни разделения властей, следовательно, и правового демократического государства, как бы не стремились и не говорили о нем»2. Полномочия верхней палаты в целом связаны с тем, что его члены представляют интересы территорий (регионов) в сочетании с общегосударственными интересами «как государственная палата». Региональные и общегосударственные интересы, их сочетание в деятельности верхней палаты требуют, чтобы она имела полномочия участвовать в организации государственной власти, особенно исполнительной власти. С учётом этих обстоятельств статья 56 Конституции за этой палатой закрепляет следующие полномочия: «1) образование, упразднение и изменение административно-территориальных единиц; 2) избрание и 1 Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. Тахиров Ф.Т. Актуальные проблемы государства и права в условиях государственной независимости Республики Таджикистан. – Душанбе: Дониш, 2009 – С.7 2 95 отзыв председателя, заместителей и судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда по представлению Президента; 3) решение вопроса о лишении неприкосновенности председателя, заместителей и судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда; 4) дача согласия на назначение и освобождение Генерального прокурора и его заместителей; 5) осуществление других полномочий, определяемых Конституцией и законами».1 Следует отметить, что этим не исчерпываются полномочия палат. И в статье 56, и в статье 57 закреплено, что палаты могут осуществлять и другие полномочия, если они предусмотрены в других статьях Конституции или в других законах. Например, Конституционный закон Республики Таджикистан «О судах Республики Таджикистан» устанавливает, что порядок проведения конференций судей для образования квалификационных коллегий определяется положением, которое утверждается Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан.2 Или в статье 130 названного закона закреплено, что для работников аппарата судов Республики Таджикистан классные чины устанавливаются Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан.3 Конституция предусматривает проведение совместных заседаний палат (ст. 55). Согласно этой статьи на этих заседаниях рассматриваются следующие вопросы: «1. утверждение указов Президента о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства; 2. утверждение указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения; 3. дача согласия на использование Вооруженных сил Республики Таджикистан за её пределами для выполнения международных обязательств Таджикистана; 4. назначение выборов Президента; 5. принятие отставки Президента; 6. присуждение Президенту государственных наград и присвоение ему высших воинских званий; 7. рассмотрение вопроса о неприкосновенности Президента».4 Кроме того, закреплено, что на совместном 1 Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001. – №7. – Ст. 490. 3 См.: Там же. 4 Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003 год. 2 96 заседании палат Президент приносит присягу и выступает с посланием об основных направлениях внутренней и внешней политики республики.1 Следует отметить, что здесь Конституция значительно отходит от существующей традиционной практики в этом вопросе.2 Обычно на совместных заседаниях палат рассматриваются вопросы, которые в той или иной мере имеют церемониальный характер. Например, заслушиваются послания Президента и Конституционного суда страны, выступление руководителей иностранных государств и т.п. В статье 100 Конституции Российской Федерации установлено, что «палаты могут собраться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств».3 Данное отступление от общепринятой практики является неслучайным, и Таджикистан в этом вопросе не является исключением. Практика рассмотрения важных вопросов государственной жизни на совместных заседаниях палат парламента, ещё до закрепления их в Конституции Республики Таджикистан, в странах СНГ была закреплена в Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года,4 что оказало определенное влияние и на разработчиков Конституции Республики Таджикистан. Так, в статье 53 Конституции Республики Казахстан, которая посвящена полномочиям палат парламента при проведении совместных заседаний, закреплены следующие вопросы: «1) по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию; принимает Конституционные законы, вносит в них изменения и дополнения; 2) утверждает республиканский бюджет и отчёты правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет; 3) проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента республики в месячный срок со дня 1 Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003 год. Алиев. З. М. Некоторые вопросы становления парламентаризма в Республики Таджикистан // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. – 2002.- №1. – С. 218. 3 См.: Конституции 16 стран мира. – С. 351-386. 4 Там же. – С. 103-136. 2 97 направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента. Если парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат подтвердит раннее принятое решение, Президент в течение семи дней подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом; 4) двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающей одного года; 5) дает согласие на назначение Президентом Премьер-министра Республики, Председателя Национального Банка Республики; 6) заслушивает доклад Премьер-министра о Программе Правительства и одобряет или отклоняет Программу. Повторное отклонение Программы может быть осуществлено большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. Отсутствие такого большинства означает одобрение Программы Правительства; 7) большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов парламента либо в случаях, установленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правительству; 8) решает вопросы войны и мира; 9) принимает по предложению Президента Республики решение об использовании Вооруженных сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности; 10) проявляет инициативу о назначении республиканского референдума; 11) заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета Республики о состоянии конституционной законности в республике; 12) образует совместные комиссии палат, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты о деятельности комиссии; 13) осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией».1 1 Конституция Республики Казахстан. – Алматы: Казахстан, 1995. Следует подчеркнуть, что поправки, внесенные в Конституцию Республики Казахстан в 2007 году, сократили число вопросов, которые рассматриваются на совместном заседании палат парламента. Следующие вопросы были исключены из этого перечня: 1) принятие конституционных законов и внесение в них изменений и дополнений; 2) утверждение республиканского бюджета, внесение в него изменений и дополнений; 3) рассмотрение возражений Президента по законам или его частям; 4) дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра и Председателя Национального банка; 5) заслушивание доклада Премьер-министра о Программе Правительства; 6) выражение вотума недоверия Правительству; 7) проявление инициативы о назначении республиканского референдума. Решение этих вопросов с учетом характера палат парламента были распределены между ними. Это было, видимо, сделано с учетом требований общепризнанных 98 Как видно, на совместных заседаниях палат парламента этой страны рассматриваются достаточно широкий спектр вопросов. Расширение круга вопросов, которые рассматриваются на совместных заседаниях палат, по нашему мнению, нецелесообразно, поскольку, во-первых, оно в чем-то ставит под сомнение деление парламента на две палаты, во-вторых, практически создается своего рода третья палата, в-третьих, перечеркивает принцип разделения законодательной власти между палатами парламента. С чем связано то, что в некоторых бывших республиках Союза ССР происходит такая тенденция? Видимо, это в определенной мере связано с влиянием психологии и практики работы времен Союза ССР, где важные вопросы решались на основе коллективизма, на больших и высоких собраниях (Политбюро ЦК КПСС, Бюро ЦК КП республик и т.п.). С другой стороны, возможно, это в определенной мере на руку исполнительной власти, когда она может проводить свои решения, поскольку члены верхней палаты, большинство которых являются руководителями или представителями местных органов исполнительной власти. Это указывает также на определенное недоверие к отдельным палатам парламента в решении столь важных вопросов, а также нежелание исполнительной власти, чтобы отдельные палаты имели такие серьезные полномочия, особенно по контролю над исполнительной властью. Кроме того, согласно статье 55 Конституции Республики Таджикистан, которая закрепляет полномочия парламента при проведении совместных заседаний, при решении вопросов на этих заседаниях постановления принимаются большинством голосов от общего числа членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон, где каждая палата голосует раздельно.1 Хотя здесь каждая палата парламента голосует раздельно, всё-таки перевес имеет нижняя палата парламента, которая состоит из 63 депутатов, а верхняя - из 33 членов (в дебатах, обсуждениях и т.п.). принципов и норм парламентаризма, а также с природой и назначением двухпалатного парламента. См.: Конституция Республики Казахстан, 2007. 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. 99 Следует также отметить, что на основе внесенных изменений и дополнений в Конституцию Республики Таджикистан в 2003 году полномочия по заслушиванию руководителей иностранных государств из совместных заседаний палат было передано в нижнюю палату парламента.1 Видимо, при решении этого вопроса учитывалось то, что нижняя палата работает на постоянной основе. Как нам кажется, наиболее оптимальным вариантом решения данного вопроса является то, что руководители иностранных государств могут выступать на совместных заседаниях палат и на заседаниях каждой палаты, что исключает возникновение на практике разных вопросов и разных толкований этой нормы Конституции. Взаимодействие палат парламента в основном происходит в процессе их законотворческой деятельности. В этом вопросе Республика Таджикистан, как и некоторые другие страны СНГ,2 пошла по устоявшемуся классическому пути, когда закон принимается нижней палатой парламента, а верхняя имеет право одобрения или неодобрения закона, принятого нижней палатой. Примерно такая же практика имеется в Республике Беларусь, Казахстане и Российской Федерации, где функционируют двухпалатные парламенты.3 Следует подчеркнуть, что палаты парламента Республики Таджикистан ещё не в полной мере используют установленные формы их взаимодействия (создание совместных комиссий, в том числе согласительных комиссий и т.п.). Следующие созывы должны устранить существующие, указанные выше недостатки и усовершенствовать взаимодействие палат парламента. Следует особо обратить внимание на укрепление полномочий нижней палаты, создание согласительных комиссий палат, а также сократить вопросы, которые решаются на совместных заседаниях палат парламента и перераспределить их между палатами, с учетом их функций. Для организации работы каждой палаты парламента создаются руководящие, координирующие и рабочие органы. В литературе эти органы причисляются к 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. См.: Например, Конституции Республики Беларусь и Республики Казахстан. 3 См.: Конституции стран – членов СНГ.- Ереван: «Мхитар Гош»,1997.– С. 98-134. 2 100 внутренней структуре (устройству) парламента.1 Также предлагается рассматривать их в каждой палате отдельно, поскольку они имеют свои особенности, а также каждая палата по своему усмотрению формирует эти структуры. Главная задача этих органов заключается в организации работы внутри палаты, распределение депутатов по профильным комитетам и комиссиям, подготовки вопросов для рассмотрения палаты, координации деятельности этих органов, представление палаты в отношениях с другими органами и организациями, взаимодействие с ними и другие.2 В них входят: Председатель и заместители председателя палаты, Советы палат, комитеты и комиссий, парламентские фракции и депутатские группы, а также аппарат палаты. Особо указывается на Аппарат палаты как рабочий орган или орган, обеспечивающий деятельность палаты, ее руководящих и координирующих органов, а также депутатов. Порядок их формирования и деятельности закреплены Конституцией, Конституционным законом о парламенте и регламентом палат. В Конституции (ст.53) говорится о председателе палат и их заместителях, образовании комитетов и комиссий, а также формировании других координационных и рабочих органов. В этой статье Конституции только закреплено порядок избрания и отзыв председателей палат. Порядок образования других органов закреплены в законе о парламенте и регламентов каждой палаты. Подробное регулирование процедуры образования внутренних органов палат парламента урегулировано в регламентах палат. Регламент нижней палаты парламента (новая редакция) принят 22 декабря 2010 года.3 Регламент верхней палаты принят 10 ноября 2000 года.4 Наряду с председателями палат, избираются их заместители. Кандидатура заместителей вносятся председателями из числа членов палаты. Один из заместителей председателя должен быт представителем Горно-Бадахшанской 1 См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. Т.2. –М.: Норма, 2011. – С.518; Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации. Курс лекций. 2-ое издание. – М.: Норма, 2013. – С.138 и др. 2 См.: Автономов А.С. Правовая антология политики. – С.298. 3 См.: Регламент Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе: Маджлиси намояндагон, 2010. 4 См.: Регламент Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - №11. – ст.501. 101 автономной области, как автономного образования.1 кандидатуры заместителей председатель обычно При представлении исходит из соображения представительства регионов и гендерного баланса в составе руководства палаты. Например, заместители председателя нижней палаты парламента действующего созыва представлены из Согдийской, Горно-Бадахшанской и Хатлонской областей, городов и районов республиканского подчинения.2 Одним из заместителей является женщина.3 Как известно, в странах с развитой партийной системой состав руководящих органов парламента формируется из представителей партийных фракций. В связи с тем, что такая система еще не развита в Таджикистане, только пять партий представлены в парламенте (абсолютное большинство членов парламента являются членами партии власти, две партии представлены по два депутата и два депутата по одному) этот принцип еще не введен в образование структур парламента Таджикистана. Полномочия председателей палат установлены в законе о парламенте и регламентов палат. Согласно пункта 42 Регламента Маджлиси намояндагон председатель палаты председательствует на заседаниях палаты и его Совета, выдвигает кандидатуры заместителей председателя палаты, председателя комитетов и комиссий, руководителя аппарата палаты; представляет палаты в стране и за рубежом; при необходимости созывает внеочередные заседания Совета палаты.4 Как видно, полномочия председателя палаты далеко выходят за рамки ведения только заседания палаты. Поэтому справедливы те ученые, которые указывают на то, что вряд ли в таком случае правомерно называть их спикерами.5 В каждой палате функционируют советы палат. Они формируются из председателей палат и их заместителей, председателей комитетов и комиссий. 1 См.: Конституция Республики Таджикистан (ст. 53). – Душанбе, 2003. Традиционно (по неписаным законам) республика делится на север, юг, центральная часть (районы и города республиканского подчинения) и Горно-Бадахшанская автономная область. Исходя из этого принципа в руководстве страны, в том числе и палат парламента, выбираются представители этих регионов. 3 О выборах председателей палат и заместителей, председателей постоянных комитетов и комиссий парламента действующего созыва. См.: // Голос народа от 18 марта и 24 апреля 2010 (на тадж. яз.). 4 См.: Регламент Маджлиси намояндагон. – Душанбе, 2010. 5 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. – С.218. 2 102 Регламенты палат также указывают на то, что палата может избирать в состав совета и других депутатов палаты.1 В основном Советы палат имеют координирующие полномочия, такие как: организация подготовки заседаний палаты; созыв очередных и внеочередных заседаний палаты; составление плана рассмотрения вопросов палаты на очередной месяц; упорядочение деятельности предварительного рассмотрения комитетов законопроектов; и комиссий; принятие обеспечение постановления о проведении парламентских слушаний; обеспечение контроля над выполнением постановлений палаты; создание комиссий и рабочих групп по вопросам, входящих в его компетенцию; организация заслушивания отчетов министерств, государственных комитетов, ведомств и других государственных органов в целях контроля исполнения государственного бюджета и т.п.2 Регламенты палат предусматривают создание постоянных комитетов и комиссий, а также временных комиссий для решения отдельных вопросов. 3 В нынешнем созыве палатой согласно пункту 88 Регламента нижней палаты образованы следующие 9 комитетов и 2 постоянные комиссии: 1) Комитет по экономике и финансам; 2) Комитет по законодательству и правам человека; 3) Комитет по правопорядку, обороне и безопасности; 4) Комитет по аграрным вопросам и экологии; 5) Комитет по международным делам, общественным объединениям и информации; 6) Комитет по науке, образованию, культуре и молодежной политике; 7) Комитет по социальным вопросам, семье и охране здоровья; 8) Комитет по государственному строительству и местному самоуправлению; 9) Комитет по энергетике, промышленности, строительству и коммуникации; 10) Комиссия по депутатской этике; 11) Комиссия по контролю Регламента и организации работы.4 1 В состав Совета нижней палаты действующего созыва входят 15 депутатов – председатель и три его заместителя, председатели девяти комитетов и две комиссии нижней палаты. – См.: Список депутатов Маджлиси намояндагон четвертого созыва (2010-2015). – Душанбе, 2010 (на тадж. яз.) В состав верхней палаты действующего созыва входят председатель и два его заместителя, председатели пяти комитетов и одной комиссии. – См.: Список членов Маджлиси милли четвертого созыва. – Душанбе, 2010 (на тадж. яз.). 2 См.: Регламент Маджлиси намояндагон. – Душанбе, 2010. 3 См.: Там же. 4 В нынешнем созыве парламента эти комитеты образованы постановлением Маджлиси намояндагон от16 марта 2010 г., №10. – См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2010. - №3. – Ст. 186. 103 В Регламенте верхней палаты не указано число и перечень комитетов и постоянных комиссий. Они установлены отдельным постановлением палаты. В действующем созыве этой палаты образованы следующие комитеты и постоянные комиссии: 1) Комитет по обеспечению конституционных основ, прав и свобод человека, гражданина и законности; 2) Комитет по экономике и коммуникации; 3) Комитет по координации деятельности Маджлиси милли с Маджлиси намояндагон, исполнительной власти, общественных объединений, средств массовой информации и межпарламентских связей; 4) Комитет по аграрным вопросам, занятости населения и экологии; 5) Комитет по социальным вопросам, охраны здоровья, образования, культуре, молодежной и женской политики в обществе.1 Перечень комитетов и комиссий палат показывает, что они в основном образованы по отраслевому принципу с учетом основных сфер общественной жизни (экономики, финансов, аграрной сферы, экологии, социальной сферы и т.п.), что в какой-то мере заимствовано из практики Верховного Совета советского периода. Практически, после 2000 года, т.е. после образования двухпалатного парламента в перечне и в названии постоянных комитетов и комиссий палат не произошло существенных изменений. Как было подчеркнуто выше, в регламенте нижней палаты (п. 57) предусмотрено создание временных комиссий для решения конкретных вопросов. Создание таких комиссий встречается очень редко в практике работы этой палаты. Только в действующем созыве этой палаты создана одна такая комиссия.2 Создание временных комиссий не предусмотрено в регламенте верхней палаты. Основная задача постоянных комитетов и комиссий палат согласно их регламентами заключаются в: предварительном рассмотрении проектов постановлений, законов, других нормативных правовых актов и дача заключения по ним; организации парламентских слушаний; организации общественных слушаний отдельных законопроектов и т.п.3 Полномочия постоянных комитетов и комиссий верхней палаты с учетом специфики этой палаты немного отличаются от нижней 1 См.: Список членов Маджлиси милли четвертого созыва. – Душанбе, 2010. Постановлением Маджлиси намояндагон от 14 апреля 2010 г., №57 образована временная экологическая комиссия. – См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2010. - №4. – Ст. 298. 3 См.: Регламент Маджлиси намояндагон. – Душанбе, 2010. 2 104 палаты. Их основная задача заключается в предварительном рассмотрении принятых нижней палатой законов и дачи по ним заключения.1 В Регламенте нижней палаты парламента предусмотрено создание парламентских фракций и депутатских групп.2 В пункте 101 регламента этой палаты сказано, что для осуществления коллегиальной деятельности и выражения единой позиции и политических убеждений по вопросам, рассматриваемых Маджлиси намояндагон, реализации своих предвыборных программ и целей в Маджлиси намояндагон депутаты могут объединяться во фракции и депутатские группы. Во фракции могут объединяться депутаты, избранные от списка политических партий по единому общереспубликанскому избирательному округу и депутаты, избранные от одномандатных округов и пожелавшие войти в эти фракции. Депутаты, не вошедшие во фракции могут создавать депутатские группы. Фракции и депутатские группы регистрируются в Комиссии этой палаты по контролю регламента и организации работы, если их число не менее пяти депутатов.3 Следует отметить, что только во втором созыве парламента (2000-2005 гг.) в нижней палате было создано две парламентские фракции со стороны депутатов от политических партий (Народная демократическая партия (партия власти) и Коммунистическая). В последующих созывах, только партия власти смогла образовать свою фракцию4, поскольку у других партий не было пяти депутатов (у Коммунистической партии было избрано 2 депутата, у Партии исламского возрождения тоже 2 депутата). В связи с этим возникает вопрос об уменьшении числа депутатов, желающих создать парламентские фракции от 5 до 3 депутатов. Регламент палаты также подчеркивает, что фракции и депутатские группы обладают равными правами, самостоятельно организуют свою фракционную деятельность, их председатели от имени фракции и группы могут участвовать в заседании Совета палаты, вносить предложения в повестки заседаний палаты, 1 См.: Регламент Маджилиси Милли – Душанбе, 2005. Создание фракций и депутатских групп в верхней палате не предусмотрено. 3 См.: Регламент Маджлиси намояндагон. – Душанбе, 2010. 4 В действующем созыве (4-ом) парламента в нижнюю палату от партии власти избрано 47 (из 63) депутатов. Наряду с партией власти в этом созыве из числа внепартийных депутатов (10 депутатов) создана депутатская группа. 2 105 участвовать в обсуждении законопроектов и других вопросов на заседаниях палаты и т.п.1 Однако, как было уже подчеркнуто, к сожалению, практика показывает, что эта сторона деятельности парламента отстает от требований времени. Отсутствует фракционная деятельность и в результате не наблюдаются принципиальные обсуждения вопросов в парламенте, партия власти не считается с другими мнениями, от чего в конечном счете пострадает парламент, его эффективность. Это в определенной мере препятствует развитию парламентаризма в стране. Основная причина этого заключается в том, что существующие политические партии не имеют широкую социальную базу, необходимые кадровые и финансовые возможности, поддержки в обществе. Существующая власть также не заинтересована в укреплении политических партий и партийной борьбы, создании парламента на многопартийной основе. Существующее положение устраивает ее, поскольку через партию власти, которая занимает абсолютное большинство мест в парламенте, проводит законопроекты и другие решения и таким образом управляет парламентом. Организационное, правовое, документальное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности палаты и его внутренних органов осуществляют их аппараты. 2 В подразделениях аппаратов работают соответствующие специалисты, которые обладают достаточными знаниями и опытом работы в соответствующих областях, необходимых для обеспечения деятельности палат. Эти работники являются государственными служащими и назначаются на должность на основании конкурса. 1 2 См.: Регламент Маджлиси намояндагон. – Душанбе, 2010. См.: Регламент Маджлиси намояндагон (п. 126). – Душанбе, 2010. 106 2.2 Представительная функция парламента Представительная функция парламента наряду с финансовой, законодательной и контрольной является одной из основных его функций, выражающих в представительстве интересы различных общенациональных представительных слоев органах. и групп Возникнув населения исторически в как сословно-представительные учреждения, они в процессе своей борьбы за представительство превратились в общенациональный представительный орган, осуществляющий законодательную власть и другие функции, вытекающие из его природы как парламента страны. С учетом этого справедливо отмечает Г.Махачев, что в борьбе за право представительства рождается парламентаризм и связанные с ним политические доктрины, а следовательно формируется полноценно действующая система законодательных органов государства.1 Как известно, представительная природа парламента вытекает из принципа народного суверенитета. Современные демократические конституции закрепляют суверенитет народа. Так, в статье 3 Конституции Франции установлено, что «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума».2 Постсоветские государства, объявив себя демократическими, правовыми и социальными также закрепили данный принцип. В статье 3 Конституции РФ указывается, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».3 Этот принцип также нашел свое закрепление в Конституции Республики Таджикистан. В статье 6 Конституции подчеркивается, что «в Таджикистане народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, которую осуществляет непосредственно или через своих представителей».4 1 См.: Махачев Г. Необходимость и условия формирования парламентаризма // Право и жизнь, 2000 - №31. – С.20-22 Конституция зарубежных государств. – М. «Бек», 1997. – С. 106. 3 Конституция Российской Федерации, 2011. 4 Конституция Республики Таджикистан, 2003 2 107 Как вытекает из указанных норм Конституции народ как носитель суверенитета и единственный источник государственной власти сам непосредственно осуществляет эту власть или реализовывает её через своих представителей. Учитывая это, Конституция также указывает на то, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и выборы.1 Как правило, с учетом масштабности, сложности и дороговизны проведения референдумов и выборов, они проводятся периодически и по важным и нужным вопросам. Так, например, в соответствии со статьей 98 Конституции Республики Таджикистан изменения и дополнения в Конституцию вносятся только путем всенародного референдума. Выборы также проводятся периодически в соответствии со сроками полномочий выборных органов.2 С учетом сказанного, государственная власть принадлежащая народу в основном осуществляется через его представителей – органы, уполномоченных Конституцией осуществить эту власть. В современных демократических государствах, где государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную, эти власти реализуют свою правомочия на власть в формах и пределах, установленных Конституцией. Например, в статье 1 Конституции Италии подчеркивается, что «суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах установленных Конституцией».3 Или в разделе 1 статьи 1 Конституции США закреплено, что «все установленные здесь полномочия законодательной власти принадлежит Конгрессу Соединённых Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей».4 Это положение в общей форме нашло свое закрепление в Конституции Республики Таджикистан в рамках принципа разделения властей, верховенства и прямого действия норм Конституции, а также в обязательности соблюдения и 1 Конституция Республики Таджикистан, 2003 См.: Там же. 3 Конституция зарубежных государств. – С. 243 4 Там же. – С. 15. 2 108 исполнения норм Конституции всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами.1 На основании вышеназванных положений, вытекающих из принципа национального (народного) суверенитета определяется конституционно-правовой статус парламента Республики Таджикистан, его организация и деятельность. Исходя из этого Маджлиси Оли признается парламентом страны, являющимся высшим представительным и законодательным органом Республики Таджикистан, состоящих из двух Маджлисов – Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон.2 Как было подчеркнуто, нижняя палата состоит из 63 депутатов (41 одномандатника и 22 из списков партии), а верхняя из 33 членов – 25 представителей регионов и 8 назначаемых Президентом страны. Для выборов 41 депутата одномандатника территория страны разделена на 41 избирательный округ. На один избирательный округ насчитывается в среднем 75 000 избирателей. Хотя такое число избирателей не считается многочисленным с учетом существующей практики современных государств, но оно не полностью учитывает административно-территориальное деление страны, а также географическое расположение (отдаленность) районов (в горных регионах), деревнях и сёлах республики. В республике существует 68 районов и городов. Образование такого количества (41) избирательного округа не учитывает принятое административно-территориальное деление. В горных регионах страны на территорию 4-5 районов приходится один избирательный округ. С другой стороны, отдаленность районов, деревень и сел друг от друга не позволяет депутату часто общаться со своими избирателями. В период предвыборной кампании кандидаты не могут встретиться со всеми своими избирателями в кишлаках и селах. Все это, конечно, негативно сказывается на работе представителя (депутата) для представления интересов избирателей. Состав депутатов (63 депутата) нижней палаты действующего созыва выглядит следующим образом: 2 академика; 3 член - корреспондента; 5 докторов наук; 12 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан, 2003. См.: Там же. 109 кандидатов наук; по специальности – 16 юристов, 14 экономистов, 8 учителей, 4 агронома, 2 журналиста, 2 биолога, 1 врач и 1 политолог; по прежней должности – 19 депутатов прежнего созыва нижней палаты; 31 работник разных уровней государственного аппарата и 2 предпринимателя.1 В верхнюю палату избраны – 14 председателей областей, городов и районов; 9руководители организаций; 1 работник Аппарата Президента и 7 работников науки и образования и бывший президент республики; по специальности – 14 инженеров, 10 преподавателей; 4 экономиста; 1 юрист; 2 врача; 2 агронома; 1 ветеринар; 1 политолог. В нижнюю палату из 63 депутатов избраны 12 женщин, а в верхнюю из 33 членов - 5 женщин. Партийный состав палат парламента выглядит следующим образом: в нижнюю палату избраны 47 депутатов от Народно-демократической партии (партии власти), что составляет 78 %; по 2 депутата от Партии исламского возрождения и Коммунистической партии и по одному депутату от Аграрной партии и Партии экономических реформ.2 Как свидетельствует приведенная статистика, число депутатов парламента от женщин, молодежи, предпринимателей, инвалидов и других слоев общества явно недостаточно. Женщины в обеих палатах парламента составляют около 18 % (17 из 97). Политические партии в свои партийные списки также очень мало включают кандидатов от женщин. Если даже включают их имена в списки, то в большинстве случаев не в первых рядах, а в середине или в конце списков. Например, в выборах 2010 года в списке Партии исламского возрождения кандидатуры женщин были только в десятой позиции, в Социал-демократической - в третьей3, в Народнодемократической тоже в третьей.4 Учитывая, что половину населения страны составляют женщины, такое их количество в парламент не соответствует социальнодемографической структуре общества. Считается целесообразным, как в некоторых странах в закон о выборах в парламент внести поправки, в соответствии с которыми 1 См.: Список депутатов Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан четвертого созыва (20102015) – С.3. 2 См.: Там же. 3 См.: // Миллат, 2009, 24 декабря. 4 См.:// Азия-плюс, 2009, 29 декабря. 110 в избирательных списках партий имена женщин-кандидатов разместить наравне с мужчинами. Что касается верхней палаты парламента, то здесь ее члены, как было уже подчеркнуто, избираются местными представительными органами областей, города Душанбе, городов и районов республиканского подчинения на их совместных заседаниях. Согласно Конституционному закону «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан» кандидаты в Маджлиси милли выдвигаются местными представительными органами государственной власти. Причем каждый местный маджлис выдвигает только одного кандидата.1 Выдвижение кандидатов от политических партий и самовыдвижение граждан не допускается. Такой порядок формирования верхней палаты не способствует представительству территориальных коллективов. Во-первых, как известно, вторая палата парламента является органом представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц. Это требует, чтобы члены верхней палаты были представителями этих территориальных коллективов, а не представителями местных представительных органов государственной власти. Во-вторых, при выдвижении членов верхней палаты должны участвовать политические партии, а также самовыдвиженцы. Втретьих, принцип представительства территориальных коллективов требует, чтобы представители избирались избирателями этих территориальных коллективов, а не местными представительными органами. Выборы членов верхней палаты показывают, что при нынешнем положении, когда в выдвижении и выборах верхней палаты не участвуют партии и самовыдвиженцы, в эту палату избираются в основном председатели областей, районов, городов и руководители крупных предприятий. Например, в третьем созыве этой палаты (2005-2010 гг.) ее членами были избраны 19 (из 33 членов палаты) председателей областей, городов и районов, а также 5 руководителей 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2004. – 7 – Ст. 452. 111 крупных предприятий.1 В четвертом созыве были избраны 14 председателей областей, городов и районов и 9 руководителей указанных предприятий.2 Все это говорит о том, что порядок формирования верхней палаты парламента не соответствует представительной природе парламента страны, указанной в статье 48 Конституции. Следует особо подчеркнуть о членах верхней палаты (8) назначаемых Президентом страны. Так, в третьем созыве верхней палаты (2005-2010 гг.) Президентом были назначены 3 председателя районов, президент Академии наук, декан юридического факультета Национального университета, директор крупного предприятия – Таджикского алюминиевого завода, бывший первый вице-премьер один из руководителей бывшей оппозиции и председатель дехканского хозяйства. 3 Обычно в тех странах, где такое право предоставлено президенту, он назначает в члены верхней палаты крупных деятелей науки и культуры, людей, которые имеют большие заслуги перед родиной. Однако, вышеизложенное не совсем соответствует устоявшейся практике. В четвертом созыве верхней палате (2010-2015) состав лиц, назначенных президентом немного изменился. Так, были назначены директор известного лицея, руководитель Аппарата политехнического Президента, университета, директор ректор медуниверситета, алюминиевого завода, декан бывший председатель нижней палаты парламента, а также двое по национальному признаку – киргиз и узбек.4 Как вытекает из вышеизложенного, подбор этих людей в члены верхней палаты осуществляется Президентом страны по «неординарным» принципам. Здесь наблюдается много субъективного. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности существования вообще этого института. Хотя это очень привлекательно для президента. Но, как нам кажется, в президентских республиках, особенно в Таджикистане, где Президент 1 См.: Члены Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан третьего созыва. – Душанбе, 2005. – С. 3. См.: Члены Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан четвертого созыва. – Душанбе, 2010. – С. 3. 3 См.: Члены Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан третьего созыва. – Душанбе, 2005. – С. 8-9. 4 См.: Члены Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан четвертого созыва. – Душанбе, 2010. – С. 810 2 112 имеет непомерно широкие полномочия, указанные полномочия не нужны президенту. А также прошедший период (2000-2013 гг.) свидетельствует о нецелесообразности такого формирования верхней палаты. Необходимым и целесообразным, как уже было подчеркнуто, являются непосредственные выборы членов верхней палаты в регионах страны. Другим вопросом, который имеет очень важное значение для представительной функции парламента, является представление интересов различных слоев общества через депутатов, избранных по партийным спискам. Как показывает политическая практика развитых стран, которые полностью перешли на пропорциональную систему выборов парламента через политические партии, не всегда интересы различных слоев населения выражаются ими. Совершенно справедливо отмечают парламентские выборы в Б.А. Страшун и Рыжов В.А. то, что развитых демократических государствах монополизированы политическими партиями но это, в свою очередь, обязывает партии считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его.1 Такое положение усугубляется в условиях Республики Таджикистан, еще и тем, что здесь не развита партийная система, партии не имеют широкую социальную базу, финансовые возможности и т.п. Некоторые партии в районах и городах не имеют своих организационных структур, печатные издания и т.п. Об их существовании и деятельности даже некоторые не знают. С учетом этого политические партии должны представлять интересы населения через свои предвыборные программы. Когда избиратели поддержат их предвыборные программы, они должны будут при победе на выборах и получении мест в парламенте стремиться к ее выполнению. В противном случае они не имеют шансов на победу в следующих выборах в парламент. Как было подчеркнуто, Республика Таджикистан также приняла и закрепила в Конституции принцип свободного мандата депутата, который является одним из важных принципов парламентаризма. Статья 51 Конституции страны подчеркивает, что «член Маджлиси милли и депутат Маджлиси намояндагон независим от воли 1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. – С. 405. 113 избирателей, вправе свободно выражать свое мнение, голосовать по своему убеждению».1 Этот принцип иногда становится предметом злоупотребления со стороны депутатов. Некоторые депутаты очень редко встречаются со своими избирателями. Некоторые избиратели даже не знают своего депутата. Установленные регламентом нижней палаты встречи депутатов два раза в год (с выездом в избирательные округа)2 является недостаточными. Целесообразно, чтобы эти встречи были чаще, хотя бы один раз в квартал. А также следовало бы ввести в парламент институт помощников депутата, которые могли бы быть связующим звеном между депутатами и избирателями. 1 Конституция Республики Таджикистан, 2003. См.: Регламент Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан (глава 9) – Душанбе, 2010 – С. 6162. 2 114 2.3 Законодательная функция парламента Полномочия парламента Республики Таджикистан связаны и вытекают из его сущности и предназначения как высшего представительного и единственного законодательного органа страны. Парламент, как высший представительный орган страны, получая мандат от народа, объединяет его представителей и, таким образом, выявляет и выражает волю и интересы народа. Как отмечает профессор С.Н. Бабурин, «парламентаризм же предлагает делегирование народом своей высшей власти ограниченному представителей народа, кругу уполномоченных борющихся за на осуществление функционирование власти лиц – как за профессиональную работу. Представительной правление может быть эффективней прямого народовластия, но не может быть более полномочным».1 Отсюда, выражение воли и представление интересы народа являются определяющими в установлении и осуществлении полномочий парламента. В условиях постсоветского Таджикистана и в других постсоветских государствах, где идёт процесс становления парламентаризма, эти вопросы ещё не полностью воплотились в жизнь. Например, Арабаев А.А. отмечает, что «очевидно, что в Конституции Кыргызской Республики закреплены традиционно присущие парламенту как общественному учреждению представительная, законодательная и контрольная функции, которые, взаимодополняя друг друга, раскрывают сущность Жокоргу Кенеш именно как парламента».2 Действительно, хотя на уровне Конституции закреплены основные принципы и нормы парламентаризма, но на практике они еще не воплотились полностью. Следует отметить, что переход от советской политической системы, идеологических стереотипов к общепризнанным ценностям вообще и в области парламентаризма в особенности показывает, что многие из этих ценностей ещё полностью не осознаны. Некоторые из них только начинают открывать себе дорогу, постепенно внедряясь в жизнь общества. 1 См.: Бабурин С.Н. Государствоведение. Научные труды. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – С.528-529. См.: Арабаев А.А. Конституционно – правовой статус парламента Кыргызской Республики // Современное право. 2006, № 1. – С. 77. 2 115 С учетом всего этого, связь между депутатами и избирателями, выявление и выражение их интересов в законе, формы этих связей ещё не полностью сложились и не нашли практического воплощения. Прошедшие выборы 2005 и 2010 годов парламента в Таджикистане ещё раз показали, что в сознании избирателей ещё крепко влияние советского периода. До сих пор им кажется, что депутат должен исполнять наказы избирателей, оказывать содействие в строительстве дорог, школ, детсадов и т. п. На многих встречах избирателей с кандидатами в депутаты прозвучали обещания о том, что депутат будут строить мосты, дороги, школы и т.д. Хотя иногда на этих встречах высказывалось мнение о том, что депутаты больше не исполняют наказы, их задача - принимать законы, которые должны создать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие каждому. Несмотря на это в обществе ещё превалирует ностальгия по прошлому, по советскому периоду. Все это приводит к тому, что парламент становится ареной представления и борьбы мелких интересов отдельных депутатов и их групп. Учитывая это, справедливо отмечают Б.А. Страшун и В.А. Рыжов о том, что «отсутствие развитой партийной структуры, опосредующей отношения между избирателями и парламентом, в нашей стране и ряда других государств после падения господства компартий привело к тому, что парламент стал-таки ареной борьбы мельчайших интересов – амбиций отдельных депутатов и их групп, никак не связанных с интересами избирателей».1 Выявление и выражение интересов избирателей в законах, сочетание интересов различных политических сил приводят к достижению согласия и спокойствия в обществе, что является основной целью парламента.2 Законотворчество или законодательная деятельность парламента является одной из основных его функций. Как известно, на конституционно-правовой статус парламента оказывает существенное влияние форма государственного правления. С учетом этого в парламентарных, президентских и смешанных республиках статус 1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. – С. 406. В целях совершенствования законодательства, укрепления его научных и социально-экономических основ Указом Президента Республики Таджикистан от 19 февраля 2011 года утверждена «Концепция прогнозного развития законодательства Республики Таджикистан». – См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан, январь - март 2011 года. – С 167-168. 2 116 парламента различается. Обычно в президентских республиках (в число которых входит Республика Таджикистан) парламент больше занимается законотворчеством, чем обсуждением общественных дел. Об этой особенности парламента также отмечают ученые. Говоря о влиянии формы правления на конституционно-правовой статус парламента, Н.С. Крылова подчеркивает, что в странах с жесткой системой разделения властей представительный орган действует в качестве активного законодательного института.1 Законодательная деятельность парламента в Республике Таджикистан в Конституции определена отдельно. Она не сведена к вопросам, которые решаются палатами отдельно или рассматриваются ими на их совместных заседаниях. Конституция Таджикистана, как и некоторые Конституции других государств, здесь исходит из того, что в законодательном процессе также участвуют и другие субъекты законодательной инициативы. В этой деятельности наряду с парламентариями также участвуют Президент, Правительство страны и Собрание народных представителей Горно - Бадахшанской автономной области как автономного образования. Исходя из этого установлен особый порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, подписания и обнародования законов. Как известно, законодательный процесс начинается с правом законодательной инициативы. Согласно статье 58 Конституции, право законодательной инициативы принадлежит каждому члену Маджлиси милли и депутату Маджлиси намояндагон, Президенту и Правительству, Маджлису народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области.2 Следует отметить, что до внесения поправок в Конституцию в 2003 году, право законодательной инициативы также принадлежало Конституционному, Верховному и Высшему экономическому судам республики по вопросам их ведения.3 1 См.: Сравнительное конституционное право. – С. 506. См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе, 2003. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе, 2000. Этот вопрос более подробно будет освещен в четвертой главе диссертации. 2 117 При обсуждении и решении вопроса о лишении высших судов республики права законодательной инициативы разработчики исходили из классической модели осуществления данного права, согласно которой это право принадлежит членам парламента и высшему органу исполнительной власти страны (правительству).1 Большинство стран бывшего СССР в принципе тоже пошли по такому пути. В основном это право предоставлено депутатам парламента и правительству этих стран. В некоторых других странах это право также предоставлено и Президенту страны.2 В некоторых странах СНГ инициирование законопроектов осуществляется путём народной инициативы. Так, в статье 99 Конституции Республики Беларусь сказано, что право законодательной инициативы принадлежит также гражданам, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек и реализуется в Палате представителей.3 Конституции Грузии и Кыргызстана право законодательной инициативы предоставляют избирателям в количестве не менее 10 и 30 тысячам гражданам страны.4 На устойчивость тенденции расширения круга стран, признающих народную законодательную инициативу еще в середине 90-х гг. XX в. указывал А.С.Автономов.5 Следует отметить, что предоставление определенному количеству избирателей права законодательной инициативы в целом вытекает из демократического принципа функционирования государственной власти и права участия граждан в осуществлении этой власти.6В тоже время в условиях Республики Таджикистан, думается, и в условиях других государств бывшего СССР, где отсутствовала подобная традиция и практика, а также с учетом того, что в этих странах только что начался процесс становления демократических институтов и формирования гражданского общества, этот институт может оказать содействие в развитии этих 1 См.: Например, Конституции Франции и ФРГ – Конституции зарубежных государств. – С. 117,185. См.: Например, такое право принадлежит Президенту Кыргызской Республики, Президенту Азербайджанской Республики, Президенту Российской Федерации и т.д. 3 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С. 122. 4 См.: Например, Конституции Кыргызстана, Грузии и т.д. См.: Конституции стран – членов СНГ. – Ереван, 1997. 5 Автономов А.С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права России. – М., 1996. С. 11. 6 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник в 4-х томах. Тома 1-2. /Отв. ред. Б.А. Страшун. – М.: Издательство Бек, 1995 – С.499-501. 2 118 институтов демократии. С учетом этого является целесообразным предоставить право законодательной инициативы не менее 50 тысячам гражданам, обладающим избирательным правом и соответственно закрепить это в статье 58 Конституции Республики Таджикистан. В последние годы, после того, как нижняя палата парламента Таджикистана стала постоянно действующей, в осуществлении права законодательной инициативы произошли существенные изменения. Депутаты этой палаты стали активно использовать это право. Например, депутаты нижней палаты парламента третьего созыва (2005–2010 гг.) с использованием этого права внесли 122 законопроекта, которые были приняты. По инициативе членов верхней палаты были приняты 14 законов1. Как видно, по инициативе членов верхней палаты по сравнению с депутатами нижней палаты внесено мало законопроектов. Это, прежде всего, связано с тем, что исполнение депутатских обязанностей не является основным занятием членов этой палаты. Нужно отметить, что в нижней палате парламента сложилось неправильное мнение, о том, что депутаты обязаны подготовить и внести законопроект. Следует отметить, что право законодательной инициативы - это право, а не обязанность депутата. Депутат как член законодательного органа, прежде всего обязан обсудить законопроект, выразить свое мнение по нему, а также проголосовать за или против проекта. В этом выражается основная функция и задача депутата. Право законодательной инициативы даёт возможность депутату, как представителю народа и члену законодательного органа, если он считает это необходимым, внести законопроект на рассмотрение нижней палаты. Это право также даёт депутату возможность путем внесения законопроекта активно участвовать в жизни общества, оказывать содействие в урегулировании общественных отношений. В использовании права законодательной инициативы весома роль исполнительной власти – Президента и Правительства страны. Как уже было сказано, в некоторых странах СНГ их президентам не предоставлено право законодательной инициативы конституциями этих стран (Казахстан, Кыргызстан, 1 См.: Голос народа.-. 2010.- 27 февр. (на тадж. яз.). 119 Армения). Это связано, видимо, во-первых, с тем, что президенты этих стран выполняют функцию главы государства, а исполнительную власть осуществляют правительства названных государств. Так, согласно статье 85 Конституции Республики Армении, исполнительную власть в этой стране осуществляет Правительство Республики Армения.1 Или, в соответствии со статьей 64 Конституции Республики Казахстан, правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью.2 Во-вторых, как известно, Президент как глава государства подписывает и разрешает обнародовать закон или со своими возражениями возвращает закон на новое обсуждение в парламент. Право вето Президента на законы, принятые парламентом, в определенной мере требует, чтобы Президент был нейтральным, не участвовал в подготовке и внесении законопроекта в парламент, чтобы он не был заинтересованным, а в случае несогласия с законом или отдельной его частью смог независимо и свободно возвратить их на новое рассмотрение парламента. В Республике Таджикистан, как было уже отмечено, право законодательной инициативы принадлежит и Президенту и Правительству страны, несмотря на то, что, согласно статье 64 Конституции, «Президент Республики Таджикистан является главой государства и исполнительной власти (Правительство)».3 Учитывая все сказанное, было бы логичным и целесообразным, чтобы это право принадлежало только правительству страны. Наделяя правом законодательной инициативы Президента и правительство, видимо, составители Конституции во многих странах СНГ исходили из того, что предоставление такого права Президенту страны укрепляет его власть и авторитет, делает эту власть более действенной. С другой стороны, многие конституции этих стран были написаны при официальном или неофициальном участии президентов этих стран, и это, видимо, повлияло на них. 1 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С. 188. См.: Конституция Республики Казахстан. – Алматы, 1995. 3 Конституция Республики Таджикистан.– Душанбе, 2003. 2 120 Следует отметить, что в Республике Таджикистан фактически Президент не часто использует принадлежащее ему право законодательной инициативы. В основном, абсолютное большинство законопроектов направляются через правительство. Так, в период второго созыва парламента (2000 – 2005 годы) Президентом было внесено 62 законопроекта, главным образом, по тем или иным вопросам, вытекающими из его полномочий (амнистия, присуждение наград и т.п.), а также связанными с деятельностью органов, которые непосредственно находятся в подчинении Президента (финансовый контроль и т. п.).1 Правительством страны в этот период внесено 207 законопроектов, которые были приняты парламентом и подписаны Президентом страны.2 Такой большой объем законопроектов, внесенных правительством, связан со следующими обстоятельствами. Во-первых, правительство страны как центральный орган исполнительной власти имеет широкие полномочия, которые требуют законодательного обеспечения. Во-вторых, переходный период, в котором находится страна, требует внесения многих изменений в действующее законодательство, особенно в социально-экономической области, управленческих и иных структурах, которые реализуются на основе принятых законов. И, в-третьих, большой и мощный аппарат государственного управления (аппарат самого правительства, министерств и ведомств, местных органов исполнительной власти), который подчиняется правительству, дает ему возможность внесения такого большого объема законопроектов. Следует отметить, что Конституция республики не определяет границы законодательной деятельности парламента, т. е. не определяет те области, по которым парламент вправе принимать законы. В Конституции страны только говорится о парламенте как о высшем представительном и законодательном органе государства. Исходя из этого, парламент Таджикистана может принимать законы по широкому кругу вопросов. 1 2 См.: Библиографический список нормативных правовых актов Республики Таджикистан. – Душанбе, 2005. См.: Там же. 121 Некоторые страны СНГ пошли по иному пути, т. е. определили границы законодательной деятельности своих парламентов (Республика Казахстан, Республика Беларусь, Украина, Азербайджанская Республика). Например, в статье 61 Конституции Республики Казахстан установлено, что «парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагающие принципы и нормы, касающиеся: 1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав; 3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; 4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; 5) республиканского бюджета; 6) вопросов судоустройства и судопроизводства; 7) образования, здравоохранения и социального обеспечения; 8) приватизации предприятий и их имущества; 9) охраны окружающей среды; 10) административно-территориального устройства республики; 11) обеспечения обороны и безопасности государства».1 Более подробное описание вопросов, которые входят в сферу законодательной деятельности парламента, содержатся в Конституции Украины. В статье 92 Конституции этой страны установлено, что «исключительно законами страны определяются: 1) права и свободы человека и гражданина, гарантии этих прав и свобод; основные обязанности гражданина; 2) гражданство, правосубъектность граждан, статус иностранцев и лиц без гражданства; 3) права коренных народов и национальных меньшинств; 4) порядок применения языков; 5) основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономический зоны, континентального шельфа, освоение космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи; 6) основы социальной защиты, формы и виды пенсионного обеспечения, основы регулирования труда и занятости, брака, семьи, охраны детства, материнства, отцовства; воспитания, образования, культуры и здравоохранения; экологической безопасности; 7) правовой режим 1 Конституция Республики Казахстан.- Алматы, 1995. 122 собственности;8) правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и нормы антимонопольного регулирования; 9) основы внешних сношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; 10) основы регулирования демографических и миграционных процессов; 11) основы создания и деятельности политических партий, иных объединений граждан, средств массовой информации; 12) организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организация государственной статистики и информатики;13) территориальное устройство Украины; 14) судоустройство, судопроизводство, статус судей, основы судебной экспертизы, организация и деятельность прокуратуры, органов дознания и следствия, нотариата, учреждения исполнения наказаний; основы организации и деятельности адвокатуры; 15) основы местного самоуправления; 16) статус столицы Украины; специальный статус других городов; 17) основы национальной безопасности, организации Вооруженных сил Украины, обеспечения общественного порядка; 18) правовой режим государственной границы; 19) правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации; 20) организация и порядок проведения выборов и референдумов; 21) организация и порядок деятельности Верховной Рады Украины, статус народных депутатов Украины; 22) основы гражданско-правовой ответственности; деяния, являющиеся преступлениями, административными или дисциплинарными правонарушениями и ответственность за них».1 Кроме того, в этой статье оговорено, что исключительно законами Украины устанавливаются: 1) государственный бюджет Украины и бюджетная система Украины; система налогообложения, налоги и сборы; основы создания и функционирования финансового, денежного, кредитного и инвестиционного рынков; статус национальной валюты, а также статус иностранных валют на территории Украины; порядок образования и погашения государственного внутреннего и внешнего долга;порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы; 2) порядок направления подразделений 1 См.: Конституции стран – членов СНГ.- С. 49 – 97 123 Вооруженных Сил Украины в другие государства; порядок допуска и условия пребывания подразделений, Вооруженных сил других государств на территории Украины; 3) единица веса, меры и времени; порядок установления государственных стандартов; 4) порядок использования и защиты государственных символов; 5) государственные награды; 6) воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания; 7) государственные праздники; 8) порядок создания и функционирования свободных и других специальных зон, имеющих экономический или миграционный режим, отличный от общего. Объявление амнистии также устанавливается законом.1 В некоторых других республиках (Республика Беларусь, Республика Молдова) указанный вопрос урегулирован через основные законодательные полномочия парламента. Так, в статье 97 Конституции Республики Беларусь, где речь идёт о полномочиях нижней палаты Парламента – Палаты представителей в общем сказано о вопросах, по которым принимаются законы. В пункте втором этой статьи установлено, что Палата представителей рассматривает проекты законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о республиканского правах бюджета национальных и отчета о меньшинств; его об утверждении исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре, здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и заключении мира; 1 Конституции стран – членов СНГ. – С. 49 – 97. 124 о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.1 В Конституции Российской Федерации этот вопрос урегулирован с учетом федеративного устройства этой страны. В статье 76 Конституции указывается, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.2 Вопросы, входящие в ведение Российской Федерации и её субъектов закреплены в статьях 71 и 72 Конституции.3 В Конституциях Республики Молдовы и Республики Узбекистан не установлены границы законодательной деятельности парламента.4 Конституция Республики Молдовы устанавливает те области, по которым принимаются конституционные, органические и ординарные законы, т. е. определены виды законов. Что касается вообще границ законотворческой деятельности парламента, то они остались не очерченными. Так, в статье 72 сказано, что ординарные законы действуют во всех областях общественных отношений, за исключением областей, регулируемых конституционными и органическими законами.5 В Конституции этой страны только определены вопросы, по которым принимаются конституционные и органические законы. По всем остальным вопросам, которые парламент сочтёт нужными, можно будет принимать ординарные законы. Таким образом, в определении границ законодательной деятельности парламентов стран СНГ отсутствует единый подход и единая практика. Здесь усматривается влияние советского периода, где этим вопросам не придавали особого внимания, а также и то, что указанные вопросы пока что не стали 1 См.: Там же.– С. 100-134. См.: Конституция Российской Федерации. – Питер, 2011 3 См.: Там же. 4 Конституции стран – членов СНГ. – С. 135-170; 319-341. 5 Там же. – С. 135-170. 2 125 предметом спора и дискуссии между ветвями государственной власти, особенно между законодательной и исполнительной властями. Как нам кажется, наиболее приемлемой моделью определения границы законодательствования парламента является четкое и полное установление этих сфер на уровне Конституции страны. Как указывает профессор В.Е. Чиркин, это направление деятельности «рационализированного парламента является парламентаризма».1 Это существенным связано со элементом следующими обстоятельствами. Во-первых, устанавливается определенная сфера, по которым принимаются законы, а субъектам законодательной инициативы дается возможность внести законопроекты в этих областях. Во-вторых, определение границы законотворческой деятельности парламента служит прочным фундаментом предотвращения возникновения разных дискуссий и конфликтов, которые могут возникнуть по предметам законодательной деятельности парламента. Это является очень важным, особенно в условиях перехода к демократическому обществу, в котором находится Республика Таджикистан. Здесь ещё не полностью сформировались прочные основы будущей демократической государственности, отсутствуют необходимая практика и традиции осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей, существует вероятность возникновения споров и конфликтов между ветвями власти по этому вопросу, особенно компетенции законодательной власти. В-третьих, это способствует осуществлению государственной власти на основе права и разделения властей, что является важным условием политической стабильности. В-четвертых, определение границ законотворческой деятельности парламента способствует разрешению споров, возникающих по поводу сфер законодательных полномочий парламента. Взаимодействие палат парламента в основном происходит в процессе их законотворческой деятельности. В этом вопросе Республика Таджикистан, как и некоторые другие страны СНГ,2 пошла по устоявшемуся классическому пути, когда закон принимается нижней палатой парламента, а верхняя имеет право одобрения 1 Конституция в ХХI веке: Сравнительно – правовое исследование: монография/Отв. ред. В.Е. Чиркин. -М.: норма, 2011. – С.434. 2 См.: Напр., Конституции Республики Беларусь и Республики Казахстан. 126 или неодобрения закона, принятого нижней палатой. Примерно такая же практика имеется в Республике Беларусь, Казахстане и Российской Федерации, где функционируют двухпалатные парламенты. Так, в статье 97 Конституции Республики Беларусь закреплено, что проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции и проектов других законов рассматриваются Палатой представителей.1 Совет Республики как верхняя палата парламента в соответствии со статьей 98 Конституции одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции, проекты иных законов.2 В статьях 54 и 57 Конституции Республики Казахстан также установлено, что парламент принимает законы на раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Маджлисе, а затем в Сенате.3 Конституция Российской Федерации предусматривает такой же порядок принятия и одобрения законов Российской Федерации. Так, согласно статьям 104 и 105 Конституции этой страны, законопроекты вносятся в Государственную Думу органами и лицами, имеющими право законодательной инициативы. Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.4 Из этих общих правил Конституция Республики Таджикистан делает два исключения. Так, статья 60 Конституции гласит, что «принятые Маджлиси намояндагон законы, кроме законов о государственном бюджете и амнистии, представляются в Маджлиси милли».5 Надо отметить, что сначала на основе внесенных изменений в Конституцию страны в 1999 году, было сделано только одно исключение в этом вопросе, т.е. Закон о государственном бюджете принимался только нижней палатой парламента, и не передавался для одобрения в верхнюю палату.6 Поправками 2003 года было сделано ещё одно исключение, т.е. и Закон об 1 См.: Конституции стран – членов СНГ.- Ереван: «Мхитар Гош»,1997. - С. 100-134. См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 Там же.– С. 8-50. 5 См.: Конституция Республики Таджикистан. 2003 год. 6 См.: Конституция Республики Таджикистан. 2003 год. 2 127 амнистии также принимается Маджлиси намояндагон и не передается в Маджлиси милли для одобрения или неодобрения.1 В первом случае, т.е. при принятии Закона о государственном бюджете только нижней палатой парламента2, Конституция исходит из того, что, поскольку депутаты нижней палаты непосредственно избираются народом, они вправе распоряжаться народными деньгами, контролировать их целевое расходование. Что касается второго исключения, т.е. принятия Закона об амнистии, то здесь несколько иное обстоятельство. Принятие закона об амнистии только Маджлиси намояндагон обусловлено тем, что данный вопрос требует своего оперативного и быстрого решения. И поскольку верхняя палата не является постоянно действующей, собрать ее немедленно для решения данного вопроса является делом затруднительным, поэтому при пересмотре Конституции в 2003 году принятие Закона об амнистии также было передано в полномочия нижней палаты парламента. Практика работы двухпалатного парламента в 2000-2005 годах, когда в 2001 году был принят Закон об амнистии,3 показала, что наиболее целесообразным является принятие данного закона только нижней палатой, которая является постоянно действующей. В последующем, когда и верхняя палата парламента будет работать на постоянной основе, она тоже должна иметь право с учетом равноправия палат парламента в установленном порядке для законов рассмотреть и этот закон. Переданные для одобрения верхней палатой законы, согласно Регламенту этой палаты,4 предварительно рассматриваются в комитетах верхней палаты и с учётом их заключения об одобрении или неодобрении выносятся на рассмотрение сессии верхней палаты. 1 См.: Проект по изменениям и дополнениям в Конституцию Республики Таджикистан.- Душанбе: «ТАСФЭГО», 2003. – С.25. (на тадж. и русск. яз.) 2 Такое исключение очень редко встречается в деятельности парламентов. Например, такая процедура установлена в статье 42 Конституции Чешской Республике. В ней подчеркивается: «Проект закона о государственном бюджете, а также проект закона об исполнении государственного бюджета вносится Правительством. 2. Указанные законопроекты обсуждаются на открытом заседании и постановление по ним принимается только Палатой депутатов». – Конституция государств Европы: В 3 т. Т.3. – М.: Норма, 2001. – С. 506. 3 См.: Закон Р.Т. «О амнистии» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001.- №6. – Ст. 559. 4 См.: Регламент Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- Душанбе: Типография Маджлиси Оли, 2000. (на тадж. и русск. яз.) 128 Согласно статье 60 Конституции, закон считается одобренным Маджлиси милли, если за него проголосовало большинство от общего числа его членов. В случае отклонения закона он возвращается на повторное рассмотрение в нижнюю палату. В указанной статье Конституции сказано об отклонении закона. Так, в ней подчеркнуто, что в случае неодобрения Закона Маджлиси милли, т.е. неполучения большинства голосов от общего числа его членов по обычным законам и не менее чем две трети голосов от общего числа членов верхней палаты по конституционным законам, закон считается отклоненным. В статье 53 Регламента Маджлиси милли подчеркивается, что постановление Маджлиси милли об отклонении закона принимается большинством голосов от общего числа членов Маджлиси милли.1 Из данного положения Регламента вытекает, что при получении достаточного количества голосов членов Маджлиси милли при одобрении закон не считается отклоненным. Согласно указанному положению Регламента, приходится заново ставить закон для его отклонения, и если за отклонение закона проголосует большинство членов этой палаты для обычных и две трети для конституционных законов, то тогда закон считается отклоненным. Представляется, что повторное для отклонения закона голосование является излишним, поскольку, когда закон не получает достаточное количество голосов членов верхней палаты для одобрения, он считается уже отклоненным и нет необходимости в голосовании по постановлению об отклонении закона. Если нижняя палата парламента не согласна с решением верхней палаты об отклонении закона, то она может преодолеть ее вето посредством повторного голосования и получения не менее двух третей голосов от общего числа своих депутатов. Конституция для преодоления вето верхней палаты по конституционным законам также предусматривает получение не менее двух третей голосов депутатов нижней палаты. Такая процедура связана с тем, чтобы при возвращении закона Президентом предусмотреть для преодоления его вето не более тремя четвертями голосов и депутатов нижней палаты, и членов верхней палаты. Видимо, 1 См.: Регламент Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- Душанбе: Типография Маджлиси Оли, 2000. (на тадж. и русск. яз.) 129 Конституция посчитала нецелесообразным предусмотреть четыре пятых части голосов членов обеих палат парламента для преодоления вето Президента. В практике работы верхней палаты в 2000 - 2005 годах этой палатой было отклонено 3 закона, принятых нижней палатой. Это Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О государственном нотариате», Закон «О тендере» и Закон «О лицензировании некоторых видов деятельности». Замечания и предложения верхней палаты были приняты нижней палатой, и законы повторно были представлены в верхнюю палату, которая одобрила их1. В течение пяти лет (2000 – 2005 гг.) было возвращено только три закона, принятых нижней палатой, что очень мало. В Маджлиси милли нового созыва (2005-2010гг.) этой палатой было возвращено пять законов, принятых нижней палатой парламента: Законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Таджикистан «Об охране природы»; «Об общественных объединениях»; «О статусе столицы Республики Таджикистан»; «О мерах по защите экономических интересов Республики Таджикистан при внешней торговле»; «О внесении изменений в Лесной кодекс Республики Таджикистан».2 Все замечания верхней палаты были приняты нижней палатой и с учетом этих замечаний законы заново были приняты нижней палатой и одобрены верхней палатой. На это, как нам кажется, определенное влияние оказывает то, что верхняя палата не является постоянно действующей, и то, что двухпалатный парламент находится в процессе своего становления. Думается, что накопленный опыт первого и второго созывов верхней палаты усилит её деятельность в этом направлении, поскольку в принятых законах нижней палаты существует много недостатков и недочетов, которые нужно исправить вовремя. С этой задачей все ещё не в полной мере справляется верхняя палата парламента страны. Например, регламентами палат парламента для преодоления разногласий между палатами предусмотрено создание согласительной комиссии в случае возвращения закона верхней палатой или 1 См.: Убайдуллоев М.У. Маджлиси милли и развитие парламентаризма//Голос народа. – 2005. – 15 февр. (на тадж. яз.). 2 См.: //Голос народа. – 2010. - 6 марта. (на тадж. яз.). 130 Президентом страны.1 Однако этот механизм пока еще не был использован на практике при возвращении вышеуказанных законов. Таким образом, законодательная функция парламента страны формируется постепенно и последовательно с учетом общепризнанных принципов, а также специфики и практики работы постоянно действующего парламента(нижней палаты). Для укрепления нормативно-правовой базы законотворческой деятельности парламента, как уже было подчеркнуто, является целесообразным принятие Закона «О законодательной деятельности в Республике Таджикистан». 1 См.: Более подробно в §3 главы 1 диссертации. 131 2.4 Финансовая функция парламента Финансовые полномочия парламента, как известно, являются одним из старых его полномочий. «Советский парламентаризм» также не мог обойти эту функцию парламента, хотя он был приспособлен к советской системе осуществления государственной власти. Так, в статье 99 Конституции Таджикской ССР 1978 года было сказано, что «принятие Конституции Таджикской ССР, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития, государственного бюджета Таджикской ССР и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов осуществляются исключительно Верховным Советом Таджикской ССР».1 Как вытекает из приведенного текста Конституции, учитывая важность утверждения государственного бюджета и отчета об его исполнении, этот вопрос был включен в исключительную компетенцию Верховного Совета республики. Несмотря на это, данное положение Конституции носило формальный, показательный характер. На самом же деле государственный бюджет рассматривался и одобрялся в высших партийных органах, а затем формально утверждался на сессии Верховного Совета республики. Конституция Республики Таджикистан в редакции 1994 года, когда парламент страны был однопалатным, это полномочие парламента закрепляла следующим образом: «утверждение государственного бюджета, определение возможного размера дефицита государственного бюджета и источников его покрытия, контроль за исполнением бюджета, определение налоговой политики, а также дача разрешения на выдачу и получение государственного кредита».2 По сравнению с предыдущей Конституцией, здесь просматриваются определенные изменения позитивного характера. Как видно, добавился «контроль за исполнением бюджета», «определение возможного размера дефицита государственного бюджета и источников его покрытия», «определение налоговой политики», «дача разрешения на выдачу и получение государственного кредита», что направляет Республику 1 2 Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе: Ирфон, 1987. Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Ирфон, 1994. 132 Таджикистан на путь демократического и правового развития, по которому идут современные цивилизованные страны мира. Конституционные поправки 1999 года, которые предусматривали образование двухпалатного парламента, внесли определенные изменения в полномочия палат, в том числе и в финансовые полномочия парламента. Эти полномочия в основном были закреплены за нижней палатой - Собранием представителей. Так, в статье 57 Конституции редакции 1999 года, где были закреплены исключительные полномочия этой палаты, предусматривалась «дача разрешения на выдачу и получение государственного кредита»1. Что касается других финансовых полномочий парламента, поскольку они принимаются в форме законов, они были закреплены в других статьях Конституции, где предусматривалось принятие законов. Согласно статье 59 и 60 Конституции, законы вносятся и принимаются нижней палатой. После их принятия они представляются в верхнюю палату для одобрения.2 Конституция, как было уже отмечено, делает по данному вопросу два исключения. Так, в части пятой статьи 50 указано, что законы о государственном бюджете и амнистии принимаются только нижней палатой.3 Эти исключения, на наш взгляд, связаны, прежде всего, с сущностью и функционированием этой палаты. Как известно, депутаты этой палаты избираются непосредственно избирателями. Они получают свой мандат непосредственно от избирателей и, согласно классической теории парламентаризма, правомочны принимать бюджет страны и осуществлять контроль над его исполнением. Именно из этого соображения, по нашему мнению, исходит Конституция Республики Таджикистан. Среди государств СНГ, где существуют двухпалатные парламенты (Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Узбекистан, Республика Казахстан и Республика Таджикистан), только в Республике Таджикистан установлен такой порядок принятия государственного бюджета. Это не говорит о том, что Таджикистан является «оригинальным» при решении данного вопроса. Каждая 1 Конституция Республики Таджикистан – Душанбе, 2000. См.: Там же. 3 См.: Там же. 2 133 страна самостоятельно, с учетом своих реалий и специфики, решает эти вопросы. Но учитывая двухпалатность парламента, когда верхняя палата представляет интересы регионов (территориальных коллективов), рассмотрение бюджета со стороны этой палаты является не лишней. Как известно, государственный бюджет касается всех, и регионов и республиканского уровня. С учетом этого, верхняя палата, представляя интересы регионов, могла бы активнее участвовать в утверждении государственного бюджета. Это с одной стороны окажет содействие в эффективном распределении бюджета страны. С другой, направить бюджет в нужную для страны сферы, в том числе для развития экономики. Все это говорит о том, что является целесообразным, чтобы и верхняя палата принимала участие в принятии закона о государственном бюджете. Конституция также закрепляет, что законопроекты о бюджете, об установлении и отмене налогов вносятся в нижнюю палату Правительством (ст. 59). В отношении законопроекта о государственном бюджете понятно, что он разрабатывается ежегодно задолго до его утверждения правительством (точнее министерством финансов) и вносится в парламент. Что касается установления, изменения и отмены налогов и внесения по этим вопросам законопроектов только со стороны правительства, то, как нам кажется, это ограничивает, прежде всего, права депутатов и других субъектов, имеющих право законодательной инициативы. Во-первых, все субъекты, обладающие правом законодательной инициативы должны иметь равные права. Во-вторых, установление, изменение и отмена налогов касается практически всех граждан. И когда депутаты встречаются со своими избирателями, эти вопросы с их стороны поднимаются. В связи с этим депутаты должны иметь право внести законопроект по этим вопросам. В-третьих, появление первых парламентов в истории, как известно, было связано с защитой граждан от несправедливых налогов и других финансовых обязанностей. Не случайно, что еще Великой хартии вольностей было закреплено, что никакие налоги не будут взиматься без общего совета королевства.1 1 Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. – Под ред. З.М. Черниловского. – М.: Гардарика, 1996. – С.130. 134 Конечно, этот вопрос является для правительства очень важным и все программы и решения экономических вопросов связаны с ними. Учитывая это, многие страны пошли по тому пути, согласно которому такие законопроекты вносятся в парламент только при наличии заключения правительства. Например, в статье 104 Конституции РФ закреплено, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации».1 Или в статье 75 Конституции Армении сказано, что «проект законов, уменьшающих доходы или увеличивающие расходы государства, Национальное Собрание обсуждает только при наличии заключения Правительства и принимает большинством голосов от общего числа депутатов».2 Некоторые другие страны СНГ, например, Республика Казахстан и Республика Беларусь этот вопрос решили немного по-другому. В статье 61 Конституции Казахстана отмечается, что «проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов, могут быть внесены при наличии положительного заключения Правительства Республики».3 Или в статье 99 Конституции Республики Беларусь установлено, что «законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительством».4 Эти страны (Республика Казахстан и Республика Беларусь) также пошли на поводу у исполнительной власти и в определенной степени ограничили права других субъектов законодательной инициативы, парламента. 1 Конституция Российской Федерации. – М.: Питер, 2011. Конституции стран-членов СНГ. – Ереван, 1997. – С.186. 3 См.: Там же – С.302. 4 См.: Конституции стран-членов СНГ. – С.122. 2 135 прежде всего депутатов С учетом всего сказанного, думается, что наиболее правильной и справедливой является положение статьи 104 Конституции РФ, устанавливающей рассмотрение таких законопроектов при наличии заключения правительства. Конституция также возлагает на нижнюю палату осуществление контроля за исполнением государственного бюджета.1 Но при этом Конституция не предусматривает для его реализации какого-то специального парламентского органа или иной структуры. Как известно, во многих странах для осуществления этой задачи создаются специальные органы, подотчетные парламенту (Счетная палата, Счетный комитет и т.п.).2 В большинстве стран СНГ созданы такие органы. Так, согласно статье 98 Конституции Украины, «контроль за использованием средств государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата».3 Или, согласно статье 97 Конституции Грузии, «надзор за использованием и расходованием государственных средств и других материальных ценностей государства осуществляет Палата контроля Грузии. Она вправе проверять деятельность других государственных органов финансово– хозяйственного контроля, представлять Парламенту предложения по совершенствованию налогового законодательства. Палата Контроля независима в своей деятельности и подотчетна Парламенту. Председателя Палаты контроля на пятилетний срок по представлению Президента Грузии большинством списочного состава назначает Парламент. Два раза в год – при обсуждении предварительного и окончательного отчётов об исполнении бюджета – Палата контроля представляет Парламенту доклад в связи с отчетом правительства, а один раз в год – отчёт о своей деятельности»4 Как уже было подчеркнуто, Конституция Республики Таджикистан не предусматривает создания специального парламентского органа для осуществления контроля над расходованием государственного бюджета. Поскольку Закон о государственном бюджете принимается нижней палатой парламента, практически 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2000. См.: Например, Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации – М: Юрист, 1998. 3 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С. 49-97. 4 Конституции стран – членов СНГ- С. 198-233. 2 136 контроль над расходованием государственного бюджета непосредственно осуществляется этой же палатой. Так, согласно статье 126 Регламента Маджлиси намояндагон, «Маджлиси намояндагон осуществляет контроль над исполнением государственного бюджета».1 Практически эту деятельность парламент осуществляет через свои комитеты. Так, согласно пунктам 410-411 Регламента этой палаты, соответствующий комитет Маджлиси намояндагон обеспечивает контроль Маджлиси намояндагон над исполнением государственного бюджета на протяжении бюджетного года. Комитеты имеют право в пределах своей компетенции проверить исполнение бюджета и правильное использование бюджетных средств. При необходимости комитеты представляют результаты своих проверок на рассмотрение Маджлиси намояндагон.2 Как вытекает из содержания приведенной статьи, каждый комитет нижней палаты в зависимости от вопросов, входящих в их компетенцию, может проверять исполнение бюджета и правильное использование бюджетных средств их получателями. Как было подчеркнуто выше, практика осуществления полномочий парламента в других странах выработала такой порядок, согласно которому для контроля эффективности и целесообразности использования государственных средств учреждается специальный и самостоятельный орган, подотчетный парламенту. Следует отметить, что профильные комитеты при всем их желании не смогут эффективно осуществлять эту деятельность. Во-первых, они заняты законодательной деятельностью, т.е. своей основной работой, которая является многогранной, в связи с чем для депутатов практически не остается свободного времени для осуществления контроля над расходованием государственных средств. Во-вторых, осуществление финансового контроля требует комплексной, целостной работы и своей организационной структуры. В-третьих, эта область работы требует специального знания и профессионалов-финансистов, чтобы они могли на нужном уровне осуществлять этот контроль. 1 Сборник нормативно-правовых актов о Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Душанбе: Шарки озод, 2011.– С. 175-176. (на тадж. яз.). 2 См.: Свод Законов Республики Таджикистан.- С. 379-380. 137 В Республике Таджикистан в этой области практика сначала пошла по другому пути. В целом данная сфера деятельности перешла к исполнительной власти. Так, Указом Президента Республики Таджикистан от 25 января 2001 года № 456 «Об образовании Управления государственного финансового контроля при Президенте Республики Таджикистан»1 было образовано вышеназванное управление. Затем Указом Президента республики от 7 февраля 2001 года № 480 было утверждено Положение о данном управлении.2 Главным назначением управления являлось осуществление государственного контроля за эффективностью использования государственных средств и государственного имущества Республики Таджикистан.3 Для реализации этой цели вышеназванное управление осуществляло финансовый контроль над: -исполнением доходов и расходов республиканских и местных бюджетов, государственных фондов; -состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Республики Таджикистан, эффективностью использования иностранных кредитов, займов и гуманитарной помощи, получаемых Правительством республики, а также хозяйствующими субъектами под гарантию Правительства республики; -объемами, структурой государственной власти и и целевым использованием средств органами управления Республики Таджикистан, а также их организаций и учреждений, действующих за рубежом и финансируемых из государственного бюджета; -полнотной поступления в республиканские и местные бюджеты средств от приватизации государственного имущества и природных ресурсов; -обслуживанием Национальным банком Таджикистана, его структурными подразделениями, Государственным сберегательным банком и коммерческими банками средств республиканского и местных бюджетов; 1 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан за январь-февраль 2001 года. – С. 79-80. См.: Там же. – С. 248-257. 3 См.: Там же. 2 138 -обслуживанием Национальным банком Таджикистана государственно- го долга Республики Таджикистан.1 В связи с образованием данного управления было упразднено Главное контрольно - ревизионное управление Министерства финансов республики.2 Кроме того, этим же указом Правительству республики было поручено разработать проект Закона «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан».3 Этот Закон был принят парламентом страны в 2002 году.4 В преамбуле Закона было сказано, что «Закон определяет принципы, правовые и экономические основы организации и осуществления государственного финансового контроля в Республике Таджикистан. Он направлен на обеспечение организации ревизий и проверок поступлений и эффективного использования государственного бюджета, государственных фондов, кредитов, привлекаемых Правительством Республики Таджикистан и под его гарантию, грантов, гуманитарной помощи и государственного имущества в условиях развития рыночных отношений и формирования частного сектора».5 Данный орган, согласно закону, создается Президентом страны и подчиняется Президенту. Так, в статье 4 Закона было закреплено, что «в целях государственного финансового контроля Президентом Республики Таджикистан создается орган государственного финансового контроля (далее Орган контроля), являющийся основным органом государственного финансового контроля в Республике Таджикистан и подотчетный Президенту Республики Таджикистан».6 Таким образом, осуществление государственного финансового контроля, а также контроля за поступлением средств в доходную часть государственного бюджета и его расходованием, целевым их использованием и другие, связанные с ними вопросы закреплялись за этим органом, подотчетным Президенту страны. Правда, в статье 3 Закона было сказано, что в задачи государственного финансового 1 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан за январь-февраль 2001 года. - С.248-257. См.: Там же. – С.79-80. 3 См.: Там же. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2002. - №11. – Ст. 684. 5 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2002. – № 11. – Ст. 684. 6 Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан за январь-февраль 2001 года. – С.79-80. 2 139 контроля также входит «представление Президенту Республики Таджикистан информации и заключений об итогах аналитической и контрольной деятельности и об исполнении государственного бюджета за истекший год, а также обобщенного годового отчета по результатам проведенных ревизий и проверок в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан».1Согласно этой статьи общий отчет представлялся и в нижнюю палату парламента. Однако все организационные вопросы были переданы Президенту страны. Так, в соответствии со статьей 4 Закона, «положение, структура, численность и фонд оплаты труда органа контроля утверждаются Президентом Республики Таджикистан».2 В соответствии с Положением «О Комитете финансового контроля Республики Таджикистан», утвержденным Президентом страны от 10 декабря 2003 года № 11693, Комитет подчинен и подотчетен непосредственно Президенту Республики Таджикистан, и он утверждает схему управления и структуру его центрального аппарата, назначает председателя Комитета и его заместителей самостоятельно».4 Деятельность Комитета строится на основе планов ревизий и тематических проверок, которые утверждаются Президентом республики.5 Внеплановые контрольные мероприятия также проводятся по указанию Президента Республики Таджикистан или при запросе правоохранительных органов по возбужденным уголовным делам на основании приказа руководства органа контроля.6 Указом Президента Республики Таджикистан от 10 января 2007 г. № 143 было образовано Агентство государственного финансового контроля и борьбы с коррупцией в государственного Республике Таджикистан,7 финансового контроля 1 где были Республика объединены Комитет Таджикистан, Главное Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 2002.– № 11. – Ст. 684. Там же. 3 Следует отметить, что Указом Президента Республики Таджикистан от 3 мая 2001г. №590 Управление государственного финансового контроля при Президенте РТ было преобразовано в Комитет государственного финансового контроля Республики Таджикистан. 4 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан за октябрь-ноябрь 2003 года. – С.71-78 5 См.: Там же. 6 См.: Там же. 7 См.: // Джумхурият. – 2007.– 13 янв. 2 140 управление налоговой полиции и соответствующие структуры правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.1 Целью создания такого органа, как было сказано в преамбуле указа, являлось усиление борьбы с коррупцией, преступлениями и проступками коррупционного характера.2 Практически этот орган был подчинен и подотчетен Президенту страны. Следует отметить, что объединение государственного финансового контроля со структурой, борющейся с коррупцией, было с самого начала несовместимым и могло стать порой и опасным, поскольку проведение ревизий и проверок было сосредоточено в руках Агентства по борьбе с коррупцией. Учитывая всё это, в 2011 году Парламентом страны был принят Закон «О Счетной палате Республики Таджикистан».3 Счетная палата является высшим органом финансового контроля, проводящим независимый внешний аудит по оценке исполнения государственного бюджета и его усовершенствования.4Счетная палата представляет заключение о проекте государственного бюджета и его исполнении, проводит проверки с целью предоставления объективной информации Президенту Республики Таджикистан и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан (нижней палате парламента) для оказания содействия в контроле над использованием Правительством Республики Таджикистан полученных и израсходованных средств государственного бюджета и надлежащим управлением государственными ресурсами.5 В состав Счетной палаты входит Председатель, заместитель председателя и пять главных аудиторов. Они по представлению Президента Республики Таджикистан назначаются нижней палатой парламента.6 Счетная палата представляет Президенту и нижней палате парламента заключения по годовому отчету Правительства об исполнении государственного 1 См.: // Джумхурият. – 2007.– 13 янв. См.: Там же. 3 См.: // Голос народа - 2011г.- 02 июля. (на тадж. яз.) 4 См.: //Там же. 5 См.: //Там же. 6 См.: //Там же. 2 141 бюджета за предыдущий год.1 Счетная палата также ежегодно представляет Президенту и нижней палате парламента отчет о своей аудиторской деятельности.2 Что касается установления налогов и других обязательных платежей, то они предусмотрены в Налоговом кодексе и других законах, которые представляются и принимаются в общем порядке, предусмотренном для принятия законов в парламенте. Таким образом, финансовая функция парламента, ее конституционнозаконодательное закрепление, участие обеих палат парламента в утверждении государственного бюджета, а также контроль над государственного бюджета нуждаются в совершенствовании. 1 2 См.: // Голос народа - 2011г.- 02 июля. (на тадж. яз.) См.: //Там же. 142 израсходованием 2.5 Контрольная функция парламента Контрольные полномочия парламента являются одним из старейших и основных его полномочий. Указанное полномочие выражает сущность и основное предназначение парламента в обществе. Как отмечает профессор А.С. Автономов, «контрольная функция, присущая всякому парламентаризму, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с известной спецификой. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны в области контроля зависит от ряда факторов, как государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции и пр.»1 Эта сторона деятельности парламента в постсоветских государствах и в Республике Таджикистан с очень большим трудом пробивает себе дорогу. 2 Трудности в основном связаны с тем, что в новых условиях идет процесс построения нового общества на иных принципах, что не дает пока возможности определить рамки и границы контрольной деятельности парламента. В советское время, как известно, высшие органы государственной власти Союза ССР и союзных республик были «полноправными» и «полновластными» органами, правомочными решать все вопросы, в том числе и контрольные, отнесенные к ведению союзных республик Конституциями СССР и союзных республик. Как высший орган государственной власти, Верховный Совет Таджикской ССР осуществлял контроль за деятельностью всех подотчетных ему государственных органов. Для всестороннего осуществления этого контроля Верховный Совет образовал Комитет народного контроля, который имел свою стройную систему на территории республики.3 Конечно, контрольные полномочия Верховного Совета были во многом формальными. На самом же деле контроль над всеми органами, в том числе и представительными органами, осуществлялся партийными органами. Лишь в 1 Парламентское право России. – М.: Юристъ, 1999 . – С. 182. См. об этом: Коврякова Е.В. Парламентский контроль. Зарубежный опыт и российская практика. – М.: Городец, 2005. – С.156. 3 См.: Конституция (Основной закон) Таджикской Советской Социалистической Республики (ст. 115).– Душанбе, 1979. 2 143 период перестройки и демократизации советского общества эта сфера деятельности стала меняться и перешла к представительным органам государственной власти.1 Для повышения роли советских представительных органов и практического осуществления вышеуказанного решения были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию СССР и Конституцию Таджикской ССР. Так, внесенные изменения и дополнения в Конституцию Таджикской ССР от 23 сентября 1989 года и 22 августа 1990 года намного усилили функции Верховного Совета республики и его органов в осуществлении контроля. Этими изменениями, в частности, были созданы постоянные комитеты и комиссии из числа народных депутатов Таджикской ССР, которые наряду с другими своими функциями осуществляли и контрольные функции. В статье 111 Конституции было установлено, что Верховный Совет Таджикской ССР избирает из числа народных депутатов комитеты и постоянные комиссии Верховного Совета Таджикской ССР для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Таджикской ССР, а также для содействия проведению в жизнь законов Таджикской ССР, контроля над деятельностью государственных органов и организаций.2 Данное положение было развито и в новой редакции статьи 112 Конституции. В ней было закреплено, что законы и постановления Верховного Совета Таджикской ССР принимаются, как правило, после предварительного обсуждения проектов соответствующими комитетами и постоянными комиссиями Верховного Совета Таджикской ССР. Назначение и избрание должностных лиц в состав Совета Министров Таджикской ССР, Комитета народного контроля Таджикской ССР, Верховного Суда Таджикской ССР, включая его президиум, судей областных и Душанбинского городского суда, народных судей районных (городских) народных судов (районов государственного и городов арбитража республиканского Таджикской 1 ССР, подчинения), а также Коллегии утверждение См., напр.: Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов народных депутатов за ускорение социально – экономического развития в свете решений ХХVII съезда КПСС// КПСС о перестройке. – М.: Изд-во полит. лит., 1988. – С. 234-251. 2 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе, 1991. 144 подготовленных правительством планов, важнейших республиканских программ экономического и социального развития республики, государственного бюджета Таджикской ССР производятся при наличии заключения соответствующих комитетов и постоянных комиссий Верховного Совета Таджикской ССР.1 Все государственные и общественные органы, организации и должностные лица обязаны выполнять требования комитетов и комиссий Верховного Совета Таджикской ССР, представляют им необходимые материалы и документы. Рекомендации комитетов и постоянных комиссий подлежат обязательному рассмотрению государственными и общественными органами, учреждениями и организациями. О результатах рассмотрения и принятых мерах должно быть сообщено комитетам и комиссиям в установленный ими срок.2 Такое широкое полномочий комитетов и постоянных комиссий, во- первых, было связано, как уже отмечалось выше, с повышением роли представленных органов государственной власти. Во-вторых, оно также вытекало из того, что председатели и заместители председателей этих комитетов стали работать в них на постоянной основе. Кроме того, при этих комитетах работали на постоянной основе один или два специалиста в зависимости от профиля работы Комитетов. Нужно сказать, что многие председатели Комитетов раньше работали в партийных органах, в том числе в ЦК Компартии Таджикистана, и очень старались иметь реальные полномочия для влияния на процессы управления страной. Все это привело к тому, что по предложению комитетов и постоянных комиссий Верховный Совет Таджикской ССР 28 августа 1990 года принял Закон «О комитетах и постоянных комиссиях Верховного Совета Таджикской ССР». 3 Как вытекает из текста Закона, комитеты и постоянные комиссии Верховного Совета республики имели большие полномочия. Практически вся работа Верховного Совета осуществлялась этими комитетами и комиссиями. Верховный Совет собирался на своих сессиях и принимал подготовленные ими законы и другие решения. Подготовка законопроектов, 1 предварительное их рассмотрение, См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе, 1991. См.: Там же. 3 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.–1990.– №17. – Ст. 284. 2 145 подготовка других решений Верховного Совета, осуществление контроля выполнялись комитетами и постоянными комиссиями. Как было отмечено выше, в статье 111 Конституции были закреплены основные принципы и рамки деятельности комитетов и постоянных комиссий, к которым относятся: ведение законопроектной работы, предварительное рассмотрение и подготовка вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Таджикской ССР, содействие проведению в жизнь законов Таджикской ССР и иных решений, принятых Верховным Советом Таджикской ССР, контроль за деятельностью государственных органов и организаций.1 В Законе «О комитетах и постоянных комиссиях Верховного Совета Таджикской ССР» эти основные функции комитетов и постоянных комиссий были конкретизированы, определены формы и процедуры их осуществления. В их задачу входил также контроль над деятельностью министерств, государственных комитетов и ведомств Таджикской ССР, других государственных и общественных органов и организаций, а также объединений, предприятий и учреждений по проведению в жизнь Конституции Таджикской ССР, законов Таджикской ССР, решений Верховного Совета Таджикской ССР.2 Кроме того, комитеты и постоянные комиссии в процессе осуществления контроля имели право заслушивать сообщения и доклады представителей Совета Министров Таджикской ССР, руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, других государственных и общественных органов и организаций, а также руководителей предприятий, учреждений и организаций Союза ССР, расположенных на территории Таджикской ССР, по вопросам, относящимся к ведению комитетов и комиссий. При избрании и освобождении лиц со стороны Верховного Совета комитеты и постоянные комиссии представляли свои заключения. Они имели право вносить в Верховный Совет вопрос о заслушивании отчета Совета Министров Таджикской ССР, о его работе в целом или по отдельным вопросам деятельности. Данный отчет 1 2 См.: Конституция Таджикской ССР. – Душанбе, 1991. См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.– 1990.– № 17.– Ст. 284. 146 до рассмотрения его на сессии Верховного Совета предварительно рассматривался комитетами и постоянными комиссиями, и они давали заключения по ним. Комитеты и комиссии также имели право обратиться с запросом в отношении органов и должностных лиц, в том числе к руководителям предприятий, учреждений и организаций союзного значения, расположенных на территории республики. Они также имели право требовать от государственных и общественных органов и организаций, их должностных лиц представления необходимых документов, письменных заключений, отчетных данных и иных материалов. Комитеты и постоянные комиссии, осуществляя контроль, имели право готовить предложения и принимать решения по устранению нарушений Конституции, законов и иных актов, которые были обязательны для выполнения соответствующими государственными и общественными органами, учреждениями и организациями.1 В указанном законе также было закреплено, что «в случае непринятия мер по устранению недостатков либо несвоевременного информирования о результатах рассмотрения решений, а также по результатам проверок выполнения законов Таджикской ССР, иных решений Верховного Совета Таджикской ССР комитеты и постоянные комиссии вправе поставить вопрос об ответственности руководителя соответствующего министерства, государственного комитета, ведомства и других должностных лиц».2 Кроме того, за комитетами и постоянными комиссиями было закреплено право «подготовки, в случае нарушения закона, предложений о несоответствии общественных занимаемой органов и должности организаций, руководителей независимо от государственных их и ведомственной подчиненности».3 Таким образом, несмотря на то, что комитеты и постоянные комиссии Верховного Совета Таджикской ССР являлись структурными образованиями Верховного Совета, имели широкие полномочия, в том числе и в контрольной 1 Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.– 1990.– № 17.– Ст. 284. См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.– 1990.– № 17.– Ст. 284. 3 Там же. 2 147 сфере, что позволяло им самостоятельно выходить на государственные органы и организации и осуществлять представительную власть. В дальнейшем при введении института президента и принятии ныне действующей Конституции функции и полномочия самого парламента, его комитетов и постоянных комиссий были существенно ограничены. Так, согласно внесенным изменениям и дополнениям в Конституцию республики от 01.12.1990 года, был учрежден институт президента, а правительство перешло в прямое подчинение президента страны.1 В последующем, при разработке проекта ныне действующей Конституции, это обстоятельство, а также то, что отныне президент избирается всенародно, оказывали определенное влияние на парламентский контроль над исполнительной властью. В официальных проектах Конституции, подготовленных в 1992 году2 и в 1994 году,3 о контрольных полномочиях парламента прямо не указывалось. В инициативном проекте Р. Зоирова, опубликованном в 1994 году, о контрольных полномочиях парламента было сказано, что «Шурои Оли и его палаты осуществляют законодательную и контрольную деятельность… Контрольные функции Шурои Оли и его палат проявляются в деятельности по контролю за исполнением законов и постановлений ШО, а также в даче согласия на утверждение или освобождение высших должностных лиц и в иных случаях в соответствии с Конституцией и законом».4 О контрольных полномочиях парламента, его комитетах и комиссиях было сказано и в других альтернативных проектах. Они в той или иной мере и в некоторой видоизмененной форме повторяли нормы действующей в то время советской Конституции по этому вопросу. Так, в проекте, подготовленном Компартией республики, было записано, что Верховный Совет для подготовки проектов законов, осуществления контрольных 1 функций, См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. – 1990. – № 23. – Ст.376. См.: // Вечерний Душанбе. – 1992.– 1 июля. 3 См.: // Народная газета. –1994.–22 апр. 4 Зоир Р. Конституция Республики Таджикистан. Инициативный проект. – Душанбе, 1994. 2 148 предварительной подготовки и обсуждения вопросов образует постоянные комитеты и комиссии из числа народных депутатов.1 В альтернативном проекте, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», в контрольные функции парламента были включены некоторые новеллы. Так, наряду с тем, что комитеты и постоянные комиссии образуются для подготовки законопроектов, предварительного рассмотрения вопросов, в нем также было сказано, что «для осуществления контроля за деятельностью государственных органов и организаций палаты Маджлиси Оли создают совместные комиссии на паритетных началах».2 Авторы проекта здесь, видимо, исходили из того, что контрольные полномочия парламента в основном охватывают осуществление контроля над деятельностью органов и организаций. В ныне действующей Конституции (редакции 1994 года) сказано об учреждении комитетов и комиссий, а также об их основных функциях. По сравнению с предыдущей Конституцией, о функциях комитетов и комиссий сказано в более общей форме. Так, в статье 56 (редакции 1994 года) подчеркнуто, что «для ведения законопроектной работы, осуществления контрольных функций, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов Маджлиси Оли избирает из числа народных депутатов комитеты и постоянные комиссии».3 Это положение Конституции было развито в Конституционном законе Республики Таджикистан «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан». В нем комитетам и постоянным комиссиям Маджлиси Оли была посвящена отдельная глава. Общие задачи и функции комитетов и постоянных комиссий, как уже было подчеркнуто, были закреплены в статье 56 Конституции. Что касается осуществления контрольных функций со стороны комитетов и постоянных комиссий, то в статье 83 Закона было сказано, что «по поручению Президиума Маджлиси Оли осуществляют контроль за исполнением законов и иных решений Маджлиси Оли Республики Таджикистан».4 Как усматривается из приведенного 1 См.: // Зов трудящихся –1994. – 17 июля. // Фарханги Бадахшон.– 1994 г. – №5. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан.–Душанбе, 1994. 4 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. 1995.– №21.– Ст. 221. 2 149 положения Закона, во-первых, в новой формулировке отсутствует норма, касающаяся полномочий комитетов и постоянных комиссий для осуществления контроля за деятельностью государственных органов и организаций. Во-вторых, осуществление контрольных функций комитетов и постоянных комиссий зависит от Президиума Маджлиси Оли, то есть эту свою функцию комитеты и постоянные комиссии осуществляют отныне по поручению Президиума Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Кроме того, согласно этому Закону (статья 83), рассмотрение проекта бюджета и контроль над его исполнением также они осуществляют по поручению Президиума Маджлиси Оли.1 Следует отметить, что с принятием Конституции 1994 года намечается тенденция к сокращению контрольных полномочий парламента, его комитетов и постоянных комиссий. Эта тенденция продолжается и в последующем. Так, при внесении первых поправок в Конституцию страны в 1999 году, где учреждался двухпалатный парламент, нижняя палата которого функционирует на постоянной основе, этот вопрос также не нашёл своего всестороннего конституционного закрепления. В статье 53 Конституции, где речь шла об избрании должностных лиц и органов парламента, было в общей форме сказано, что «Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон самостоятельно формируют свои координационные и рабочие органы, а также образуют соответствующие комитеты и комиссии, проводят парламентские слушания по вопросам, относящимся к ведению маджлисов»2 В новой редакции Конституционного закона Республики Таджикистан «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» относительно контрольных полномочий парламента, его палат, а также функций комитетов и постоянных комиссий практически ничего не было сказано. В статьях 33 и 50 данного закона было лишь отмечено, что полномочия комитетов и комиссий Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон определяются регламентами этих Маджлисов. 3 Поправки, внесенные в 1 См.: Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан. 1995.– №21.– Ст. 221. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2000. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– 2000.– №4.– Ст. 108. 2 150 Конституцию в 2003 году, также не изменили указанную редакцию статьи 53 Конституции. В регламентах палат парламента также не было сказано о контрольных полномочиях палат парламента, их комитетов и комиссий. Например, в пункте 37 Регламента Маджлиси намояндагон, где закреплены основные полномочия комитетов и комиссий этой палаты, говорится лишь о даче заключения по поступившим проектам, в том числе и по проекту Закона о государственном бюджете, организации парламентского слушания и общественного обсуждения проектов законов.1 Лишь в пункте 66 указанного регламента сказано, что «комитеты и комиссии вправе требовать от государственных органов и организаций, общественных объединений, должностных лиц представления им необходимых документов, письменных заключений, справок и других материалов, необходимых для деятельности комитетов и комиссий, направлять им письменные запросы и обращения граждан, организаций и учреждений, относящиеся к компетенции этих органов, организаций, должностных лиц, и их ответы.2 В регламенте верхней палаты – Маджлиси милли этому вопросу было уделено больше внимания, чем нижней палатой. Так, в статье 10 регламента этой палаты, в которой закреплены основные полномочия комитетов и комиссий, сказано, что комитеты и комиссии «осуществляют контроль за исполнением постановлений Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан».3 Таким образом, как вытекает из приведенных выше положений законодательства и других нормативных правовых актов, касающихся парламента и его органов, контрольная функция парламента практически теряет свое содержание и сильно ограничивается не только на практике, но и на уровне Основного закона и действующего законодательства страны. С чем это связано? Почему так происходит? Особенно, несмотря на те обстоятельства, что нижняя палата стала профессиональной. 1 См.: Сборник нормативно-правовых актов о Маджлиси Оли Республики Таджикистан.– С.110.(на тадж. яз.). См.: Там же. – С.113. (на тадж. яз.). 3 См.: Там же. – С.75. (на тадж. яз.). 2 151 Прежде чем ответить на эти и другие подобные вопросы, как нам кажется, надо глубже взглянуть на этот вопрос, показать необходимость осуществления такого контроля со стороны парламента, проанализировать научно-практическую основу данного вопроса. Нужно сказать, что такое слабое положение парламента, особенно его контрольной функции, берёт свое начало ещё с советских времен. Как уже было сказано, «полновластность Советов» была формальной. Контроль в основном осуществлялся партийными органами. При переходе к президентской республике власть практически перешла к президенту и исполнительной власти как в центре, так и на местах. Этому способствовало и то, что высший представительный и законодательный орган страны не работал на постоянной основе. Кроме того, нестабильность и гражданская война в Таджикистане привели к усилению исполнительной власти во главе с президентом. В этих условиях нужна была сильная исполнительная власть, а не сильный парламент. Все это по инерции сохранилось и в мирных условиях, т. е. и после гражданской войны.1 В нынешних условиях функционирование двухпалатного парламента в Таджикистане, где нижняя палата избирается непосредственно населением и осуществляет свою работу на постоянной основе, необходимо пересмотреть эти и некоторые другие, связанные с ними вопросы. Практически в настоящее время депутаты нижней палаты парламента заняты только законотворчеством, другие вопросы, в том числе контрольная деятельность, остались практически вне деятельности парламента. Как известно, контрольная функция парламента и вообще представительных органов связана с конституционным принципом народного суверенитета, народовластия и представительным характером парламента. Учитывая данное положение, Конституция признаёт парламент как высший представительный и законодательный орган страны. 1 См.: Тахиров Ф.Т. Указ.раб. – С.-49. 152 Именно как высший представительный орган страны, представляя весь народ страны, парламент не должен замыкаться только на законодательной деятельности, но и выступать «в качестве форума, обсуждающего общественные дела». 1 Представительный характер парламента требует того, чтобы наиболее важные вопросы общественной жизни были предметом обсуждения парламента. Это также вытекает из того, что парламент, представляя интересы народа, должен обсуждать вопросы, которые касаются жизни и деятельности определенных групп и слоев населения. Осуществление парламентского контроля требует и разделения властей на основе сдержек и противовесов.2 Для того, чтобы сдерживать исполнительную власть в пределах ее компетенции, необходимо, чтобы законодательная власть имела контрольные полномочия над этой властью. Исполнительная власть имеет громоздкую систему и широкие полномочия, касающиеся всех сфер общественной жизни, охватывающие как центральные, так местные органы государственной власти. Парламентский контроль является очень важным в тех государствах, где имеется сильная президентская власть и президент входит в систему исполнительной власти, возглавляет её. В связи с этим можно согласиться с мнением, согласно которому в президентских республиках нужен сильный парламентский контроль.3 К их числу относится и Республика Таджикистан. Важным в этой связи является осуществление контроля за претворением в жизнь законов, принятых парламентом.4 Это направление парламентского контроля дает возможность, с одной стороны, посмотреть, как на деле исполняются его решения исполнительной, судебной властями, отдельными гражданами и юридическими лицами. С другой - это направление парламентского контроля показывает, какие недостатки существуют в самих законах, какие есть объективные и субъективные проблемы, которые мешают исполнению законов. Данный аспект 1 Крылова Н.С. Сравнительное конституционное право. – С. 506. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Уфа: Башкирский университет.-2002. – С.11. 3 Там же. – С.13. 4 См.: Ковешников Е.М., Марченко М.Н., Л.А.Стешенко Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. Учебник для вузов. – М.: Норма, 1999.– С.282. 2 153 парламентской деятельности дает возможность парламенту в будущем совершенствовать законы. Нужно сказать, что осуществление контроля за претворением в жизнь решений парламента не должно заменять основную деятельность парламента - законотворчество. Оно, наоборот, должно идти параллельно с нормотворческой деятельностью, способствовать претворению в жизнь решений парламента. В условиях Республики Таджикистан, где еще не сложились полностью формы и методы реализации парламентского контроля, отсутствует наработанная практика в этом направлении, еще наблюдается влияние советских партийно- бюрократических методов осуществления этого контроля, довольно трудно пробивает себе дорогу это направление деятельности парламента. Отсутствие указанных предпосылок порой подталкивало парламент на крайние меры, превращая иногда парламентский контроль в прокурорский надзор и судебное следствие. Так, например, в 1992 году на заседании Президиума Верховного Совета Республики Таджикистан произошло публичное унизительное критическое обсуждение министра внутренних дел. Оно было показано по республиканскому телевидению, что вывело определенную группу людей на площадь для митинга и протеста. В связи с этим возникает вопрос о правовой регламентации пределов, форм и методов осуществления этого контроля. Это можно урегулировать, по нашему мнению, в Конституционном законе о парламенте Республики Таджикистан. Парламентский контроль целесообразно осуществлять по решению палат парламента, его результаты должны быть обсуждены на заседаниях палат и там же принимать по нему определенные решения. Передача такого контроля в ведение Совета палат, комитетов и комиссий может привести к определенным крайностям. Кроме того, комитеты и комиссии являются внутренними структурными органами палат, они не вправе самостоятельно принимать решения, особенно в отношении других органов и должностных лиц государства. Они являются вспомогательными органами парламента, должны готовить решения палат парламента. С учетом сказанного 154 контроль над претворением в жизнь актов парламента и принятие по ним решений должны быть прерогативой каждой палаты парламента, а не их комитетов и комиссий. Осуществление парламентского контроля над деятельностью государственных органов происходит при утверждении, назначении и освобождении их должностных лиц.1 Согласно пункту 9 статьи 48 редакции Конституции 1994 года, Маджлиси Оли давал согласие на образование и упразднение министерств и государственных комитетов2. Такое право даёт парламенту возможность осуществлять контроль над формированием структуры центрального правительства, которое является основой всей системы исполнительной власти. На основе поправок, внесенных в Конституцию страны в 1999 году, в связи с которыми парламент был разделен на две палаты, это полномочие парламента было исключено из Конституции и перешло к Президенту. Кроме того, согласно пункту 15 статьи 69 редакции Конституции 1994 года, главы дипломатических представительств в зарубежных государствах и представители республики в международных организациях назначались главой государства с согласия Президиума парламента.3 Это полномочие парламента также было исключено из Конституции при внесении поправок 1999 года, что также ограничивает полномочия парламента в этой сфере.4 Конституционные поправки 1999 года, которые учредили двухпалатный парламент в стране, намного изменили и порядок назначения должностных лиц. В связи с учреждением двухпалатного парламента это полномочие перешло к обеим палатам. В полномочия палат наравне с общеизвестными и общепризнанными традиционными вопросами, которые в той или иной мере носят церемониальный характер (заслушивание посланий Президента, посланий Конституционного суда, выступлений руководителей иностранных государств), были также включены и 1 Подробно эти вопросы освещены в 4 главе диссертации См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе:– Ирфон,–1994. 3 См.: Там же. 4 Например, в соответствии со статьей 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального собрания назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях. 2 155 другие вопросы, в том числе утверждение назначения и освобождения членов правительства. Так, в статье 55 Конституции, которая предусматривает полномочия палат при проведении совместных их заседаний, было закреплено утверждение указов Президента о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов Правительства. В данной статье отдельным абзацем было сказано и о том, что президент на совместном заседании палат парламента приносит присягу, выступает с посланием об основных направлениях внутренней и внешней политики республики.1 Что касается традиционных вопросов, которые в соответствии с существующей практикой многих стран рассматриваются на совместном заседании палат, то они «по-своему» были решены в Конституции республики. Как было отмечено выше, заслушивание посланий Президента закреплено за обеими палатами, а что касается заслушивания посланий Конституционного суда и выступлений руководителей иностранных государств, рассматриваемых на то они не были включены в круг вопросов, совместных заседаниях палат. Изначально заслушивание посланий Конституционного суда не было закреплено ни за обеими палатами, ни за отдельной палатой парламента. Согласно статье 17 Конституционного закона Республики Таджикистан «О Конституционном суде», Конституционный суд ежегодно только направляет послание Президенту республики и каждой палате парламента о состоянии конституционной законности в стране.2 Заслушивание выступлений руководителей иностранных государств, согласно редакции поправок 1999 года, было включено в число полномочий совместных заседаний палат парламента.3 Однако, в связи с поправками Конституции 2003 года, этот вопрос был передан нижней палате парламента.4 Главной причиной такой передачи было то, что верхняя палата не работает на постоянной основе и нет необходимости, каждый раз при выступлении руководителей иностранных государств собирать членов верхней палаты парламента. 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. - Душанбе, 2003. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1995. – № 21.– Ст. 223. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2000. 4 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. 2 156 Кроме утверждений указов Президента о назначении и освобождении Премьерминистра и других членов правительства на совместном заседании палат парламента, другие должностные лица утверждаются каждыми палатами в отдельности. Деление полномочий между палатами по вопросу назначения и освобождения тех или иных должностных лиц было связано с функциями каждой палаты. В полномочия нижней палаты вошли избрание и отзыв председателя, заместителей и членов Центральной комиссии по выборам и референдумам по представлению Президента; утверждение указов Президента о назначении и освобождении председателя Национального банка и его заместителей.1 Избрание и отзыв членов Центральной комиссии по выборам и референдумам Республики Таджикистан, во-первых, связано с тем, что депутаты нижней палаты непосредственно избираются населением, а во-вторых, с тем, что проведение референдума назначается этой палатой. Все это как бы связывает Центральную комиссию с нижней палатой. Что касается утверждения указов Президента о назначении и освобождении председателя Национального банка и его заместителей, то это, возможно, связано с полномочиями палаты, касающихся утверждения социально-экономических программ; дача разрешения на выдачу и получение государственного кредита; принятие закона о государственном бюджете только нижней палатой. В полномочия верхней палаты по назначению и освобождению государственных должностных лиц, согласно статье 56 Конституции страны, входят избрание и отзыв председателя, заместителей и судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда по представлению Президента; решение вопроса о лишении неприкосновенности председателя, заместителей и судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда, дача согласия на назначение и освобождение Генерального прокурора и его заместителей.2 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. См.: Там же. 157 Закрепление этих полномочий за верхней палатой во многом обусловлено тем, что эта палата является «государственной палатой», её деятельность связана с организацией государственной власти, её функционированием, согласованием региональных и общегосударственных интересов и т.п. Указанными выше вопросами полномочия палат парламента по осуществлению контроля не завершаются. Палаты могут осуществлять контроль и при реализации некоторых иных своих полномочий. Так, в компетенцию нижней палаты включены полномочия по утверждению социально-экономических программ, дача разрешения на выдачу и получение государственного кредита; ратификация и денонсация международных договоров. Что касается верхней палаты, то в Конституции на иные полномочия, касающиеся контрольной деятельности этой палаты, прямо не указывается. Правда, Конституция делает ссылку на другие свои статьи, а также на иные законы. Так, в статье 56 Конституции, которая определяет полномочия верхней палаты, закреплено, что указанная палата может рассматривать другие вопросы, определяемые Конституций и законами.1 В развитие этой нормы в статье 20 Конституционного закона «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» говорится о заслушивании отчета Генерального прокурора страны. Так, эта статья гласит, что «Маджлиси милли раз в год или при необходимости заслушивает отчет Генерального прокурора Республики Таджикистан о состоянии надзора за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Таджикистан». 2 Учитывая вышеизложенное, следует обратить внимание на следующие особенности осуществления парламентского контроля в Республике Таджикистан. Парламентский контроль является очень слабым, недостаточным и не способствует осуществлению законодательной власти, что обусловлено многими факторами, имеющими объективные и субъективные причины. В частности, это связано со следующими обстоятельствами: сильная президентская власть и вообще усиление исполнительной власти. В Республике Таджикистан усиление этой власти также 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. См. Конституционный закон Республики Таджикистан «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан». – Душанбе, 2000 г. В то же время Генеральный прокурор также подотчетен и Президенту страны (См.: Конституционный закон «Об органах прокуратуры Республики Таджикистан» (ст. 15) – Душанбе: Шарки Озод, 2005. 2 158 было связано и с объективными факторами, в том числе усилиями исполнительной власти по скорейшему окончанию гражданской войны, мирному урегулированию межтаджикского конфликта, достижению мира и национального согласия, установлению законности и порядка в стране. Конечно, достижение этих целей требовало укрепления президентской и в целом исполнительной власти, и благодаря этому воцарились мир, законность, правопорядок. Эти меры были необходимы, и они оправдали себя. Но впоследствии эта власть осталась таковой и даже больше усилилась, что, в определенной мере, было обусловлено слабыми сдерживающими механизмами между властями, в том числе слабым контролем со стороны парламента. При этом надо оговориться, что усиление президентской власти в Таджикистане не только связано с гражданской войной, целями достижения мира, укрепления законности и порядка. Как известно, такая тенденция наблюдается практически во многих постсоветских странах, где существует президентская власть.1 Усиление этой власти в определенной мере связано с влиянием авторитарных методов управления советского периода, а также монархическим правлением досоветского периода, чинопочитанием, отсутствием демократических политических традиций, неустоявшимися правилами политической игры между субъектами политических отношений и др. Следующим обстоятельством, которое не способствует эффективному осуществлению парламентского контроля, является недостаточная конституционная и законодательная база. С этим связано и определение парламентского контроля, которое до сих пор не нашло своего достаточного закрепления. Естественно, что президент и вообще исполнительная власть не заинтересованы в ограничении своей власти по своей инициативе. С другой стороны, у парламента ещё нет опыта, а также очень слабы политические традиции, отсутствуют сильные парламентские фракции, в том числе оппозиционные, которые инициировали бы введение 1 См.: Теория государства и права /Учеб. для вузов. Издание третье/ Под ред. проф. Марченко М.Н. –М., 2000. – С.138150. 159 соответствующей нормы в действующее законодательство, прежде всего в Конституционный закон «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан». Для осуществления нормального и эффективного парламентского контроля прежде всего нужна крепкая правовая база. Такая правовая база должна исходить, прежде всего из Конституции. Она позволит парламенту реально осуществлять парламентский контроль, противостоять сильной президентской власти, использовать механизм сдержек и противовесов. Парламентский контроль, наравне с другими основными полномочиями парламента, должен быть урегулирован в Конституции, т. е. конституционно закреплен наряду с законодательными и финансовыми функциями парламента. Кроме того, в Конституции следовало бы указать, что парламент осуществляет этот контроль в пределах своей компетенции и в порядке и в формах, определяемых законом. Также необходимо на уровне Конституции закрепить и то, что парламент осуществляет этот контроль за деятельностью органов и должностных лиц исполнительной власти. Здесь следует обратить внимание на то, что парламентский контроль в широком смысле охватывает и судебные органы, негосударственные органы, предприятия и организации, когда их деятельность касается больших групп населения и получает большой общественный резонанс. Но это направление парламентского контроля должно проводиться дифференцированно и осуществляться в исключительных случаях. Вопрос о конституционном урегулировании парламентского контроля волнует и ученых в этой области. Они солидарны в том, чтобы закрепить это положение на уровне Основного закона. Например, В. Д. Горобец предлагает дополнить часть первую статьи 102 Конституции Российской Федерации двумя пунктами следующего содержания: «к) осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, полномочия которых определены Конституцией РФ и федеральными законами: л) проведение парламентских расследований».1 1 См.: Горобец В. Д. Конституционно – правовой статус парламента Российской Федерации: дис. д-ра.юрид. наук. – М.: Академия управления МВД России, 2000.– С. 139. 160 Поддерживая данное предложение, как нам представляется, следовало бы закрепить это полномочие в числе основных полномочий парламента наравне с другими его полномочиями. Это можно практически закрепить в нескольких статьях или в отдельной главе Конституции Таджикистана. Итак, необходимо конституционно урегулировать основные полномочия парламента, т. е. посвятить отдельную главу Конституции законодательной, финансовой и контрольной деятельности парламента. Это, с одной стороны, на уровне Основного закона закрепляет основные полномочия парламента, с другой показывает значимость и весомость роли парламента в жизни общества, а также снимает многие существующие вопросы. Кроме того, как уже было отмечено, парламентский контроль является одним из основных полномочий парламента наряду с законодательными и финансовыми. С учетом этого, следовало бы отнести его к сущностным характеристикам парламента. Это более подходит к тем положениям Конституции, где говорится о парламенте как о высшем представительном органе государственной власти, осуществляющем законодательные функции. Нужно отметить, что некоторые постсоветские государства уже пошли по такому пути. Так, в статье 70 Конституции Республики Кыргызстан, где говорится о сущностных характеристиках парламента этой страны, сказано, что «Жогорку Кенеш - парламент Кыргызской Республики является представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий».1 Это, в свою очередь, укрепляет положение парламента в системе разделения властей, а также дополняет представительную и законодательную сущность парламента. Этим не завершается конституционное урегулирование данного вопроса. Необходимо в отдельной статье Конституции закрепить основополагающие принципы (положения) парламентского контроля. Кроме того, необходимо обратить внимание и на другие направления этого контроля. Следует также учесть однопалатность и двухпалатность парламента. С однопалатным парламентом будет проще, т.е. парламентский контроль будет 1 См.: Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек:– Учкун, 2011. 161 осуществляться только этой палатой. В двухпалатных парламентах дело обстоит сложнее. Нужно будет делить эту сферу деятельности парламента между его палатами. Как можно осуществить это деление? Что послужит критерием такого деления? Для того, чтобы определить эти критерии, по нашему мнению, следует обратить внимание на те полномочия, которые принадлежат каждой палате. Так, например, полномочия нижней палаты парламента Республики Таджикистан закреплены в статье 57, а полномочия верхней палаты - в статье 56 Конституции страны. В этих статьях Основного закона предусмотрены те полномочия, которые осуществляются палатами в отдельности. И с учетом этого парламентский контроль нужно закрепить в данных статьях отдельными пунктами, т.е. указать, что палата осуществляет контроль по вопросам, входящим в ее компетенции. Что касается осуществления парламентского контроля, который реализуется на совместных заседаниях палат, то он может осуществляться этими палатами совместно, при обсуждении вопросов, рассматриваемых на этих заседаниях. Несколько сложнее обстоят дела с осуществлением парламентского контроля за исполнением принятых парламентом законами. Это направление парламентского контроля является также очень важным. Как нам кажется, это направление парламентского контроля принадлежит обеим палатам парламента, поскольку они обе причастны к принятию этого документа. Хотя следует признаться, что законы принимаются только нижней палатой, а верхняя палата парламента только одобряет закон принятый нижней палатой. Отсюда большая доля осуществления этого направления парламентского контроля приходится на нижнюю палату. Таким образом, в отдельной статье Конституции необходимо закрепить основополагающие положения осуществления парламентского контроля. Эту статью можно будет поместить после статей, посвященных законодательной деятельности парламента, что является логическим продолжением деятельности парламента после принятия законов. В связи с этим предлагаем дополнить Конституцию страны статьей 621 следующего содержания: «Статья 621 Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан осуществляют контроль над исполнением 162 принятых законов, над деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц при проведении совместных заседаний и в пределах полномочий каждой палаты парламента». Порядок осуществления парламентского контроля следовало бы закрепить в Конституционном законе «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан». Это даёт возможность более подробно раскрыть эти конституционные положения, установить пределы, формы и методы осуществления данного контроля, а также определить процедуры осуществления парламентского контроля, принятия соответствующего акта и механизма его исполнения органами, которым адресованы эти решения. В Республике Таджикистан, где существует отдельный Конституционный закон о парламенте, урегулирование парламентского контроля целесообразно закрепить в этом законе в качестве отдельной главы. И вообще, в тех странах, где имеются аналогичные законы, на наш взгляд, такая форма правого регулирования является более целесообразной и эффективной. Укрепление и усиление парламентского контроля в Республике Таджикистан может быть осуществлено также посредством институтов Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека. Эти органы могут не только институционально, но и профессионально оказать содействие парламенту в осуществлении контроля.1 Учитывая это, Б.А. Страшун и В.А. Рыжов отмечают, что «парламенты, оставляя за собой перспективно-нормативное регулирование и выборочный контроль за деятельностью государственной администрации, передают текущие задачи, деятельности с требующие анализом профессиональной ситуаций и подготовки принятием и решений, постоянной пусть часть рекомендательных, упомянутых специализированными учреждениями, в которых на штатной основе заняты высококвалифицированные профессионалы».2 В Республике Таджикистан образованы Счетная палата и Уполномоченный по правам человека. Как было подчеркнуто в предыдущем параграфе данной главы 1 2 См.: Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. – С.176. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. – С. 552-553. 163 диссертации, в 2011 году был принят Закон «О Счетной палате Республики Таджикистан»1 и в 2012 году образован этот институт. Он призван обеспечить финансовый контроль за исполнением государственного бюджета. Однако, согласно упомянутому Закону Счетная палата (ст.28) является подотчетной и Президенту и нижней палате парламента. Она представляет только ежегодные и периодические отчеты нижней палате парламента. Парламент, его палаты, комитеты и комиссий палат не имеют никакие другие полномочия по отношению к этому институту, что существенно ограничивает права парламента на осуществления контроля за исполнением государственного бюджета. Что касается института Уполномоченного по правам человека, то здесь, этот институт тоже не находится при Парламенте. Согласно Закону «Об Уполномоченном по правам человека» он назначается Президентом страны с согласия нижней палаты парламента.2 Ежегодно Уполномоченный представляет свой Доклад Президенту, обеим палатам парламента, высшим судебным органам, Генеральному прокурору и он публикуется в средствах массовой информации для всеобщего обозрения.3 Все это говорит о том, что эти институты формально независимы, но на практике больше связаны с исполнительной властью, чем с парламентом. Парламент не имеет к ним никаких полномочий. Необходимо и целесообразно, чтобы указанные институты были при парламенте. Это, во-первых, вытекает из представительного характера общенационального законодательного органа. Во-вторых, укрепляет парламент, усиливает его контрольную деятельность, что связано с демократическим характером общества и устройства государства, а также природой самого парламента, как демократического учреждения. В-третьих, и самое главное, что это поможет парламенту противостоять другим ветвям государственной власти, прежде всего исполнительной власти и удержать ее в состоянии равновесия. 1 // Голос народа. – 2011, 02 мая (на тадж.яз.). См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2009. – №3. – Ст. 191. 3 См.: Там же. 2 164 Эти и другие предложенные меры, как нам кажется, требуют конституционной реформы, всестороннего закрепления основополагающих принципов и норм этих институтов на уровне Конституции, что способствует усилению этого очень важного направлении деятельности парламента. 165 ГЛАВА III. ПАРЛАМЕНТ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ КОРПУС 3.1 Выборы членов парламента – мажоритарная и пропорциональная системы выборов Выборы, как известно, являются основой формирования парламента, посредством которых члены парламента получают свой мандат от народаизбирателей и, таким образом, приобретают полномочия для осуществления компетенции парламента. В настоящее время в Республике Таджикистан идет процесс перехода от старой «советской избирательной системы» к новой общепризнанной демократической системе выборов членов парламента. Такой переход, как известно, начался ещё со времен перестройки и демократизации советского общества и продолжается по сей день. Как отмечает Л.Ш. Сафаров «проблема демократизации избирательного процесса актуальна для постсоветских республик (в том числе и для Таджикистана), переживающих глубокую трансформацию всей системы общественных отношений. Для этих стран выборы стали неотъемлемой частью демократизации общественной жизни, вносящей в нее свежую струю и динамизм».1 Для осуществления перестройки и демократизации советского общества как на уровне федерации, так и на уровне республик Союза ССР были внесены соответствующие изменения в Конституции и законодательства, касающиеся выборов.2 В эти акты вносились такие изменения, которые вытекали в основном из Постановления ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О мерах по дальнейшему повышению роли и усилению ответственности Советов экономического развития предусматривалось народных депутатов за ускорение социально – в свете повышение решений роли 1 ХХVII советов, Съезда КПСС», дальнейшее где развитие См.: Сафаров Л.Ш. Избирательная система в Таджикистане: проблема и перспективы её совершенствования//Таджикистан и современный мир. – 2012. – № 1. – С.131. 2 В Республике Таджикистан соответствующие изменения были внесены в Конституцию страны в сентябре 1989 года. См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.- 1989.- №19.-Ст. 157; Закон Таджикской ССР «О выборах народных депутатов Таджикской ССР» // Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. -1989.- №23.- Ст. 204. 166 демократических начал в их деятельности, укрепление связи с народными массами и их организациями.1 Эти изменения представительных в основном органов,2 были лишение направлены доступа на повышение руководителей роли органов и организаций, назначаемых и подотчетных соответствующему представительному органу к депутатским мандатам, предоставление широкому кругу организаций и группам избирателей права на выдвижение кандидатов в депутаты и т.п. Так, было установлено, что лица, входящие в состав Совета Министров, местных Советов, руководители отделов и управлений исполкомов местных Советов народных депутатов, судьи, государственные арбитры не могут быть депутатами Советов, которые их избирают или назначают. Право выдвижения депутатов в представительные органы было предоставлено, наряду с органами общественных организаций и трудовых коллективов, коллективам учащихся и студентов профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений, собраниям избирателей по месту жительства. Также было установлено, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, и каждый избиратель может выдвинуть любого или выдвигать свою кандидатуру на этих собраниях.3 Эти изменения затем были закреплены в Законе Таджикской ССР «О выборах народных депутатов Таджикской ССР», который был принят Верховным Советом страны 24 ноября 1989 года.4 Закон установил также формы и условия осуществления этих нововведений. Особую роль здесь сыграли коллективы учащихся и студентов профессионально–технических училищ, средних специальных учебных заведений и высших учебных заведений и собрания избирателей по месту жительства. Наряду с трудовыми коллективами, они получали право на выдвижение кандидатов в депутаты, т.е. коллективы преподавателей, учащихся и студентов профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных 1 См.: КПСС о перестройке. Сборник документов.- М.: Политиздат, 1988.- С. 234 – 250. См.: об этом: Бабурин С.Н. Указ. раб. – С.531 - 535. 3 См.: Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Таджикской ССР//Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. – 1989.- №19.-Ст. 157. 4 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР – 1989.- №23.- Ст. 204. 2 167 заведений, которые насчитывают не менее 200 человек.1 Те коллективы, которые насчитывали менее 200 человек, могли объединяться с другими коллективами, находящимися на территории данного избирательного округа.2 Однако, для собраний избирателей по месту жительства были установлены некоторые барьеры, которые затрудняли выдвижение ими кандидатов в депутаты. В статье 31 названного Закона было закреплено, что «собрание избирателей по месту жительства по выдвижению кандидатов в депутаты созывается окружными избирательными комиссиями совместно с соответствующими Советами народных депутатов или их президиумами как по собственной инициативе, так и по инициативе органов общественной самодеятельности населения, поддержанной не менее 100 избирателями данного округа».3 Предложение о созыве собраний избирателей рассматривалось окружной избирательной комиссией совместно с соответствующим Советом народных депутатов или его президиумом в течение трех дней.4 Отклонение предложений о созыве Собрания избирателей можно было обжаловать в суде, и суд должен был рассмотреть эту жалобу в течение трех дней,5 что являлось важной гарантией осуществления данного права. Другим важным условием проведения демократических выборов было то, что закон закрепил норму, согласно которой на собраниях можно было выдвигать неограниченное число кандидатов, предусматривалось также самовыдвижение.6 Кроме того, эти нормы были усилены и тем, что в них предусматривалось создание условий для обсуждения неограниченного числа кандидатур.7 Коллективы преподавателей и служащих совместно с учащимися и студентами профессионально – технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений и собраний избирателей по месту жительства также могли наряду с 1 См.: Закон Таджикской ССР «О выборах народных депутатов Таджикской ССР»// Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. - 1989. - №23. – Ст. 204. 2 См.: Там же. 3 Там же. 4 См.: Там же. 5 См.: Там же. 6 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.- 1989. - №23. – Ст. 204. 7 См.: Там же. 168 другими субъектами выдвигать кандидатов в депутаты, выдвигать своих представителей в состав избирательных комиссий1. Эти новшества на самом деле превзошли все ожидания. Особенно коллективы преподавателей и служащих совместно с учащимися и студентами профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений и собрания избирателей по месту жительства были очень активными. Они взяли инициативу в свои руки, выдвигали своих кандидатов, не подчинялись партийным органам, бурно обсуждали этих кандидатов, появились и самовыдвиженцы. Подобное развитие событий было связано с тем, что в коллективах преподавателей и служащих, учащихся и студентов профессионально- технических училищ и средних специальных и высших учебных заведений работали представители научно-творческой интеллигенции, которые, как известно, в связи с партийной разнарядкой не были членами КПСС. Молодежь, учившаяся в учебных заведениях, также была очень подвержена этим нововведениям и поддержала своих наставников. В результате все это вышло за рамки заранее спланированного партийного сценария. Собрание избирателей по месту жительства было более независимым, чем собрание трудовых коллективов, поскольку его участников объединяло только место проживания и больше ничего. Они могли свободно выдвигать своих кандидатов в депутаты, всесторонне обсуждать их. Что касается трудовых коллективов, то там рабочие и служащие состояли в трудовых отношениях, они были в определенной степени зависимы друг от друга, к ним применялись партийные, профсоюзные, комсомольские и другие рычаги влияния, с помощью которых партийные организации выдвигали своих кандидатов в депутаты. В результате этих новшеств усилилась предвыборная борьба, появились альтернативные кандидаты в депутаты, плюрализм мнений, избиратели сами стали более активными. Создавались инициативные группы и штабы «независимых» 1 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.- 1989.- №23. – Ст. 204. 169 кандидатов, в результате чего в некоторых округах не были поддержаны ставленники партийных организаций. Вместо них прошли независимые кандидаты. Таким образом, все новшества, которые произошли в результате перестройки советского общества и были направлены на демократизацию советской политической системы, превзошли все ожидания и даже стали, в определенной мере, предпосылками распада этой системы. Указанные новшества, в свою очередь, были прорывом вперед в данном направлении, открыли дорогу к демократическим и свободным выборам. Вопросы избирательного законодательства после распада СССР и приобретения независимости Таджикистана стали также предметом особого внимания, в частности при разработке и принятии Конституции суверенного Таджикистана.1 Одним из этих вопросов было объединение конституционных принципов и норм избирательного права в отдельной главе новой Конституции. Этот вопрос стал предметом острого обсуждения и критики. Указанные конституционные отношения по-разному были урегулированы в представленных проектах Конституции.2 Так, известный конституционалист республики А.И. Имомов считает, что общность принципов, норм и процедур выборов требует, чтобы их сгруппировали в отдельной главе Конституции.3Объединение этих норм, по его мнению, во-первых, способствует единому целостному институту конституционного права – избирательной системе, во-вторых, указывает на демократический характер общества, в-третьих, способствует изучению и применению норм избирательного права и, в-четвертых, с помощью изучения избирательной системы можно будет обнаружить ее преимущества и недостатки и исправить их.4 Следуя этому пути, 1 См., об этом подробнее – Сайфиддинов А.А. Cтановление и развитие избирательного права в Таджикистане. – Душанбе: Деваштич, 2003. – 160 с. 2 См.: например, Альтернативный проект, опубликованный в газете «Фарҳанги Бадахшон» 20 июля 1994 года; проект Конституции, подготовленный Компартией Таджикистана. // Нидои ранљбар - 1-7 июля 1994 года; Инициативный проект Конституции, подготовленный Р. Зоировым., Душанбе, 1994. 3 См.: Имомов А. И. Органы государственной власти в Республике Таджикистан. Душанбе, «Матбуот», 2007. – С. 5859 (на тадж. яз.). 4 См.: Там же. 170 автор приходит к выводу о кодификации законодательства о выборах в едином Конституционном законе или в едином Кодексе о выборах.1 Действительно, избирательная система является важным институтом конституционного права каждой демократической страны, основой формирования государственной власти, определяющей правила игры политических сил, легитимацию прихода их к власти. Из всех стран СНГ только в Конституции Республики Беларуси и Украины выборы и референдум закреплены в отдельной главе.2 В других странах СНГ, в том числе и в Таджикистане, эти вопросы урегулированы в главе, посвященной правам и свободам человека, а также в главах, посвященных парламенту, президенту и местной государственной власти.3 Эти главы по объему являются небольшими. В них урегулированы, в основном, принципы выборов, право голоса, избирательный возраст, свобода волеизъявления и ее гарантии, основания ограничения права голоса.4 Закрепление вопросов избирательной системы в форме отдельной главы или раздела Конституции также не распространено и в мировой конституционной практике. Там, в основном, вопросы выборов урегулированы в разделах или главах, посвященных правам человека, и в соответствующих главах, посвященных парламенту и другим выборным органам власти. В условиях правопонимания Республики основной Таджикистан, части населения, учитывая низкий а не также уровень устоявшееся законодательство и традиции, более целесообразным и практически полезным является закрепление основополагающих принципов, норм и принципов избирательной системы в отдельной главе Конституции. С учетом указанных положений Конституции 1994 года был разработан и принят Конституционный закон Республики Таджикистан «О выборах в Маджлиси 1 См.: Имомов А. И. Органы государственной власти в Республике Таджикистан. Душанбе, «Матбуот», 2007. – С. 6059 (на тадж. яз.). 2 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С. 66.; 111-112. 3 Следует отметить, что практически во всех советских конституциях избирательная система была закреплена в отдельной главе конституции. 4 См.: Раздел III Конституции Украины.- Конституции стран – членов СНГ. – С. 66. 171 Оли Республики Таджикистан».1 Закон в основном был написан в старом советском духе. Некоторые его положения были хуже, чем нормы законов советских времен. Кроме того, некоторые положения Закона о выборах 1989 года, которые имели демократичный характер и вытекали из требований перестройки и демократизации, были исключены из нового закона. Видимо, разработчиками закона являлись те лица, которые в свое время были противниками перестройки и демократизации общества. Как было уже отмечено, в Законе о выборах народных депутатов Таджикской ССР 1989 года право выдвижения кандидатов в депутаты было предоставлено наряду с трудовыми коллективами, общественным объединениям, военнослужащим воинских частей, а также коллективам преподавателей и служащих совместно с учащимися и студентами профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений, собранию избирателей по месту жительства.2 Последние в выборах 1990 года были очень активными, и в некоторых округах их кандидаты одержали победу над представителями Компартии. Видимо, учитывая это обстоятельство, разработчики нового закона о выборах отказались от данного положения и оно не было закреплено в новом законе о выборах. Разработчики нового закона также отказались от принципа образования избирательных комиссий из представителей субъектов выдвижения кандидатов в депутаты. Так, в статье 6 Закона о выборах 1989 года, которая посвящалась проведению выборов избирательными комиссиями, было установлено, что «проведение выборов депутатов Таджикской ССР обеспечивают избирательные комиссии, которые образуются из представителей трудовых коллективов, общественных организаций, коллективов преподавателей и служащих совместно с учащимися и студентами профессионально-технических училищ, средних специальных и высших учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям».3 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан - 1994.- №23-24.- Ст. 444 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР - 1989.- №23. - Ст. 204. 3 См.: Там же. 2 172 В статье нового Закона, касающегося образования избирательных комиссий (ст. ст. 11, 13 15), было лишь сказано, кем они образуются, а о представительстве указанных субъектов специально умалчивалось. На самом же деле, члены избирательных комиссий представлялись председателями районов и городов по их усмотрению и из числа угодных им лиц. Кроме того, в новом Законе право выдвижения кандидатов в депутаты было предоставлено местным представительным органам государственной власти Собраний народных депутатов районов и городов.1 В чем причина такого поворота в урегулировании права выдвижения кандидатов в депутаты? Основная причина такого «отхода» была заложена в тогдашней общественно-политической ситуации. Приход новой политической силы к власти в результате гражданской войны и восстановление конституционного строя происходили в особых условиях, которые впоследствии оказали свое влияние и на избирательную систему. Во-первых, новая политическая сила не была связана с политическими партиями и гражданская война не давала ей возможности создать такую политическую организацию. Во-вторых, существующие оппозиционные политические партии практически не действовали (затем они были ликвидированы), их руководители и активные члены покинули страну. В-третьих, большинство предприятий не работало, многие их работники оказались беженцами, что не давало возможности выдвигать кандидатов в депутаты через трудовые коллективы. Вчетвертых, местные представительные органы поддержали новую власть, и соответственно новая власть также видела в них свою опору. В результате этого, местные представительные органы государственной власти стали субъектами выдвижения депутатов в высший представительный орган государственной власти страны. Существенные изменения в избирательном законодательстве страны произошли в связи с внесением первых поправок в Конституцию страны 1999 года и принятием нового закона о выборах в парламент республики. Указанные изменения 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 1994. №23 – 24. – Ст. 444. 173 и принятие прекращения нового избирательного гражданской войны, закона осуществлялись достижения национального в результате согласия и подписания мирного соглашения. Дело в том, что в переговорном процессе и в Комиссии по национальному примирению один из вопросов, который был предметом острого обсуждения, касался разработки и принятия новых законов о выборах в парламент страны и в местные представительные органы страны.1 Подготовка этого вопроса в Общем соглашении об установлении мира и национального согласия в Таджикистане была возложена на Комиссию по национальному примирению в качестве его полномочия по подготовке и внесению на утверждение парламента, а если потребуется– и на всенародный референдум проектов этих законов.2 Данный вопрос возник в связи с тем, что, во-первых, во время принятия Конституции 1994 года и Закона о выборах в парламент, а также проведения самих выборов в парламент страны в феврале 1995 года руководители оппозиции и оппозиционные партии находились за пределами страны. Они тогда не признавали Конституцию и результаты выборов в парламент.3 Во-вторых, в переговорном процессе одним из вопросов переговоров, внесенных со стороны оппозиции, было предложение о создании профессионального парламента,4 что требовало разработки нового закона о выборах в парламент. С учетом этого, а также в связи с тем, что осуществление Общего соглашения об установлении мира и национального согласия в Таджикистане было возложено на Комиссию по национальному примирению, Комиссия с самого начала своей работы стала заниматься подготовкой поправок в Конституцию страны и разработкой проектов Законов о выборах в новый постоянно действующий парламент и в местные представительные органы. 1 См.: Повестка дня Межтаджикских переговоров по национальному примирению, составленной на основе предложений делегаций Правительства Республики Таджикистан и таджикской оппозиции.- Усмон И. Сулхнома.Матбуот 2001. – С. 38-41. 2 См.: Там же. – С. 335. 3 См.: Заявление делегации таджикской оппозиции на Межтаджикских переговорах в г. Алматы 1995г.- Усмон И. Сулхнома – С. 170-173. 4 См.: Там же. – С. 216-219. 174 Эта работа была возложена на подкомиссию по правовым вопросам Комиссии по национальному примирению. Подкомиссией сначала была разработана и предложена Концепция по внесению изменений и дополнений в Конституцию страны.1 Так, в Концепции было закреплено, что в стране будет учрежден двухпалатный парламент, нижняя палата которого будет постоянно действующей, профессиональной, а верхняя палата будет созывной.2 Также было установлено, что кандидаты в депутаты будут выдвигаться в парламент и местные представительные органы политическими партиями и путем самовыдвижения.3 Основные принципы формирования нового двухпалатного постоянно действующего парламента были закреплены в Проекте изменений и дополнений в Конституцию страны, подготовленным Комиссией по национальному примирению, одобренным парламентом республики и в последующем принятым народным голосованием 26 сентября 1999 года4. Таким образом, в стране был учрежден двухпалатный парламент, нижняя палата которого - Собрание представителей - является постоянно действующей, профессиональной, а верхняя – Национальное собрание -работает на созывной основе.5 Депутаты нижней палаты избираются на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании.6 Для депутатов нижней палаты и членов верхней палаты был установлен возрастной ценз. Так, депутатом Маджлиси намояндагон может быть избран гражданин страны не моложе 25 лет, а членом Маджлиси милли может быть избран или назначен гражданин республики не моложе 35 лет.7 Кроме того, для членов верхней палаты также был установлен ценз высшего образования.8 Был установлен перечень должностей, профессиональная деятельность которых одновременно не позволяет стать членом верхней палаты. Это члены правительства, 1 См.: Заявление делегации таджикской оппозиции на Межтаджикских переговорах в г. Алматы 1995г.- Усмон И. Сулхнома – С. 170-173. 2 См.: Там же. – С.496. 3 См.: Там же. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 1999. - №6. – Ст. 168 5 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе. - «Шарки озод», 2000. 6 См.: Там же. 7 См.: Там же. 8 См.: Там же. Это норма была специально введена, для того, чтобы руководители оппозиции (исламское ее крыло) не могли выдвигаться в депутаты парламента, поскольку многие из них не имели высшего образования. 175 судьи, сотрудники правоохранительных органов, военнослужащие.1 Перечень не завершился названными должностями. Поправки 1999 года, внесенные в Конституцию, также содержали ссылку и на Конституционный закон, который может установить такие ограничения и другим должностным лицам.2 Было запрещено гражданам одновременно являться депутатом нижней палаты и членом верхней палаты.3 Членам верхней палаты также запрещалось быть одновременно депутатом более двух представительных органов государственной власти.4 Некоторые ограничения были установлены и для депутатов нижней палаты парламента. Было установлено, что депутат Маджлиси намояндагон не может быть депутатом иного представительного органа, занимать другую должность, заниматься предпринимательской деятельностью, кроме научной и творческой.5 Устанавливая эти основополагающие принципы формирования палат парламента страны, внесенные поправки в Конституцию указали и на то, что Конституционный закон определяет число членов верхней палаты и депутатов нижней палаты, порядок их избрания, порядок их неизбираемости и несовместимости с мандатом депутата Маджлиси намояндагон и членом Маджлиси милли.6 На основе этих конституционных положений о выборах Комиссией по национальному примирению был подготовлен проект Конституционного закона Республики Таджикистан «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан», который был принят парламентом страны 10 декабря 1999 года.7 Закон установил порядок организации и проведения выборов исходя из двухпалатной структуры парламента страны, а также из того, что нижняя палата формируется непосредственно избирателями по смешанной системе выборов (мажоритарная и пропорциональная), а верхняя палата образуется местными представительными органами и президентом страны. 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе. - «Шарки озод», 2000. См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 См.: Там же. 5 См.: Конституция Республики Таджикистан,2003 6 См.: Там же. 7 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.- №12.-Ст. 296. 2 176 Следует отметить, что впервые в Республике Таджикистан была введена смешанная система выборов нижней, постоянно действующей палаты парламента. Число депутатов нижней палаты было определено в количестве 63 депутатов, 41 из которых избирается от одномандатных избирательных округов, 22 из них избираются по партийным спискам от единого общереспубликанского избирательного округа.1 Количество депутатов нижней палаты долго обсуждалось при подготовке проекта поправок в Конституцию и при подготовке законопроекта о выборах в парламент страны. Учитывая в основном то обстоятельство, что численность членов парламента изменяется в зависимости от роста населения, и то, что Конституция страны может быть изменена только путем проведения референдума, было решено число парламентариев установить в законе. Основной предпосылкой определения количества парламентариев являлась численность избирателей и административно-территориальное деление республики. Число избирателей в республике, согласно данным Центризбиркома страны, составляло тогда 3621741 человек.2 При 41 одномандатном округе число избирателей одного избирательного округа примерно составляло от 75000 до 90000 избирателей. Следует отметить, что большинство районов и городов республики не имеют такого количества избирателей, что на практике приводит к определенным трудностям при проведении выборов. Так, абсолютное большинство избирательных округов охватывают территорию нескольких районов и городов, что приводит к большим трудностям в организации и проведении выборов. избирательные комиссии тратят много времени для обеспечения Окружные координации участковой избирательной комиссии. Как уже было отмечено, депутаты нижней палаты парламента избираются по смешанной избирательной системе, 41 депутат избирается по одномандатным избирательным округам, 22-избираются по партийным спискам от единого общереспубликанского избирательного округа. 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.- №12. – Ст. 296. См.: В Маджлиси Оли кто и как избирается? Пособие Центризбиркома. - Душанбе: «Контракт», 2000. – С. 4. 177 Вопрос об установлении 22 депутатских мандатов из 63 депутатов нижней палаты парламента от единого общереспубликанского избирательного округа также вызвал дискуссию. Поскольку представители оппозиционной стороны в Комиссии по национальному примирению были членами партий и движений, они настаивали на том, чтобы большее число депутатов избирались по партийным спискам. Предлагалось 50% депутатов нижней палаты избирать по партийным спискам. Представители правительства в КНП настаивали на обратном, предлагая вообще отказаться от пропорциональной системы выборов или, по крайней мере, установить 20%-ный барьер депутатских мандатов по партийным спискам.1 Некоторые политические партии предлагали и другие варианты. Так, Демократическая партия Таджикистана, Коммунистическая партия Таджикистана, Партия Справедливости и развития, Аграрная партия Таджикистана настаивали на том, чтобы парламент состоял из 120 депутатов, 80 из которых избирались бы по партийным спискам от единого общереспубликанского избирательного округа, а 40 депутатов – от одномандатных избирательных округов.2 Имело место также мнение о том, чтобы вообще отказаться от избрания депутатов по партийным спискам. Так, политолог М. Гулджонов по этому поводу отмечал, что «такой порядок избрания в Республике Таджикистан неприемлем. В нашей Конституции не записано, что правительство после проведения выборов будет сформировано на основе набора большего количества голосов той или иной партией. Если так, то для Республики Таджикистан важнее всего является то, что выборы должны состояться на основе кандидатур, которые выдвигаются избирательными округами. Это не говорит о том, что представители политических партий не примут участия в выборах. Представители политических партий могут и должны выдвигать кандидатуры своих представителей во всех регионах и вести агитацию в поддержку своего кандидата3». Вопрос выборов части депутатов парламента по партийным спискам в постсоветских республиках разрешён 1 по–разному. В Центральноазиатских См.: Обзор телерадиопередач 23 ноября 1999 года, подготовленный Миссией наблюдателей ООН в Таджикистане. См.: Позиция политических партий Таджикистана по вопросу о выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан//Джунбиш - 1999. - июнь - №12. 3 См.: Обзор телерадиопередач 23 ноября 1999 года, подготовленный Миссией наблюдателей ООН в Таджикистане 2 178 постсоветских государствах система выборов по партийным спискам принята не везде. Так, в Республике Узбекистан в законодательную палату парламента кандидаты в депутаты выдвигаются политическими партиями и непосредственно гражданами. Политическая партия может реализовать это право, если она зарегистрирована не менее чем за шесть месяцев до дня объявления выборов и собрала не менее пятидесяти тысяч подписей избирателей, поддерживающих ее участие в выборах.1 В части четвертой статьи 4 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» закреплено, что «Мажилис состоит из ста семи депутатов, избираемых в порядке, установленном конституционном законом. Девяносто восемь депутатов Мажилиса избираются от политических партий по партийным спискам по единому общенациональному избирательному округу на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана».2 В Конституции Туркменистана (ст. 63) также установлено, что «Маджлис состоит из 50 депутатов, избираемых по территориальным округам с примерно равным числом избирателей сроком на пять лет».3 В Кыргызской Республике после принятия Конституции 2007 года была введена система выборов по партийным спискам. Так, в статье 70 Конституции этой страны установлено, что Жогорку Кенеш состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на пять лет по пропорциональной системе.4 В некоторых других странах бывшего Союза ССР приняты смешанные системы выборов депутатов парламента (Грузия, Азербайджанская Республика и другие). Так, в статье 90 Конституции Азербайджанской Республики сказано, что «Милли Меджлис Азербайджанской Республики состоит из 125 депутатов–членов Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, избираемых на основе мажоритарной и 1 См.: Мухамеджанов О. Конституционная реформа в Республике Узбекистан : новый этап в развитии парламентаризма//Право и политика.- 2004.- №2. – С.112. 2 http://www.parlam.kz/ru/status 3 См.: Конституция стран – членов СНГ.- Ереван, 1997 года – С. 408-427. 4 См.: Конституция Кыргызской Республики. Учкун, 2011 . 179 пропорциональной избирательной систем».1 Или в статье 49 Конституции Грузии установлено, что «Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года. Парламент состоит из 150 членов, избранных по пропорциональной системе, и 85 – избранных по мажоритарной системе».2 Таким образом, в странах европейской части бывшего Союза ССР преобладает смешанная система выборов, где для политических партий определены квоты, которые избираются по партийным спискам. Это свидетельствует о том, что эти страны постепенно принимают принципы и нормы избирательных систем, устоявшиеся в европейских странах и других передовых странах мира. Что касается центральноазиатских, постсоветских стран, то в них этот процесс идет медленно и сложно. С чем это связано? Как нам кажется, это в целом связано с отсутствием практики и традиций многопартийности, устойчивой основы многопартийности, широкой социальной базы у политических партий, влиянием сильной исполнительной, особенно президентской власти, а также пассивностью интеллигенции в политической деятельности и политической борьбе, наличием психологии чинопочитания и др.3 С учетом вышесказанного, на наш взгляд, смешанная избирательная система в настоящее время необходима для политической жизни центральноазиатских государств бывшего СССР, в том числе и Таджикистана. Это связано с тем, что такая система способствует, во-первых, укреплению многопартийности, во-вторых, становлению политической элиты, в-третьих, появлению политической оппозиции, в-четвертых, усиливает политическую борьбу, что приводит к политическому плюрализму, разным политическим взглядам и идеям, в-пятых, к политической активности людей, что необходимо для их политического самовыражения. Они являются важными предпосылками и основой построения демократического, 1 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С. 232-278. См.: Там же. – С. 198-231 3 См.: Бывший Президент Кыргызстана К. Бакиев также считает, что «нынешние политические партии пока не готовы к выборам в парламент по партийным спискам, их программы непонятны, порой недоступны для понимания//Азия – плюс - 22 декабря 2005 года. 2 180 правового и плюралистического общества, к чему стремится и Республика Таджикистан. Следует отметить, что в перспективе при расширении социальной базы политических партий и формировании политической элиты нужно будет перейти к выборам по партийным спискам. Важным шагом в совершенствовании избирательного законодательства было принятие в 2004 году Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон о выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан».1 Эти поправки внесли существенные изменения в Закон, сделали его более современным и отвечающим основным требованиям существующих общепризнанных стандартов и норм в области избирательного права. Нужно сказать, что действующий Закон о выборах был принят в результате межтаджикских переговоров и являлся одним из вопросов, приведших к миру и национальному согласию в стране. Этот закон, который был принят в 1999 году, кардинальным образом изменил существующие принципы и нормы, которые были заимствованы из советской избирательной системы. Однако в связи с тем, что в переговорах по примирению и в Комиссии по национальному примирению, где был подготовлен проект этого Закона, преобладали интересы сторон, а также недоверие между ними, некоторые вопросы не могли решаться объективно и беспристрастно. Эти пробелы были восполнены указанными изменениями 2004 года. Кроме того, поправки, принятые с учетом новых реалий жизни (практики работы профессионального парламента, взаимоотношения постоянно работающих депутатов с избирателями, развитие многопартийности, образование в парламенте партийных фракций и т.п.), совершенствовали закон. Необходимость принятия закона, как было отмечено в пояснительной записке группы депутатов, внесших законопроект, и в выступлениях депутатов на заседании Маджлиси намояндагон, заключалась в следующем.2Во-первых, необходимо было привести закон в соответствие с нормами Конституции, которые были приняты на 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан – 2004 - №7. – Ст. 452. См.: //Голос народа – 2004. - 19 июня (на тадж. яз.). 181 референдуме в июне 2003 года, а также с нормами Конвенции государств участников СНГ «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств».1 Во-вторых, принятие поправок было связано с демократизацией избирательной системы, что вытекало из демократизации всего общества, в том числе и политической системы страны, а также укрепления политического плюрализма, многопартийности и борьбы партий за получение мест в парламенте. В-третьих, эти поправки принимались с учетом рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, которые были предложены при изучении и наблюдении за парламентскими выборами 2000 года.2 Следует отметить, что представление, обсуждение и принятие поправок в Закон проходили с некоторыми новшествами. Так, было внесено два проекта. Первый проект внесли депутаты Маджлиси намояндагон от фракции Народно - демократической партии Таджикистана и от депутатской фракции беспартийных, а второй проект предложили депутаты от фракции коммунистов.3 В связи с внесением двух альтернативных проектов, постановлением Совета Маджлиси намояндагон была создана рабочая группа для согласования положений обоих проектов.4 По предложению Президента страны в обсуждении законопроектов на расширенном объединенном заседании комитетов этой палаты приняли участие руководители политических партий, которые вместе с депутатами парламента в течение трех дней участвовали в дебатах.5 В результате оба проекта были объединены в один, и на рассмотрение палаты был внесен единый объединенный проект, который был принят этой палатой 16 июня 2004 года.6 Поправки, в основном, охватили четыре группы вопросов: а) обеспечение свободных, справедливых, демократических и прозрачных выборов; б) финансирование выборов; в) условия и требования, предъявляемые к кандидатам в 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2003 - №9. – Ст. 488 См.: Заключительный отчет Бюро по демократическим институтам и правам человека по парламентским выборам Республики Таджикистан 27 февраля 2000. – Варшава, 2000. 3 См.:// Голос народа. - 2004.- 19 июня 4 См.: // Там же. 5 См.:// Голос народа. - 2004.- 19 июня 6 См.: // Там же. 2 182 депутаты и г) нормы, направленные на укрепление независимости и самостоятельности избирательных комиссий. Один из вопросов, обсуждавшихся долго и всесторонне, был связан с поправками, которые обеспечивали бы проведение свободных, справедливых и прозрачных выборов. Он касался, главным образом, участия средств массовых информаций, национальных и международных наблюдателей, представителей политических партий и кандидатов в депутаты в избирательном процессе. Некоторые другие поправки были направлены на недопущение фальсификации выборов и других злоупотреблений. Поправка, предложенная к статье 8 Закона, закрепила за средствами массовой информации право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, находиться в помещениях для голосования, освещать ход подготовки и проведения выборов, а также процесс принятия решений избирательными комиссиями.1 Следующие поправки были посвящены национальным и международным наблюдателям. Они более подробно определили статус и полномочия этих наблюдателей с учетом рекомендаций, представленных в Конвенции стран СНГ «О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод государствучастников Содружества независимых государств». В соответствии с ними национальные наблюдатели назначаются политическими партиями и кандидатами, выдвинувшими свои кандидатуры путем самовыдвижения. Закон подробно расписал права и обязанности этих наблюдателей. Им были предоставлены широкие права в наблюдении за подсчетами бюллетеней для голосования, а также право обжаловать решения избирательных комиссий, действие или бездействие членов избирательных комиссий в вышестоящих избирательных комиссиях или в суде.2 Следует отметить, что в Законе не было установлено количество национальных наблюдателей. Как известно, эти вопросы являются важными и на практике по их поводу возникают определенные трудности. По-нашему мнению, количество национальных наблюдателей можно было бы установить соответственно количеству 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 452. См.: Там же. 183 избирательных участков, т.е. на каждый участок один наблюдатель. Оформление этих наблюдателей следовало бы осуществлять на основании ходатайства кандидатов в депутаты или политической партии, выдвинувшей кандидатов в депутаты, в окружные избирательные комиссии. Как уже было сказано, в Законе о выборах посредством этих поправок также подробно были урегулированы статус и полномочия международных наблюдателей. Нормы, касающиеся международных наблюдателей на выборах парламента, были заимствованы из Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах СНГ. Закон на основе этой Конвенции определил порядок приглашения международных наблюдателей, их аккредитации, а также их права, которые дают им возможность наблюдать за выборами.1 Одним из важных вопросов, который нашел свое закрепление в поправке, являлось финансирование выборов. Как известно, финансирование и иное материальное обеспечение выборов в советское и в постсоветское время в Таджикистане осуществлялось только за счет государственных средств. Иные источники финансирования не допускались. По сравнению с другими государствами бывшего СССР в Таджикистане такой порядок финансирования сохранялся достаточно долго - до внесения названных поправок, т.е. до 2004года. Например, в статье 9 Конституционного закона «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан», принятом в 1999 году, было сказано, что «расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов членов Маджлиси милли и депутатов Маджлиси намояндагон производятся Центральной комиссией по выборам и проведению референдумов из единого фонда, создаваемого за счет государства. Финансирование и иная материальная поддержка за счет других средств запрещается».2 В новых условиях, когда появились альтернативные кандидаты, усилилась избирательная борьба, расширилось поле для агитации и пропаганды, укрупнялись 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 452. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.-№12. -Ст. 296. 184 избирательные округа, охватывающие территории нескольких районов и городов, проведение выборов потребовало немалых расходов. С одной стороны, все эти расходы «не по карману» государству. Особенно это касается постсоветских государств, в том числе и Таджикистана, где основную часть населения составляют малоимущие. С другой стороны, специфика избирательной борьбы заключается в том, что каждый кандидат принимает все меры, в том числе и покрытие финансовых расходов, чтобы одержать победу на выборах. Практика также свидетельствует о том, как бы мы не стремились запретить финансовые расходы за счет кандидатов и поддерживающих их лиц, все равно эти средства будут израсходованы. Наиболее эффективным признается вариант, принятый в цивилизованных государствах, разрешить финансовые расходы, но в то же время законодательно отрегулировать порядок образования и условия расходования этих избирательных фондов. Республика Таджикистан тоже пошла по этому пути и посредством внесения поправки в Закон о выборах в 2004 году разрешила образование избирательных фондов независимых депутатов и политических партий. Изменения, внесенные в статью 9 Закона, установили порядок образования избирательных фондов, внесения в них финансовых средств, их размер, лиц и организаций, имеющих право внесения этих средств, порядок целевого использования средств избирательных фондов и т.д.1 Максимальный размер этого фонда в соответствии с этими изменениями для кандидата в депутаты от одномандатных избирательных округов не должен превышать 1500, а для политических партий, выдвинувших список кандидатов в единый общереспубликанский округ, не должен превышать 30000 показателей для расчетов.2 Эти средства в переводе на американские доллары составляют, соответственно, 12 и 230 тысяч долларов США. Образование избирательных фондов положительно повлияло на проведение выборов, агитацию и пропаганду, создало легальную основу для избирательной борьбы. 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7. – Ст. 452. См.: Там же. 185 Следующий вопрос, который был предметом регулирования поправок, касался условий и требований, предъявляемых к кандидатам в депутаты. Так, поправки дополнили перечень этих условий и требований. В качестве условий для регистрации кандидатов в депутаты был установлен избирательный залог, представление медицинской справки о психическом состоянии, представление сведений о непривлечении к уголовной ответственности и отсутствии судимости.1 В соответствии с поправками впервые в истории избирательного законодательства республики был введен избирательный залог. Так, в Законе была предусмотрена специальная статья, которая регулировала избирательный залог.2 В ней было закреплено, что «кандидат в депутаты Маджлиси намояндагон до регистрации и после определения его соответствия требованиям Конституции и настоящему Закону окружной избирательной комиссией из личных средств на счет Центральной комиссии по выборам и референдумам вносит избирательный залог в размере 200 (двухсот) показателей для расчета.3 Политические партии, представляющие список кандидатов в депутаты Маджлиси намояндагон в единый общереспубликанский округ, после проверки соответствия кандидатов требованиям Конституции и настоящего Закона вносят на счет Центральной комиссии по выборам и референдумам соответственно на каждого представленного кандидата избирательный залог из собственных средств в размере 200 (двухсот) показателей для расчета».4 Закон установил, что кандидату от одномандатного округа залог возвращается только в случае избрания, а в остальных случаях избирательный залог не возвращается и перечисляется в республиканский бюджет.5 Политическим партиям, которые участвуют в выборах, избирательный залог возвращается в случае, если они преодолевают пятипроцентный барьер. В остальных случаях избирательный залог переходит в республиканский бюджет.6 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7. – Ст. 452. См.: Там же. 3 Один показатель для расчетов примерно составляет 8 (восемь) долларов США. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7. – Ст. 452. 5 См.: Там же. 6 См.: Там же. 2 186 Следует отметить, что избирательный залог был воспринят политическими партиями и отдельными лицами неоднозначно. Многие политические партии и их руководители были вообще против этого новшества или были не согласны с их размером. Так, председатель Коммунистической партии Таджикистана Ш. Д. Шабдолов в своем интервью газете «Голос Таджикистана», выступая против введения избирательного залога, отмечал, что это новшество не дает 99 процентам избирателей и политическим партиям возможность участвовать в выборах.1. Председатель Социал-демократической партии Таджикистана Р. Зоиров считал введение избирательного залога в таких размерах преступлением.2 Некоторые отдельные личности и журналисты также были против этого нововведения.3 Если всесторонне изучить мнение политических партий и отдельных лиц, которые были не согласны с избирательным залогом, то выясняется, что они в основном не согласны с его размером. Например, председатель Компартии Ш.Д. Шабдолов и председатель Социал-демократической партии Р. Зоиров считают, что в условиях Республики Таджикистан, где абсолютное большинство населения находится за чертой бедности и где политические партии также не располагают такими средствами, эта мера является нереальной. Ш.Д. Шабдолов, исходя из средней заработной платы в стране, посчитал, что для сбора этой суммы независимому кандидату понадобится 21 год восемь месяцев.4 Р. Зоиров, исходя из минимального размера заработной платы, посчитал, что для сбора суммы избирательного залога понадобится 125 лет.5 В комментарии Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ также было отмечено о том, что размер избирательного залога с учетом имущественного положения электората и политических партий, является очень высоким.6 1 См.: // Голос Таджикистана 2004 .- март.- №4. (на тадж. яз.). См.: // Новый день – 2004. - 10 июня 3 См.: К. Абдулов Есть деньги – станешь депутатом. // Сила слова. - 2004.- 17 июня; А. Муллофайзи «От таджикских выборов» до выборов демократических» // Сила слова. – 2004.- 3 июня и другие. (на тадж. яз.). 4 См.: // Голос Таджикистана. – 2004.- март.- №4. 5 См.: // Новый день - 2004. - 10 июня 6 См.: Комментарий БДИПЧ ОБСЕ по Проекту изменений и дополнений в Закон о выборах, представленных политическими партиями – Варшава. 2004- С. 7 – 8. (на тадж. яз.) 2 187 Приняв во внимание эти возражения, рабочая группа нижней палаты парламента представила Маджлиси намояндагон другое предложение, согласно которому размер избирательного залога был намного снижен. Так, для отдельного кандидата в депутаты было установлено 200 (двести) показателей для расчетов, а для политических партий, выдвинувших список кандидатов по единому общереспубликанскому округу, на каждого кандидата от партийного списка по 200 (двести) показателей для расчета.1 Это предложение рабочей группы было принято парламентом, подписано Президентом и приобрело силу закона. Надо отметить, что избирательный залог в качестве условия для регистрации кандидата в депутаты существует во многих странах мира и СНГ. Например, в странах СНГ избирательный залог или избирательный взнос установлен в Российской Федерации, Украине, Казахстане.2 Как известно, основная цель избирательного залога заключается в недопущении лиц, которые не имеют шансов быть избранными, но они стремятся посредством выдвижения в качестве кандидата в депутаты добиться иных своих целей. Как отмечает профессор С.А. Авакьян, «избирательный залог в определенной мере сдерживает претензии тех, кто имеет мало шансов быть избранным, однако «рвется» в кандидаты, чтобы получить известность, сделать себе рекламу и т.п.».3 Действительно жизнь показывает, что некоторые лица, заранее зная, что они практически не имеют реального шанса стать депутатами, хотят использовать статус кандидата в депутаты в личных целях и даже для того, чтобы иметь какую-то выгоду. К ним можно отнести саморекламу, стремление остаться в должности, получить новую должность, критиковать всё, рекламировать свою партию, движение и т.д. С учетом этого, такая мера, как избирательный залог, является практически целесообразной. Конечно, он должен быть соразмерен с уровнем жизни основной части населения, чтобы не стать преградой для выдвижения достойных кандидатов и не отстранить политические партии от избирательной борьбы. 1 См.: // Голос народа.-2004.-19 июня. См.: Конституции стран - членов СНГ, 1997. 3 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь/под ред. С.А. Авакяна. – Москва: Норма, 2000. – С. 243. 2 188 Поправки также расширили полномочия избирательных комиссий. Так, согласно поправкам, подготовка бюллетеней для голосования на выборы депутатов Маджлиси намояндагон изготавливались самими и членов окружными Маджлиси комиссиями, милли, теперь которые была раньше передана Центральной комиссии по выборам и референдумам1. Установление количества избирателей для образования избирательного округа, входившее ранее в полномочия Президента страны, теперь перешло в полномочие Центральной комиссии по выборам и референдумам.2 В обязанности избирательных комиссий также были включены и некоторые другие вопросы. Так, все заседания избирательных комиссий должны проводиться гласно, быть доступными для общества и средств массовой информации. До начала голосования бюллетени должны подсчитываться в присутствии не только членов участковой комиссии, но и в присутствии наблюдателей и доверенных лиц кандидатов.3 В обязанности Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов также было прописано, что Центральная комиссия в течение 24 часов после голосования должна объявить через средства массовой информации предварительные итоги выборов.4 Таким образом, внесенные поправки в Конституционный закон «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан» действительно являлись существенными в постсоветском Таджикистане. Были введены практически все основные принципы, положения и стандарты демократических, свободных и прозрачных выборов. Был также заложен необходимый фундамент для участия политических партий в избирательном процессе и ведения политической борьбы на выборах. 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 452. См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 См.: Там же. 2 189 3.2 Партии и их участие в выборах парламента Процесс становления многопартийности и политическая борьба развивались в Таджикистане в особых специфических условиях. Здесь, в отличие от центральных регионов СССР, коммунистическая номенклатура была больше бюрократизирована и не была готова к изменениям в новых условиях. Абсолютное большинство этой номенклатуры перестройку и демократизацию общества восприняло чисто формально, а на самом деле в душе вообще было против всяких новых политических организаций, которые конкурировали бы с ней. Большой урон нанесли процессу образования многопартийности в Таджикистане трагические февральские события 1990 года, которые привели к кровопролитию и человеческим жертвам. Эти события, в свою очередь, использовались коммунистической номенклатурой против появившихся и появляющихся политических движений и организаций, и вся вина была возложена на них. Такое противостояние, в конце концов, привело к длительной митинговщине и гражданской войне. В результате лидеры оппозиционных противоборствующих партий и движений покинули страну, а эти партии и движения были ликвидированы решением Верховного суда страны.1Для прекращения гражданской войны, достижения мира и национального согласия в обществе новое руководство страны приняло решение помириться с оппозиционными политическими силами. С этой целью в начале 1994 года был начат мирный переговорный процесс. Одним из центральных вопросов этого процесса было снятие запрета с этих политических организаций.2 Данный вопрос был одним из трудных в переговорном процессе, поскольку необходимо было отменить решение Верховного суда страны о ликвидации этих политических партий и организаций. Без политического решения данного вопроса невозможно было достижение мира, так как оппозиция состояла из этих политических организаций, к которым относились Исламская партия возрождения, 1 2 См.: Усмон И. Книга о мире. – Душанбе, 2001. – С.38-41 См.: Там же. 190 Демократическая партия Таджикистана, Народное движение «Растохез» и Общество «Лаъли Бадахшон». В Протоколе по политическим вопросам, подписанном в городе Бишкеке 18 мая 1997 года, было сказано, что запрет на деятельность оппозиционных политических партий и движений будет сниматься после завершения второго этапа реализации Протокола по военным вопросам, т.е. после объявления роспуска вооруженных формирований оппозиции.1 С другой стороны, было поставлено условие, что эти партии и движения будут функционировать в рамках Конституции и действующих законов страны.2 Это произошло в начале августа 1999 года, после завершения второго этапа реализации Протокола по военным вопросам, т. е. после реинтеграции вооруженных формирований оппозиции в вооруженные силы Правительства. В результате этого руководство оппозиции объявило о роспуске своих вооруженных формирований.3 Верховным судом республики на основании Соглашения об установлении мира и национального согласия было отменено решение о ликвидации политических партий и движений оппозиции. Таким образом, оппозиционные партии и движения возобновили свою политическую деятельность на территории страны. С этого момента начинается новый этап в формировании многопартийности и партийно-политической борьбы в Таджикистане. Важной основой этого процесса стало принятие впервые в Таджикистане Закона «О политических партиях», разработанного Комиссией по национальному примирению, одобренного парламентом 23 мая 1998 года и подписанного Президентом 13 ноября 1998 года.4 Согласно Закону, политическая партия является общественным объединением, главной задачей которого является участие в политической жизни общества посредством формирования политической воли граждан, а также осуществление власти через своих представителей.5 1 См.: Усмон И. Книга о мире. – Душанбе, 2001. – С. 38-41. См.: Там же. – С. 385. 3 См.: Там же. – С. 530 – 536. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. -1998 .-№22. – Ст. 301. 5 См.: Там же. 2 191 Одним из важных направлений деятельности политических партий является их участие в выборах, избрание их представителей в выборные органы государственной власти. Именно через выборы партии взаимодействуют с избирателями, представляют свои программы общественного развития, предлагают варианты разрешения существующих проблем и т.д. Кроме того, партии, используя выборы, знакомят своих лидеров и членов с электоратом, используя предвыборную агитацию и пропаганду в качестве партийной трибуны.1 Использование выборов политическими партиями как партийной трибуны является очень важным для них, особенно в условиях постсоветских государств, в том числе и в Таджикистане, где идет процесс формирования многопартийности, а партии еще очень слабы, не имеют широкую и крепкую социальную базу и материальную основу. В то же время эффективная избирательная борьба дает партиям возможность привлекать избирателей на свою сторону, расширять свою социальную базу. Таким образом, в процессе выборов повышается активность политических партий,2 партии подытоживают свою деятельность, проходят как бы политический экзамен. Исследуя участие политических партий Таджикистана в выборах парламента 2005 года, К.Ф. Бобоев справедливо отмечает, что «выборы подтвердили, что процесс становления многопартийности в Таджикистане ещё находится на начальном этапе своего развития, и еще рано говорить о формировании определенного устойчивого количества политических партий, четком разделении политических сил». 3 Учитывая важность участия политических партий в выборах, Закон «О политических партиях» посвятил данному вопросу специальную главу. Эта глава небольшая, состоит из трех статей, но в целом охватывает основные принципы участия политических партий в избирательном процессе. Данное направление 1 См.: Бобоев К.Ф. Политические партии Таджикистана на выборах 2005 года (справочник).- Душанбе: Ирфон, 2006. С.3-34; Шарипов С.И. Политические процессы в таджикском обществе (Сборник статей 1998-2011 г.г.). – Душанбе: ЦСИ при Президенте РТ., 2011. – С. 256. 2 См.: Овсепян Ж.И. Формирование предпосылок становления многопартийной системы в Российской Федерации конца ХХ – начала ХХI века // Сравнительное конституционное обозрение. – М.: Институт права и публичной политики, 2006.- №4. – С. 53-56. 3 Бобоев К.Ф. Указ. Работа. – С. 28. 192 деятельности политических партий нашло своё отражение также в их уставах и программах. В некоторых партийных документах этот вопрос даже урегулирован в отдельных главах. Например, в Программе Народно - демократической партии Таджикистана отдельный раздел посвящен участию партии в выборах и в деятельности выборных представительных органов. Данный раздел назван «Партия парламентского типа ».1 В уставах и программах других партий этому вопросу также уделяется особое внимание. Так, в Уставе Коммунистической партии Таджикистана установлено, что «Коммунистическая партия Таджикистана борется за политическое лидерство в республике в свободных выборах в Маджлиси Оли, местные Маджлиси народных депутатов и через другие формы волеизъявления граждан. Компартия Таджикистана разрабатывает и публикует свои предвыборные платформы, заключает соглашения с другими общественно-политическими организациями и объединениями, действующими на основе и в соответствии с законами и Конституцией Республики Таджикистан, поддерживает выдвинутых по согласованию с ними единых кандидатов в депутаты».2 В качестве программных целей и задач Социалдемократической партии Таджикистана определено ее стремление открыто и честно завоевать доверие людей, бороться за политическое лидерство в обществе на свободных и прозрачных выборах, в соответствии с Конституцией и законами Республики Таджикистан.3 Эти вопросы нашли своё конкретное закрепление в Конституционном Законе Республики Таджикистан «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан».4 Следует отметить, что политические партии в выборах парламента и местных представительных органов 2005 года были более организованными и активными, чем в предыдущих выборах. Произошли также некоторые изменения во взаимоотношениях политических партий и в политическом плане. Так, руководителями шести действующих политических партий перед выборами было подписано Соглашение о нормах поведения и взаимоотношениях в период 1 См.: Политические партии Республики Таджикистан. – Душанбе: Статус 2004. – С. 155-156. Там же. – С. 172. 3 См.: Политические партии Республики Таджикистан. – Душанбе: Статус 2004. – С. 243-244. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.-2004.- №7. – Ст. 452. 2 193 выборов.1 Организаторами подписания данного соглашения были неправительственные организации, которые входили в общественный комитет по демократическим выборам. В этом документе было сказано, что все политические партии, которые подписали данный документ, «должны проявлять терпимость в своих взаимоотношениях, уважать выборное законодательство, проявлять особое уважение к волеизъявлениям граждан страны, проводить цивилизованную агитацию».2 Нормы соглашения для политических партий страны стали этическими нормами поведения в избирательном процессе.3 Действительно, это соглашение, которое подписали политические партии страны, участвовавшие в выборах парламента 2005 года, было большим достижением в упорядочении политических, этических и правовых норм избирательного законодательства, что отметили и представители ООН в Таджикистане, ОБСЕ и других международных организаций и посольств иностранных государств.4 Другой важный вопрос, который стоял перед политическими партиями, - это выработка их позиций по выборам, особенно по вопросам об их объединении и вхождении в избирательный процесс единым блоком, который мог в определенной мере повысить их влияние на выборы. В Конституционном законе о выборах членов парламента, к сожалению, не сказано о таком объединении политических партий. Например, в статье 17 Закона о политических партиях, где речь идет о формах участия политических партий в выборах, установлено, что политические партии участвуют в выборах самостоятельно, заключают предвыборные соглашения, а также могут вступить в избирательные блоки с другими политическими партиями.5Однако в Конституционном законе о выборах парламента этот вопрос остался неурегулированным. В законе только говорится о политических партиях, конкретных их правах и обязанностях. Что касается их объединения в избирательных блоках и других избирательных объединениях, то названный Закон 1 См.: //Азия плюс. – 2005. - 3 февраля. // Там же. 3 См.: // Там же. 4 См.: // Там же. 5 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2004.- №7. – С. 452. 2 194 об этом умалчивает. С учетом сказанного, следовало бы в Законе о выборах в парламент более подробно закрепить порядок образования таких объединений, формы их участия в выборах, их права и обязанности. Такой пробел в Законе о выборах на практике может привести ко многим ненужным спорам и дискуссиям. Следует также подчеркнуть, что еще до выборов парламента страны и местных представительных органов 2005 года, председателем Социал-демократической партии Таджикистана Р. Зоиром было предложено создать коалицию политических партий Таджикистана.1 Целью создания такой коалиции было проведение свободных и прозрачных выборов на основе гласности и верховенства закона.2 В конце концов, это предложение Р. Зоира осталось на уровне дискуссий. Политические партии, считающие себя оппозиционными к правительству и партии власти (Народно – демократической партии), не создали такую коалицию. Такие коалиции не были созданы и в выборах 2010 года. Это свидетельствует о том, что политические партии ещё не дошли до уровня их объединения в избирательных объединениях, не смогли преодолеть свои узкопартийные интересы. Участие политических партий в процессе выборов членов парламента в зависимости от стадий и процедуры выборов, а также специфики участия политических партий в этих мероприятиях и с учетом положений Закона о выборах парламента можно разделить на следующие направления: а) организация и работа в избирательных комиссиях; б) выдвижение кандидатов в депутаты; в) предвыборная агитация и пропаганда; г) наблюдение за голосованием избирателей и подведение итогов голосования; подача жалоб на деятельность избирательных комиссий. Одним из вопросов, который стал предметом острого обсуждения, было представительство политических партий в избирательных комиссиях сверху донизу, т.е. их представительство в Центральной комиссии по выборам и референдумам, в окружных и участковых избирательных комиссиях. Этот вопрос нашел свое практическое закрепление в проекте поправок 1 в Закон о выборах парламента, См.: Зоир Р. Для чего нужно создание коалиции политических партий. //Новый день.- 2004 - 12 февраля. (на тадж. яз.). 2 См.: Там же. 195 подготовленном парламентом и политическими партиями 2004 года. Так, в статье 10 данного законопроекта, которая была посвящена системе избирательных комиссий, было установлено, что «Центральная комиссия Республики Таджикистан по выборам и проведению референдумов, окружные и участковые избирательные комиссии образуются из равной численности представителей политической партий, которые в соответствии с Законом не менее чем за год до выборов были зарегистрированы».1 Это предложение также было поддержано руководителями большинства политических партий, которые работали в составе рабочей группы по подготовке проекта Закона о внесении изменений в Закон о выборах.2 Данное предложение было поддержано и руководителями некоторых других политических партий.3 Такое нововведение также было одобрено в комментарии Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ.4 Как известно, законодательство каждой страны регулирует этот вопрос посвоему, исходя из специфики своей страны. Для справедливого, независимого и беспристрастного проведения выборов, как нам кажется, было бы лучше, если бы члены избирательных комиссий были независимыми, не являлись членами какой – либо политической партии. С учетом этого, более приемлемым является российский вариант законодательства о выборах депутатов Государственной думы, где представители политических партий являются членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Например, в статье 22 Федерального Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» закреплено, что «политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов со дня представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации документов для регистрации федерального списка кандидатов вправе назначить одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в Центральную избирательную комиссию Российской 1 См.:// Новый день -2004.- 8 апреля (на тадж. яз.) См.: // Там же. 3 См.: Комментарий Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ на Закон о внесении дополнений в Закон о выборах, представленных политическими партиями.- Варшава.- 11 мая 2004. – С. 13. (на тадж. яз.). 4 Это предложение также было высказано Бюро по Демократическим Институтам и Правам человека ОБСЕ в его Заключительном отчете по результатам парламентских выборов 27 февраля 2000 г. // Заключительный отчет БДИПЧ.Варшава, 2000. – С. 114. 2 196 Федерации, а в случае регистрации федерального списка кандидатов – по одному такому члену избирательной комиссии в каждую избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, в каждую территориальную и участковую избирательные комиссии».1 В Республике Таджикистан Центральная избирательная комиссия по выборам и проведению референдумов в соответствии со статьей 57 Конституции республики и статьей 11 Конституционного закона «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан» избирается нижней палатой парламента по представлению Президента страны.2 Здесь закон не упоминает о представительстве политических партий в этой комиссии. Следует отметить, что указанный закон был подготовлен Комиссией по национальному примирению, в которой в соответствии с Протоколом по политическим проблемам межтаджикских переговоров Центральная избирательная Комиссия по выборам и проведению референдумов формировалась на переходный период с включением в ее состав 25% представителей Объединенной таджикской оппозиции.3 Учитывая это, на основе решения Комиссии по национальному примирению от 8 февраля 1999 года 4 представителя Объединенной оппозиции были введены в состав Центральной Комиссии по выборам и проведению референдумов республики.4 По указанному Протоколу оппозиции отводилось 25% мест в составе Центральной избирательной комиссии. В связи с этим, при подготовке проекта Закона о выборах оппозиция не настаивала на том, чтобы в Законе было зафиксировано представительство политических партий в Центральной комиссии. Она настаивала на том, чтобы членами окружных избирательных комиссий были представители политических партий, в том числе и оппозиционных. В результате это предложение оппозиции было принято, и в статье 13 Закона, где речь шла об образовании окружных избирательных комиссий, было 1 Выборы депутатов Госдумы 2007. Сборник законов, регулирующих выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. – Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2005. – С.23. 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1999. - № 12. Ст. 296. 3 См.: Усмон И. – Указ. работа.- С.384 – 385. 4 См.: Там же. – С. 482. 197 зафиксировано, что «создание окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Маджлиси намояндагон осуществляется по представлению местных исполнительных органов с учетом предложений политических партий».1 Это положение также было закреплено и в Законе о выборах депутатов в местные представительные органы.2 Требование оппозиции о том, чтобы в окружных избирательных комиссиях были представители политических партий, являлось не случайным. Оно, прежде всего, исходило из того, что подведение итогов выборов осуществляется именно в окружных комиссиях. При обсуждении и принятии поправок в Конституционный закон о выборах депутатов парламента в 2004 году опять был поднят вопрос о представительстве политических партий в избирательных комиссиях. Данное предложение было отвергнуто нижней палатой парламента. Это в большей мере было связано с тем, чтобы избирательные комиссии не стали местом реализации партийных интересов, политической борьбы, дискуссии и разборок. Действительно, как нам кажется, в условиях Республики Таджикистан, где еще не созданы все предпосылки многопартийности, отсутствуют практика и традиции политической борьбы, особенно в избирательном процессе, образование избирательных комиссий из числа представителей политических партий является преждевременным. На наш взгляд, в таких условиях более подходящим является российский вариант, где политические партии, участвующие в выборах, направляют своих представителей в эти комиссии, которые принимают участие в работе данных комиссий с правом совещательного голоса. Очень много позитивного произошло в постсоветском Таджикистане и в вопросе выдвижения кандидатов в депутаты парламента со стороны политических партий. Следует отметить, что в начале этого периода, т.е. после принятия Конституции суверенного Таджикистана 1994 года и Конституционного закона «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан» 1994 года, политические 1 Конституционный закон «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан». // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2004. - №7. – Ст. 451. 2 См.: Конституционный закон «О выборах депутатов в Местные маджлиси народных депутатов» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 1999. - № 12. – Ст. 29. 198 партии впервые получили право непосредственно выдвигать своих кандидатов в депутаты парламента. Так, в статье 21 названного Закона, которая посвящалась праву выдвижения кандидатов в народные депутаты, было сказано, что «право на выдвижение в народные депутаты в Маджлиси Оли имеют политические партии, Маджлисы народных депутатов городов, районов и трудовые коллективы».1 Как видно из приведенного положения Закона, наряду с политическими партиями правом выдвижения кандидатов в депутаты парламента также были наделены и местные представительные органы городов и районов. Такое «новшество», видимо, диктовалось тогдашней ситуацией, где в некоторых регионах страны шла гражданская война, и не было условий для того, чтобы другие субъекты выдвигали своих кандидатов. Кроме того, в этих условиях не все предприятия работали, многие люди покинули свои места работы и проживания, стали беженцами, что не позволило трудовым коллективам осуществить данное право. В тоже время следует отметить, что Закон сделал определенное отступление от раннее достигнутых позитивных моментов. Так, по Закону «О выборах депутатов Таджикской ССР», который был принят 24 ноября 1989 года, право выдвижения депутатов в парламент также имели и коллективы учащихся и студентов профессионально – технических училищ, средних специальных учебных заведений и высших учебных заведений и собрания избирателей по месту жительства.2 В соответствии с новым Законом о выборах в парламент, выдвижение кандидатов в депутаты осуществляли городские и районные организации политических партий. Им разрешалось выдвигать только одну кандидатуру в любой из округов, расположенных на территории района, города. Согласно закону, здесь также политические партии не имели право выдвигать кандидатов во все округа, расположенные на территории района, города. В отношении трудовых коллективов также были установлены некоторые барьеры для выдвижения кандидатов в депутаты парламента. Так, было закреплено, 1 Закон Республики Таджикистан «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан».- Душанбе, 1994. – С. 6393. 2 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. - 1989. - №23. – Ст. 204. 199 что выдвижение кандидатов в народные депутаты от трудовых коллективов производится на собраниях (конференциях) трудовых коллективов, насчитывающих не менее 500 человек и расположенных на территории соответствующего избирательного округа.1 Существенные изменения были внесены в этот вопрос при принятии Закона о выборах парламента 1999 года. Во-первых, право выдвижения кандидатов в депутаты было предоставлено только политическим партиям и конкретным гражданам путем самовыдвижения и сбора не менее пятисот подписей избирателей. Во-вторых, в связи с принятием смешанной системы выборов – мажоритарной и пропорциональной - расширилось поле деятельности политических партий в этом направлении. Так, в соответствии с этими поправками они получили право выдвигать свои кандидатуры по единому общереспубликанскому избирательному округу (по партийному списку) и в любых одномандатных избирательных округах. Как было уже подчеркнуто, из 63 депутатов нижней палаты парламента, которые избираются непосредственно избирателями, 22 из них избираются от единого общереспубликанского избирательного округа по партийным спискам. Каждая политическая партия, зарегистрированная до объявления выборов парламента, имеет право выдвигать своих кандидатов по единому округу в центральной Комиссии по выборам и проведению референдумов. Нужно подчеркнуть, что Закон не обязывает политические партии, чтобы они обязательно выдвигали в своих партийных списках по 22 кандидата в депутаты. В связи с этим каждая политическая партия выдвигает столько кандидатов, сколько, по ее мнению, может пройти на выборах. На выборах депутатов парламента 2010 года, например, политические партии выдвинули следующее количество кандидатов по единому общереспубликанскому округу: Коммунистическая партия - Народно 9, – демократическая Социалистическая партия партия - 3; - 22, Социал- демократическая партия - 7; Демократическая партия–2; Исламская партия возрождения - 20; Аграрная партия -6; Партия экономических реформ - 4.2 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 1994. - № 7. – Ст. 451 См.: // Голос народа. – 2010. – 2 марта. 200 Кроме того, введение избирательного залога на каждого выдвинутого кандидата усугубило экономическое положение политических партий. Отнюдь не каждая партия, с учетом своего «кармана», будет выдвигать кандидатов в депутаты. Такая практика, как нам кажется, может породить некоторые проблемы. Например, выдвижение малого количества кандидатов в депутаты со стороны политических партий может привести к тому, что впоследствии депутатские места останутся вакантными, что негативно скажется на работе парламента. Некоторые страны СНГ установили верхний предел количества выдвигаемых кандидатов.1 Практика Республики Таджикистан также показывает, что установление верхнего предела количества кандидатов (т.е. на уровне квоты, выделяемой для партийного списка) иногда также может быть недостаточным. Так, деятельность Маджлиси намояндагон второго созыва парламента (2000 – 2005-е гг.) показала, что выдвижение 22 кандидатов в депутаты также является недостаточным. Так, Народно – демократической партией (партия власти) было выдвинуто 22 кандидата. В связи с тем, что некоторые депутаты перешли на другую работу, в конце созыва несколько депутатских мест от этой партии остались вакантными. Однако такие случаи могут быть не столь частыми. С учетом сказанного, а также для того, чтобы депутатские места не остались вакантными, целесообразно в партийных списках установить минимальное количество кандидатов в депутаты, выдвигаемых политическими партиями по общереспубликанскому избирательному округу. Такая планка, на наш взгляд, может быть не менее половины установленной квоты депутатских мест для партийных списков. Это в определенной мере является гарантией для того, чтобы в будущем депутатские места не остались вакантными. Как уже было подчеркнуто, принятые поправки в Закон о выборах депутатов в парламент страны предусмотрели для политических партий внесение избирательного залога на каждого кандидата, выдвигаемого партией.2Так, согласно статье 32 Закона, «политические партии, представляющие список кандидатов в 1 См.: Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» ( ст. 39); Закон «О выборах Народных депутатов Украины» (ст .40). 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2004. - №7. – Ст. 451. 201 депутаты Маджлиси намояндагон в единый общереспубликанский округ, после проверки соответствия кандидатов требованиям Конституции и настоящего Закона вносят на счет Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов соответственно на каждого из представленного кандидата избирательный залог из собственных средств, в размере 200 (двухсот) показателей для расчета. Избирательный залог возвращается политической партии в случае получения не менее пяти процентов голосов избирателей, участвующих в выборах. Во всех других случаях избирательный залог политической партии не возвращается и перечисляется в республиканский бюджет».1 Как нам кажется, введение избирательного залога является целесообразной и эффективной мерой предотвращения избрания «случайных» депутатов, а также преодоления несерьезных намерений политических партий и кандидатов, выдвинутых ими. Однако его размер, т.е. двести показателей для расчета (что равно примерно 1700 (одной тысяче семисот) американских долларов на каждого кандидата), для политических партий является очень обременительным. Учитывая то, что политические партии пока еще находятся на стадии своего формирования, являются экономически очень слабыми, не имеют развитой широкой социальной базы, в настоящее время следовало бы установить более реальную, а то и чисто символическую сумму избирательного залога. Указанными поправками в Закон о выборах парламента было разрешено иметь свои избирательные фонды как отдельным депутатам, выдвинутым в одномандатных избирательных округах, так и политическим партиям, внесенным в списки кандидатов. Это положительно повлияло на выборы, прошедшие в 2005 и 2010 годах. Следует отметить, что эти средства являются очень эффективными и необходимыми, поскольку выборы требуют больших финансовых расходов. С другой стороны, жизнь показывает, что политические партии расходуют на это мероприятие собственные средства, чего требует политическая борьба, особенно в 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2004. - №7. – Ст. 451. 202 условиях Республики Таджикистан, где государство не имеет возможности покрыть даже минимальные расходы на предвыборную борьбу. С момента регистрации кандидатов (списков кандидатов) в депутаты начинается следующий этап избирательного процесса - предвыборная агитация. Данному вопросу в Законе о выборах посвящена только одна статья, которая определяет общие рамки осуществления этой важной деятельности. В статье 39 Закона, в частности, говорится, что «граждане, кандидаты, политические партии вправе в допускаемой законом форме и методами вести агитацию за участие в выборах, свободно и всесторонне обсуждать предвыборные программы кандидатов, их политические, деловые, личные качества, а также предвыборные программы политических партий, вести агитацию «за» или «против» любого кандидата на собраниях и в средствах массовой информации».1 Такое общее рамочное регулирование отношений, связанных с предвыборной агитацией, в новых условиях, когда усиливается политическая борьба, является явно недостаточным. Необходимо более подробно урегулировать эти отношения. Не следует эти важные вопросы передавать на усмотрение Центральной избирательной комиссии. Поправки, внесенные в 2004 году, затрагивали и эти вопросы. В статье 39 Закона было установлено, что «каждый кандидат в депутаты из одномандатного избирательного округа имеет право выступать по государственному телевидению и радио до 15 минут, политическая партия – до 30 минут эфирного времени».2 Такого законодательного регулирования требуют также и другие стороны предвыборной агитации, в частности, предвыборная агитация в периодических печатных изданиях, распространение агитационных печатных материалов, условия проведения предвыборных собраний и встреч с избирателями и т.п. Важным направлением участия политических партий в избирательном процессе является их наблюдение за проведением выборов. Следует отметить, что в законодательстве Республики Таджикистан нет четкого разделения между понятиями «представители», «наблюдатели» и «доверенные лица от кандидатов» в 1 2 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 1999.- №12. – Ст. 296. Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2004.- №7. – Ст. 451. 203 депутаты и от политических партий, выдвинувших список. Так, например, в статье 8 Закона о выборах в парламент, где речь идет о гласности подготовки и проведения выборов, говорится о представителях и доверенных лицах кандидатов в депутаты, выдвинувшихся путем самовыдвижения и от политических партий.1 В статье 81 говорится о национальных наблюдателях, которые назначаются кандидатами в депутаты и политическими партиями2. В статье 38 закреплено правовое положение доверенных лиц. В ней, например, отмечается, что кандидаты и политические партии, представившие списки, вправе иметь до 5 доверенных лиц для каждого кандидата.3 Учитывая это, следовало бы более точно разъяснить эту терминологию в Законе. Так, следовало бы говорить о национальных наблюдателях и доверенных лицах кандидатов, выдвинувшихся путем самовыдвижения и от политических партий, представивших список кандидатов, а слово «представителей» исключить из текста Закона. В Законе определены необходимые гарантии для наблюдения за выборами политическими партиями. Так, в статье 8 Закона закреплено, что «на заседаниях избирательных комиссий, в помещениях для голосования в день выборов и при подсчете голосов имеют право присутствовать по одному представителю от политических партий, выдвинувших возможности предоставлены кандидатов национальным в депутаты…».4 наблюдателям для Большие проведения наблюдения за выборами. Согласно статье 8, национальные наблюдатели имеют право ознакомиться со списками избирателей; находиться в помещении для голосования с начала работы участковой комиссии и до ее завершения; наблюдать за выдачей бюллетеней для голосования избирателям; находиться в помещении для голосования во время голосования; наблюдать за ходом погашения неиспользованных недействительных бюллетеней, бюллетеней, находящихся в урне для голосования; наблюдать за процессом подсчета бюллетеней для голосования; ознакомиться с протоколами участковых избирательных комиссий по результатам 1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2004.- №7. – Ст. 451. См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 Там же. 2 204 голосования и окружных избирательных комиссий; обжаловать решение, действие (бездействие) избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию или в суд; присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей соответствующими избирательными комиссиями».1 Как вытекает из приведенного положения статьи 81 Закона, национальные наблюдатели имеют широкие права по наблюдению за ходом голосования и подведением его итогов. Поправки, внесенные в Закон о выборах парламента в 2004 году, заложили твердую правовую почву для наблюдения за процессом голосования избирателей. В организации и проведении выборов в нижнюю палату парламента важную роль играют доверенные лица кандидатов в депутаты и от политических партий. Доверенные лица выбираются кандидатами в депутаты, выдвинутыми путем самовыдвижения и политическими партиями, представившими список кандидатов на основании их письменного заявления, и регистрируются избирательными комиссиями, зарегистрировавшими кандидатов в депутаты (список кандидатов). Доверенным лицам выдается удостоверение. Как уже было отмечено, кандидаты в депутаты, выдвинувшиеся путем самовыдвижения и политическими партиями, представившими список кандидатов, могут иметь соответственно до 5 доверенных лиц, а политические партии - до 15 доверенных лиц. Поправки 2004 года увеличили число доверенных лиц для политических партий, представивших список кандидатов в депутаты. Так, до внесения поправок 2004 года политические партии могли иметь до 15 доверенных лиц на весь список кандидатов.2 Внесенные поправки, увеличивая это число, установили, что партия может иметь на каждого кандидата до 5 доверенных лиц.3 Это дает возможность партиям шире использовать доверенных лиц, особенно в организации и проведении предвыборной агитации и наблюдении за голосованием и подведении итогов выборов. 1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2004.- №7. – Ст. 451. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.- №12.- Ст. 296. 3 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 451. 2 205 Закон дает широкие права и возможности доверенным лицам влиять на проведение свободных, демократических и прозрачных выборов парламента. Так, они вправе осуществлять в любых допустимых законом формах и законными методами агитационную и иную деятельность, способствующую избранию кандидатов (списка кандидатов), представлять их предвыборные программы; выступать на предвыборных собраниях, встречах с избирателями, участвовать в предвыборных дебатах и дискуссиях, получать необходимую помощь от государственных органов и органов местного самоуправления в проведении предвыборных собраний и встреч с избирателями; присутствовать на заседаниях избирательных комиссий; находиться в избирательных участках при проведении голосования, подсчете голосов избирателей и подведении итогов голосования; знакомиться с документами избирательных комиссий, а также с протоколами об итогах голосования и результатах выборов; обжаловать решения и действия избирательных комиссий и присутствовать при рассмотрении жалоб и заявлений.1 Это дает политическим партиям широкую возможность для их политической борьбы, агитации и пропаганды, наблюдения за организацией и проведением выборов, и за ходом голосования и т.п. Как уже было отмечено, важным участком политической борьбы партий в выборах депутатов нижней палаты является их предвыборная агитация и пропаганда. Следует отметить, что и в этом вопросе также наблюдается определенное продвижение, партии набирают опыт, вырабатываются разные формы и методы осуществления этой деятельности. Закон в этом вопросе тоже находится на стадии своего совершенствования. Следует подчеркнуть, что в наиболее общей форме этот вопрос нашел своё законодательное урегулирование. Например, в статье 39 Закона сказано, что «граждане, кандидаты, политические партии вправе в допускаемой законом форме и методами вести агитацию за участие в выборах. Свободно и всесторонне обсуждать предвыборные программы кандидатов, их политические, деловые, личные качества, а также предвыборные программы политических партий, вести агитацию «за» или «против» любого кандидата на 1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 451. 206 собраниях и в средствах массовой информации».1 Формы такой агитации также установлены в общей форме. В указанной статье Закона отмечено, что «агитация при проведении выборов может осуществляться через средства массовой информации; путём проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, организацией дебатов и дискуссии); путем выпуска и распространения агитационных печатных материалов; в иных установленных настоящим Законом формах».2 Таким образом, перечисляя некоторые из форм предвыборной агитации, Закон делает ссылку на другие статьи данного Закона, которые могут установить еще и другие формы такой работы. Однако в других статьях Закона не говорится о других формах агитационной деятельности политических партий. В иных статьях Закона говорится лишь об участии субъектов избирательного процесса в использовании указанных выше форм. Например, в статье 4 Закона, которая посвящена гласности, говорится лишь об участии политических партий, кандидатов в депутаты, их доверенных лиц и средств массовой информации в организации и проведении выборов депутатов парламента. Учитывая все это, следовало бы закрепить все формы и методы осуществления предвыборной борьбы в этой части Закона, где урегулированы вопросы предвыборной агитации. Практика показывает, что постепенно, с проведением очередных выборов депутатов парламента, расширяется законодательная основа этой деятельности, появляются новые формы и методы агитационной работы, конкретизируются существующие положения с учетом требований проведения предвыборной борьбы. Например, учитывая требования практики, а также для более четкого урегулирования вопроса об использовании государственного телевидения и радио в статье 39 было закреплено, что «кандидаты, политические партии имеют право на предоставление им один раз бесплатного эфирного времени для выступления по телевидению и радио».3 В ней не было установлено количество времени, которое отводится для политических партий и кандидатов в депутаты, что 1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 451. Там же. 3 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.- №12.- Ст.296. 2 207 привело на практике к разным спорам, и в результате законодатель урегулировал этот вопрос при внесении поправки в 2004 году. Так, было установлено, что «каждый кандидат в депутаты от одномандатного округа имеет право выступать по государственному телевидению и радио до 15 минут, политическая партия – до 30 минут эфирного времени».1 Или в целях недопущения разных недозволенных методов проведения предвыборной агитации Закон (статья 39) был дополнен тем, что при проведении агитации не допускается «применение методов психологического, физического и религиозного принуждения».2 С учетом этого, следует более подробно законодательно урегулировать этот вопрос, чтобы предоставить кандидатам в депутаты и политическим партиям, представившим список кандидатов, равные правовые возможности предвыборной агитации. Следует обратить особое внимание на вопросы предвыборной агитации через телерадиопередачи, печатные издания, а также распространение агитационных печатных материалов и т.п. Предвыборная агитация политических партий за своих выдвинутых кандидатов, как уже было подчеркнуто, начинается, согласно статье 39 Закона о выборах в парламент, со дня регистрации кандидата в депутаты (списка кандидатов) и прекращается за сутки до дня голосования. Политические партии, которые хотят выдвинуть список своих кандидатов в депутаты, могут осуществлять это на своих республиканских съездах или конференциях, где делегаты съезда или конференции решают данный вопрос. На этих съездах также вырабатываются формы и методы участия политических партий в предстоящих выборах, их позиции и платформы. Это понятно, поскольку проведение съездов или конференций требует времени, материальных затрат и больших организаторских усилий. Например, VIII Съезд Народно–демократической партии Таджикистана утвердил перед выборами 2010 года предвыборную программу партии.3 Или Исламская партия возрождения Таджикистана на 1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2004.- №7.- Ст. 451. Там же. 3 См.: // Нигоњ - 2010. - 24 февраля. 2 208 внеочередном своем съезде утвердила предвыборную платформу партии.1 Эти предвыборные документы в полном или сокращенном варианте публикуются в виде специальных агитационных плакатов и листовок и распространяются среди избирателей. Платформы и программы политических парий в основном имели специально направленный характер и содержали положения, нацеленные на достижение более высокого уровня жизни населения. Особенно ярко это выражено в предвыборной программе партии власти – Народно- демократической партии Таджикистана, которую возглавляет сам Президент страны. Это и понятно, поскольку у этой партии не имеется возможности критиковать существующую политику в обществе, ибо она находится у руля власти. У других партий имеется более широкое поле деятельности. Они могут всесторонне критиковать власть и существующую политику в отдельных областях общественного развития. Исходя из этого, в предвыборной программе партии власти содержатся меры, направленные на улучшение существующего положения. К их числу можно отнести: улучшение макроэкономических показателей; снижение уровня бедности в стране; государственную поддержку сельскому хозяйству; социальную защиту населения; трудовую занятость; повышение роли женщин в обществе и др.2 Другие партии исходили, прежде всего, из критики существующей политики, которую проводит партия власти. Например, многие положения предвыборной программы Социал-демократической партии Таджикистана (СДПТ) и Партии исламского возрождения Таджикистана (ПИВТ) были посвящены этой критике. В предвыборной программе СДПТ, в частности, было отмечено, что в стране отсутствует самостоятельная законодательная власть, эффективная кадровая политика, благоприятные условия для предпринимательской деятельности, реальная борьба с коррупцией и т.п.3 Или в предвыборной платформе ПИВТ указано на отсутствие реального разделения властей, усиление роли исполнительных органов государственной власти; отсутствие необходимого 1 климата для развития См.: // Наджот (Спасение).- 2010.- 21 января. См.: // Нигох - 2010.- 24 февраля. 3 См.: Предвыборная программа Социал-демократической партии Таджикистана к выборам Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе 2010. 2 209 многопартийности и функционирования негосударственных структур; существование неправильной кадровой политики и др.1 Следует отметить, что такой критический подход давал возможность этим партиям внести предложения не только устранить существующие недостатки, но и улучшить существующее положение. Так, например, ПИВТ поддержала идею о превращении экономики потребительского характера в экономику производящего характера и др.2 Или СДПТ выступила за сильную и справедливую социальную политику, особенно в таких сферах, как образование и здравоохранение, в том числе бесплатное среднее общее образование, бесплатное здравоохранение для социально уязвимых слоев населения и др.3 Конечно, импонирует, когда все политические силы выступают за сильную социальную политику, за всестороннюю государственную поддержку малоимущему населению, едины в борьбе с бедностью и т.п. Но, с другой стороны, такая активная деятельность политических партий происходит чаще всего во время предвыборной кампании. В другое время такая активность у политических партий практически не отмечается. Причина тому, на наш взгляд, заключается в том, что у партий еще идет процесс становления, очень скудно экономическое и финансовое их положение, они не имеют возможности издавать свои газеты и другие печатные издания и т.п., что не позволяет им вести активную политическую деятельность. Следует также отметить, что в этих предвыборных документах содержится много практических предложений и нужных положений, которые властям необходимо использовать в своей деятельности. Так, например, было предложено провести одновременно и параллельно политические и экономические реформы,4 усилить социальную политику с целью создания справедливого социального общества,5 учредить институт Уполномоченного по правам человека и третейские суды.6 Однако многие из этих предложений после выборов забываются, остаются на бумаге. Представители власти не реагируют на эти предложения, не корректируют 1 См.: // Наджот (Спасение).- 2010.- 21 января. См.: Там же. 3 См.: Предвыборная программа Социал-демократической партии Таджикистана.– Душанбе, 2004. 4 См.: // Минбари халк.- 2004.- 19 декабря. 5 См.: Предвыборная программа Социал-демократической партии Таджикистана. – Душанбе 2004. 6 См.: Там же. 2 210 свою политику с учетом этих предложений. Основная причина такого отношения властей заключается в том, что эти политические партии слабы и не являются силой, которая могла бы влиять на существующую политику. Отсюда и власть не считается с ними. Выборы второго и третьего созывов нижней палаты парламента показали, что абсолютное большинство мест в этой палате занимают представители партии власти. Это даёт им возможность не считаться с позицией других политических сил в парламенте. Так, из шести политических партий, которые участвовали в выборах второго созыва по своим партийным спискам, только три из них смогли преодолеть пятипроцентный барьер и получить депутатские места в парламенте страны. Как известно, они получили немного мест в парламенте. Так, например, в выборах 2005 года из 22 мандатов партия власти (Народно–демократическая партия) получила семнадцать депутатских мест, Коммунистическая партия - три и Партия исламского возрождения - два места.1 Такое соотношение, конечно, не дает возможность представителям этих партий как–то повлиять на принимаемые решения, создать свою фракцию в парламенте и выступать в парламенте как организованная сила. В связи с этим заслуживает внимания практика Республики Казахстан, где не допускается прихода только одной партии в нижнюю палату парламента – Палаты депутатов, которая избирается всеобщими и прямыми выборами по партийному списку. Так, согласно статьи 97-1 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан»: «Если семь процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получено только одной политической партией, то к распределению депутатских мандатов допускается список указанной политической партии, а также партийный список партии, набравшей наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании».2 Такая мера, как нам кажется, является оправданной. С одной стороны, не допускает прихода одной партии в парламент. С другой стороны, позволяет укреплению и развитию многопартийности, появлению разных взглядов, порой 1 2 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2001.- №11. – Ст. 682. http://www.akorda.kz/ru/page/440 211 противоположных, и дискуссий в парламенте. В- третьих, в определенной мере сдерживает давление исполнительной власти на парламент. В соответствии со статьей 32 регламента Маджлиси намояндагон, депутаты, избранные по партийным спискам, а также депутаты, избранные от одномандатных избирательных округов для коллегиального выражения своих политических убеждений, реализации предвыборных программ и целей, могут объединиться в парламентские фракции.1 Фракции могут быть созданы, если в их состав входят не менее пяти депутатов.2 Отсюда если представители политических партий составляют менее пяти депутатов, то они не могут создать свою фракцию. Хотя указанная статья регламента допускает, что другие депутаты, не избранные по списку партии, также могут входить в эти фракции, однако на практике это не происходит, поскольку абсолютное большинство депутатов являются членами тех или иных политических партий. Кроме того, есть и депутаты беспартийные, которые, согласно статье 32 регламента, могут входить в ту или иную фракцию или создать свою депутатскую группу.3 В действительности в Маджлиси намояндагон это и произошло. Депутаты, члены политических партий, избранные по списку партий или от одномандатных избирательных округов, которые составляли не менее пяти депутатов, создали партийные фракции в парламенте, а депутаты беспартийные – образовали свою депутатскую группу. Так, в нижней палате второго и третьего созывов( 2000 – 2005 гг.) были созданы фракции партии власти (НДПТ) и Коммунистической партии Таджикистана. Что касается Партии исламского возрождения, то она не смогла создать свою фракцию, поскольку их депутатов было двое и другие депутаты палаты не изъявили желания войти в эту фракцию. Беспартийными депутатами также была образована депутатская группа при этой палате. Таким образом, практика организации и функционирования парламента показывает что, во-первых, слабым партиям очень трудно осуществлять депутатскую деятельность. И те партии, которые получают одно, два, или до пяти 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001. - №11. – Ст. 682. См. // Голос народа. – 2005.- 5 марта. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001. - №11. – Ст. 682. 2 212 депутатских мест в парламенте, не имеют возможности создать парламентскую фракцию, что, в свою очередь, не позволяет им быть представленными в руководящих органах парламента или как–то повлиять на решения парламента. В этих условиях все зависит от депутатов – представителей партий власти. Они принимают решения по внесенным вопросам, и от них зависит влияние парламента на общественные процессы. Такая ситуация препятствует созданию оппозиционных сил в парламенте и вообще влиянию парламента на исполнительную власть, а также осуществлению парламентского контроля над исполнительной властью. Это, в основном, связано с тем, что избрание депутатов парламента происходит при содействии партии власти и представителей разных уровней власти, особенно местной государственной власти, первые лица которых, как правило, являются руководителями местных ячеек или членом партии власти. Будучи избранными таким образом, депутаты нижней палаты всецело зависят от исполнительной власти, являются проводниками их воли и политики. Так, например, в практике работы парламента сложилось так, что все законопроекты, которые вносятся президентом или правительством, утверждаются без всяких трудностей и проблем. В свете вышеизложенного, является целесообразным, чтобы пятипроцентный барьер для получения мест в парламенте снизить на три процента. Что касается участия политических партий в формировании верхней палаты, то практически партии не принимают участия в этом процессе, поскольку члены верхней палаты избираются косвенным путем местными представительными органами государственной власти и часть назначается Президентом страны.1 Право выдвижения кандидатов в члены Маджлиси милли - верхней палаты принадлежит местным представительным органам государственной власти. Так, согласно статье 32 Конституционного Закона «О выборах Маджлиси Оли», выдвижение кандидатов в члены верхней палаты осуществляется на сессиях местных 1 представительных органов городов См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. 213 и районов республиканского подчинения, города Душанбе, Горно-Бадахшанской автономной области и областей.1 Здесь закон не предусматривает какие-то условия для кандидатов по партийной принадлежности, т.е. кандидаты могут выдвигаться депутатами местных представительных органов. Однако на практике выдвигаются опять- таки члены этой самой партии власти, поскольку абсолютное большинство депутатов местных представительных органов являются членами партии власти и руководители местных органов исполнительной власти также представляют эту партию. 1 См.: Конституционный Закон «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан»//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.- №12.- Ст. 296. 214 3.3 Взаимоотношения избирательного корпуса с депутатами парламента Взаимоотношения депутатов парламента с избирателями берут свое начало с выборов депутатов.1 Они начинаются с выдвижения кандидата в депутаты. Избиратели именно с этого момента начинают свое общение с кандидатами в депутаты. Законодательство предусматривает для депутатов нижней палаты самовыдвижение и сбор подписей избирателей. Так, для выдвижения своей кандидатуры гражданин должен собрать не менее пятисот подписей избирателей2 того избирательного округа, откуда собирается выдвигаться. Отсюда и начинаются отношения будущего кандидата в депутаты с избирателями. Эти отношения продолжаются и расширяются со дня регистрации кандидата в депутаты. Так, кандидат в депутаты с момента его регистрации участвует в избирательной кампании, проводит предвыборные собрания, использует средства массовой информации, телевидение и радио.3 Со времени регистрации он может распространять свою предвыборную программу, иметь своих доверенных лиц и т. п., т. е. начинается полномасштабная предвыборная кампания. Эта работа обычно начинается с распространения лозунгов, плакатов, агитационных листовок, где излагаются взгляды, мнения и позиции кандидата по существующим проблемам общегосударственного и местного значения. Как правило, содержание предвыборной программы кандидатов в депутаты включает проблемы и вопросы, касающихся основных сфер общественной жизни. Так, например, предвыборная программа кандидата в депутаты Маджлиси намояндагон от 1 избирательного округа (г. Душанбе) охватывает направления, посвященные политическим, экономическим и социальным областям.4 Политические партии, выдвинувшие своих кандидатов в депутаты по одномандатным и многомандатным 1 Взаимоотношения депутата с избирателями являются выражением представительного характера парламента. – См., об этом – Парламентское право России. - М:Юрист, 1999. – С. 34-36. Нудненко Л.А. Конституционно – правовой статус депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. – С.14-15. Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы: монография. – М.: Проспект, 2011. – С.4 и др. 2 См.: Конституционный Закон «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан»// Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 1999.- №12. – Ст. 296 3 См.: Там же. 4 См.: Предвыборная программа кандидата в депутаты Маджлиси намояндагон от избирательного округа №1. //Народная трибуна.- 2010. - 11 февраля (на тадж. яз.) 215 избирательным округам, при подготовке своих предвыборных программ, также используют примерно такую же схему изложения своих программ. Например, предвыборная платформа Партии исламского возрождения Таджикистана содержит разделы, посвященные основным сферам общественной жизни.1 Кроме того, учитывая важность некоторых других вопросов для этой партии, она особо выделяет ещё религиозные проблемы и проблемы образования.2 Социал-демократическая партия немного отходит от такой схемы и излагает свою программу не по сферам общественной жизни, а по содержанию основных проблем, существующих в этих сферах. Так, предвыборная программа этой партии содержит такие разделы, как реальное народовластие, достойное экономическое развитие, эффективная социальная политика, социальная справедливость, реальная внешняя, внутренняя и региональная политика.3 С этими программами партии и кандидаты выступают перед избирателями, распространяют их содержание через средства массовой информации, посредством плакатов, буклетов и листовок. Как уже было подчеркнуто, содержание этих программ в основном касается существующих социально-экономических, политических, культурных и иных проблем жизнедеятельности людей. Особенности переходного периода заключаются в том, что избиратели сравнивают все имеющиеся проблемы с существовавшими в советские времена и, таким образом, задают свои вопросы и предъявляют претензии вообще, а к кандидатам, в особенности. Эти проблемы в той или иной мере освещаются в предвыборных программах кандидатов в депутаты парламента. В некоторых из них эти проблемы излагаются в общей форме, в других говорится об их причинах, а в третьих отмечаются пути выхода из них. В программе Партии исламского возрождения решение существующих экономических проблем видится в развитии разных форм 1 См.: Предвыборная программа кандидата в депутаты Маджлиси намояндагон от избирательного округа №1. //Народная трибуна.- 2010. - 11 февраля (на тадж. яз.) Предвыборная платформа ПИВТ. – Душанбе, 2010. 2 См.: Там же. 3 См.: Предвыборная программа Социал-демократической партии Таджикистана.– Душанбе, 2010. 216 собственности, реформе налогообложения, использовании внутреннего сырья, привлечении инвестиций, борьбе против коррупции и т.п.1 Как правило, избиратели во время встреч с кандидатами в депутаты чаще всего ставят экономические, социальные, бытовые проблемы, с которыми они сталкиваются повседневно. Это, конечно, имеет свои причины. Прежде всего, существующее положение берет своё начало еще с советских времен, когда избиратели давали свои наказы кандидату по строительству школ, дорог, клубов и т.д. Во–вторых, эти проблемы очень волнуют избирателей, и они, используя эти встречи, ставят проблемные вопросы, высказывают по ним свои соображения. Распад Союза ССР и разрыв экономических связей между его субъектами больше усугубили ситуацию, привели к таким проблемам, как нехватка электроэнергии, природного газа и др., которые очень беспокоят каждого избирателя. Следует отметить, что решение всех этих проблем не связано с депутатской деятельностью, большинство из них зависят от исполнительной власти. Ныне действующая Конституция закрепляет за депутатом свободный мандат, т.е. он не зависим от воли избирателей, вправе свободно выражать свое мнение, голосовать по своему убеждению.2 Как нам кажется, принцип свободного мандата не следует толковать абсолютно и односторонне, т.е. таким образом, что после избрания депутат вообще не имеет никакой связи с избирателями, абсолютно свободен от своих избирателей. Конечно, этот принцип также не преследует такие цели, он указывает на то, что «депутат не зависим от воли избирателей, вправе свободно выражать свое мнение, голосовать по своему убеждению». Это дает депутату возможность свободно говорить о существующих проблемах, критиковать деятельность государственных органов и должностных лиц государства, голосовать по своему убеждению. С другой стороны, не надо упускать из виду, что, избираясь от отдельного конкретного избирательного округа, депутат становится представителем нации, всего народа страны, и он не может зависеть от воли избирателей отдельно взятого 1 2 См.: Предвыборная платформа ПИВТ. – Душанбе, 2010. См.: Конституция Республики Таджикистан, 2000. 217 округа. Поскольку в настоящее время все ещё идет процесс становления парламентаризма и воплощения его принципов в политической жизни, в том числе и принципа свободного мандата, не все аспекты данного принципа до конца осмыслены, и электорат все еще находится под влиянием советских стереотипов. У многих избирателей до сих пор еще преобладает представление о том, что депутат как их представитель должен решать их проблемы. В тоже время некоторым депутатам кажется, что они абсолютно свободны от избирателей, между ними не должно быть никаких связей и отношений. Это в большей мере наблюдается у тех депутатов, у которых нет надежды на выборы на следующий срок. Те депутаты, которые планируют избираться на следующий срок, налаживают тесные контакты с избирателями округа. Такая тенденция свойственна не только постсоветским государствам. Она наблюдается и в других государствах, что свидетельствует о том, что этот вопрос связан не только с проблемами переходных обществ, а имеет общие, более глубокие корни, в том числе связан с природой самого человека. Как уже было подчеркнуто, кандидаты в депутаты выступают перед избирателями со своими предвыборными програмами. В этих программах они высказывают свое мнение по существующим проблемам, предлагают пути их решения. Однако некоторые кандидаты для того, чтобы привлечь избирателей на свою сторону, порой обещают им решение таких проблем, которые вообще не имеют никакого отношения к депутатской деятельности, другие переходят на голую критику правительства и местных органов исполнительной власти. Все это говорит о том, что предвыборная деятельность кандидатов в депутаты еще не вошла в нужное русло, еще не отработана необходимая практика в этой сфере, порой используются такие методы и меры, которые противоречат действующему законодательству. Следует отметить, что предвыборная программа кандидата в депутаты после его избрания должна стать программой его дальнейшей работы, поскольку избиратели избрали кандидата прежде всего за его предвыборную 218 программу. Избранный депутат, учитывая все это, должен составить план мероприятий по реализации своей предвыборной программы. Однако нередко после избрания депутат «расслабляется», мало вспоминает о своей предвыборной программе, о своих обещаниях, который он давал избирателям округа. Это, конечно, ненормально, однако меры правового воздействия на депутата, который после избрания забывает о своей предвыборной программе, отсутствуют, поскольку этому в некоторой степени мешает принцип свободного мандата депутата. В регламенте Маджлиси намояндагон предусмотрена специальная глава о работе с избирателями.1 Эта работа в основном осуществляется в таких формах, как изучение предложений и обращений, жалоб и заявлений избирателей; приём избирателей по их желанию; встречи с избирателями в избирательном округе; направление обращений граждан в соответствующие органы и осуществление контроля над их разрешением и исполнением.2 Конкретный порядок осуществления деятельности депутата на этом участке урегулирован в Конституционном законе «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан».3 Депутат Маджлиси намояндагон поддерживает связь со своими избирателями путём получения, изучения и направления в соответствующие органы и организации их обращений. Так, депутат согласно статье 17 Конституционного закона о статусе депутатов, рассматривает поступившие к нему обращения граждан, принимает меры к их правильному и своевременному решению, ведет прием граждан, вносит предложения по устранению причин, порождающих жалобы. Кроме того, статья 10 вышеназванного закона дает депутату право представить сведения об обращениях граждан в соответствующую палату.4 1 См.: Сборник нормативных правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- Душанбе, 2011. – С.152 (на тадж. яз.). 2 См.: Там же. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 2001.- №7. – Ст. 40. 4 См.: Там же. 219 Посредством предложений, заявлений и жалоб граждан депутат осведомляется о проблемах своих избирателей, их нуждах и запросах, принимает конкретные меры для их разрешения, в том числе обращается в соответствующие органы и организации для их решения. Во-первых, для осуществления этой задачи депутат может направить обращения граждан для решения в соответствующие органы и организации, контролировать ход их рассмотрения, совместно с государственными органами и организациями принимать меры для устранения причин, порождающих их, и информировать палату об этих обращениях, мнениях, нуждах и запросах избирателей. Во-вторых, с учетом обращений избирателей депутат может вносить запрос к должностным лицам государственных органов и общественных объединений и иных организаций. С учетом предложений избирателей, депутат также может, используя своё право законодательной инициативы, внести законопроект на рассмотрение нижней палаты парламента. Как показывает практика, избиратели очень много обращаются к своим депутатам. Изучение этих обращений показывает, что они чаще всего обращаются по экономическим и социальным вопросам, а также жалуются на правоохранительные и судебные органы. Так, например, в 2009 году в нижнюю палату парламента поступило 1064 заявлений и жалоб избирателей. Они, в основном, касаются вопросов распределения земли, жилья, правоохранительных и судебных органов, социальных служб и т.п.1 Следует отметить, что избиратели часто обращаются по тем вопросам, которые, по их мнению не нашли своего должного решения со стороны соответствующих органов и должностных лиц. Они по старой привычке обращаются в высшие органы власти с надеждой на то, что это как – то повлияет на решение их вопроса. Как уже было сказано, избиратели, в основном, обращаются по вопросам социального– экономического характера.2 Высшие органы власти по установившейся традиции направляют их для проверки депутатам и работникам аппарата парламента. 1 2 См.: // Голос народа -2010.- 6 февраля (на тадж. яз.). См.: // Там же. 220 Избиратели всё еще не осознали, что им необходимо обратиться в тот орган, который правомочен решать данный вопрос, особенно в судебные органы страны. Важным направлением взаимоотношений депутата с его избирателями является их непосредственная встреча. Как уже было подчеркнуто, этому вопросу посвящена специальная глава в регламенте нижней палаты парламента, которая называется «Работа с избирателями и рассмотрение обращений граждан». В данной главе установлены принципы, определяющие сущность и содержание этих встреч. Так, в ней сказано, что депутат изучает предложения, обращения, жалобы и заявления избирателей, принимает их, выезжает в избирательный округ на встречу с ними и т.д.1 В тоже время нормы регламента обязывают местные органы государственной власти, органы местного самоуправления, администрации предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений создавать условия для встречи депутата с избирателями.2 Кроме того, по этому вопросу регламент ссылается и на Конституционный закон «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон».3 Для встречи со своими избирателями, согласно регламенту, депутаты дважды в год выезжают в избирательные округа.4 Конечно, это не означает, что в другое время депутаты не могут встречаться со своими избирателями. Обычно такие встречи проводятся в праздничные дни, во время выборов депутатов местных представительных органов, выборов Президента страны, референдумов и т.д. Кроме того, стало традиционным, после ежегодного послания Президента в парламент, встречаться с избирателями для их ознакомления с основными положениями этого документа. Депутаты, избираемые от одномандатных избирательных округов, выезжают в свои избирательные округа. А для тех депутатов, которые избраны от единого республиканского округа по партийным спискам, в регламенте Маджлиси намояндагон какой–либо порядок осуществления этих встреч в избирательных 1 См.: Сборник нормативных правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе. 2011. – С.152 2 См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2001.- №7. – Ст. 490. 221 округах не установлен. Обычно это определяют те политические партии, которые представили их в партийный список. Они определяют эти встречи в зависимости от своих партийных интересов. Как правило, такие встречи проводятся в больших административных центрах, городах и на крупных предприятиях, где собирается большое количество избирателей. Такие встречи проводят и политические партии для повышения своего имиджа, расширения своего влияния и привлечения на свою сторону избирателей. Что касается членов верхней палаты, то для них также нет запрета встречаться с избирателями округов. Однако, поскольку они избираются местными представительными органами, они, как правило, участвуют в работе сессий этих представительных органов. Согласно Конституционному закону «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон», при встрече с избирателями депутат информирует избирателей о деятельности Маджлиси намояндагон, приглашает для участия на этих встречах должностных лиц, изучает общественное мнение, нужды и запросы избирателей, сообщает им о деятельности Маджлиси намояндагон и его органов.1 Практика проведения этих встреч показывает, что, как правило, депутаты информируют избирателей о законах и других актах, принятых этой палатой, о послании Президента, о выступлении президентов и глав парламентов других стран (в Маджлиси намояндагон и т.п.), а также о планах предстоящей деятельности этой палаты (о готовящихся законопроектах и т.д.). На этих встречах избиратели, в основном, интересуются социально – экономическими и бытовыми проблемами, которые беспокоят и волнуют их повседневно. Это, как правило, проблемы обеспечения электроэнергией в осеннезимний период, обеспечения питьевой водой, трудоустройства, содействия в защите прав и интересов трудовых мигрантов за рубежом, ремонта школ, дорог и других культурно–просветительских учреждений, обеспечения школ необходимым инвентарем, учебниками, учебными пособиями и др.2 Следует отметить, что 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2001.- №7.- Ст. 490. См.: Информация Пресс – службы Маджлиси намояндагон о встрече депутатов Маджлиси намояндагон с избирателями. //Голос народа.- 2005.- 1 октября. 2 222 депутаты приезжают на свои встречи с избирателями не «с пустыми руками». Они стараются с помощью международных организаций и других спонсоров оказать содействие в решении тех или иных социальных проблем (организация обеспечения питьевой водой, ремонт школ, обеспечение школ компьютерами, ремонт и восстановление дорог и т.п.).1 Конечно, эта деятельность отражает сегодняшние проблемы и реалии общества, игнорировать их нельзя, поскольку они волнуют всё общество. В связи с этим вопросы совершенствования законов, выявления их недостатков на практике, механизма реализации законов практически мало затрагиваются на этих встречах. В основном избиратели поднимают вопросы по тем законам, которые касаются их повседневно. Это, как правило, вопросы налогообложения, фермерских хозяйств, фьючерских сделок и т.п. Так, на встречах с избирателями было предложено внести соответствующие изменения, предусматривающие снижение пенсионного возраста (с 63 и 58 соответственно на 60 и 55) в Закон о пенсиях,2 снижение единого налога на землю3 и с подакцизных товаров4 в Налоговый кодекс, определение брачного возраста с 18 лет вместо 17 в связи с введением 11 - летнего среднего образования. Встречи депутатов со своими избирателями показывают, что постепенно избиратели вносят свои предложения о внесении соответствующих изменений и дополнений в те законы, которые направлены на решение существующих жизненно важных проблем, которые повседневно волнуют избирателей. Такой порядок обусловлен условиями Таджикистана, который находится в переходном состоянии, где существует очень много проблем, которые нужно решать. И здесь роль депутата как представителя народа велика. Он является как бы связующим звеном между властью и избирателями. Депутат доводит до сведения государственных органов и должностных лиц, других общественных структур, палат парламента проблемы своих избирателей, участвует в решении проблем, входящих в полномочия 1 См.: Информация Пресс – службы Маджлиси намояндагон о встрече депутатов Маджлиси намояндагон с избирателями. //Голос народа. - 2005. - 1 октября. 2 См.: // Голос народа – 2006. - 24 января. 3 См.: // Там же – 2005. - 11 октября. 4 См.: // Там же – 2006 .- 24 января. 223 парламента (внесение изменений в соответствующие законы, корректировка государственного бюджета, ратификация международных договоров, утверждение кредитов, получаемых правительством и других). Кроме того, жизнь требует, чтобы такие встречи депутатов со своими избирателями проводились почаще. Проведение этих встреч дважды в год, с учетом того, что избирательные округа довольно обширные и депутат не сможет при этих встречах общаться со всеми избирателями округа, является недостаточным. С учетом этого, как нам кажется, следовало бы внести соответствующие изменения в регламент палаты, чтобы такие встречи проводились хотя бы один раз в каждый квартал. Более того, следовало бы ввести институт помощников депутата, который широко используется во многих странах мира. Помощник мог бы, наравне с другими своими обязанностями, регулярно выезжать в избирательный округ, принимать избирателей, доводить их проблемы до депутата, содействовать избирателям в решении их вопросов и проблем. 224 ГЛАВА IV. МЕСТО ПАРЛАМЕНТА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ 4. 1 Парламент и Президент Взаимоотношения парламента и президента, как известно, зависят от формы правления, места и роли президента в системе разделения властей и в системе исполнительной власти, а также роли парламента как общенационального представительного органа в жизни страны.1 Республика Таджикистан по форме правления является президентской республикой. Президент имеет широкие полномочия в руководстве обществом и государством, организации и согласованном функционировании ветвей государственной власти, особенно в системе центральной исполнительной и местной властей. Согласно статье 64 Конституции страны, Президент является главой государства и исполнительной власти (Правительства).2 Как вытекает из приведенной статьи 64 Конституции, президент одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти. Однако, добавление после слов «является главой государства и исполнительной власти» в скобке слова «Правительства» делает эту редакцию запутанной. Как известно, исполнительная власть не только охватывает центральное правительство, она включает целостную систему органов осуществляющих эту деятельность. Как подчеркивают специалисты, «в организационную основу исполнительной власти следует включать всю систему органов государственной власти, призванную обеспечить её фактическую и юридическую реализацию …».3 С другой стороны, как известно 1 Об этом см. также: Крутогомов М.А. Президент Французской Республики.-М.: Наука, 1980. - С.7-12; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Норма 1996. - С.60-76; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Р.Ф.: основные социальные и правовые характеристики.- М.:ЮНИТИ-Дана, Закон и право, 2000. - С.4-5; Дёгтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: Теоретико – правовые и конституционные основы. - М.: Юристь, 2005. - С.186-190; Арутюнян А.Ш. Институт президента в постсоветских республиках: Конституция и политическая реальность (сравнительно-правовой анализ). - Ереван: Петакан-цараютюн, 2006.-С.72-87; Хамидов Х. Президент Э.Ш. Рахмонов – основатель современного таджикского государства (на тадж. языке). – Душанбе: Конуният, 2006. - С.113-141; Раззоков Б.Х. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти (на тадж. языке). - Душанбе: Ирфон, 2010. - С.29-51; Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование.- М.: Норма: Инфра-М, 2010. - С.7-8. 2 Конституция Республика Таджикистан, 2003 г. 3 Исполнительная власть в Российской Федерации. Под редакцией А.Ф.Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. – М.: Издательство Бек, 1996. – С. 6 225 слово «правительство» имеет более широкое значение, означающее всю систему управления обществом. С учетом сказанного, следует определить, что имели в виду составители конституции при формулировке этой редакции. Нужно сказать, что эта редакция в основном была заимствована из проектов официальной и альтернативной Конституции 1992 года. Так, например, в указанном официальном проекте Конституции было закреплено, что «Республика Таджикистан является президентской республикой. Президент глава государства и исполнительной власти»1. В альтернативном проекте, подготовленным Р.Зоировым, также было указано, что президент является и главой государства и главой исполнительной власти.2 Кроме того, в этих проектах были выделены и другие лица, осуществляющие высшую исполнительную власть в стране. В официальном проекте об этом было сказано следующее: «Исполнительная власть республики состоит из Президента, Вице-Президента, государственного секретаря по иностранным делам, министров и председателей государственных комитетов».3 Примерно такое содержание зафиксировано и в альтернативном проекте. В статье 90 этого проекта отмечается, что «высшая исполнительная власть сосредоточивается исключительно в руках Президента, куда кроме него, также входят: вице-президент, государственные секретари по внутренним и иностранным делам, министры и председатели государственных комитетов»4. Нужно отметить, что в этих проектах нет самостоятельного центрального правительства. Их авторы пошли по пути классической президентской республики, где правительство олицетворяется в лице президента. Составители проекта Конституции 1994 года, заимствуя эти положения указанных проектов, в свою очередь, ввели некоторые новшества, которые не соответствуют понятию исполнительной власти. Во-первых, после слов «и главой исполнительной власти» добавление в скобке слово «Правительства» ограничивает 1 // Вечерний Душанбе, 1992 г., 01 июня. См.: // Народная газета, 1992 г., 15 июля. 3 // Вечерний Душанбе, 1992 г., 01 июня. 4 // Народная газета, 1992 г., 15 июля. 2 226 понятие исполнительной власти, поскольку, как было указано выше, понятие исполнительной власти намного шире понятия «правительства». Во-вторых, при существовании самостоятельного центрального правительства и премьер-министра неправильно и необоснованно возлагать полномочия главы правительства на президента. Эти «новшества», как нам кажется, связаны и обусловлены с учреждением самостоятельного правительства. Закрепление в Конституции положения об образовании такого правительства привело к такой путанице. В дальнейшем, толкование этого положения Конституции привело к тому, что в Конституционном законе «О Правительстве» появилось понятие и должность – председателя правительства, которую занимает и осуществляет президент. В статье 2 названного закона было закреплено, что «Председателем правительства является Президент Республики Таджикистан – глава исполнительной власти»1. За председателем правительства в этом законе были закреплены решающие полномочия. Так, он подписывает акты правительства, проводит заседания правительства, а в исключительных случаях по его поручению эти заседания проводит премьер-министр; премьер-министр только лишь по поручению председателя правительства – организует работу правительства; распределяет обязанности между заместителями премьер-министра; представляет правительство в международных отношениях и подписывает межправительственные договоры и соглашения и в исключительных случаях проводит заседания правительства и решает другие вопросы.2 Все это обусловлено следующими обстоятельствами: во-первых, недостаточной осведомленностью составителей Конституции об общепризнанных нормах и требованиях, предъявляемых к президентским, парламентарным и смешанным республикам; во-вторых, отсутствием научно-обоснованной теории, концепции и опыта функционирования таких республик; в-третьих, стремлением составителей конституции закрепить положение об усилении президентской власти; в-четвертых, 1 Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995. - №21. Ст.218. Там же. Эти положения также были сохранены в новой редакции Конституционного закона «О Правительстве Республики Таджикистан». – См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2001 - №4 . – Ст. 25. 2 227 влиянием главы государства (тогдашнего) как председателя конституционной комиссии; в-пятых, традиционным (неофициальным) делением страны на север, юг и восток, представители которых должны возглавлять органы верховной государственной власти.1 Такая конструкция своеобразной сильной нетипичной республики привели к тому, что правительство полностью находится в подчинении Президента, структура правительства определяется Президентом без согласия парламента, премьер и другие члены правительства назначаются непосредственно Президентом. Только указы Президента о назначении и освобождении членов правительства утверждаются на совместном заседании палат парламента, председатели областей, городов и районов непосредственно назначаются и освобождаются Президентом и прямо подчиняются ему. Президент самостоятельно назначает и освобождает глав дипломатических представительств в зарубежных государствах и представителей республики в международных организациях. Учитывая это обстоятельство, Б.Х. Раззоков справедливо отмечает, что «Конституция Таджикистана, закрепляя за Президентом Республики полномочия по образованию и упразднению министерств и государственных комитетов, не предусмотрела процедуру согласования с законодательным органом, что свидетельствует о приобретении им полной самостоятельности в организационном строительстве. Кроме того, за пределами традиционного конституционно-правового регулирования остался также вопрос о структуре правительства, субъектах его представления и утверждения. Конституционные нормы вовсе умалчивают этот вопрос и в управленческой практике, полагая, что образование министерств и государственных комитетов относится к прерогативе Президента, структура Правительства стала утверждаться им самостоятельно».2 1 Следует отметить, что это традиционное (неофициальное) деление страны на север, юг и восток также повлияло на то, что проект Конституции 1994 года был дополнен институтом центрального правительства с премьер-министром, поскольку должность премьер –министра должен был занимать один из представителей указанных регионов. Региональный принцип замещения высших должностей государственной власти даже был закреплен в проекте конституции, опубликованном в газете Фарханги Бадахшон. В статье 120 данного проекта было установлено, что первый заместитель премьер-министра представляет ГБАО и три его заместителя представляют основные регионы страны. - // См.: Фарханги Бадахшон. – 1994. – июль. 2 См.: Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков. - Душанбе: Ирфон, 2011. С.108-109. 228 Следует отметить, что, по - сравнению с редакцией Конституции 1994 года, последующие изменения в 1999 и в 2003 годах ещё больше расширили полномочия Президента. Так, например, согласно редакции Конституции 1994 года, министерства и государственные комитеты образовывались или упразднялись с согласия парламента; с согласия Президиума парламента президент назначал глав дипломатических представительств и представителей страны в международных организациях; назначал и освобождал председателей областей, городов и районов и представлял их на утверждение соответствующих местных представительных органов и т.д.1 В связи с внесением изменений в Конституцию страны в 1999 году полномочия Президента были усилены. Теперь министерства и государственные комитеты, которые входят в структуру правительства, образовываются и упраздняются самостоятельно президентом, без согласия парламента. Без согласия парламента или его органов назначаются главы дипломатических представительств в зарубежных государствах и представители республики в международных организациях. Кроме того, президент получил еще и другие полномочия, в том числе назначать референдум и выборы в парламент и в местные представительные органы. 2 Поправки, внесённые в Основной закон страны в 2003 году, еще больше усилили полномочия Президента. Так, согласно изменениям, внесенным в Конституцию в 1999 году, президент избирался на один семилетний срок, а поправки 2003 года предоставили Президенту право избираться два семилетних срока подряд.3 Кроме того, Комитет государственного финансового контроля (наподобие Счетной палаты) был образован не при парламенте, а при Президенте и являлся подотчетным только президенту страны.4 Исследуя это обстоятельство, А.И. Имомов отмечает, «что передача функции главы исполнительной власти Президенту – как главе государства препятствует эффективной работе Правительства. Недостаток такой структуры власти заключается в том, что деятельность правительства по осуществлению руководства 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2004. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2000. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2004. 4 См.: Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан за январь-февраль 2001. – С. 248. 2 229 социально-экономической и культурной жизни общества остаётся в тени у Президента. Правительство в лице своего Председателя – Президента Республики Таджикистан ни перед кем не ответственно и не отчитывается. Не существует институт парламентского контроля за деятельностью Правительства».1 Такая тенденция имеет свои причины. Во–первых, она имеет свои исторические корни. Как известно, до победы Октябрьской революции и строительства социализма в царской России и в Бухарском эмирате функционировало монархическое правление. Бухарский эмират находился в феодально– патриархальной стадии своего развития. Переход от феодализма к социализму, минуя капиталистическую стадию развития общества, способствовал сохранению феодальных устоев. Несмотря на то, что социализм был обществом, управляемым на основе коллективного руководства, в сознании народа Генеральный секретарь ЦК КПСС и первые секретари Компартий республик ассоциировались с царями, императорами или эмирами. После ослабления коммунистического правления, снижения роли компартии, первые секретари компартий республик пересели сначала в кресла председателей Верховных советов, а затем, учредив институт президента, стали президентами страны. Президентское единоначалие, а также олицетворение в лице президента высшего органа государственной власти и высшего должностного лица страны как главы государства еще больше усилило восприятие главы государства как единоличного правителя. Во-вторых, переход от тоталитарного строя к демократическому обществу показал, что старое коллективное руководство не может в новых условиях выполнить новые задачи. Решение этих проблем, а также усилия по прекращению гражданской войны, достижению мира и национального согласия, в свою очередь, требовали сильной исполнительной власти, прежде всего президентской власти.2 Вместе с тем, все это привело к тому, что исполнительная власть приобрела непомерно широкие полномочия. В результате пострадал принцип разделения 1 См.: Имомов А. Органы государственной власти в Республике Таджикистан. Душанбе: Матбуот, 2007. – С.293-294 В.Е. Чиркин об усилении президентской власти подчеркивает, что «в определенные периоды развития общества в кризисных условиях это может быть необходимо, но стремление главы государства возвышаться над другими ветвями власти в качестве арбитра вряд ли может быть принято в демократическом обществе». – См.: Чиркин В.Е. Указ.раб. – с. 26. 2 230 властей, точнее, механизм сдержек и противовесов между ветвями государственной власти. Здесь уместно привести высказывания профессоров М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского, которые отмечают, что «реальная политическая практика России и во многих других постсоветских государствах показывает, что сам по себе принцип разделения властей ещё не гарантирует от возникновения тенденций к формированию системы политического моноцентризма, если этот принцип не подкреплён балансом властных прерогатив в системе государственной власти».1 Ф.Т. Тахиров также отмечает, что «новая Конституция установила сильную и свободную президентскую власть (гл.4). Президент одновременно является и главой государства, и главой исполнительной власти. Президент занимает самостоятельное и главенствующее место в системе органов Республики Таджикистан. Представляется интересным правовой статус так называемого административного Премьер – министра, который назначается Президентом и утверждается Маджлиси Оли. Он подотчетен только Президенту и может от лица Президента руководить правительством, но при этом не является его главой. Наличие поста Премьер – министра отнюдь не ограничивает единоличную власть Президента над правительством».2 В-третьих, отсутствие профессионального парламента (до 2000 года), а также практики и традиций парламентаризма также способствовало усилению полномочий президента.3 В-четвертых, чинопочитание, чрезмерное послушание, не высказывание собственного мнения, отличного от мнения начальника, боязнь того, что начальник предпримет в отношении к нему нежелательные меры (увольнение с должности, помехи в карьере и др.) и в целом отсутствие традиций критики и плюрализма мнений, и т.п. также способствовали усилению власти президента. Все это также объясняется и тем, что в этих странах в прошлом отсутствовал институт президента. Они выбрали этот институт и модель вместо коллективного руководства советского периода. В такой ситуации, где отсутствует практика и 1 Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. – М.: Институт права и публичной политики, 2008. – С.13 2 См.: Тахиров Ф.Т. Указ. раб. – С. 75-76. 3 См.: Имомов А. Указ. раб. С. 215-216 231 традиции парламентаризма, еще не адаптировался конституционный принцип разделения властей, механизм сдержек и противовесов к условиям этих стран, не существует реальная многопартийность и развитое гражданское общество, очень трудным будет создание парламентарной республики. По указанным выше причинам, в постсоветских республиках, где были приняты модели президентских республик, учреждались институты президента с непомерно широкими полномочиями, которые превратили их в «суперпрезидентские республики». Как известно, тенденция усиления президентской власти и вообще исполнительной власти наблюдается не только в Таджикистане, но и в некоторых других постсоветских государствах. Так, в некоторых из этих стран институты президента в чем-то схожи с американской моделью президентской республики с некоторыми своими «особенностями». К ним можно отнести Азербайджанскую республику, Туркменистан, Узбекистан и Таджикистан. Для этих стран характерно то, что полномочия главы государства и главы правительства объединены у президента; президент избирается всенародно (внепарламентским путем); у президента отсутствует право роспуска парламента, а у парламента вотум недоверия правительству.1 Следует отметить, что указанная модель института президента в этих странах возникла неслучайно. Во многом это связано с объективной необходимостью условий переходного периода и становлением гражданского общества. В последние годы, как в мировом масштабе,2 так и в постсоветских странах намечается тенденция к разумному перераспределению полномочий между президентской (и вообще исполнительной) и законодательной властью, 3 а также предпринимаются меры для укрепления независимости и самостоятельности судебной власти. 1 См.: Арутюнян А.Ш. Указ. раб. – С.22-25. См.: Арутюнян А.Ш. Указ. раб. – С.22-25. –С.25-26; Керимов А.Д. Парламентское право Франции. - М., 1998 – С. 9 – 10. 3 В 2011 году в РТ принят Закон «О Счетной палате», согласно которого аудиторы назначаются нижней палатой парламента по представлению Президента. Счетная палата подотчетна и нижней палате парламента, и Президенту. До принятия этого Закона эта структура полностью была подотчетна Президенту страны//Голос народа -2011г.- 02 июля (на тадж.яз.). 2 232 С учетом указанных обстоятельств происходит взаимодействие парламента с Президентом страны. Такое взаимодействие является многосторонним. В зависимости от организационной структуры парламента (его однопалатности или двухпалатности) можно классифицировать их на следующие виды: 1) взаимодействие парламента и президента при проведении совместных заседаний палат парламента; 2) взаимодействие верхней палаты парламента с президентом; 3) взаимодействие нижней палаты парламента с президентом. Как уже было подчеркнуто выше, в отличие от традиционной формы проведения совместных заседаний палат парламента, когда заслушиваются вопросы, имеющие церемониальный характер, в круг полномочий этих заседаний парламента Таджикистана были включены и некоторые другие вопросы, имеющие важное значение, в том числе касающиеся взаимоотношений парламента и президента. К ним, согласно статье 55 Конституции, относятся: 1) утверждение указов Президента о назначении и освобождении Премьер–министра и других членов правительства; 2) утверждение указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения; 3) дача согласия на использование Вооруженных сил республики за ее пределами для выполнения международных обязательств Таджикистана; 4) назначение выборов Президента; 5) принятие отставки Президента; 6) присуждение Президенту государственных наград и присвоение ему высших воинских званий; 7) рассмотрение вопроса о неприкосновенности Президента1. Кроме того, на совместном заседании палат президент приносит присягу и выступает с посланием об основных направлениях внутренней и внешней политики республики.2 Как видно, все вопросы, которые рассматриваются и заслушиваются на совместном заседании палат, практически охватывают область взаимоотношений парламента и президента. Как нам кажется, причина этого кроется в том, что, вопервых, указанные вопросы имеют очень большое государственное значение и требуют, чтобы их рассмотрели на высшем уровне. 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2004. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003. 233 Во-вторых, бытующее коммунистическое сознание руководителей толкает их к коллективному решению важных вопросов государственной жизни. В-третьих, считается нецелесообразным выносить указанные вопросы на рассмотрение отдельной палаты, что может привести к нападкам нижней палаты на президента. Как известно, у депутатов каждой палаты (особенно нижней палаты, которые избираются всенародно и действуют на постоянной основе) формируются общие интересы и определенное противодействие другим ветвям государственной власти. При решении этих вопросов могут преобладать субъективизм и коллективные интересы палат.1 В-четвертых, во взаимоотношениях палат действует механизм сдержек и противовесов. Каждая палата голосует раздельно, что не дает им «объединяться» против президента, исходить из своих собственных интересов и амбиций. В–пятых, палаты являются малочисленными (нижняя палата – 63 депутата, верхняя - 34), чтобы избежать субъективизма (их подкуп, привлечение в чью-то сторону и т.д.). В-шестых, когда количество депутатов больше, то каким-то политическим силам трудно будет привлечь их на свою сторону. Следует отметить, что такая форма конституционно - правового регулирования рассмотрения наиболее важных вопросов государственной жизни на совместных заседаниях палат парламента в определенной мере было заимствовано у Республики Казахстан.2 В статье 53 Конституции этой страны были закреплены нормы, которые включают в себя: внесение изменений и дополнений в Конституцию; принятие конституционных законов; утверждение республиканского бюджета и отчеты Правительства и Счетной палаты по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении; проведение повторного обсуждения и голосования по законам или статьям закона, вызвавшими возражения Президента Республики; делегирование Президенту законодательных полномочий; дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра Республики и Председателя Национального Банка 1 2 См.: Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. – С.102-103. См.: Конституция Республики Казахстан. – Алматы: Казахстан, 1995. 234 Республики; одобрение или отклонение Программы Правительства; выражения вотума недоверия Правительству; заслушивание ежегодного послания Конституционного Совета о состоянии конституционной законности и т.п.1 Как известно, на совместных заседаниях палат парламента обычно рассматриваются те вопросы, которые имеют в большей мере церемониальный характер. К ним можно отнести заслушивание посланий Президента, посланий Конституционного суда, выступление руководителей иностранных государств.2 Другие вопросы должны быть распределены между палатами с учетом характера деятельности каждой палаты. В условиях Республики Таджикистан, где нижняя палата парламента избирается непосредственно населением и работает на постоянной профессиональной основе, контроль за формированием исполнительной власти, прежде всего центрального правительства, выражая вотум недоверия Правительству, контроль за исполнительной властью, бюджета и т.п. должны быть закреплены за этой палатой. Как уже было подчеркнуто, эти и другие вопросы требуют проведения конституционной реформы в стране. Президент как функционирование и глава государства, взаимодействие обеспечивающий государственных согласованное органов определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, где предусматриваются также развитие и совершенствование законодательства страны. Это, в основном, содержится в ежегодном послании Президента парламенту. В Республике Таджикистан ежегодные послания стали практиковаться не сразу после принятия ныне действующей Конституции (1994 года). В статье 70 Конституции редакции 1994 года было установлено лишь о том, что президент информирует парламент о положении в стране, вносит важные и необходимые вопросы на его рассмотрение.3 1 См.: Конституция Республики Казахстан. – Алматы: Казахстан, 1995. См.: Конституция Российской Федерации. – СПб: Питер, 2011 (ст.100). 3 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 1994. 2 235 В дальнейшем при внесении первых поправок в Конституцию страны в 1999 году появилась запись о ежегодном послании Президента. Так, в статье 55, где были установлены вопросы, которые рассматриваются на совместных заседаниях палат парламента, появилась запись о том, что на этих заседаниях заслушивается послание Президента.1 В статье 69 Конституции, где были указаны полномочия Президента, также было закреплено, что он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.2 Начиная с 2000 года, Президент ежегодно выступает перед парламентом со своим посланием. В этих посланиях содержится оценка положения дел в стране, определяются задачи, а также пути и средства их достижения. Как обычно, в послании обсуждается прошедший год, и ставятся задачи на следующий год. Конечно, в посланиях также имеются перспективные и стратегические цели и задачи, ежегодно заслушивается информация об их исполнении. В послании практически охватываются все основные сферы – социальноэкономические, политические и международные сферы деятельности государства, также даются конкретные поручения соответствующим министерствам, ведомствам и местным органам государственной власти. В развивающихся странах, в том числе и в Таджикистане, как обычно, в послании Президента подвергаются анализу практически все стороны общественной жизни. Это приводит к тому, что послание становится очень объемным и президент читает его 2 - 2,5 часа. Видимо, такая форма изложения послания в развивающихся странах, находящихся в переходном состоянии, где существует довольно много нерешенных социально-экономических проблем, ещё сильно влияние прошлого, менталитет, формы и методы работы советских времен, является оправданной. Что касается деятельности парламента, то в послании, как, правило, отмечается о принятии необходимых законов, совершенствовании действующего законодательства, о встречах членов парламента со своими избирателями для 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Шарки озод, 2000г. См.: Там же. 236 разъяснения им основных направлений внутренней и внешней политики, деятельности парламента, принятых законов и т. п. Например, в послании Президента парламенту в 2007 году было отмечено о совершенствовании законодательной базы экономики, финансово - кредитной и инвестиционной системы.1 Для реализации указанных задач в Плане законодательной деятельности парламента предусматриваются даты для обсуждения и принятия этих законов, ответственные комитеты, отделы и ответственные лица. В связи с посланием Президента парламенту страны, Правительство также разрабатывает план мероприятий по выполнению указаний и поручений, содержащихся в нем, где также устанавливаются сроки и ответственные структуры по подготовке необходимых законопроектов. Эти законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента через Правительство, которое имеет право законодательной инициативы. Другие аспекты взаимодействия президента при проведении совместных заседаний палат парламента урегулированы в Регламенте совместных заседаний Маджлиси намояндагон и Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан.2 В нем подробно урегулированы порядок внесения, рассмотрения и принятия соответствующих решений по вопросам, обсуждаемых на совместных заседаниях палат парламента.3 Взаимодействие верхней палаты парламента с президентом осуществляется в зависимости от круга полномочий этой палаты. Как известно, верхняя палата аккумулирует интересы территорий (регионов) страны и согласовывает их в процессе своей деятельности с общегосударственными интересами, что обязывает эту палату заниматься решением «общегосударственных задач».4 Отсюда, верхняя палата больше, чем нижняя палата, взаимодействует с Президентом страны в решении общегосударственных задач. 1 См.: Рахмон Э. Независимость Таджикистана и возрождение нации. – Душанбе: Ирфон, 2007. – С.442-469 (на тадж. яз.). 2 См.: Сборник нормативно-правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- С.189-208. 3 См.: Там же. 4 См.: Имомов А. Указ. раб. – С.223. 237 С учетом этого, статья 56 Конституции страны устанавливает следующие полномочия верхней палаты: «1. Образование, упразднение и изменение административно - территориальных единиц; 2. Избрание и отзыв председателя, заместителей и судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда по представлению Президента; 3. Решение вопроса о лишении неприкосновенности председателя, заместителей и судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего экономического суда; 4. Дача согласия на назначение и освобождение Генерального прокурора и его заместителей; осуществление других полномочий, определяемых Конституцией и законами».1 Как вытекает из текста приведенной статьи Конституции, полномочия верхней палаты не ограничиваются указанными вопросами. Статья делает ссылку и на другие статьи Конституции и законов, где также могут быть установлены иные полномочия этой палаты. Так, например, в статьях 60, 61 и 62 Конституции предусмотрено участие этой палаты в законотворческом процессе.2 В Конституционном Законе «О Маджлиси Оли» также предусмотрены некоторые другие полномочия этой палаты. Так, в статьях 20 и 21 этого Закона закреплены полномочия верхней палаты по заслушиванию отчета Генерального прокурора один раз в год и при необходимости о состоянии надзора за точным и единообразным исполнением законов на территории страны, об отмене со стороны верхней палаты решений местных представительных органов государственной власти в случае их несоответствия Конституции, конституционным и другим законам.3 По многим этим вопросам верхняя палата непосредственно взаимодействует с президентом страны. Так, избрание и отзыв председателя, заместителей и судей Конституционного, Верховного и Высшего экономического судов осуществляются на основании представления президента. Дача согласия на назначение и освобождение Генерального прокурора и его заместителей также осуществляется на основании представления президента страны. Согласно статье 50 Регламента 1 См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе, 2004. См.: Там же. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2000.- №4.- Ст. 108 2 238 Маджлиси милли, представление Президента Республики Таджикистан о получении согласия на назначение и освобождение Генерального прокурора Республики Таджикистан и его заместителей на заседании парламента оглашает президент или его полномочный представитель в Маджлиси милли. Кандидатам, представленным для назначения на должности Генерального прокурора и его заместителей, члены Маджлиси милли могут задавать вопросы. Если против дачи согласия на назначение на должности Генерального прокурора и его заместителей проголосует большинство от общего числа членов Маджлиси милли, тогда Президент представляет другую кандидатуру для получения согласия на назначение.1 На практике, как обычно, такое взаимодействие парламента с президентом, т.е. представление президента о назначении или освобождении указанных лиц или о даче согласия на назначение Генерального прокурора или его заместителей, осуществляется через полномочного представителя Президента в парламенте страны. Взаимодействие парламента, его нижней палаты с президентом также осуществляется в рамках полномочий этой палаты. Следует отметить, что нижняя палата действует на постоянной основе и такое взаимодействие имеет постоянный и более устойчивый характер.2 Среди полномочий нижней палаты, закрепленных в статье 57 Конституции и относящихся к взаимоотношению этой палаты с президентом, выделяются следующие: 1.Избрание и отзыв председателя, заместителя и членов Центральной комиссии по выборам и референдумам по представлению президента; 2.Ратификация и денонсация международных договоров; 3. Образование судов; утверждение государственных символов; 4.Утверждение государственных наград; 5. Утверждение указов президента о назначении и освобождении председателя Национального банка и его заместителей; 6. Установление заработной платы президенту.3 Кроме того, эта статья Конституции имеет ссылочный характер. В ней 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2001.- №11.- Ст. 682 См.: Имомов А. Указ. раб. – С. 217-218. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе.- 2003. 2 239 закреплено, что Маджлиси намояндагон осуществляет и другие полномочия, определяемые Конституцией и законами.1 Так, согласно статье 59 и 60 Конституции, Закон об амнистии вносится в нижнюю палату только президентом, и он принимается только этой палатой и не передается для одобрения в верхнюю палату.2 Конкретный порядок рассмотрения указанных полномочий Маджлиси намояндагон и принятия по ним соответствующего решения установлен Регламентом этой палаты.3 Например, в главе 17 Регламента упорядочен порядок образования Центральной комиссии по выборам и референдумам, избрания и отзыва председателя, заместителя и членов этой комиссии4. Данное полномочие нижней палаты состоит из двух составных частей. Вопервых, эта палата образует Центральную комиссию. Однако, о развитии этого положения ничего не сказано в Регламенте. Создание Комиссии скорее всего должно охватить ее количественный состав. Во-вторых, устанавливается порядок представления, обсуждения кандидатур и их избрания. Так, в пункте 418 Регламента палаты отмечается, что непосредственно эти кандидатуры от имени президента представляет представитель президента в парламенте.5 Обсуждение кандидатур осуществляется, как правило, при необходимости. Голосование по каждой кандидатуре проводится отдельно. Избранным считается тот кандидат, который получит большинство голосов от общего числа депутатов палаты6. В Регламенте также в общей форме предусматривается порядок досрочного отзыва членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов. Так, в пункте 420 Регламента сказано, что вопрос о досрочном отзыве от должности председателя, заместителя и членов Комиссии рассматривается Маджлиси намояндагон в случаях, предусмотренных статьями 18-20 Конституционного закона «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан», по представлению 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе. - 2003. См.: Там же. 3 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.176-177. 4 См.: Там же. 5 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан.- 2001.- №11. – Ст. 682 6 См.: Там же. 2 240 президента. Постановление об отзыве принимается большинством от общего числа депутатов этой палаты.1 Как вытекает из указанной статьи Регламента, случаи, которые могут послужить основанием для отзыва членов комиссии, установлены в другом законе, т. е. в Конституционном законе о выборах членов парламента. В статье 18 этого Закона предусмотрено, что «право лишения члена комиссии полномочий принадлежит органу, образовавшему комиссию, при нарушении им требований настоящего Закона или систематическом игнорировании своих обязанностей».2 Следующим направлением непосредственного взаимодействия нижней палаты парламента с президентом страны являются ратификация и денонсация международных договоров Таджикистана. Международные договоры, согласно пункту 442 Регламента этой палаты, для ратификации и денонсации представляются на рассмотрение нижней палаты президентом страны3. Одновременно представляется и проект постановления этой палаты о ратификации или денонсации.4 Непосредственно на заседании палаты по этому вопросу выступает полномочный представитель президента в парламенте.5 Постановление палаты о ратификации или денонсации международных договоров принимается большинством голосов депутатов палаты.6 Вопрос об утверждении государственных символов республики также непосредственно вносится президентом в нижнюю палату. 7 Конечно, этот вопрос не не часто возникает. В случае необходимости он представляется президентом страны как главой государства. Что касается проектов законов о государственном флаге, гербе и национальном гимне, то они могут вноситься в порядке законодательной инициативы всеми субъектами этого права.8 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001.- №11. – Ст. 682 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2004.- №7. – Ст. 452. 3 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.182. 4 См.: Там же. 5 См.: Там же. 6 См.: Там же. 7 См.: Там же. 8 См.: Там же. 2 241 Суды также образуются нижней палатой по предложению президента страны.1 Здесь, как нам кажется, в основу было взято то, что президент как глава государства, согласно статье 64 Конституции, является гарантом согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов.2 Учитывая это, президент, выполняя функции главы государства, участвует в учреждении судебной ветви власти.3 Данный вопрос встречается нечасто. Он возникает при образовании новых административно-территориальных единиц, новых военных гарнизонов и т.п. В полномочия нижней палаты также входит утверждение государственных наград. Этот вопрос вносится на рассмотрение палаты, как правило, президентом страны, хотя в Регламенте нижней палаты сказано, что предложение об утверждении государственных символов и учреждении государственных наград вносится субъектами, обладающими правом законодательной инициативы.4 Нижняя палата парламента также утверждает указы президента о назначении и освобождении председателя Национального банка и его заместителей. Как правило, эти указы представляются на заседании нижней палаты полномочным представителем президента в парламенте. Регламент палаты предусматривает, что указанные должностные лица могут представить Маджлиси намояндагон программу своей предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы им, высказывать свое мнение по этим кандидатам.5 Утверждение указов президента о назначении и освобождении председателя Национального банка и его заместителей связано с тем, что нижняя палата без участия верхней палаты парламента принимает Закон о государственном бюджете страны и контролирует его расходование. Маджлиси намояндагон, как уже было подчеркнуто выше, устанавливает заработную плату президента. Следует отметить, что этот вопрос до внесения поправки в Конституцию в 2003 году рассматривался на совместном заседании 1 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.182. См.: Конституция Республики Таджикистан.- 2003. 3 См.: Окуньков Л.А. Указ. раб. – С.36-37 4 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.182 5 См.: Там же. 2 242 палат парламента.1 Конституционные поправки 2003 года передали этот вопрос в полномочия нижней палаты. Логика передачи этого полномочия, видимо, заключалась в том, что, поскольку эта палата принимает закон о государственном бюджете, она вправе решать и этот вопрос. Таким образом, существует широкое поле для взаимодействия парламента с президентом, особенно с нижней палатой, которая работает на постоянной и профессиональной основе. Наиболее важной областью взаимодействия парламента страны с президентом является участие этих ветвей государственной власти в законотворческом процессе. Следует отметить, что законотворческая деятельность является не только прерогативой какой-то одной ветви государственной власти или какого-то специально созданного государственного органа. В этой важной области жизни общества участвует не только законодательный орган государства, но и другие субъекты права законодательной инициативы, в том числе и президент страны.2 Учитывая все это, Конституция страны и Конституционный закон о парламенте не включили эту деятельность в полномочия парламента или его отдельной палаты. Этот вопрос выведен за пределы полномочий палат парламента и получил закрепление в Конституции в отдельной статье, в отдельной главе Закона о парламенте и в отдельной самостоятельной главе Регламента нижней палаты. Такой подход является оправданным и отражает сущность и особенности этой сферы государственной деятельности. В Конституции страны вопросам законотворческой деятельности посвящены пять статей, которые регулируют основные и определяющие моменты этой деятельности. В этих статьях закреплены субъекты права законодательной инициативы, порядок внесения законопроектов в нижнюю палату парламента, принятие закона со стороны этой палаты, одобрение закона верхней палатой, порядок отклонения закона со стороны этой палаты, принятие возражений верхней палаты нижней палатой или преодоление этого возражения, порядок принятия, 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2000. См.: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Указ.раб. – С.192-193. 243 одобрения, преодоления возражений верхней палаты по этим законам, подписание президентом законов, их возвращение на новое рассмотрение, а также процедура преодоления вето президента со стороны палат парламента. Следует отметить, что правом законодательной инициативы обладают депутаты парламента, Президент страны, Правительство и Собрание народных депутатов Горно-Бадахшанской автономной области.1 Как известно, в некоторых странах бывшего СССР такое право предоставлено только члену парламента и исполнительной власти. Например, в Республике Казахстан этим правом обладают депутаты парламента и правительство этой страны.2 В Кыргызской Республике это право предоставлено Президенту республики, депутатам парламента, Правительству страны и 10 тысячам избирателей.3 Согласно статье 45 Конституции Армении, право законодательной инициативы принадлежит депутатам Национального собрания и правительству. 4 В соответствии со статьей 93 Конституции Украины, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Украины, народным депутатам Украины, Кабинету министров и Национальному банку Украины.5 В Республике Беларусь этим правом обладают Президент страны, депутаты парламента, правительство, а также не менее 50 тысяч граждан, обладающим избирательным правом.6 Необходимо отметить, что в некоторых из этих стран президенту страны, как главе государства, не предоставлено право законодательной инициативы (Республика Армения, Республика Казахстан и др.). Видимо, это оправдано, поскольку президент является главой государства, гарантом единства народа и государственной власти, согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, подписывает и обнародует законы, гарантирует соблюдение и исполнение законов. Здесь уместно привести следующие доводы профессора С.А. Авакьяна по этому вопросу. Так, он отмечает, что, во-первых, согласно Конституции Российской 1 См.: Конституция Республики Таджикистан, 2003. См.: Конституция Республики Казахстан. – Казахстан, 1995. 3 См.: Конституция Кыргызской Республики. – Учкун, 2011. 4 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С. 173-195. 5 См.: Там же – С. 51-97. 6 См.: Там же.- С. 100-134. 2 244 Федерации, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. И в связи с этим, если он вносит законопроект, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы. Во-вторых, он подписывает и обнародует законы, и здесь они получают его оценки. Вынося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения «вето». И в-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции оно полностью зависит от Президента и это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно не согласно с Президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово- экономическим аспектам законопроекта.1 Все это говорит о том, что президент должен быть беспристрастным в законотворческом процессе, не должен иметь права законодательной инициативы в парламенте страны.2 Таким образом, многие бывшие советские республики пошли по пути тех стран, где право законодательной инициативы принадлежит депутатам парламента и высшим органам исполнительной власти (правительству и т.п.). Президент, как глава государства, имеет возможность фактически участвовать во всех законотворческих процедурах как непосредственно, так и через своего полномочного представителя в парламенте. Следует отметить, что институт полномочного представителя президента в парламенте (или в отдельных палатах) является эффективным механизмом всестороннего и постоянного взаимодействия парламента и президента страны.3 Посредством своего представителя, президент всегда находится в контакте с 1 См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – С. 279 О целесообразности существования права законодательной инициативы отмечают В.Д. Мазаев и Г.В. Минх. – См.: Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. 2013. – №1. – С. 50-55. 3 См.: Парламентское право России. – С.151. 2 245 палатами парламента. Этот институт, как известно, является новой структурой в аппарате главы государства. С учетом этого, правовое урегулирование названного института всё еще не нашло своего окончательного практического закрепления. Учитывая важность этого института, в некоторых постсоветских государствах приняты соответствующие президентские акты, в которых определены компетенция полномочного представителя, пределы и формы его деятельности. Например, в Российской Федерации еще в 1996 году был принят Указ Президента, которым утверждено Положение о полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации.1 Кроме того, указом Президента РФ также утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе.2 В Положении о Полномочных представителях Президента РФ в палатах парламента этой страны установлены цель, задачи и функции данного института, права полномочных представителей и механизм обеспечения их деятельности. Цель учреждения данного института, согласно Положению, заключается в представлении интересов Президента РФ, а также оказании содействия в реализации конституционных полномочий Президента соответственно в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.3 Кроме того, в задачи представителей также отнесены координация работы подразделений Аппарата Президента и федеральных органов исполнительной власти в Совете Федерации и в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.4 В Положении о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе установлен порядок подготовки проектов законов, которые в качестве законодательной инициативы вносятся Президентом РФ, внесения законопроектов в парламент, их защиты в 1 См.: Конституционное право России. Сборник конституционно – правовых актов // составитель Н.А. Михалева. - М.: Юристь, 1998. – С. 51-54. 2 См.: Там же. 3 См.: Там же. 4 См.: Там же. 246 комитетах и комиссиях палат парламента, подписания или отклонения федерального закона Президентом, а также участия Президента (его представителя) при повторном рассмотрении отклоненного федерального закона в Государственной Думе и в Совете Федерации и т.д.1 Как уже было подчеркнуто, правовое закрепление статуса и компетенции полномочного представителя президента в палатах парламента страны, а также определение порядка осуществления права законодательной инициативы президента является очень важным в реализации законодательной деятельности и вообще в законотворческом процессе. В Республике Таджикистан этот институт находится ещё в стадии своего становления. В связи с учреждением двухпалатного парламента в стране, где нижняя палата работает на постоянной основе, этот институт развивается и приобретает всё более важное значение. Особенно укрепилось взаимодействие названного института с нижней палатой парламента, которая функционирует на постоянной основе. Однако отсутствие необходимой практики, а также неинформированность о практике и формах деятельности этого института в странах, где этот институт получил свое широкое развитие, влияют на разработку необходимой правовой базы. Тем не менее, нет сомнений, что и в Республике Таджикистан будет создана правовая база функционирования данного института. Кроме того, следует отметить, что в обеих палатах парламента президента представляет один полномочный представитель. Это, на наш взгляд, связано с особенностями республики и прежде всего, связано с тем, что верхняя палата не работает на постоянной основе, практически собирается не более четырех раз в год (на полдня или на один день) для одобрения законов, принятых нижней палатой. С другой стороны, наличие одного представителя президента в обеих палатах парламента является более практичным и эффективным, поскольку это дает ему возможность от начала до конца участвовать в данном процессе. В этом случае у 1 См.: Конституционное право России. Сборник конституционно – правовых актов // составитель Н.А. Михалева. – М.: Юристь, 1998. – С. 51 – 54. 247 представителя будет возможность проследить законопроект от его представления в нижнюю палату до его подписания президентом и обнародования. Следует отметить, что порядок подготовки законопроектов, которые вносятся президентом с использованием права законодательной инициативы, также не нашел своего всестороннего правового закрепления. В Положении об Исполнительном аппарате Президента Республики Таджикистан, к сожалению, этот вопрос не урегулирован. В нем в общей форме говорится о том, что аппарат обязан подготовить соответствующие правовые акты президента, в том числе проекты законов, вносимых президентом на рассмотрение парламента страны. Например, в пункте 11 данного Положения закреплено, что в целях выполнения задач, возложенных на Аппарат Президента, он осуществляет «организацию подготовки проектов законов Республики Таджикистан для внесения их Президентом Республики Таджикистан в Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан в порядке законодательной инициативы». 1 В документе больше ничего не говорится о порядке подготовки Аппаратом Президента законопроектов, которые впоследствии вносятся президентом в парламент. Практически проекты законов, вносимых президентом в парламент, готовятся соответствующими органами исполнительной власти или структурными подразделениями Аппарата президента. До представления на рассмотрение президента они предварительно согласовываются с заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с соответствующими структурами Исполнительного аппарата Президента. Таким образом, подготовка законов, которые вносятся президентом на рассмотрение парламента разрабатываются в общем порядке, как и другие документы президента. Не установлен особый порядок и процедура подготовки подобных документов. Как нам кажется, особой порядок и процедура подготовки законопроектов, которые впоследствии вносятся президентом на рассмотрение парламента, нуждаются в правовом урегулировании. Такое урегулирование, на наш 1 См.: Решения Президента и Правительства за январь – февраль 2002 года. – Типография ХОЗУ Исполнительного Аппарата Президента Республики Таджикистан. – 2002. – С. 249. 248 взгляд, вытекает из следующих обстоятельств. Во-первых, законы имеют большое значение в жизни общества, регулируют наиболее важные общественные отношения. Во-вторых, они вносятся на рассмотрение другой ветви власти, от взаимоотношения которых во многом зависит эффективное осуществление государственной власти и исполнение законов. В-третьих, предстоит и проведение законопроекта в парламент со стороны полномочного представителя президента и других структур аппарата президента и органов исполнительной власти. Все это требует особого отношения к подготовке законопроекта, вносимого президентом. Законопроекты, поступившие в нижнюю палату парламента, представляются и защищаются представителем субъекта законодательной инициативы, внесшим законопроект, в данном случае полномочным представителем президента в парламент. Полномочный представитель Президента может привлечь для защиты законопроекта представителя органа, непосредственно подготовившего проект закона. Однако это не нашло своего правового закрепления. В регламенте работы нижней палаты парламента подчеркнуто, что при внесении законопроекта субъект права законодательной инициативы наряду с другими документами должен определить своим решением своего представителя, который будет защищать законопроект в этой палате.1 Регламент устанавливает, что обсуждение законопроекта начинается с доклада представителя субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, а последующее рассмотрение законопроекта проходит в соответствии с регламентом этой палаты. Регламент верхней палаты парламента, где одобряются законы, не предусматривает обязательного присутствия и выступления представителя субъекта законодательной инициативы, внёсшего законопроект. Так, согласно статье 52 Регламента этой палаты, рассмотрение закона на заседании верхней палаты начинается с оглашения заключения комитета, ответственного за подготовку закона 1 См.: Сборник нормативно-правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С. 156 249 для рассмотрения на сессии палаты.1 И после обсуждения закон выносится на голосование для одобрения. Одобренный верхней палатой закон в недельный срок представляется президенту страны для подписания и опубликования.2 Если президент согласится с законом, то подписывает и обнародует его. Если он не согласен с законом или его отдельным положением, то в течение пятнадцати дней возвращает его со своими возражениями в нижнюю палату парламента для повторного рассмотрения. Следует отметить, что здесь тоже имеется пробел в правовом регулировании порядка внесения закона для подписания президентом или возвращения его с возражениями для повторного рассмотрения в нижнюю палату парламента. В указанном выше Положении об Аппарате Президента не урегулирован данный вопрос. Также отсутствует другой посвященный этому вопросу документ. Практически это происходит, как обычно, через аппарат полномочного представителя президента в парламенте, который готовит принятые законы на подпись президенту. Конечно, он может для подготовки возражения президента привлечь работников других структур Исполнительного аппарата Президента, а также иных исполнительных органов государственной власти. Возражения президента могут охватить весь закон или отдельные его части. Выражая своё несогласие с законом или его отдельной частью, он обосновывает свои возражения, при этом он может ссылаться на конституцию, конституционные законы или другие законы, а также в качестве обоснования может указать на его нецелесообразность (с финансовой, экономической, общественно – политической точки зрения). В случае несогласия президента с законом или его отдельным положением, закон возвращается на новое рассмотрение в нижнюю палату. В Регламенте этой палаты данному вопросу посвящена отдельная глава (глава 13).3 Возвращенный Советом нижней палаты закон передается соответствующему комитету или нескольким комитетам для подготовки заключения по замечаниям и возражениям 1 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С. – 156 См.: Конституционный закон «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан». //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2000. - № 4. – Ст. 108. 3 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С. 170-173. 2 250 президента.1 Комитет или комитеты могут предложить нижней палате один из следующих вариантов: 1) принять закон в редакции, предложенной президентом; 2) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить президенту и при необходимости и верхней палате направить для работы в ней своих представителей; 3) одобрить закон в ранее принятой редакции.2 При рассмотрении данного закона на заседании нижней палаты полномочный представитель президента разъясняет причину отклонения закона, возражения и замечания президента по нему. Затем излагается заключение ответственного комитета, в котором изложены предложения комитета. После обсуждения предложений ответственного комитета, согласно статье 122 Регламента нижней палаты, предоставляется слово полномочному представителю президента в парламенте или иному назначенному представителю. 3 В заключительном слове полномочный представитель президента отстаивает позицию президента и предлагает депутатам провести голосование по закону с учетом предложений президента. Регламент нижней палаты устанавливает, что по окончании обсуждения первым на голосование ставится предложение президента страны.4 Здесь законодатель воспринял правило, действующее при голосовании законопроекта, который вносит субъект законодательной инициативы. Если закон, предложенный в редакции президента, не набирает необходимого количества голосов депутатов, то Регламент палаты предоставляет право полномочному представителю президента в парламенте внести предложение о продолжении работы над этим законом.5 Регламент указывает на то, что в данном случае применяется процедура принятия закона в первом чтении.6 Здесь, как нам кажется, наблюдается определенный отход от логической последовательности принятия решения, поскольку если закон не набирает необходимого количества голосов депутатов, то в этом случае должно ставиться на голосование предложение комитетов этой палаты, т.е. закон в ранее 1 См.: Сборник нормативно-правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С. 170-173. См.: Там же. – С. 171-173. 3 См.: Там же. – С. 170-173. 4 См.: Там же. – С.172. 5 См.: Сборник нормативно-правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С. 171-173. 6 См.: Там же. 2 251 принятой парламентом редакции. В случае, если закон в ранее принятой редакции не набирает достаточного количества голосов депутатов, то тогда должно быть принято постановление либо о продолжении работы над законом, либо вообще о снятии закона с дальнейшего рассмотрения. Если нижняя палата не согласится с замечаниями и возражениями президента, то она может принять закон в ранее принятой редакции. Закон считается принятым в ранее рассмотренной редакции, если он получает поддержку не менее двух третей голосов депутатов.1 Конституционный закон в этом случае должен набрать не менее чем три четверти голосов депутатов палаты. Такая процедура голосования предусмотрена и для одобрения закона со стороны верхней палаты. Если ранее принятая редакция получит одобрение верхней палаты, то в этом случае президент обязан подписать закон и опубликовать его.2 Президент в случае несогласия может обратиться в Конституционный суд и оспаривать его соответствие конституции. Конечно, эти вопросы не часто возникают на практике. Обычно они решаются на ранних стадиях, когда законопроект еще находится в процессе рассмотрения в нижней палате или на стадии одобрения в верхней палате. Кроме того, все законопроекты, которые вносятся со стороны депутатов с использованием права законодательной инициативы, в обязательном порядке передаются на заключение в правительство.3 Законы обсуждаются в правительстве не только с точки зрения экономических и финансовых возможностей страны, но и вообще по их сути и содержанию. Следует отметить, что особенности нынешнего переходного периода заключаются в том, что исполнительная власть в определенной мере диктует свою волю, защищая свои интересы и в законодательной деятельности. А парламент молчаливо соглашается, оформляет в законах интересы и волю исполнительной власти. Поэтому крайне редко принятые законы возвращаются президентом на новое рассмотрение парламенту. 1 См.: Сборник нормативно-правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С. 97-98. См.: Там же. 3 См.: Там же. – С. 161. 2 252 Следующим этапом законотворческого процесса, в котором активно участвует президент, является официальное опубликование законов. Конституция обязывает президента (ст. 62) после подписания опубликовать закон. Так, в указанной статье сказано, что закон представляется президенту для подписания и опубликования.1 Официальное опубликование закона имеет важное значение, поскольку после опубликования закон вступает в юридическую силу. Учитывая это обстоятельство, статья 10 Конституции страны специально указывает на то, что законы и признанные Таджикистаном международно–правовые акты вступают в силу после их официального опубликования.2 Этот общепризнанный стандарт, заимствованный из практики многих государств, является выражением демократии в процессе принятия закона. Следует отметить, что этот общепризнанный принцип законодательной деятельности представляет ценность для политико – правовой жизни страны. Это во многом связано с тем, что роль законов в жизни общества повышается, ими регулируются наиболее важные общественные отношения. Как известно, в советское время этот вопрос не был предметом конституционного регулирования. Так, в статье 105 Конституции Таджикской ССР 1978 года было закреплено, что «Закон Таджикской ССР, постановления и иные акты Верховного Совета Таджикской ССР публикуются на таджикском, русском и узбекском языках за подписями председателя и секретаря Президиума Верховного Совета Таджикской ССР».3 Эта редакция Конституции не охватила принцип, согласно которому законы вступают в силу только после их официального опубликования. Здесь даже не было сказано о том, кем официально публикуются законы. Скорее всего, в этом не было и необходимости, поскольку очень важные вопросы регулировались партийными решениями. Только в годы перестройки и демократизации советского общества и повышения роли Советов народных депутатов этот вопрос стал предметом конституционно–правового регулирования. Так, поправки, внесенные в Конституцию Таджикской ССР в 1989 году, затронули и этот вопрос. В статье 108 1 См.: Конституция Республики Таджикистан, 2004. См.: Там же. 3 См.: Конституция Таджикской ССР. - Душанбе: Ирфон, 1987. 2 253 Конституции, где были закреплены полномочия Президиума Верховного Совета Таджикской ССР, было установлено, что Президиум Верховного Совета публикует на таджикском языке и в идентичным переводе на русском и узбекском языках законы Таджикской ССР и другие акты, принятые Верховным Советом Таджикской ССР, Президиумом Верховного Совета Таджикской ССР, Председателем Верховного Совета Таджикской ССР, постоянными комиссиями Верховного Совета Таджикской ССР.1 Свое полное конституционно–правовое оформление данный принцип нашел лишь после принятия ныне действующей Конституции 1994 года. Так, в статье 10 Конституции закреплено, что «законы и признанные Таджикистаном международные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования».2 Это было большим достижением в признании и реализации принципов и ценностей законотворческого процесса. Однако вопрос о том, кто должен официально обнародовать закон, так и не был урегулирован на конституционном уровне. По старой практике опубликование законов осуществлялось парламентом, его соответствующими структурами. Только после внесения поправок в ныне действующую Конституцию в 1999 году было закреплено, что президент подписывает и обнародует законы. В конечном счете все было расставлено на свои места и указанный принцип нашел своё полное закрепление в Конституции страны. Всестороннее свое законодательное закрепление это конституционное начало нашло в Законе РТ «О порядке опубликования законов Республики Таджикистан».3 Согласно данному закону законы РТ официально публикуются в газете Президента и Правительства РТ «Джумхурият», в «Своде законов Республики Таджикистан» и в парламентском журнале «Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан».4 Статья 2 Закона устанавливала, что законы РТ вступают в силу только после их опубликования в этих изданиях.5 Другие издания могут опубликовать законы только 1 См.: Конституция Таджикской ССР. – Душанбе: Ирфон,1989. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Шарки озод, 2000. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1999. - №12. – Ст. 340 4 См.: Там же. 5 См.: Там же. 2 254 после их официального опубликования в названных выше изданиях и с указанием их источника.1 Таким образом, законотворческий процесс завершается изданием законов РТ, подписанных президентом страны. Подпись президента и официальное издание закона означает, что закон принят к исполнению всеми участниками общественных отношений. После подписания закона главой государства и его обнародования государственные органы и должностные лица, к которым относится организация исполнения закона, должны принимать все меры для его реализации. Как было подчеркнуто выше, в Республике Таджикистан создана своеобразная, нетипичная президентская республика. Она не укладывается в общепризнанные модели таких республик – президентских, президентско-парламентарных и парламентарно - президентских республик. Главная особенность существующей президентской республики в Таджикистане состоит в том, что модель классической президентской республики дополнена ещё самостоятельным центральным правительством вместе с премьерминистром. Это в свою очередь, привело к тому, что в Конституционном законе «О Правительстве» была предусмотрена должность – председателя правительства, которую занимает и осуществляет президент страны. Как известно, в президентской республике (чистой, классической), где президент избирается непосредственно избирателями (коллегиями выборщиков), функции главы государства и главы правительства соединены в руках одного человека – президента2, отсутствует самостоятельное правительство во главе с премьер-министром; президент назначает министров вне зависимости от парламента; есть президент и его министры, составляющие кабинет президента; решения принимает президент от своего имени; правительство не несет ответственности за свои действия перед парламентом и президент также не вправе распускать парламент (его нижней палаты) досрочно. 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1999. - №12. – Ст. 340 Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. – М.: МГУ, 1972. – С. 10; Чиркин В.Е. Указ.раб. – С. 67-68. 2 255 В связи с этим возникает вопрос о том, какая форма правления – президентская, президентско-парламентарная или парламентарно-президентская республика наиболее приемлема для Республики Таджикистан. Разработчики первых проектов Конституции страны (1992 года) были сторонниками классической президентской республики. В обоих разработанных в то время проектов Конституции (официальном и альтернативном) было предусмотрено создание такой республики. Однако, как уже было подчеркнуто, в связи с произошедшей гражданской войной в стране, эти проекты не были приняты. После восстановления конституционного порядка в 1992 году эти проекты были отвергнуты. В связи с тем, что тогдашний президент страны Р.Набиев ушёл в отставку и невозможности в то время, проведения президентских выборов, данный институт был упразднен. Разработчики нового проекта конституции, как уже было сказано, сохранили правительство вместе с премьер-министром (хотя номинального). Все сказанное, на наш взгляд, требует создания в стране смешанной формы правления – президентско-парламентарной республики. Это связано со следующими обстоятельствами. Во-первых, является важным барьером против непомерного усиления власти президента и содействует осуществлению этой власти в переделах разумного и целесообразного; во-вторых, активизирует работу парламента (особенно его нижней палаты) в направлении парламентского контроля над правительством; в-третьих, повышает ответственности правительства перед парламентом, в случае неэффективной его работы позволяет парламенту (нижней палаты) выразить недоверие правительству; в-четвертых, повышается также и ответственность парламента, поскольку будет введен механизм досрочного роспуска парламента; в-пятых, активизируется также работа политических партий и партийных фракций в парламенте.1 О целесообразности и эффективности смешанных форм правления, особенно в нынешних условиях также отмечают некоторые ученые. Например, профессор В.Е. 1 Проведение конституционной реформы и образования самостоятельного правительства во главе с премьерминистром и ответственности правительства перед парламентом требуют также и некоторые политические силы страны. См.: Предвыборная концепция Союза реформаторских сил Таджикистана. // www.news.tj/ru/node/166189 256 Чиркин отмечает, что «… жизнь поставила и более крупную задачу не только корректировать, но и органично соединить положительные черты обеих форм и минимизировать их недостатки. В результате после Второй мировой войны появились две новые формы парламентарно-президентские правления: республики… президентско-парламентарная По существу это и гибрид, демонстрирующий рождение нового качества, новой формы правления»1. Таким образом, по-нашему мнению, наиболее целесообразная и эффективная форма правления для Республики Таджикистан, является президентско- парламентарная республика с самостоятельным и ответственным правительством во главе с премьер-министром. 1 См.: Чиркин В.Е. Указ.раб. – С. 86. 257 4.2 Парламент и Правительство Взаимоотношения и взаимодействие парламента и его палат с правительством, прежде всего зависят от формы государственного правления, места правительства в системе высших органов государственной власти, а также его полномочий и отношений с другими органами исполнительной власти. Кроме того, здесь следует также учитывать и взаимоотношения правительства с президентом страны, а также место и роль президента страны в системе высших органов власти, в том числе исполнительной власти. Как отмечает профессор Крылова Н.С., «различия в правовых принципах, обуславливающих систему взаимоотношений высших органов государства и, соответственно во многом форму правления также играют решающую роль при определении конституционного статуса высшего органа законодательной власти».1 Как было подчеркнуто, Республика Таджикистан, как и некоторые другие постсоветские страны, выбрала президентскую форму правления. Сильный президент согласно Конституции является не только главой государства, но и возглавляет исполнительную власть, прежде всего центрального правительства.2 Такая модель в стране сложилась с учетом существующих условий, менталитета народа, форм и методов работы советского периода и т.п. Во-первых, однопартийная система и единое партийное руководство наложили свой отпечаток на государственное правление. Единовластие партийных руководителей было более приемлемо для «нового руководства». Во-вторых, еще сильны влияния старого мышления, форм и методов работы коммунистического периода, поскольку руководители основных звеньев государственного аппарата - это бывшие партийные, хозяйственные и советские работники. Для них такие формы и методы работы являются более приемлемыми. Они не готовы и не желают воспринимать все новое, которое требует много усилий и работы с массами, прозрачности и демократичности. 1 2 См.: Сравнительное конституционное право. – М.: Манускрипт, 1996. – С. 508. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе, 2003 г. 258 В-третьих, президентская власть основательно укрепилась при принятии новых конституций этих суверенных республик. В Республике Таджикистан после вынужденного ухода в отставку Президента Р.Н. Набиева функции главы государства перешли к главе парламента – Председателю Верховного Совета республики. Используя существующее положение, а также в связи с продолжающейся гражданской войной, тормозившей проведение выборов президента, бывшие партработники, многие из которых были избраны в руководство Верховного Совета, содействовали в упразднении президентской власти и вся власть перешла к Верховному Совету, а точнее к руководству Верховного Совета. Многие полномочия президента как главы государства перешли к председателю Верховного Совета, для чего была создана специальная структура – Аппарат главы государства. При разработке проекта Конституции 1994 года были подготовлены два проекта – парламентской и президентской формы правления. Под руководством тогдашнего председателя Верховного Совета республики, ныне действующего Президента страны Э. Рахмона Конституционной комиссией был предложен на рассмотрение Верховному Совету проект Конституции президентской республики, которая была принята 6 ноября 1994 года. В-четвертых, экономический, политический и социальный кризис в обществе, гражданская война требовали сильную власть, что в какой-то мере привело к созданию сильной президентской республики. Нужно признать, что эта сильная власть выполнила свою историческую миссию – была прекращена гражданская война, страна вышла из кризиса, были восстановлены мир, стабильность и порядок в обществе. В свою очередь, такая власть была более привлекательной, поскольку основные рычаги власти были у президента. Парламент и другие ветви государственной власти были слабы, а в условиях гражданской войны ещё и потеряли свою активность, и все их надежды были возложены на президента страны. В конечном счете, все это привело к непомерному усилению президентской власти в стране. 259 Таким образом, Республика Таджикистан выбрала для себя сильную президентскую республику. По отношению к правительству президент имеет значительно больше полномочий, чем в существующих президентских республиках. Согласно Конституции, президент самостоятельно назначает и освобождает Премьер-министра и других членов правительства, а затем представляет эти указы на утверждение совместного заседания парламента; правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом; может заявить Президенту о своей отставке.1 Как видно, правительство всецело зависит от Президента, находится в его подчинении. Только на совместном заседании палат утверждаются указы о назначении и освобождении членов правительства. В отдельных случаях эти указы представляются на утверждение после истечения довольно длительного времени. Такая модель организации и функционирования правительства, во-первых ущемляет контрольные полномочия парламента. Во-вторых, ограничивает самостоятельность и права самого правительства, в–третьих, в определенной мере нежелательна и самому президенту, поскольку правительство «укрывается» за спиной у президента и вся ответственность ложится на самого президента. Все это наносит большой урон и президенту, и правительству. В связи с этим, как нам кажется, следует выбрать один из двух вариантов: сделать правительство самостоятельным во главе с Премьер-министром или выбрать классическую модель президентской республики, отказавшись от правительства как самостоятельного центрального органа исполнительной власти и подчинив министров прямо Президенту страны. Как уже было подчеркнуто, в условиях Республики Таджикистан наиболее приемлемым вариантом является модель президентско-парламентарной республики с существованием самостоятельного центрального правительства во главе с премьер-министром. 1 Как известно во многих странах бывшего СССР (Российская Федерация, Украина, Республика Беларусь др.) президент не входит в исполнительную власть, не возглавляет ее. Несмотря на это, он более ближе к исполнительной власти, основной удельный вес его полномочий касается этой власти. – См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право. – С.90-91; Дёгтев Г.В. Указ. раб – С. 130. 260 Все это существенным образом влияет на взаимодействие парламента и правительства страны. Взаимодействие парламента и правительства осуществляется в зависимости от организационной структуры парламента. В связи с этим можно указать на следующие формы такого взаимодействия: 1) взаимодействие при проведении совместных заседаний палат парламента; 2) взаимодействие с нижней палатой парламента и 3) взаимодействие с верхней палатой парламента. Согласно статье 55 Конституции, на совместных заседаниях палат парламента утверждаются указы Президента о назначении и освобождении Премьер-министра и других членов правительства. Процедура утверждения этих указов определена в статьях 32 – 34 Регламента совместных заседаний палат парламента.1 Так, согласно этим статьям, Президент либо его полномочный представитель официально представляет указы Президента о назначении на должность и освобождении от должности Премьер-министра и членов правительства на совместном заседании палат парламента. Постановление совместных заседаний палат по этому вопросу принимается открытым голосованием. Данное постановление считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа членов верхней палаты и депутатов нижней палаты парламента.2 Как следует из приведенных выше положений, такой порядок утверждения членов правительства очень далек от устоявшейся практики по данному вопросу. Подобный порядок утверждения членов Правительства практически отсутствует в большинстве постсоветских стран. В некоторых из этих стран Премьер-министр назначается Президентом с предварительного согласия парламента. Так, согласно статье 83 Конституции РФ, Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации.3 Или, согласно статье 44 Конституции Республики Казахстан, Президент с согласия парламента назначает на должность Премьер-министра и освобождает его от должности.4 Такой порядок установлен и в некоторых других странах СНГ. Так, согласно статье 97 Конституции Республики Беларусь, Палата 1 представителей См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2000.- №4. – Ст. 684. См.: Там же. 3 См.: Конституции стран – членов СНГ. – Ереван 1997. – С. 8-48. 4 См.: Там же. – С. 280-318. 2 261 Национального Собрания Республики Беларусь дает согласие Президенту на назначение Премьерминистра.1 Или, согласно статье 122 Конституции Азербайджанской Республики, Президент страны по согласованию сМилли Меджлисом назначает на должность Премьер-министра и освобождает его от должности.2 Назначение Премьер-министра и других членов правительства с предварительного согласия парламента было закреплено в официальном проекте Конституции Республики Таджикистан 1992 г. и в других неофициальных проектах Конституции. Так, в официальном проекте, подготовленном рабочей группой и опубликованном в 1992 г., было установлено, что Президент с согласия парламента назначает государственных секретарей, министров и председателей государственных комитетов.3 В альтернативном проекте Р.Зоирова также был закреплен такой порядок.4 В проекте, подготовленном коммунистами и в проекте, опубликованном в газете «Фарханги Бадахшон», было установлено, что члены правительства назначаются парламентом.5 С учетом отмеченного, нужно сказать, что парламент, как высший представительный и законодательный орган государства, должен активно участвовать в формировании правительства. Это вытекает из следующих сущностных свойств парламента. Во-первых, избираясь народом и представляя его интересы, парламент также, как и глава государства, который непосредственно избирается населением, должен быть ответственным за судьбу страны, иметь такие полномочия, которые дают ему возможность осуществить эти задачи. Правительство, которое обеспечивает управление экономикой, социальной и культурной сферой, исполнение законов, является важным институтом, обеспечивающим жизнедеятельность населения. Парламент в связи с этим должен иметь возможность влиять на этот институт, контролировать его. Отсюда важным направлением такого участия является 1 См.: Конституции стран – членов СНГ. – Ереван 1997.- С. 100-134. См.: Там же. 3 См.: // Вечерний Душанбе. – 1992. - 1 июня. 4 См.: // Народная газета. – 1992. - 15 июля. 5 См.: // Фарханги Бадахшон. – 1994.-№5. 2 262 реальное влияние парламента на формирование правительства. Формы такого участия могут быть разными. Они зависят от специфики и условий каждой страны. Во-вторых, парламент в этом вопросе должен иметь такие полномочия, которые обеспечили бы ему противостояние и сдерживание исполнительной власти. Утверждение указов Президента о назначении и освобождении премьерминистра и других членов правительства парламентом недостаточно. Представляя указы о назначении и освобождении членов правительства, президент как бы ставит парламент перед фактом, поскольку назначенные члены правительства уже работают, а освобожденные заменены другими. Кроме того после назначения президентом члены правительства приступают к работе, а освободившиеся оставляют свои посты, в то время как эти указы утверждаются на совместном заседании палат парламента по истечении относительно долгого времени (порой это длится до одного года). Ни в Конституции, ни в Конституционном законе о парламенте, ни в Регламенте совместных заседаний палат парламента не сказано об обратном, т.е. о том, что будет, если указы о назначении или освобождении членов правительства не получат достаточного количества голосов членов верхней и нижней палаты парламента (больше половины голосов членов палат парламента). Такая неурегулированность на практике может привести к разночтениям, ненужной полемике и спорам, а также к противостоянию парламента, президента и правительства. С учетом всего этого, как нам кажется, наиболее приемлемой формой, по крайней мере, в условиях Таджикистана, является та форма, согласно которой премьер-министр и члены правительства назначаются на эту должность с согласия нижней (постоянно действующей, непосредственно избираемой населением) палаты или с согласия членов обеих палат на их совместном заседании. Такая форма участия парламента в формировании правительства, во-первых, дает парламенту возможность обсуждать предложенные кандидатуры. При одобрении кандидату предоставляется гарантия поддержки для его эффективной работы. Во-вторых, эта форма приемлема и для президента, поскольку при поддержке парламента он с 263 уверенностью назначает члена правительства, зная о том, что кандидат получил одобрение парламента. В-третьих, она лучше и тем, что исключает определенные «неудобства» для президента и члена правительства, когда указ президента о назначении или освобождении члена правительства отклоняется парламентом. И, вчетвертых, данная форма дает парламенту возможность реально повлиять на процесс формирования правительства, реализовывать свои контрольные функции в этом очень важном вопросе. Все это требует проведения конституционной реформы и, как было уже сказано, создания в стране президентско-парламентарной республики, где должен быть установлен институт ответственности правительства перед парламентом (его нижней палаты), а также досрочного роспуска парламента (нижней палаты). Нужно также обратить внимание и на вопрос о даче согласия на образование и упразднение структуры правительства (министерств и ведомств), а также других органов центральной исполнительной власти. В редакции Конституции 1994 года в пункте 2 статьи 69 было закреплено, что Президент с согласия Маджлиси Оли образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.1 Однако при внесении первых поправок в Конституцию в 1999 году этот пункт был исключен из Конституции.2 Отныне сам Президент образует и упраздняет министерства, государственные комитеты и другие органы центральной исполнительной власти. Кроме того, нужно сказать, что первые поправки, внесенные в Конституцию, вытекали из требований Соглашения о мире 1997 года. С учетом этого Соглашения был образован двухпалатный парламент. Учитывая профессиональный характер нижней палаты, а также то, что она может создать проблемы для исполнительной власти, из текста Конституции были исключены слова «с согласия парламента». Следует также сказать, что парламент должен сказать свое слово и в отношении других центральных органов исполнительной власти, которые создаются при Президенте или при правительстве, а также иных центральных органов исполнительной власти. В 2002 году был издан Указ Президента РТ «О системе 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе. – 1994. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе. – 2000. 264 центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан»,1 где была определена вся структура центральных органов исполнительной власти республики, куда входят не только министерства и ведомства, но и другие органы исполнительной власти, функционирующие при президенте, при правительстве, а также и иные органы исполнительной власти республики (Совет безопасности, Совет юстиции и т.п.). Как нам кажется, структуру центральных органов исполнительной власти Президент должен определить с согласия парламента страны, что соответствует принципу сдержек и противовесов, а также способствует созданию эффективной структуры этих органов, снимает субъективные моменты в определении этой структуры, обеспечивает баланс властей между ветвями государственной власти. Важным направлением во взаимодействии парламента и правительства является участие последнего в законотворческом процессе. Это право за правительством закреплено в статье 58 Конституции страны, где говорится, что Правительство РТ наряду сдругим субъектами имеет право законодательной инициативы.2 Об этом праве правительства также говорится в Конституционном законе «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» и в регламентах правительства и нижней палаты парламента.3 Участие правительства в деятельности парламента осуществляется в следующих формах: 1) непосредственное внесение проектов законов; 2) дача заключений по внесенным законам другими субъектами законодательной инициативы; 3) внесение на утверждение нижней палаты социально-экономических программ; 4) внесение предложений в нижнюю палату парламента для разрешения на получение и выдачу государственного кредита; 5) внесение предложений в верхнюю палату для образования, упразднения и изменений административнотерриториальных единиц, а также изменения их названий. Одним из важных направлений взаимодействия парламента и правительства является внесение со стороны правительства проектов законов. Процесс подготовки 1 См.: Нормативные правовые акты о государственной службе. – Душанбе: Эджод – 2009. – С.106-107. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе. – 2003. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2003. - №4. – Ст. 108; Свод законов республики Таджикистан. – С. 320 – 389; 417-425. 2 265 законопроектов осуществляется согласно регламенту работы правительства, а его внесение на рассмотрение нижней палаты парламента - в соответствии с регламентом этой палаты. В регламенте правительства также отмечается, что проекты законов вносятся на рассмотрение правительства в соответствии с требованием Закона РТ «О нормативно-правовых актах» и регламента Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан.1Так, в Законе РТ «О нормативно-правовых актах» указывается, что подготовленный проект вносится в правотворческий орган с представлением, в котором обосновывается необходимость принятия акта, дается краткая характеристика его содержания, приводится перечень органов и организаций, которые участвовали в разработке проекта, а также те органы, с которыми проект согласован. К проекту в случае необходимости также прилагаются финансово--экономические расчеты, статистические данные, прогноз возможных социальных, экономических, юридических и иных последствий действия принимаемого акта и другие сведения, необходимые для обоснования положений проекта.2 Более конкретные требования, а также необходимые документы и материалы, прилагаемые к законопроекту, установлены в регламенте работы нижней палаты парламента. В пункте 271 регламента этой палаты указаны необходимые документы и материалы, которые должны быть представлены вместе с законопроектом. 3 В частности, должны быть представлены: официальное письмо субъекта законодательной инициативы; пояснительная записка, излагающая содержание, цель и концепцию предлагаемого законопроекта; перечень нормативно-правовых актов, подлежащих признанию утратившими силы, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование законопроекта, реализация которого требует финансовых затрат.4 После подготовки законопроекта, его согласования с министерствами и ведомствами, а также с соответствующими структурами Исполнительного аппарата 1 См.: Свод законов Республики Таджикистан. – Т.1. – С. 417-425. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2009. - №3. – Ст. 99. 3 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.153. 4 См.: Там же. – С.153-154. 2 266 президента (отраслевыми отделами, юридическим отделом, отделом переводов и представителем президента в парламенте) законопроект вносится на рассмотрение президиума Правительства для последующего внесения его на рассмотрение заседания правительства. Рассмотрение законопроекта на заседании правительства, согласно регламенту его работы, начинается с доклада руководителя органа, внесшего законопроект. По данному законопроекту принимается постановление правительства, где проект одобряется и направляется для рассмотрения в нижнюю палату парламента. Дальнейшее рассмотрение проекта Закона в нижней палате парламента происходит согласно регламенту работы этой палаты. Представление и защита законопроекта в этой палате, как правило, осуществляются полномочным представителем президента (его аппаратом) в парламенте, поскольку он представляет в парламент и президента и правительство. Наряду с представителем президента в представителей парламенте правительство правительства (обычно законопроект) для представления и может тех, кто уполномочить и непосредственно других готовил защиты законопроекта в парламенте. Полномочный представитель президента в парламент вместе с представителями правительства по данному законопроекту и в соответствии с регламентами работы палат парламента проводят данную работу до конца, т.е. представляют и защищают данный законопроект в комитетах и в комиссиях обеих палат и на заседаниях палат парламента. Следует особо подчеркнуть, что конституция закрепляет за правительством исключительное право внесения законопроектов о бюджете, об установлении и отмене налогов. Так, в статье 59 Основного закона закреплено, что законопроекты о бюджете, об установлении и отмене налогов вносятся в Маджлиси намояндагон Правительством Республики Таджикистан.1 Обычно правительство как орган, осуществляющий исполнительную власть в стране, разрабатывает и вносит на рассмотрение парламента проект закона о государственном бюджете, а также обязательно дает заключение по тем 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – 2003. 267 законопроектам, которые требуют расходов, покрываемых за счет государственного бюджета. Так, например, в соответствии со статьей 104 Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.1 Или, согласно статье 61 Конституции Республики Казахстан, проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения правительства республики.2 Как видно из приведенных положений Конституций Российской Федерации и Республики Казахстан, правительство дает свое заключение по вышеназванным законопроектам. Что касается положения Конституции Республики Таджикистан по этому вопросу, то здесь наблюдается определенное ограничение прав других субъектов законодательной инициативы, поскольку оговаривается, что законопроекты о бюджете, об установлении и отмене налогов вносятся в Маджлиси намояндагон только Правительством Республики Таджикистан.3 Такое ограничение прав других субъектов законодательной инициативы, особенно членов парламента, которые имеют такое же право не имеет основания. Наиболее приемлемой формой, на наш взгляд, является положение Конституции РФ, где установлено, что такие законодательные инициативы могут быть внесены лишь при наличии заключения Правительства РФ. Что касается положения Конституции Республики Казахстан, то здесь также усматриваются определенные ограничения прав других субъектов законодательной инициативы, поскольку в ней установлено, что такие законопроекты вносятся положительного заключения правительства страны. 1 См.: Конституция Российской Федерации. М.: Норма. – 1996. См.: Конституции стран СНГ. – Ереван, 1997. – С. 48. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан. – 2003. 2 268 только при наличии Следующим направлением взаимодействия парламента и правительства является дача заключения правительством по законопроектам, внесенными другим субъектами законодательной инициативы. Эти законопроекты направляются правительству нижней палатой парламента. Так, согласно пункту 275 регламента нижней палаты, «законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств из республиканского бюджета, за исключением законопроектов, внесенных Президентом Республики Таджикистан и Правительством Республики Таджикистан, направляются Советом Маджлиси намояндагон вместе с финансово– экономическим обоснованием на заключение в Правительство Республики Таджикистан.1 Правительство представляет в Маджлиси намояндагон свое заключение в срок, установленный Маджлиси намояндагон, но не позднее трех месяцев».2 Однако на практике происходит то, что все законопроекты, внесенные субъектами права законодательной инициативы, за исключением тех, которые исходят от президента и правительства, независимо от расходов, покрываемых за счет республиканского бюджета или нет, обязательно направляются для заключения в правительство страны. С чем это связано? Видимо, нижняя палата парламента хочет заручиться поддержкой правительства, чтобы затем не было проблем с подписанием закона президентом страны. Это связано также и с тем, что президент является председателем правительства и заключения правительства по данным законопроектам поступают в эту палату за подписью президента, что для палаты является очень важным и своеобразной «поддержкой» со стороны главы государства. Это, в свою очередь, как бы дает законопроекту определенную положительную перспективу. Законопроекты, направленные на заключение в правительство согласно пункту 16 регламента Правительства, по поручению премьер–министра передаются в Министерство юстиции для рассмотрения с заинтересованными министерствами, государственными комитетами и ведомствами и последующего представления 1 2 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.154. См.: Там же. – С.155. 269 письменного заключения и проекта соответствующего постановления правительства.1 Последующее прохождение заключения и проекта постановления к нему осуществляется в общем порядке, установленном регламентом Правительства и инструкцией по делопроизводству в Исполнительном аппарате президента страны. Письменное заключение правительства по законопроектам утверждается постановлением правительства. Заключения могут быть положительными или отрицательными. Обычно в положительных заключениях законопроект одобряется, а также вносятся некоторые предложения и замечания по нему, что, в свою очередь, может усовершенствовать законопроект. В отрицательных заключениях, подчеркивается нецелесообразность принятия законопроекта. Как правило, при отрицательном заключении правительства законопроект лишается перспективы дальнейшего продвижения в нижней палате парламента. В этих случаях обычно субъекты законодательной инициативы отзывают свой законопроект. В таких случаях нижняя палата не имеет намерений идти против воли правительства и внести законопроект на рассмотрение заседаний данной палаты. Во–первых, как нам кажется, большинство депутатов палаты являются членами партии власти и не хотят портить свои отношения с правительством. Во–вторых, они опасаются того, что верхняя палата, может не одобрить законопроект. Втретьих, они также опасаются того, что президент может наложить вето на этот закон, поскольку он является председателем правительства, за подписью которого было принято постановление правительства о неодобрении данного законопроекта. Эти обстоятельства как бы предостерегают депутатов от проявления инициативы и выступать против позиции правительства. Следующим направлением взаимодействия парламента и правительства является утверждение нижней палатой социально – экономических программ. Согласно статье 57 Конституции, нижняя палата утверждает социально- экономические программы.2 Такая же формулировка закреплена в Конституционном законе «О Парламенте страны».3 Подобная норма закреплена и в Конституционном 1 См.: Свод законов Республики Таджикистан. – Т.1. – С. 417-425. См.: Конституция Республики Таджикистан. – 2003. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2000. - №4. – Ст. 108. 2 270 законе о Правительстве страны. Так, в статье 16 данного Закона подчеркнуто, что правительство республики вносит на утверждение Маджилиси намояндагон проекты социально- экономических программ.1 Конечно, социально-экономические программы играют большую роль в развитии страны. Детальные вопросы, в том числе о выделении средств, их затрате, прогнозы развития этих сфер и другие вытекают именно из этих программ. Учитывая все это, Конституция страны закрепила за нижней палатой утверждение этих программ. По этому вопросу также принят Закон «О государственных программах, концепциях и программах социально-экономического развития Республики Таджикистан»2, где закреплены нормы, определяющие сущность, содержание, порядок разработки и утверждения этих программ.3 Также установлено, что правительство направляет программу социально-экономического развития в нижнюю палату парламента для рассмотрения, утверждения и принятия соответствующего решения. Другим направлением взаимодействия парламента и правительства является дача разрешения правительству для получения и выдачи государственного кредита. Так, в пункте четвертом статьи 57 Конституции страны, где закреплены собственные полномочия нижней палаты парламента, сказано, что Маджлиси намояндагон дает разрешение на выдачу и получение государственного кредита.4 Следует отметить, что данный вопрос связан с расходованием государственных средств или получением кредита, который необходимо будет возвратить за счет государственных средств. Учитывая все это, Конституция уполномочивает нижнюю палату парламента рассмотреть данный вопрос и разрешить правительству получить и выдать государственные кредиты. Правительство ежегодно представляет Программу государственного заимствования на этот или на предстоящий или последующие годы. В этих программах указываются все кредиты, которые получает или собирается получить 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2001. - №14. – Ст. 215. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2003. - №12. – Ст. 681. 3 См.: Там же. 4 См.: Конституция Республики Таджикистан. – 2003. 2 271 правительство из соответствующих стран, международных или региональных финансово-кредитных организаций. Программы государственных заимствований на соответствующий период, как обычно, включают общие сведения об этих кредитах, не содержат в себе конкретных кредитных соглашений, условия получения и возврата этих кредитов. Кроме того, в эти программы также включаются намеченные кредиты, которые в будущем могут быть предметом обсуждения и подписания правительством. Как вытекает из текста статьи 53 Конституции страны, нижняя палата парламента должна дать разрешение на выдачу и получение государственного кредита. Из этой редакции вытекает и то, что указанная палата парламента должна рассмотреть каждое конкретное кредитное соглашение, его условия, целесообразность его получения и выдачи, а также их соответствия интересам страны. Однако на практике это происходит по-иному. Взамен придумана легкая форма проведения данного вопроса через парламент посредством представления Программы государственного заимствования на определенный период. С другой стороны, не все кредиты охватываются в рамках данной программы. Некоторые из них заключаются на более длительный (3,5,10 лет) срок, чем программа, которая утверждается на один или два года парламентом. Как нам кажется, это связано с усилением роли исполнительной власти. С другой стороны, и парламент является очень слабым, поскольку раньше его члены работали не на постоянной основе, они так или иначе были связаны с властью, работали в исполнительных структурах и не могли противостоять сильной исполнительной власти. После того, как нижняя палата стала профессиональной, эти вопросы вышли наружу и требуют своего соответствующего справедливого решения. Следующим направлением взаимодействия парламента и правительства является образование, изменение, упразднение и наименование административнотерриториальных единиц. В общем, этот вопрос урегулирован на уровне Конституции. Так, в статье 56 Основного закона, где закреплены полномочия верхней палаты, сказано, что эта палата образует, упраздняет и изменяет 272 административно-территориальные единицы.1 В такой форме данный вопрос также урегулирован в Законе о парламенте.2 Более подробно он нашел свое правовое оформление в Конституционном законе «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Таджикистан».3 Следует отметить, что передача рассмотрения этого вопроса в полномочие верхней палаты является не случайным. Верхняя палата, представляя интересы регионов, а также согласовывая их интересы с общенациональными интересами, является более компетентным органом в решении данного вопроса, чем нижняя палата парламента. Учитывая все эти обстоятельства, верхнюю палату образно называют «государственной палатой». Эти вопросы в ряде государств тоже решаются верхней палатой. Так, в статье 102 Конституции Российской Федерации установлено, что к ведению Совета Федерации относится «утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации».4 А в некоторых других странах названное полномочие передано обеим палатам парламента. К ним, например, относятся Республика Беларусь,5 Казахстан,6 Узбекистан.7 Как было подчеркнуто выше, нецелесообразно расширять круг вопросов, которые решаются палатами на их совместном заседании. Вопросы, которые могут быть рассмотрены на совместных заседаниях палат, обычно должны носить церемониальный характер. С учетом этого, в соответствии с Конституционным законом «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства» образование, изменение, упразднение и наименование административно-территориальных единиц решаются верхней палатой по представлению правительства республики.8 Данный вопрос рассматривается на заседании правительства и по нему принимается 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. - 2003. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2000. - №4. – Ст. 108. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан . – 1995. - №21. – Ст. 239. 4 См.: Конституции стран – членов СНГ. – С.8-48. 5 См.: Там же. – С. 100-134. 6 См.: Там же. – С. 280-316. 7 См.: Конституционный закон Республики Узбекистан «О Сенате Олий Маджлиса Республики Узбекистан»// Ведомости Олий Маджлиса Республики Узбекистан. – 2002. - №12. – С. 213. 8 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1995. - №21. – Ст. 239. 2 273 соответствующее решение. В соответствии с этим решением вопрос вносится на утверждение верхней палаты.1 Указанные вопросы инициируются местными органами государственной власти и местного самоуправления, затем принимается решение представительных органов о ходатайстве перед правительством страны.2 После изучения соответствующими структурами правительства данный вопрос выносится на заседание правительства. Далее правительство направляет его на рассмотрение верхней палаты парламента. Таким образом, взаимоотношения парламента с правительством в период независимости происходит в условиях становления институтов власти, а также форм и методов их взаимодействия. Эти новые формы и методы встречают на своём пути определенные проблемы, барьеры и препятствия. Несмотря на это, процесс становления институтов власти, а также эффективных форм и методов их взаимодействия развиваются и совершенствуются. 1 2 См.: Свод законов Республики Таджикистан. – Т. I. – С. 417-425. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1995. - №21. – Ст. 239. 274 4.3 Парламент и органы судебной власти В настоящее время в Республике Таджикистан идет процесс становления судебной ветви власти, последовательно она вбирает в себя все общепризнанные нормы, принципы и свойства судебной власти. Как известно, в советское время принцип разделения властей отвергался и судебная власть не признавалась в качестве самостоятельной ветви государственной власти. На уровне Конституций Союза ССР и Таджикской ССР признавалось единовластие Советов народных депутатов, подотчетность и подконтрольность им других государственных органов, в том числе и судебных органов. Например, в статье 2 Конституции Таджикской ССР 1978 года было сказано: «Вся власть в Таджикской ССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Таджикской ССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов».1 Только в процессе перестройки советского общества и демократизации его основ был признан принцип разделения властей, в том числе судебной власти в качестве самостоятельной ветви единой государственной власти. В Таджикистане, как и в других республиках бывшего Союза ССР, этот процесс произошел в результате его суверенизации, т.е. принятия декларации о государственном суверенитете2. В пункте третьем Декларации было установлено, что «государственная власть в Республике Таджикистан осуществляется по принципу её разделения на законодательную, исполнительную и судебную».3 Больше об этих ветвях власти, в том числе и судебной, ничего не сказано. Только в пункте шестнадцатом отмечается, что Республика Таджикистан является сторонником общепризнанных принципов и норм международного права, и в 1 См.: Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики – Душанбе: Ирфон, 1989. См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР. – 1990. - № 15. – Ст. 236. 3 См.: Там же. 2 275 пункте девятнадцатом говорилось о том, что Декларация является основой для разработки новой Конституции Республики Таджикистан1. Разумеется, имелось в виду, что принципы и нормы, касающиеся этих властей и вытекающие из признанных международных документов, будут закреплены в новой конституции страны. Последующая практика, разработка и принятие новой конституции республики подтвердили этот замысел авторов Декларации. Действительно, разработчики проекта новой конституции республики при определении судебной власти, установлении её основных конституционных принципов и положений исходили из общепризнанных норм, касающихся судебной власти. Как уже было сказано, наряду с подготовкой проекта новой Конституции республики официальной рабочей группой, были представлены альтернативные проекты Основного Закона со стороны отдельных лиц и коллективов авторов, а также организаций. В основном в вопросах судебной власти, её структуры, принципов организации и функционирования в этих проектах были предложены единые, схожие положения и нормы2. На уровне конституции судебная власть была признана самостоятельной ветвью единой государственной власти. Так, в статье 9 Конституции было закреплено, что «государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную»3. Этот основополагающий конституционный принцип, который закреплен в первой главе Основного закона – «Основы конституционного строя», имеет определяющее значение для других норм и принципов этой ветви власти. Судебной власти, её организации и функционированию в конституции посвящена отдельная глава – глава восьмая. Она называется «Суд»4. В первой статье этой главы – статье 84 говорится об основных принципах организации и функционирования этой ветви государственной власти. Так, в ней указывается, что 1 См.: Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР.-1990.- № 15.- Ст. 236. См.: Р. Зоир Конституция Республики Таджикистан. Инициативный проект. Душанбе, 1994г; Проект Конституции коммунистов //Зов трудящихся. – 1994. - 1-7 июля; Конституция Республики Таджикистан. Альтернативный проект // Фарханги Бадахшон. – 1994. - № 5. 3 См.: Конституция Республики Таджикистан, Душанбе. – 1994. 4 См.: Там же. 2 276 «судебная власть является независимой и осуществляется от имени государства судьями. Судебная власть защищает права и свободы человека и гражданина, интересы государства, организаций, учреждений, законность и справедливость. Судебную власть осуществляют Конституционный суд, Верховный суд, Высший экономический суд, Военный суд, Суд Горно-Бадахшанской Автономной области, суды областей, города Душанбе, городов и районов, Экономический Суд ГорноБадахшанской Автономной области, экономические суды областей и города Душанбе. Организацию и порядок деятельности судов определяет Конституционный закон»1. Как видно, в этой статье Конституции закреплены основные, принципиальные положения, относящиеся к судебной власти, в том числе, независимость судебной власти, а также осуществление правосудия от имени государства судьями. Здесь также указаны и основные задачи судебной власти, к которым отнесены защита прав и свобод человека и гражданина, интересы государства, организаций, учреждений, законность и справедливость. Также определена система и организационная структура судебной власти. Как усматривается из приведенных положений, Основной закон при организации судебной системы исходит из принципа специализации судов, т.е. указывает на организационную систему судов, которая охватывает конституционный, экономический, военный и общий суды.2 С учетом осуществления Программы судебно-правовой реформы на уровне судов областей, города Душанбе и Верховного суда страны созданы также коллегии по семейным и административным делам3. Однако существуют и иные мнения по организационной структуре судебной системы республики. Так, А. М. Диноршоев изучая судебную систему страны, приходит к выводу о необходимости объединения общих и экономических судов. 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе 2003. См.: Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе 2003.; Гафуров Х. М. Судебная система Республики Таджикистан: Современное состояние и перспективы развития. – Душанбе, 2007. – С. 38; Шодиев И. Р. Развитие судебной системы в Таджикистане (вторая половина XIX начало XXIвв.). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.- Душанбе -2010. – С. 23; Диноршоев А. М. Конституционные основы разделения властей в Республике Таджикистан.- Душанбе, 2007. – С. 169. 3 См.: Программа судебно-правовой реформы в Республике Таджикистан//Бюллетень Верховного Суда Республики Таджикистан. – 2007. - № 2. – С. 36-42. 2 277 Он отмечает, что «по своей сути арбитражные (экономические) суды дублируют деятельность судов общей юрисдикции, что приводит к конкуренции между этими судебными органами»1. М. Х. Гафуров также приходит к такому же мнению. Он подчеркивает, что «эти три вида судов образуют подсистему судебной системы Республики Таджикистан, которые организационно обособлены и никак друг от друга не зависят. Эта их независимость выражается в том, что они сами окончательно разрешают находящиеся в их ведении дела и не имеют права пересматривать решения друг - друга…. Данное обстоятельство, т.е. существование в виде трех самостоятельных, несвязанных друг с другом судебных структур, нередко оценивается как недостаток, ослабляющий судебную власть».2 По его мнению, отсутствие в Республике Таджикистан (и в других странах СНГ) единого органа, осуществляющего судебный надзор за деятельностью всех судов Таджикистана и вырабатывающего единообразную практику применения законодательства на всей территории Республики Таджикистан, также требует, чтобы они были организационно объединёнными.3 Не вступая в полемику с указанными авторами (поскольку данный вопрос не входит в предмет нашего исследования), отметим, что специализация судов и их организационная структура зависят от существующей правовой системы и специфики каждой страны. Как нам кажется, учитывая, что существующая правовая система Республики Таджикистан более близка к романо-германской правовой семье, а также то, что судебная власть не должна быть централизованной, более целесообразной и эффективной является организационная обособленность судебной системы, специализация судов в зависимости от их компетенции и полномочия рассматривать дела определенных категорий. Существующая система судебной власти в определенной степени влияет на взаимоотношения и взаимодействие парламента с органами судебной власти. При определении их взаимоотношений следует исходить, прежде всего из того, что эта власть, как и законодательная, и исполнительная, является независимой от них. Все 1 См.: Диноршоев А. М. Указ. раб. – С. 170-171. См.: Гафуров М. Х. Указ. раб. – С. 38-39. 3 См.: Там же. 2 278 они - три ветви единой государственной власти, осуществляющие свои полномочия самостоятельно, независимо друг от друга и взаимодействующие с учетом требований конституционного принципа разделения властей. Исходя из этого, при определении взаимоотношений и взаимодействия парламента и органов судебной власти необходимо руководствоваться требованиями принципа разделения властей. При определении их взаимоотношений и взаимодействия также необходимо учесть и организационную структуру парламента, его однопалатность или двухпалатность, поскольку определенные виды взаимодействия с органами судебной власти осуществляются палатами самостоятельно. С учетом сказанного, можно выделить следующие направления взаимодействия парламента с органами судебной власти: 1) определение законодательной основы деятельности судебных органов; 2) взаимодействие верхней палаты с органами судебной власти; 3) взаимодействие нижней палаты с органами судебной власти. Как было отмечено выше, основополагающие принципы организации и деятельности судебной власти и ее организационной структуры определены в Конституции страны. Иные вопросы организации и деятельности судов, как отмечено в статье 84 Конституции, регулируются конституционным законом.1 Правовое закрепление организации и функционирования судов в форме закона, как известно, входит в полномочия обеих палат парламента. Согласно статьям 59 и 60 Конституции, все законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента. Они принимаются этой палатой и одобряются верхней палатой парламента.2 Законодательное регулирование организации и деятельности судов страны в форме конституционного закона является не случайным. Как вытекает из Конституции страны, при законодательном регулировании ветвей государственной власти, она исходит из того, что они занимают центральное место в системе государственной власти и с учетом этого им отводится такое положение. 1 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе. – 2003. См.: Там же. 279 Таким образом, организация и деятельность судов страны регулируются конституционным законом, что соответствует их статусу как отдельной и независимой ветви единой государственной власти. Следует отметить, что после принятия Конституции страны в 1994 году законодательное регулирование судебной власти осуществлялось по старой, советской практике, т.е. каждый вид суда был предметом регулирования отдельного закона. После принятия Конституции страны в ноябре 1994 года новый созыв парламента в ноябре 1995 года принял следующие законы, регулирующие судебную власть: Конституционные законы «О Конституционном суде Республики Таджикистан»; «О судоустройстве»; «О Верховном суде Республики Таджикистан»; «О статусе судей в Республике Таджикистан»; «Об экономических судах»; «О военных судах».1 Такая форма правового регулирования организации и деятельности судов не являлась эффективной, поскольку единая ветвь - судебная власть - регулируется столь многими законами. Что касается законодательной и исполнительной властей, то их деятельность урегулирована одними законами.2 С другой стороны, многие общие принципы и положения, касающиеся судебной власти, повторяются в этих законах, поскольку избежать такого повтора невозможно. Жизнь сама показала, что наиболее эффективным способом правового регулирования организации деятельности судебной власти является закрепление его в одном законе. Так и произошло. В 2001 году парламент страны объединил все указанные законы в одном отдельном законе и принял Конституционный закон «О судах Республики Таджикистан».3 Исключением из этого стал Конституционный суд республики, поскольку организация и функционирование этого суда отличается от других и процессуальная деятельность этого суда также регулируется этим же законом. Поэтому Конституционный закон «О Конституционном суде» не был объединен в этом общем законе о судах страны. 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1995. – Ст. Ст. 223; 225; 229; 231; 235; 241. См.: Конституционные законы «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан»; «О Правительстве Республики Таджикистан» - Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1995. – Ст. Ст. 218; 221. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001. - № 7. – Ст. 490. 2 280 Такой способ правового регулирования судебной власти нашёл поддержку со стороны академических кругов.1 Что касается законодательного регулирования Конституционного суда, то нужно отметить, что он действительно является специфическим судебным органом по защите Конституции страны, обеспечению верховенства и непосредственного действия ее норм, а также защиты прав и свобод человека и гражданина.2 С другой стороны, как нам кажется, более целесообразным и эффективным является регулирование процессуальной деятельности Конституционного суда отдельным законом. Это, в свою очередь, даст возможность более подробно урегулировать процессуальную деятельность этого суда. В то же время это приблизит Конституционный суд к другим судам (общим и экономическим), процессуальная деятельность которых регулируется отдельными законами (кодексами). Таким образом, взаимоотношения обеих палат парламента осуществляются путем законодательного регулирования организации и функционирования судов страны. Следует отметить, что до внесений поправок в Конституцию в 2003 году, Конституционный, Верховный и Высший экономический суды обладали правом законодательной инициативы. Исключение этих судов, видимо было обусловлено, во-первых, тем, что в классическом понимании это право принадлежало членам парламента и главе государства. Во-вторых, суды в большинстве постсоветских государств только занимаются правоприменением, в этих странах отсутствует судебный прецедент. В-третьих, в период, когда указанные суды имели такое право (1994-2003), они крайне редко использовали его. В основном они использовали это право при внесении законов, регулирующих их деятельность.3 Как известно, многие страны СНГ тоже пошли по этому пути. У них такое право представлено члену парламента и исполнительной власти. Например, в 1 См.: Например, Имомов А. Органы государственной власти Таджикистана. Душанбе. – 2007. – С. 378-379. (на тадж. яз.) 2 См.: Свод законов Республики Таджикистан. – Душанбе. – 2002. – Т. 1. – С. 609-610. 3 См.: например: Конституционный закон «О Конституционном суде Республики Таджикистан»; Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995. - №21. Ст. 223; Конституционный закон «О Верховном суде Республики Таджикистан» - Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995. - №21. – Ст. 229; Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон «О Конституционном суде Республики Таджикистан» Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2002 - №4. – Ст. 200. 281 Республике Казахстан этим правом обладают депутаты парламента и правительство.1 В Кыргызской Республике это право предоставлено депутатам парламента, Правительству и 10 тысячам избирателей.2 В Армении это право принадлежит депутатам Национального Собрания и правительству. 3 В Украине такое право имеют Президент Украины, Кабинет министров и Национальный Банк Украины.4 В Республике Беларусь этим правом обладают Президент, депутаты парламента, правительство и не менее 50 тысяч граждан, обладающим избирательным правом.5 Кроме того, в некоторых странах (например, в РФ,6 Республике Казахстан7 и других) на совместном заседании палат парламента также заслушиваются ежегодные послания Конституционного суда о состоянии конституционной законности в стране. Заслушивание ежегодных посланий Конституционного суда (Совета) в парламенте (на совместном заседании обеих палат парламента в двухпалатном парламенте), как нам кажется, является очень важным и необходимым, поскольку, во-первых, это является демократическим средством осуществления власти; во-вторых, соответствует требованию конституционного принципа разделения властей; в-третьих, выражает правовой характер государства; в-четвертых, является важным средством обеспечения верховенства права и конституционной законности, отсюда прав и свобод человека, законности и социальной справедливости. Вместе с тем заслушивание ежегодного послания Конституционного суда в парламенте перед представителями народа способствует осуществлению конституционного принципа разделения властей, устранению существующих проблем и преград во взаимодействии этих властей, повышает авторитет самого парламента как представительного и законодательного органа страны. С другой стороны, повышается роль Конституции как Основного закона страны и 1 См.: Конституция Республики Казахстан. – Казахстан, 1995. Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек, «Учкун», 2011. 3 Конституции стран – членов СНГ. – С. 173-195. 4 См.: Там же. – С. 51-97. 5 См.: Конституции стран – членов СНГ.– Ереван, 1997, С. 173-195. 6 См.: Там же. – С. 34. 7 См.: Там же. – С. 298. 2 282 Конституционного суда как органа, обеспечивающего верховенство и защиту Конституции. Однако не во всех странах бывшего СССР на уровне их конституции разрешен этот вопрос таким образом, в том числе и в Республике Таджикистан. Например, ежегодные послания Конституционного суда о состоянии конституционной законности в стране не заслушиваются на совместном заседании палат парламента или на заседании отдельных палат. На уровне Конституции страны о ежегодном послании Конституционного суда вообще ничего не говорится. В Конституционном законе «О Конституционном суде Республики Таджикистан» отмечается лишь о ежегодном послании Конституционного суда.1 Это закреплено в статье 8 названного закона, который посвящен независимости судей Конституционного суда. В ней подчеркивается, что Конституционный суд ежегодно направляет Послание в Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан и Президенту Республики Таджикистан о состоянии конституционной законности в Республике Таджикистан.2 Дальнейшая судьба послания Конституционного суда после его поступления в палаты парламента и Президенту страны не урегулирована в действующих нормативно-правовых актах. В Конституционном законе о парламенте и в регламентах палат парламента об этом также ничего не говорится.3 На наш взгляд, было бы целесообразным рассматривать ежегодные послания Конституционного суда также и на парламентских слушаниях в нижней палате при участии членов верхней палаты. По результатам парламентских слушаний, как известно, принимаются решения, которые имеют рекомендательный характер для соответствующих органов.4 Это, в свою очередь, дает возможность реагировать на рекомендации Конституционного суда, высказанные им в послании, укрепить конституционную законность и, таким образом, в целом обеспечить верховенство и господство права, что необходимо для построения правового государства. 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1995. - № 24. – Ст. 223. См.: Там же. 3 См.: Регламент Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Свод законов. - Т.1. – С. 295-319; Регламент Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Там же. – С. 319-390. 4 См.: Там же. 2 283 Другим направлением взаимодействия парламента с Конституционным судом является осуществление конституционного контроля над принятыми парламентом законов1, особенно тех законов, которые касаются организации и функционирования парламента. За период 1993-2012 гг. Конституционный суд принял всего 26 постановлений.2 Из них – 23 касаются законов, в том числе 3 постановления, вынесено по отношению законов, касающегося парламента страны. Из этих трех постановлений два вынесено по Конституционному закону о выборах депутатов парламента и одно по Конституционному закону о парламенте страны. Постановлением Конституционного суда РТ от 8 декабря 2009 года часть четвертая статья 57 Конституционного закона «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан» признана соответствующей Конституции Республики Таджикистан.3 В этой части данной статьи подчеркивается, что «в случае выбытия члена Маджлиси намояндагон менее чем за год до истечения срока полномочий Маджлиси милли и Маджилиси намояндагон выборы нового члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон вместе выбывшего не проводиться».4 Заявители просили Конституционный суд признать неконституционной, поскольку она была применена ЦИК-ом эту норму и в отношении списков кандидатов от политических партий. Конституционный суд считал, что здесь нет несоответствия закона с конституцией, а существует неправильное толкование этой нормы. Поэтому предложил заявителю обратиться в нижнюю палату парламента за толкованием этой нормы.5 Следующее постановление Конституционного суда также касалось конституционного закона о выборах депутатов парламента. Оно было принято по поводу части второй статьи 23 названного закона, где сказано, что «члены Правительства, судьи, Генеральный прокурор 1 и прокуроры, руководители См.: Волкова Н.С., Хабриева Т.Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. – М.: Норма, 2005. – С. 58. 2 См.: Сборник решений Конституционного суда Республики Таджикистан. 1996-2011. – Душанбе, «Эр-граф», 2012. – С. 447-454. 3 См.: Там же. 4 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1999. - №12. – Ст. 296. 5 См.: Сборник решений Конституционного суда. – С. 447-454. 284 министерств, госкомитетов, ведомств, их заместители, а также руководители и должностные лица банков одновременно не могут быть народными депутатами в Маджлиси Оли и регистрируются кандидатами в народные депутаты в Маджлиси Оли при условии подачи или заявления об освобождении от занимаемой должности в случае избрания народным депутатом».1 Заявители считали, что в отношении руководителей ведомств, заместителей руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, руководителей и должностных лиц банков не должны применяться требования, закрепленное в указанной статье, поскольку в Конституции такое ограничение установлено только в отношении членов правительства, судей, Генерального прокурора и прокуроров. Конституционный суд удовлетворил ходатайство заявителей и признал несоответствующей Конституции части второй статьи 23 Конституционного закона о выборах парламента в части руководителей ведомств, заместителей руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, руководителей и должностных лиц банков, поскольку в Конституции в их отношении не установлены такие ограничения.2 Третье постановление Конституционного суда касалось части второй статьи 71 Конституционного закона «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан». В ней было установлено, что «Председатель Маджлиси Оли Республики Таджикистан может быть досрочно отозван по решению Маджлиси Оли, принятому не менее чем двумя третями народных депутатов тайным голосованием».3 Конституционный суд считал, что эта норма противоречит статье 61 Конституции, согласно которой постановления Маджлиси Оли принимаются большинством голосов от общего числа народных депутатов.4 В постановлении также было указано, что порядок избрания Председателя парламента установлен в статьи 53 Конституции, согласно которой он избирается 1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 1994. - № 23-24. – Ст. 444. См.: Сборник решений Конституционного суда. – С. 559-567. 3 Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 1991. - № 21.– Ст. 221. 4 См.: Сборник нормативных правовых актов и решений Конституционного суда Республики Таджикистан. – Душанбе, 202. – С. 188-191. 2 285 тайным голосованием большинством от общего числа народных депутатов.1 Исходя из этого, Конституционный суд считал, что порядок отзыва председателя тоже должен быть аналогичным порядку его избрания. Это вызвало недовольство членов парламента. И парламент принял постановление о толковании статьи 89 Конституции2 и признал это постановление Конституционного суда не имеющим юридическую силу.3 Главным аргументом парламента было то, что в статье 89 Конституции, где были закреплены полномочия Конституционного суда, указываются только лишь те законы, которые могут быть предметом рассмотрения конституционного суда. По мнению парламента, понятие «закон» не охватывает «конституционный закон». В связи с этим, в постановлении парламента отмечалось, что Конституционный суд при рассмотрении данного вопроса вышел за рамки своих полномочий. По утверждению парламента решение этих вопросов, Конституции т.е. согласно определение статье 49 соответствия Конституции, конституционных где сказано, что законов законы принимаются, изменяются и отменяются парламентом, входят в полномочия парламента.4 Таким образом, парламент принял парадоксальное решение, где был нарушен конституционный принцип разделения властей, независимость Конституционного суда и вообще принципов и норм правосудия. Как было подчеркнуто выше, отдельные аспекты взаимодействия парламента осуществляются отдельно каждой палатой в соответствии с их полномочиями. Основные полномочия верхней палаты закреплены в статье 56 Конституции. Два из этих полномочий относятся к судьям высших судов. Так, в указанной статье, в частях третьей и четвертой говорится об избрании, отзыве и лишении неприкосновенности председателей, заместителей и судей Конституционного, 1 См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе.- 1994. В соответствии со статьей 60 Конституции страны толкование Конституции входит в полномочие парламента, а не Конституционного суда. 3 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1997 - №23-24. – Ст. 343. Этим же постановлением парламента также было признано не имеющим юридическую силу и другое постановление Конституционного суда касающееся статьи 32 Конституционного закона «О Конституционном суде Республики Таджикистан», где было закреплено, что решения конституционного суда(постановления и определения) являются окончательными и обжалованию не подлежат. – См.: Сборник нормативных правовых актов и решений Конституционного суда Республики Таджикистан. – С. 183-187. 4 См.: Там же. 2 286 Верховного и Высшего экономического судов страны.1Более подробно данный вопрос урегулирован в Конституционном законе «О судах Республики Таджикистан».2 В статье 11 названного закона предусмотрены требования, предъявляемые к кандидатам на должность указанных высших судов. Так, судьи Конституционного суда избираются из числа юристов не моложе 30 лет и не старше 65 лет, имеющих профессиональный стаж работы не менее 10 лет. На должность судей Верховного суда, Высшего экономического суда избираются юристы не моложе 30 лет и не старше 65 лет, имеющие стаж работы в качестве судьи не менее 5 лет.3 В данном законе также закреплены основания и процедуры отзыва и освобождения судьи Конституционного, Верховного и Высшего экономического судов республики. Следует отметить, что избрание, отзыв и освобождение судей этих судов, согласно Конституции и указанному закону, осуществляются по представлению Президента страны. Такая процедура вытекаетиз конституционного принципа разделения властей, где законодательная и исполнительная ветви власти участвуют в формировании судебной власти. Что касается судей нижестоящих судов, т.е. областных, экономических, военных судов гарнизонов, а также судей районных и городских судов, то они, согласно статье 69 Конституции, назначаются и освобождаются президентом страны по представлению Совета юстиции республики.4 Такой подход, т.е. избрание и отзыв судей высших судов верхней палаты парламента по представлению президента, а нижестоящих судов самим президентом страны по представлению Совета юстиции республики, практически существуют в большинстве стран бывшего СССР (Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Узбекистан и др.). Избрание и отзыв судей высших судов со стороны верхней палаты парламента по представлению президента имеют под собой научную и логическую основы. Во1 См.: Конституция Республики Таджикистан.- Душанбе. – 2003. См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001.- № 7. – Ст. 490. 3 См.: Там же. 4 Нужно сказать, что в соответствии с первыми поправками Конституции страны в 1999 году был образован Совет юстиции, где одним из основных его полномочий является представление Президенту страны кандидатуры на должности судей нижестоящих судов и предложения об освобождении их от должности. 2 287 первых, верхняя палата является как бы «государственной палатой», разрешающей государственные вопросы. Во-вторых, верхняя палата объединяет представителей территорий и, с учетом этого, передача названного вопроса в компетенцию этой палаты является оправданной. В-третьих, нижняя палата является «законодательной палатой» и нагромождать ее и этими вопросами является нецелесообразным. С другой стороны, участие президента страны в этом процессе вполне оправданно, поскольку именно здесь реализуется конституционный принцип разделения властей, где две ветви государственной власти участвуют в формировании третьей власти. Согласно Конституции и действующему законодательству, все судьи, независимо от того, в каком суде они работают, имеют единый статус - от имени государства осуществляют судебную власть, все они имеют неприкосновенность, не могут занимать другую должность, быть депутатом представительных органов, членом политических партий, заниматься предпринимательской деятельностью, помимо научной, творческой и педагогической деятельности. Учитывая все это, было бы желательно и целесообразно, чтобы все судьи, в том числе и нижестоящие, на основании ходатайства Совета юстиции и по представлению президента страны избирались и освобождались верхней палатой парламента. Это, в свою очередь, укрепит судебную власть, а также будет соответствовать требованиям конституционного принципа разделения властей.1 Вопрос о лишении неприкосновенности судей высших судов также решается верхней палатой парламента страны. В статье 90 Конституции, где речь идет о неприкосновенности судей судов республики, подчеркивается, что «судья обладает правом неприкосновенности. Без согласия органа, избравшего или назначившего его, судья не подлежит аресту и привлечению к уголовной ответственности. Судья не подлежит задержанию, за исключением случаев задержания его на месте совершения преступления».2 1 В Республике Украине только первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом страны. Все другие судьи (кроме судей Конституционного суда) избираются Верховной Радой Украины. – См.: Конституции стран-членов СНГ. – С. 86. 2 См.: Конституция Республики Таджикистан. Душанбе.- 2003. 288 Процедура лишения неприкосновенности судей высших судов или отказа в лишении их неприкосновенности не оговорена в Конституции и в Конституционном законе «О судах Республики Таджикистан». В отличие от Конституции Конституционный закон также указывает, что уголовное дело в отношении судьи возбуждается Генеральным прокурором республики и он подсуден только Верховному Суду Республики Таджикистан.1 В Регламенте верхней палаты этому вопросу посвящена отдельная глава (глава 10), которая состоит из двух статей. В статье 47 Регламента палаты закреплено полномочие этой палаты по рассмотрению вопроса о лишении неприкосновенности судей высших судов, а также большинством голосов от общего числа членов палаты принятия постановления по данному вопросу.2 Во второй статье (статья 48) говорится о том, что лишение неприкосновенности судей высших судов осуществляется на основании представления Генерального прокурора республики, которое должно быть обосновано доказательствами.3 Как вытекает из вышеприведенных положений Конституции и Конституционного закона, судья может быть лишен неприкосновенности при совершении им преступления. Орган, лишивший судью неприкосновенности, в данном случае верхняя палата парламента, должен исследовать доказательства и убедиться в обоснованности предъявленного обвинения. Это требует определенного круга правовых знаний, т.е. профессионализма членов палаты. Отсюда, как нам кажется, было бы целесообразным передать данный вопрос в ведение Конституционного суда. Профессионализм судей Конституционного суда, а также демократические порядки и процедуры рассмотрения вопроса в Конституционном суде позволяют справедливо, законно и обоснованно решить вопрос о лишении неприкосновенности судей всех судов страны. Что касается полномочий нижней палаты парламента в отношении органов судебной власти, то они, кроме принятия законов, которые осуществляется 1 См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – 2001. - №7. – Ст. 490. См.: Регламент Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе: ЭР-граф. – 2005. 3 См.: Там же. 2 289 совместно с верхней палатой и с участием субъектов законодательной инициативы, являются незначительными. Эти полномочия закреплены в статье 57 Конституции страны. К ним относятся образование судов и установление специальных званий для судей судов республики и чинов для работников аппарата судов.1 Этим вопросам в Регламенте нижней палаты посвящена специальная глава (глава 23).2 Так, в пункте 460 Регламента говорится, что «по предложению Президента Республики Таджикистан Маджлиси намояндагон образует суды».3 Второе полномочие закреплено в пункте 474 Регламента палаты. В нём отмечается, что «Маджлиси намояндагон устанавливает воинские звания, дипломатические ранги и специальные звания».4 Для судей установлены специальные звания, а для работников аппарата судов - специальные чины. Таким образом, в Республике Таджикистан идет процесс становления судебной ветви власти, проводятся судебно-правовые реформы для ее укрепления и усовершенствования, развивается взаимодействие между парламентом и органами судебной власти с учетом принципа сдержек и противовесов. 1 См.: Конституция Республики Таджикистан. – 2003. См.: Там же. 3 См.: Сборник нормативно- правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – С.182. 4 См.: Там же. – С.184 2 290 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Изученный и изложенный в настоящей работе материал позволяет обобщить, выявить и сформулировать основные теоретические положения и выводы, а также практические рекомендации и предложения, направленные на совершенствование теории, законодательства и практики организации и функционирования института парламента в Республике Таджикистан. Для изучения института парламента в Республике Таджикистан положения диссертационного исследования исходят из общепризнанных принципов, норм и требований парламентаризма. Это даёт возможность, во-первых, выделить основные элементы парламентаризма, во-вторых, определить понятие парламентаризма, что позволяет шире и глубже исследовать институт парламента. Парламентаризм является очень объемным и сложным понятием, для определения которого нужно обратить внимание на его основные, существенные элементы. К ним относятся следующее: 1. система верховной государственной власти, организованной и функционирующей на основе принципа разделения властей; 2. существование и действие принципа верховенства закона; 3. наличие постоянно действующего парламента, избранного на всеобщих и свободных выборах; 4. полномочия, необходимые для парламента; 5. специфические формы и методы работы; 6. особые отношения члена парламента с избирателями. Исходя из этого, парламентаризм определяется как система верховной государственной власти, основанная на принципе разделения властей, верховенстве закона и характеризующаяся существованием постоянно действующего, выборного парламента, наличием необходимых для парламента полномочий, специфических форм и методов работы, а также особыми отношениями члена парламента с избирателями. С учетом этих основных, сущностных качеств парламентаризма анализируется эволюция института парламента в Республике Таджикистан. Как известно, парламентаризм и парламент в их полном понимании были чужды советской системе организации государственной власти. После распада 291 Советского Союза Республика Таджикистан последовательно пошла по пути современного парламентаризма, укрепляя его основу и другие предпосылки становления этого института. После приобретения государственной независимости (в сентябре 1991 года) в стране сначала началось политическое противостояние, а затем и гражданская война, которые воспрепятствовали процессу становления парламентаризма и института парламента. Лишь после достижения мира и национального согласия в стране в 1997 году появилась возможность для эволюции этого института в стране. В Соглашении о мире и национальном согласии, которое было подписано в городе Москве 27 июня 1997 году, наряду с другими вопросами были зафиксированы и те, которые были очень важными для становления института парламента. В результате в Конституцию страны были внесены существенные изменения, которые касались в основном парламента страны. В связи с этим глава Конституции, посвященная парламенту, была изложена в новой редакции. Основу этой главы составляли следующие принципы и нормы парламентаризма. Парламент - Маджлиси Оли (Верховное Собрание) состоит из двух палат - Маджлиси намояндагон (Собрание представителей) и Маджлиси Милли (Национальное собрание). Нижняя палата (Маджлиси намояндагон) является постоянно действующей, а верхняя палата (Маджлиси милли) функционирует на созывной основе. Депутаты нижней палаты избираются непосредственно населением по одномандатным и многомандатным избирательным округам, а члены верхней палаты - часть избирается косвенным путем - местными представительными органами, а другая часть (8 членов) назначается Президентом страны. Экс президент страны по праву является пожизненным членом верхней палаты, если он не откажется от этого права. Также были закреплены и некоторые, другие общепризнанные нормы парламентаризма. В частности, первую сессию нового созыва обеих палат созывает Президент страны; очередные сессии нижней палаты, как постоянно действующей палаты, созываются один раз в год и продолжаются с первого рабочего дня октября 292 и заканчиваются в последний рабочий день июня; предусмотрены парламентские слушания, парламентские каникулы, время для работы с избирателями и т.д. В результате были восприняты и закреплены впервые на конституционном уровне основные общепризнанные нормы и принципы парламентаризма, которые были важными и нужными для становления института парламента. Именно с этого времени начинается реальное становление этого института, с присущими ему свойствами, принципами и нормами. Таким образом, становление института парламента в Республике Таджикистан со всеми его свойствами и элементами происходит не сразу, оно требует определенного времени в течение которого: 1) постепенно преодолеваются старая (советская) психология и мышление, совершенствуются формы и методы парламентской работы; 2) принципы и нормы парламентаризма постепенно и последовательно познаются и претворяются в жизнь; 3) практика работы парламента, особенно постоянно действующей палаты, отшлифовывает принципы и нормы парламентаризма с учётом реалий, специфики и особенностей страны; 4) постепенно и последовательно с учетом вышеназванных факторов укрепляется и совершенствуется нормативно-правовая база парламента, формируется определенная эффективная практика его деятельности, а также взаимодействие парламента с другими ветвями государственной власти. Правовая основа деятельности парламента также формируется постепенно с учетом реалии и специфики страны и с некоторыми особенностями. Ныне действующая Конституция страны (1994 года) установила, что организация и деятельность Маджлиси Оли определяется конституционным законом. Исходя из этого, указанные вопросы наряду с Конституцией были урегулированы конституционным законом, а регламентарные вопросы и регламентом. В Конституционном Законе о Парламенте были урегулированы следующие вопросы: понятие статуса парламента; состав и срок его полномочий; полномочия 293 Маджлиси Оли и порядок его работы; процедура рассмотрения законопроектов, принятие законов и других актов Маджлиси Оли; Президиум Маджлиси Оли, Председатель и его заместители; комитеты и постоянные комиссии Маджлиси Оли; права и обязанности народного депутата и обеспечения деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. Как вытекает из содержания Закона, в нем урегулированы практически все вопросы организации и деятельности института парламента. Закреплены и конституционные нормы, и нормы Законов о выборах депутатов парламента, и статуса народного депутата, и регламентарные нормы. С учетом изложенного, принятие Закона о парламенте считается спорным. Вопервых, с точки зрения принципа разделения властей, не является целесообразным, чтобы взаимодействие ветвей государственной власти регулировалось на основе закона. Во-вторых, принятие этого закона может быть предметом злоупотребления со стороны парламента. В-третьих, этот закон может привести к противостоянию и противодействию между ветвями государственной власти. В-четвертых, если исходить из логики принятия Закона о парламенте, то приходится принять такой закон и о Президенте, что может привести к противостоянию этих властей. В-пятых, вопросы формирования парламента, статуса его депутатов, законодательной деятельности должны быть предметами регулирования отдельных законов, а не закона о парламенте. Все отмеченное свидетельствует о том, что все основные вопросы, касающиеся организации и функционирования парламента должны быть урегулированы в Конституции страны. Регламентарные вопросы следовало бы закрепить в регламентах каждой палаты, а также в регламенте совместных заседаний палат парламента. Эти акты целесообразно утвердить законами. Это, вопервых, повышает статус парламента. Во-вторых, предоставляет возможность другим субъектам право законодательной инициативы участвовать в его подготовке и принятии, что снимает многих всевозможных вопросов в будущем. Следует особо подчеркнуть о законодательной деятельности. Эта сфера деятельности постепенно приобретает важный характер. Особенно она дает о себе 294 знать в сегодняшних условиях, когда многие общественные отношения стали предметом законодательного регулирования и законодательная палата парламента стала функционировать на профессиональной основе. Важность этой деятельности также вытекает из потребностей самих общественных отношений, которым нужна стабильность, конкретность, гарантированность и защищенность. Она нуждается во всестороннем конституционном и законодательном регулировании. В этой связи предлагается в отдельной главе Конституции закрепить основные принципы и нормы, касающиеся законодательной деятельности. Это вытекает из следующих обстоятельств. Во-первых, эта сфера деятельности не только касается парламента. Она затрагивает и другие субъекты, имеющие право законодательной инициативы. Во-вторых, она охватывает наиболее важные общественные отношения, которые являются предметом законотворчества. В-третьих, эти отношения базируются на конституционном принципе разделения властей и затрагивают отношения между ветвями государственной власти. В-четвертых, некоторые аспекты этой сферы в настоящее время урегулированы регламентом парламента, что является нецелесообразным и может привести к противостоянию между парламентом и другими субъектами законодательной деятельности. Эти конституционные принципы и нормы законодательной деятельности могут быть положены в основу Закона «О законодательной деятельности в Республике Таджикистан». Названый закон, развивая положения Конституции, может способствовать тому, чтобы эта очень важная сфера деятельности осуществлялась в строгом соответствии с нормами закона и эффективно. Как было подчеркнуто, в результате внесенных поправок в Конституцию в 1999 году, в стране был учрежден двухпалатный парламент, нижняя палата которого работает на постоянной профессиональной основе, а верхняя созывается несколько раз в году. Двухпалатная структура парламента страны (она было учреждена в 2000 году), как показывает практика ее функционирования, соответствует существующим условиям страны. В странах молодой демократии, где только что формируется практика и традиции демократии и парламентаризма наиболее целесообразным и 295 эффективным механизмом осуществления законодательной власти является двухпалатный парламент. В двухпалатном парламенте законодательная власть делится между палатами и их взаимодействие осуществляется с учетом механизма «сдержек и противовесов», что даёт возможность, прежде всего, сдерживать нижнюю палату от злоупотребления властью. Нуждается в совершенствовании взаимодействие палат парламента, особенно законодательной базы разрешения разногласий палат, прежде всего при возвращении законов верхней палатой или президентом и использование механизмов консультаций и образования согласительных комиссий. Непомерно расширены совместные полномочия палат, осуществляемые ими в их совместных заседаниях. Кроме общеизвестных традиционных вопросов, рассматриваемых на этих заседаниях (вопросы, имеющие в той или иной мере церемониальный характер) в их полномочия включены и другие, которые превращают совместные заседания как бы в третью палату парламента. Поэтому предлагается привести эти положения в соответствие с общеизвестными нормами и практики парламентаризма. Демократические перемены, происходящие в законотворческом процессе, требуют расширения прозрачности этого процесса. Для этого предлагается разместить законопроекты на сайте парламента, а также поддержать народную инициативу, предоставив право законодательной инициативы пятидесяти тысячам избирателям. Очень важным является установление границы законодательной деятельности парламента, т.е. закрепить в Конституции страны те сферы, по которым принимаются законы. Это предотвращает возникновение споров и конфликтов между парламентом и другими ветвями государственной власти. Как известно, во многих странах, в том числе странах СНГ (Республика Казахстан, Республика Беларусь, Украина, Азербайджанская Республика и др.) на уровне их Конституций определены эти области. Очень слабы контрольные полномочия парламента, особенно контроль над исполнительной властью. Она ограничена не только на практике, но и на уровне 296 Конституции и действующем законодательстве, т.е. в этих актах она не нашла должного своего закрепления. Сильный парламентский контроль является очень важным и необходимым в тех странах, где имеются сильная президентская власть, в том числе президент входит в систему исполнительной власти и возглавляет её. Для усиления парламентского контроля предлагается дополнить Конституцию страны отдельной статьей следующего содержания: «Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон осуществляют контроль над исполнением законов и вопросов, входящих в компетенцию обеих палат и каждой палаты парламента». На уровне Конституции признается целесообразным закрепить в отдельной главе основные принципы и нормы избирательной системы. Это обосновывается тем, что избирательная система является основой формирования органов государственной власти, определяющей правила игры политических сил и легитимность прихода их к власти. С другой стороны, оно является целесообразным с учетом того, что ещё в стране не устоялись избирательное законодательство, необходимая практика и традиции выборов. В связи с этим, передача решения этого вопроса парламенту может привести к злоупотреблению со стороны последнего. Существующая смешанная избирательная система (мажоритарная и пропорциональная) в нынешних условиях страны считается целесообразной, поскольку в стране только что формируется многопартийность, отсутствует практика и традиции многопартийности, у партий нет широкой социальной базы. В перспективе допускается переход к пропорциональной системе выборов парламента. Намечается тенденция к усилению исполнительной власти, прежде всего президентской власти. В период независимости очень усилилась президентская власть, поскольку Президент одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти и председателем правительства, при существовании Премьер-министра. Правительство всецело зависит от Президента, подотчетно только Президенту и ответственно только перед Президентом. Президент самостоятельно назначает и освобождает Премьер-министра и других членов правительства, а потом представляет указы о назначениях этих должностных лиц на 297 утверждение совместных заседаний палат парламента; отправляет в отставку правительство или его отдельного члена; парламент не имеет право выразить недоверие Правительству или его отдельному члену и т.д. Это, во-первых, сильно ущемляет права парламента, ограничивает самостоятельность и права самого правительства. Во-вторых, это нежелательно для самого Президента, поскольку члены правительства как бы укрываются за спиной Президента и вся ответственность ложится на самого Президента. В связи с этим предлагается проводить конституционную реформу и создать самостоятельное правительство во главе с Премьер-министром, и ответственным перед парламентом (нижней палатой парламента), т.е. смешанную форму правления – президентскопарламентарную республику. Это вытекает из следующих обстоятельств. Вопервых, является необходимым барьером против непомерного усиления президентской власти и содействует осуществлению этой власти в пределах разумного целесообразного. Во-вторых, активизирует работу парламента (особенно его нижней палаты) в усилении парламентского контроля над правительством. Втретьих, повышает и ответственность правительства перед парламентом, в случае неэффективной его работы позволяет парламенту (нижней палаты) выразить недоверие правительству. В-четвертых, повышается также и ответственность парламента, поскольку будет введен механизм досрочного роспуска нижней палаты парламента. В-пятых, активизируется также работа политических партий и партийных фракций в парламенте. Таким образом, можно прийти к такому заключению, что общепризнанные принципы и нормы парламентаризма с определенными трудностями воплощаются в политико-правовую жизнь страны, постепенно преодолеваются старая психология и мышление, с учетом реалий, специфики и особенностей страны совершенствуются формы и методы парламентской деятельности, последовательно укрепляется нормативно-правовая база и эффективное взаимодействие парламента с другими ветвями государственной власти. 298 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ I. Нормативные правовые акты и иные документы 1. Конституция (Основной Закон) Таджикской Советской Социалистической Республики. – Душанбе: Ирфон, 1989. – 56с. 2. Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Ирфон, 1994. – 76с. 3. Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Шарки озод, 2000. – 93с. 4. Конституция Республики Таджикистан. – Душанбе: Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2003. – 86с. 5. Конституционный закон «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 221. 6. Конституционный закон «О статусе народного депутата Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 227. 7. Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 218. 8. Конституционный закон «О Конституционном суде Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 223. 9. Конституционный закон «О Верховном Суде Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 229. 10. Конституционный закон «О военных судах» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 235. 11. Конституционный закон «О судоустройстве» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 225. 12. Конституционный закон «О статусе судей в Республике Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 231. 13. Конституционный закон «Об экономических судах Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 241. 299 14. Конституционный закон «О референдуме Республики Таджикистан» // Ведомости Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1995, № 21, Ст. 245. 15. Конституционный закон «О выборах Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1999, № 12, Ст. 296. 16. Конституционный закон «О выборах депутатов в местные Маджлиси народных депутатов» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1999, № 12, Ст. 298. 17. Конституционный закон «О выборах Президента Республики Таджикистан» // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1994, № 13, Ст. 195. 18. Конституционный закон «О Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2000, №4, Ст. 108. 19. Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2001, №4, Ст. 215. 20. Конституционный закон «О судах Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2001, № 7, Ст. 490. 21. Конституционный закон «О правовом статусе члена Маджлиси милли и депутата Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2001, №7, Ст. 517. 22. Закон Республики Таджикистан «О конституционной реформе в Республике Таджикистан, порядке принятия и введения в действие Конституции Республики Таджикистан» // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1994, № 13, Ст. 194. 23. Закон Республики Таджикистан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Таджикистан» // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1991, №18, Ст. 240. 24. Закон Республики Таджикистан «О выборах в Маджлиси Оли Республики Таджикистан» // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1994, №23-24, Ст. 444. 300 25. Закон Республики Таджикистан «О государственных символах Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2007, №5, Ст. 362. 26. Закон Республики Таджикистан «О третейских судах» //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2008, №1, ч.II.Ст. 10. 27. Закон Республики Таджикистан «О государственных наградах Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2001, №7, Ст. 514. 28. Закон Республики Таджикистан «О нормативных правовых актах» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2009, №3, Ст.99. 29. Закон Республики Таджикистан «Об общественных объединениях» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2007, № 5, Ст. 363. 30. Закон Республики Таджикистан «О политических партиях» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 1998, № 22, Ст. 300. 31. Закон Республики Таджикистан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2008, № 3, Ст. 191. 32. Закон Республики Таджикистан «О государственном финансовом контроле и борьбе с коррупцией в Республике Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2008, №3, Ст. 193. 33. Закон Таджикской ССР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Таджикской ССР» // Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР, 1989, №19, Ст. 157. 34. Закон Таджикской ССР «О выборах народных депутатов Таджикской ССР» // Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР, 1989, №23, Ст. 204. 35. Декларация о суверенитете Таджикской ССР // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1990, №16, Ст.236. 36. Заявление О Государственной независимости Республики Таджикистан // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан 1991, №18, Ст. 237. 301 37. Постановление Верховного Совета Республики Таджикистан «О провозглашении государственной независимости Республики Таджикистан» // Ведомости Верховного Совета Республики Таджикистан, 1991, №18, Ст. 239. 38. Регламент Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе: Первая типография, 1996.- 64с. 39. Регламент совместных заседаний Маджлиси милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2000, №4, Ст. 184. 40. Регламент Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2000, №5, Ст. 279. 41. Регламент Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2001, №11, Ст. 682. 42. Регламент Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан (новая редакция) / В кн.: Сборник нормативно-правовых актов о деятельности Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - Душанбе: Шарки озод, 2011.- С. 100-187 (на таджикском языке). 43. Регламент Правительства Республики Таджикистан // Свод законов Республики Таджикистан. Т. 1.-Душанбе: Конуният, 2002.- С. 417- 425. 44. Положение об Исполнительном аппарате Президента Республики Таджикистан // Решения Президента и Правительства Республики Таджикистан за январьфевраль 2002г. – Душанбе: Типография ХОЗУ ИАП Президента РТ, 2002. – 236 - 248. 45. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Подписано в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2003, №9-10, Стр. 91-100. 46. Указ Президента Республики Таджикистан «О Программе судебно-правовой реформы на 2011 – 2013г.г.» // Народная газета, 2011, 05 января. 302 47. Программа судебно-правовой реформы. Утвержден Указом Президента Республики Таджикистан от 23 июня 2007г. // Бюллетень Верховного Суда Республики Таджикистан, 2007, №2, Стр. 36 - 42. 48. Конституция Российской Федерации. – М.: Норма, 1996. – 80с. 49. Конституция Республики Казахстан. Алматы: Казахстан, 1995. – 48с. 50. Конституция Кыргызской Республики / В кн.: Конституция государств Азии. В 3т.- Т. 2. – М.: Норма, 2010. – С. 454 – 492. 51. Конституция Туркменистана/В кн.: Конституция государств Азии. В 3т. – Т. 2. – М.: Норма, 2010. – С. 792- - 812. 52. Конституция Республики Узбекистан / В кн.: Конституция государств Азии. В 3т.- Т. 2. – М.: Норма, 2010. – С. 826 – 856. 53. Конституции стран – членов СНГ. – Ереван: Мхитар Гош, 1997. – 440с. 54. Конституции зарубежных государств. – М.: Бек, 1997. – 570с. 55. Кодекс о выборах в Кыргызской Республике. – Бишкек: Учкун, 2005. – 310с. 56. Выборы депутатов Госдумы 2007г. Сборник законов, регулирующих выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По состоянию на 15 ноября 2005г. – Новосибирск: Сиб. универ. изд-во, 2005. – 474с. 57. Конституция и конституционные законы Республики Таджикистан.- Душанбе: ARD/Checchi, 2005.-400с. (на таджикском языке). 58. Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов /Составитель Н. А. Михалева. В 2т.- Т. 1. – М.: Юристъ, 1998. – 816с. 59. Конституционное право России. Сборник конституционно-правовых актов /Составитель Н. А. Михалева. В 2т.- Т. 2. – М.: Юристъ, 1998. – 580с. 60. Международное право в документах. – Душанбе: Контраст, 2010. – 780с. 61. Сборник нормативных актов по Советскому государственному праву/Составитель С. А. Авакьян – М.: Юрид. лит., 1984. – 832с. 62. Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Республики Таджикистан (1992 - 2011годы). – Душанбе: Изд-во Верховного Суда Республики Таджикистан, 2011г. – 556с. 303 63. Проект Конституции Республики Таджикистан, подготовленный официальной рабочей группой // Вечерний Душанбе, 1992г, 01 июня. 64. Проект Конституции Республики Таджикистан. Альтернативный проект, подготовленный Р. Зоировым // Народная газета, 1992г, 15 июля. 65. Проект Конституции Республики Таджикистан, подготовленный рабочей группой Президиума Верховного Совета Республики Таджикистан // Народная газета. 1994г, 22 апреля. 66. Проект Конституции Республики Таджикистан. Инициативный проект, подготовленный Р. Зоировым. – Душанбе: Межвузовская типография при ТГУ, 1994. -76с. 67. Проект Конституции Республики Таджикистан. Подготовленный Компартией Таджикистана / Зов трудящихся, 1994, 1-7 июля (на таджикском языке). 68. Проект Конституции Республики Таджикистан. Альтернативный проект, подготовленный коллективом авторов // Фарханги Бадахшон, 1994, №5 (на таджикском языке). 69 Основной Закон Федеративной Республики Германии (на таджикском, русском и немецком языках). – Фонд им. Фридриха Эберта, 2007. - 332с. 70 Конституционный закон Республики Узбекистан «О Законодательной палате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2002, №12, Ст.215 71 Конституционный закон Республики Узбекистан «О Сенате Олий Мажлиса Республики Узбекистан» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2002, №12, Ст.213 72 Закон Республики Узбекистан «О порядке подготовки проектов законов и их внесения в Законодательную палату Олий Мажлиса Республики Узбекистан» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2003, №9-10, Ст.136 73 Закон Республики Узбекистан «О регламенте Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 2007. №4.Ст.163 304 74 Закон Республики Узбекистан «О регламенте Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2007, №4, Ст.161 75 Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995, №21, Ст.124 76 Конституционный закон «О Президенте Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995, №24, Ст.172 II. 77 Книги (монографии, учебники, учебные пособия) Абдухамитов В.А. Незаконное вооруженное формирование: Уголовно- правовые и криминологические проблемы.- Душанбе: Ирфон, 2010.- 412 с 78 Административное право России/Отв. ред. проф. А.П.Алёхин. – М.: Зерцало, 2007.-712с. 79 Абдуллоев Н., Саъдиев М. Х. Судебные органы Таджикистана на пути совершенствования и реформ – Душанбе: Эр-граф, 2004-265с 80 Абдуллоев Ф. А. Судебная власть и конституционное правосудие в Таджикистане//Конституционное правосудие. Вопросы теории и практики. Центр Конституционного права Республики Армения. – Ереван, 1999 – 40с. 81 Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы. - М., 2002.-144с 82 Авакьян С. А. Федеральное собрание – парламент России – М.: Российский юридический издат. дом, 1999. – 432 с. 83 Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Издательство «Проспект», 2005. – 552 с. 84 Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты современной России. М.: Московский общественный научный фонд; ООО «Издательский центр научных и учебных программ», 2000. – 92 с. 85 Автономов А.С. Избирательная власть. - М.: Издательство «Права человека», 2002. - 88 с. 305 86 Автономов А.С. Азбука лоббирования. М.: Издательство «Права человека», 2004. – 112 с. 87 Азизкулова Г.С. Цикл лекций по истории государства и права Республики Таджикистан. – Душанбе, 1995-212 с. 88 Азимов Ш. Государство и право Саманидов – Душанбе: Ирфон, 1999. – 168 с. 89 Алебастров И. А. Основы американского конституционализма. – М.: Юриспруденция, 2001. – 100 с. 90 Ализода З. Становление института парламента в Республике Таджикистан: Проблемы теории и практики. – Душанбе: ТНУ, 2011. – 264 с. 91 Ализода З. Эволюция института парламента в современном Таджикистане – Душанбе: ТНУ, 2013 – 206 с. 92 Алиев З. М. Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе: Паёми Сомониён, 1999. – 106 с. (на тадж. языке) 93 Ализода З., Зоиров Ш., Малаев М., Шеров С. Третейские суды – Душанбе: Кондор, 2008. – 164 с. (на таджикском языке). 94 Ализода З., Зоиров Ш., Малаев М., Шеров С. Комментарий к Закону Республики Таджикистан «О третейских судах» – Душанбе: Кондор, 2008. - 160 с. 95 Ализода З., Салимов Ю., Зоиров Ш., Шарипов Т., Диноршоев А., Кадыров Х. Комментарий к Закону Республики Таджикистан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Таджикистан» – Душанбе: VizaPrint, 2009. – 208 с. 96 Алиев З. М., Абдуллаев А. А., Мукбилшоев Б. М., Назаров М. Н., Камилова Х. Р., Мустафокулов Ш. М. Комментарий к Конституционному закону «О Конституционном суде Республики Таджикистан». – Душанбе: Хумо, 2004. – 186 с.(на таджикском языке). 97 Алиев З. М., Абдуллаев А. А., Мукбилшоев Б. М., Назаров М. Н. Конституционный суд Республики Таджикистан: становление и деятельность. – Душанбе: Хумо, 2005. – 104с. (на таджикском языке). 306 98 Американские федералисты. Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные статьи. – Вермонт, США, 1990. – 327 с. 99 Арутюнян А. Ш. Конституционализм: проблемы постсоветской реальности. – М.: Норма, 2013. – 160 с. 100 Арутюнян А. Ш. Грамматика свободы. Проблемы постсоветского реализма. – Ереван: АРТ, 2007. – 141с. 101 Арутюнян А. Ш. Институт Президента в постсоветских республиках. Конституция и политическая реальность (Сравнительно-правовой анализ). – Ереван: Петаканцараютюн, 2006. – 151с. 102 Астафичев П. А. Институт народного представительства в современной России. – Орел: Труд, 2003. – 292с. 103 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Изд. 2-е, доп. – М.: Омега-Л, 2004.-584с. 104 Бабурин С.Н. Государствоведение: научные труды. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. – 711 с. 105 Бабурин С.Н. Мир империй: теория государства и права и мировой порядок.М.: Магистр: Инфра- М, 2010. – 829 с. 106 Бобоев К.Ф. Политические партии Таджикистана на выборах 2005 года (Справочник). – Душанбе: Ирфон, 2006. – 136с. 107 Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, изменения.Томск, 1988-324с. 108 Башимов М.С.. Институт Омбудсмена (Уполномоченный по правам человека) – Астана: Формат, 2003.-312с. 109 Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ).-М.,1994.384с. 110 Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. – Санкт Петербург: Юридический центр Пресс, 2003. – 753с. 111 Булаков О. Н., Рязанцев И. Н. Парламентское право России. Курс лекций. – М.: Юстицинформ, 2007. – 296с. 307 112 Буриев И. Б. Судебные институты государственности досоветского Таджикистана. – Душанбе: Ирфон, 2010. – 188с. 113 Буриев И.Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана (досоветский период).- Душанбе: Ирфон, 2008.-294с 114 Буриев И.Б. История государства и права Таджикистана. Часть 1.- Душанбе, 2007. -244с. 115 Буриев И.Б. История политических и правовых учений (курс лекций).Душанбе, 2002. -244с 116 Варлен М.В. Статус парламентария: Теоретические проблемы: монография.-М.: Проспект, 2011.-192с. 117 Васильева Т.А. Представительная и непосредственная демократия в современном государстве. В кн.: Конституция в XXI веке: сравнительноправовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин – М.: Норма: ИНФРА-М, 2011 – 656 с. 118 Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. – М.: Институт права и публичной политики, 2005. – 420с. 119 Витрук Н.В. Конституционное правосудие. – М., 1998-386с. 120 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991 – 2011 г.г.). Очерки теории и практики. – М.: Городец-издат, 2001. - 508с. 121 Волкова Н. С., Хабриева Т. Я. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и парламент. – М.: Норма, 2005. – 176с. 122 Воскобитова К.А. Сущностные характеристики судебной власти.-Ставрополь, 2003.-160с. 123 Выборы депутатов Госдумы-2007. Сборник законов, регулирующих выборы депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Новосибиркс: Сиб.унив. изд-во, 2005. – 474с. 124 Введение суда присяжных в Республике Казахстан: вопросы теории и практики. Материалы Круглого стола/Под общей ред. к.ю.н. Д. И. Нурумова. – Алматы: Полиграф сервис, 2005. – 150с. 308 125 Гафуров М. Судебная система Республики Таджикистан: современное состояние и перспективы развития. – Душанбе: Типогр. Минобразования, 2007. – 188с. 126 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.: Юрид. лит., 1987. – 176с. 127 Гошуляк В. В., Ховрина Л. Е., Говоркян Т. И. Конституционное правосудие. – М.: Альфа, 2006. – 240с. 128 Гельмут Штайнбергер. Модели конституционной юстиции. Европейская Комиссия за демократию через право.- Издание Совета Европы, 1994.-51с. 129 Гражданское общество: Истоки и современность./ Кол.авторов, СПБ: Юридический центр Пресс, 2000.- 256с. 130 Гроций Г. О праве войны и мира. Три книги, в которых объясняются естественное право и право народов, а также принципы публичного права. Репринт.с изд. 1956г. - М.: Ладомир, 1994. – 868 с. 131 Гулиев В. Е., Кожевников В. А. Отчужденное государство. – М.: Манускрипт, 1999. – 214с. 132 Гранкин И. В. Парламент России. – М.: Изд-во гуманит. лит., 2001. – 368с. 133 Давид Р., Жофри – Спиноза К. Основные правовые системы современности. – М.: Международные отношения, 1989. – 400с. 134 Дададжанов М. Развитие парламентаризма в современном Таджикистане. – Душанбе: Деваштич, 2006. – 265с. 135 Дададжанов М. Природа парламентаризма в современном таджикском демократическом обществе.- Душанбе: Деваштич, 2003- 84с. 136 Дайси А.В. Основы государственного права Англии. - М.: Изд-во И.Т. Сытина, 1905. – 681 с. 137 Данилов С.Ю. Правовые демократические государства. Очерки истории. Вып. 1. – М.: Маркетинг, 1999. – 292с. 138 Дёгтев Г. В. Становление и развитие института президентства в России. – М.: Юристъ, 2005. – 237 с. 309 139 Дениэл Джон Мидор. Американские суды. – Сент – Пол, Миннесота: УЭСТ Паблишинг Компани, 1991. – 81с. 140 Диноршоев А. М. Конституционные основы разделения властей в Республике Таджикистан. – Душанбе: Дониш, 2007. – 206с. 141 Достиев А. С. Конституция Республики Таджикистан 1994 года: История разработки, принятия, внесения изменений и основные положения. – Душанбе: Матбуот, 2001. – 240с. 142 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства: Монография. – М.: ИНФРА-М, 2013 – 427 с. 143 Елчев В. А., Васенский В. А., Краснов Ю. К. Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность. – М.: Изд-во Государственной Думы, 2001. – 127с. 144 Елиннек Г. Общее учение о государстве.– Санкт–Петербург: Юридический центр Пресс, 2004. – 752с. 145 Зоиров Д.М. Предпосылки государственности на и процесс постсоветском формирования пространстве. национальной –СПб: Санкт- Петербургский университет МВД России, 2002.-180с. 146 Зойиров Р. Выборы и избирательное право. – Душанбе: Мехр, 1995. – 24с. (на таджикском языке). 147 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов/Отв. ред. А. В. Иванченко. – М.: Норма, 1988. – 856с. 148 Имомов А. И. Укрепление государственности и создание гражданского общества в Таджикистане. – Душанбе: 2003. – 363с. 149 Имомов А. И. Конституционное право Республики Таджикистан. – Душанбе: Оли Сомон, 1997. - 390с. (на таджикском языке). 150 Имомов А. И. Высшие органы государственной власти в Республике Таджикистан. – Душанбе: Матбуот, 2007. – 448с. (на таджикском языке).. 151 Имомов А. И. Выборы и парламент Республики Таджикистан. – Душанбе: В. К., Гипрозем 17, 2001. – 152с. 310 152 Имомов А.И. Конституционно-правовые проблемы развития Республики Таджикистан (1992-1998 г.г.) (Сб. статей). –Душанбе, 1998.- 208с. 153 Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Учебное пособие/Под ред. А.Ю. Сунгурова.-СПБ: Норма, 2003. 312с. 154 Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. – М.: Бек, 1996. – 269с. 155 История буржуазного конституционализма. XVII – XVIII в.в. – М.: Наука, 1983. – 296с. 156 История буржуазного конституционализма. XIX в. – М.: Наука, 1986. – 280с. 157 Каримов К.М. Современная государственная служба Таджикистана: проблемы и тенденции развития.- Душанбе, 2005. - 128с. 158 Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое пособие. – М.: Норма, 2000. – 127с. 159 Керимов А. Д. Парламентское право Франции. – М.: Норма, 1998. – 176с. 160 Клеандров М. И. Судебные системы государств – участников СНГ. Законодательное обеспечение. – М.: Юристъ, 2002. – 623с. 161 Ковешников Е. М., Марченко М. Н., Стешенко Л. В. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. Учебник для вузов. – М.: Норма, 1999. – 464с. 162 Ковлер А.И. Антропология права. Учебник для вузов. – М. Норма, 2002.- 480с. 163 Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. – М.: Институт государства и права РАН, 1995. – 116с. 164 Коврякова Е. В. Парламентский контроль: Зарубежный опыт и политическая практика. – М.: Издательский дом «Городец», 2005. – 192с. 165 Козлова Е.А., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юрисъ, 2005. - 587с. 166 Кокошкинъ О.О. Русское государственное право. – Симферополь: Типография Брешко-Брешковой, 1918 – 235с. 311 167 Комментарий к законодательству о судебной системе Российской Федерации / Под.ред. Т.Г. Морщаковой - М.: Городец, 2003 – 480 с. 168 Конституционные права и свободы человека и гражданина как высшая ценность демократического, правового государства. Сборник научно- практических статей. – Тирасполь, 2005. – 560с 169 Конституционное правосудие на рубеже веков. Материалы международной конференции, посвященной 10-летию Конституционного Суда Российской Федерации. – М.: Норма, 2002. – 272с. 170 Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. – М.: Институт права и публичной политики, 2005. – 670 с. 171 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2 Общая часть. Учебник / Под.ред. проф. Б.А. Страшуна. – М.: Бек, 1996. – 778 с. 172 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3 Особенная часть. Учебник / Под.ред. проф. Б.А. Страшуна. – М.: Бек, 1998. – 764 с. 173 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий /Под.ред. Б. Н. Топорнина. – М.: Юрист, 1997. – 716с. 174 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий/Отв. ред. В. А. Четвернин. – М.: 1997. – 702с. 175 Концепции развития Российского законодательства. – М.: Эксмо, 2010. – 736с. 176 Косарев А.И. История государства и права зарубежных стран.-М.: Норма, 2002. -464с. 177 Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации.- М.: БЕК, 1998. – 462 с. 178 Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. – М.: Институт права и публичной политики, 2008. – 278 с. 179 Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. - М.: Статус, 2001. – 125. 180 Кудрявцев Ю.А. Государственные режимы. СПб: Юридический центр Пресс, 2012. – 350 с. 312 181 Кузьмин Э. Л. Демократия. Некоторые вопросы теории и практики. – М.: Юрид. лит., 1986. – 249с. 182 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. – 428 с. 183 Крутоголов М. А. Президент Французской Республики. Правовое положение. – М.: Наука, 1980. – 336с. 184 Курскова Г. Ю. Политический режим Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ – ДАНА: Закон и право, 2010. – 303с. 185 Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М.: Городец, 2003. – 528с. 186 Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. – СПб, 2001.- 384с 187 Ленин В. И. Государство и революция. – М.: Политиздат, 1982. – 160с. 188 Локк Дж. Избранные философские произведения. Т.2 – М.: Изд-во социально экономической литературы, 1960.- 532с. 189 Лукьянов А.И. Парламентаризм в России: курс лекций. – М.: Норма, 2010. – 304 с. 190 Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. – М.: ЮНИТИ – ДАНА: Закон и право, 2000. – 303с. 191 Макиавелли Н. Государь. – М.: АСТ ЛЮКС, 2005. – 461с. 192 Мамут Л. С. Народ в правовом государстве. – М.: Норма, 1999. – 160с. 193 Марченко М. Н. Государство и право в условиях глобализации. – М.: Проспект, 2009. – 400с. 194 Марченко М.Н. Государство и право переходного типа/Проблемы теории государства и права.- М.: Проспект, 1999.-504с. 195 Махмудов М.А., Сотиволдиев Р.Ш. Законодательная инициатива Президента Республики Таджикистан и её значение для развития суверенного государства. – Душанбе: Эр-граф, 2011. – 124с. (на тадж.яз.) 196 Микеле Де Сальвиа Прецеденты Европейского суда по правам человека – СПб: Юридический центр Пресс, 2004 -1072с. 313 197 Милл Дж. С. Представительное правление. – Санкт – Петербург: Изд. Павленкова, 1897. – 192с. 198 Митюков М.А. Судебный конституционный надзор 1924 – 1993г.г.: вопросы истории, теории и практики. – М.: Формула права, 2005. – 208с. 199 Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. – М.: Изд-во МГУ, 1972. – 286с. 200 Мишин А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. – М.: Наука, 1984. – 192с. 201 Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М.: Белые альвы, 1996. – 456с. 202 Моисеев Е. Г. Правовой статус Содружества Независимых Государств. – Учебное пособие. М.: Юристъ, 1995. – 176 с. 203 Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. – М.: Издво Р.Г.Г.У., 2001. – 350 с. 204 Морозова Л.А. Теория государства и права. Учебник.-М.: Юристтъ, 2004.- 414с. 205 Муричев К.В. Система представительных органов власти в Российской Федерации. – М.: Норма, 2011- 240 с. 206 Насрудинов Э.С. Проблемы формирования правовой культуры в условиях становления демократического государства в Таджикистане.- Душанбе: Истеъдод, 2010.- 196с. 207 Нематов А.Р. Законотворчество в Республике Таджикистан. – Душанбе: Дониш, 2013. – 131 с. 208 Негматов Н.Н. Таджикский феномен: теория и практика.-Душанбе.-1997.- 423 с. 209 Негматов Н.Н. Государство Саманидов. – Душанбе: Дониш, 1977. – 280с. 210 Нормативно- правовые акты государственной службы.- Душанбе: Эчод, 2009.472с. (на тадж. языке) 211 Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. – Санкт- Петербург: Юридический центр Пресс, 2004. – 475с. 314 212 Обеспечение справедливого суда в Таджикистане через мониторинг. Центр по правам человека. – Душанбе: Республиканская общественная организация «Центр по правам человека», 2005. – 166с. 213 Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия. – М.: Международные отношения, 2004. – 536с. 214 Овсепян Ж. И. Становление парламентаризма в России. – Ростов на Дону: Издво СКАГС, 2000.- 117с. 215 Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2007. – 544 с. 216 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. – М.: Норма, 1996. – 235с. 217 Очерки парламентского права (Зарубежный опыт)/Под.ред. Б. Н. Топорнина. – М.: Институт государства и права РАН, 1993. – 178с. 218 Осипов М.Ю. Теория – социально-правовых процессов. Монография – М.: NOTABENE,2011.– 300с. 219 Парламентское право России/Под.ред. И. М. Степанова и Т. Я. Хабриевой. – М.: Юристъ, 1999. – 392с. 220 Парламенты мира. Сборник. – М.: Высшая школа «Интерпракс», 1991. – 622с. 221 Парламентаризм в России: опыт и перспективы. – М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1994. – 271с. 222 Перспективы развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан. Сборник статей. – Алматы: Центр исследования правовой политики, 2009. – 88с. 223 Правовой статус политических партий в европейских странах. Сб. научных трудов. – Минск: Тесей, 2003. – 232с. 224 Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. – М.: Юристъ, 1998. – 304с. 225 Политико-правовые ценности: история и современность/Под.ред. В. С. Нерсесянца. – М.: Эдиториал УРСС, 2000. – 256с. 315 226 Политические партии Республики Таджикистан (на таджикском, русском и английском языках). Сб. документов.- Душанбе: Центр ОБСЕ в Душанбе, 2006.622с. 227 Портнов В. П., Славин М. М. Этапы развития Советской конституции (историко-правовые исследования). – М.: Наука, 1982. – 312с. 228 Президент – Правительство – исполнительная власть: российская модель. – М.: Центр конституционных исследований, 1997. – 68с. 229 Проблемы парламентского права в России. – М.: Центр конституционных исследований, 1996. – 132с. 230 Раджабов С.Р. Таджикистан: светское государство (теория, опыт и проблемы). – Худжанд: Вароруд, 2000. – 144с. 231 Развитие законодательства Республики Таджикистан в период независимости. Материалы научно-практической конференции, посвященной 20-летию Государственной независимости Республики Таджикистан. –Душанбе: Эр-граф, 2011.-352с. 232 Раззоков Б. Х. Правовые вопросы управления регионом. – Душанбе: Санадвора, 1997. – 128с. 233 Раззоков Б.Х. Исполнительная власть в Республике Таджикистан. – Душанбе: Ирфон, 2006. – 127с. (на тадж. языке). 234 Раззоков Б.Х. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти. – Душанбе: Ирфон, 2010. – 356 с. 235 Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. – Душанбе: Ирфон, 2011.-232с. 236 Разыков Ш.К. К истории советского суда в Таджикистане.- Сталинабад, 1960.116с. 237 Рахимов М. З., Нематов А. Р. Законодательная техника. – Душанбе: Шучоиён, 2011. – 200с. 238 Ржевский В. А., Чепурнова Н. М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. – М.: Юристъ, 1998. – 216с. 316 239 Рольф К., Назарян В. Очерки к проблеме законодательной техники. – Эшборн: 1999. – 64с. 240 Романов Р. М. Российский парламентаризм: история, современность, перспективы. – М.: Союз, 2000. – 327с. 241 Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий. Принято Венской комиссией на 84-м пленарном заседании (Венеция, 15-16 октября 2010 г.)- Варшава: Poligbafuя jacekadamiak. 2011. - 127c. 242 Руссо Ж.Ж. Трактаты. –М.: Изд-во АН СССР, 1969. – 598с. 243 Рыбкин И. П. Государственная Дума: пятая попытка. – М.: Гуманитарный фонд «Знание», 1995. – 175с. 244 Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации. – М., 1996.-320с. 245 Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. - М., 1999. -395с. 246 Садовникова Г.Д. Органы народного представительства в Российской Федерации: проблемы становления и перспективы развития: Монография. – М.: Российская академия социальных наук, 2006. – 248 с. 247 Сайфиддинов А.А. Становление и развитие избирательного права в Таджикистане. – Душанбе: Деваштич, 2003. – 160с. 248 Салыгин Е. Н. Теократическое государство. – М.: Московский общественный научный фонд, 1999. – 128с. 249 Сафаров И. Правовая система государства Саманидов (IX – X в.в.). Душанбе: Ирфон, 1999. – 198с. 250 Сборник решений Конституционного суда Республики Таджикистан. 1996-2011 – Душанбе: Эр-граф, 2012. – 676с. 251 Симонишвили Л.Р. Модели организации государственной власти. Учебное пособие.-М.: Московская финансово- промышленная академия, 2012.-304 с 252 Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. – М.: Госдума, 2001. – 289с. 317 253 Советское законодательство: пути перестройки/Отв. ред. А.В.Мицкевич, А.С.Пиголкин. – М.: Юрид. Лит.,1989.- 352с. 254 Советское государственное право/Под.ред. С. С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980. – 632с. 255 Современный словарь иностранных слов. – М.: Русский язык, 1999.-756c. 256 Современный парламент. Теория, опыт, российская практика. Учебник/Под.ред. О. Н. Булакова. – М.: Эксмо, 2005. – 320с. 257 Современный буржуазный конституционализм. – М.: Наука, 1978. – 288с. 258 Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1993. – 768с. 259 Солдатов С. А. Общественные организации в Российской Федерации. – М.: Союз ДОРНИИ. – 192с. 260 Сотиволдиев Р. Ш. Проблемы теории государства и права. Учебник в 2 Т., Т. 1 – Душанбе: Империал – Групп, 2010. – 484с. (на тадж. яз.). 261 Сотиволдиев Р. Ш. Проблемы теории государства и права. Учебник в 2 Т., Т. 2 – Душанбе: Империал – Групп, 2010. – 654с. (на тадж яз.). 262 Сотиволдиев Р.Ш. Политическая и правовая мысль раннесредневекового мусульманского Востока. – Душанбе: Дониш, 1999. – 357с. 263 Спасов Б. Конституция и народное представительство в Народной Республике Болгарии. – М.: Прогресс, 1977. – 304с. 264 Сравнительное конституционное право/Отв. ред. В. Е. Чиркин. – М.: Манускрипт, 1996. – 730с. 265 Станкевич З. История крушения СССР: Политико-правовые аспекты. – М.: Издво МГУ, 2001. – 320с. 266 Сулейманова Г. Ж. Судебная реформа в Республике Казахстан: обзор основных этапов. Учебное пособие. – Алматы: Центр ОБСЕ в Астане, 2010. – 156с. 267 Судебная власть/Под.ред. И.А.Петрухина.-М.,2003.-720с. 268 Судебные системы западных государств/Под.ред. В.А.Туманова.-М.,1991.-240с. 269 Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмеана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). – СПб:Норма, 2005.-384с. 318 270 Сюкияйнен Л.Р. Мусульманское право. Вопросы теории и практики. – М.: Наука, 1986.- 256с. 271 Тахиров Ф. Т. Становление советского права в Таджикистане. – Душанбе: Дониш, 1987. – 192с. 272 Тахиров Ф. Т. Актуальные проблемы истории и теории государства и права в условиях государственной независимости Республики Таджикистан. – Душанбе: Дониш, 2009. – 369с. 273 Теоретические основы Советской Конституции/Отв. ред. Б. Н. Топорнин. – М.: Наука, 1981. – 298с. 274 Теория государства и права. Хрестоматия. Т.1. Государство/Автор-составитель М.Н. Марченко. М.: Городец, 2004. – 896с. 275 Тихонравов Ю.В. Судебное религиоведение. – М.:ЗАО «Бизнес-школа «ИнтелСинтез»,1998.-272с. 276 Тихомиров Ю.А. Публичное право.- М.:Бек,1995-496с. 277 Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. – М.: Издание Тихомирова М. Ю., 1999. – 381с. 278 Тихомиров Ю. А. Теория закона. – М.: 1982. – 256с. 279 Тохян Феликс. Конституционный порядок президентских выборов в современном мире (сравнительно-правовое исследование). – Ереван: Мхитар Гош, 1998. – 320с. 280 Усмонов И. Миростроительство в Таджикистане. – Душанбе: Деваштич, 2006. – 160с. 281 Усмонов И. Книга о мире. Сборник документов. – Душанбе: Матбуот, 2001. – 552с. 282 Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. – М.: Норма, 2006. – 368 с. 283 Федотов М.А. Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации. М.: Гардарика, 1996. – 294 с. 284 Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной Конституции. – М.: Норма, 2005. – 320с. 319 285 Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. – М.: Юристъ, 1998. – 245с. 286 Хайде В. Система правосудия Федеративной Республики Германии.- Бонн, 1995.-231с. 287 Хакимов Ш. К. Становление и развитие Конституции как политико-правового института в Таджикистане. – Душанбе: Деваштич, 2002. – 223с. 288 Халилов Э.Х. Высший законодательный орган Республики Узбекистан.Ташкент, 2001. -352с. 289 Халиков А.Г. История государства и права Таджикистана. Часть 1. Душанбе, 2002. – 301с. (на тадж. языке). 290 Халиков А.Г. Правовая система зороастризма (древнее право). – Душанбе: Маориф ва фарханг, 2005.-488с. 291 Хамидов Х. Х. Развитие Основного Закона современного Таджикистана. – Душанбе: Конуният, 2005. – 191с. 292 Хамидов Х.Х. Президент Э.Ш. Рахмонов - основатель современного таджикского государства. – Душанбе: Конуният, 2006. – 233с. (на таджикском языке). 293 Хамидов Х. Х. Сравнительное конституционное право: история и современность. Наука, источники, Конституция – Душанбе, Конуният, 2001. – 322с. (на тадж.яз.) 294 Хамидов Х. Х., Алиев З. М. Основной закон: история и современность. – Душанбе: Паёми Сомониён, 2000. – 114с. (на тадж.яз.) 295 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ – М.: Юрид. лит., 1981. – 368с. 296 Хиль – Роблес Альваро Парламентский контроль за администрацией (институт Омбудсмена): Перевод с испанского. – М.: AdMarginef, 1997. – 335с. 297 Холиков К. Н. Конституционный суд Республики Таджикистан: статус, организация и деятельность. – М.: Изд-во Московского университета, 2009. – 272с. 298 Холиков К. Н. Становление и развитие института конституционного надзора в Таджикистане. – Душанбе: ТНИИПМ, 1998. – 105с. 320 299 Хрестоматия по всеобщей истории государства и права.в 2 Т., - Т. 2/Под. ред. К. И. Батыра, Е. В. Поликарповой. – М.: Юристъ, 2000. – 520с. 300 Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917 – 1991г.г. / Под.ред. О. И. Чистякова. – М.: Зерцало, 1997. – 592с. 301 Четвернин В. А. Современные концепции естественного права. – М.: Наука, 1988. – 144с. 302 Чиркин В. Е. Государствоведение. Учебник. – М.: Юристъ, 1999. – 400 с. 303 Чиркин В.Е. Законодательная власть. – М.: Норма, 2012. – 336 с. 304 Чиркин В.Е. Верхняя палата современного парламента. – М.: Норма, 2011. – 144 с. 305 Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование . М.: Норма, 2010. – 240 с. 306 Черемных Г. Судебная власть в Российской Федерации.- М., 1998.- 143 с. 307 Шайо А. Самоограничение власти. (Краткий курс конституционализма). – М.: 1999. – 292с. 308 Шайо А. Парламентаризм: опыт зарубежных стран.-М., 1998. -231с. 309 Шарипов Т.Ш. Институт уголовного неприменения наказания в уголовном праве: Проблемы теории, законодательства и практики. – М.: Проспект, 2008. – 176с. 310 Шарипов С. И. Демократизация политических отношений. – Душанбе: 2001. – 131с. 311 Шарипов С.И. Политические процессы в Таджикистане (сборник статей 19882011 г.г.)- Научно –публистическое издание. – Душанбе: ЦСИ при Президенте Республики Таджикистан. 2011. – 376с. 312 Шевцов В. С. Общественно-политическое устройство СССР. – М.: Знание, 1978. – 96с. 313 Шеховцев В. А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток: ДальНаука, 2002. – 320с. 314 Щиглик А. И. Закономерности становления и развития общественных организаций в СССР. – М.: Наука, 1977. – 254с. 321 315 Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. – М.,1997.-193с. 316 Энтин Л. М. Разделение властей: Опыт современного государства. – М.: Юрид. лит., 1995. – 174с. 317 Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном мире. – М.: Инфра, 1998. – 288с. 318 Юридический энциклопедический словарь.- М.: Инфра, 2001.-315с. 319 Юридическая техника. Учебное пособие/Под.ред. Т.Я. Хабриевой, Н. А. Власенко. – М.: Эксмо, 2010. – 272с. 320 Язык и качество закона. Материалы научно- практической конференции. – Душанбе: Шучоиён, 2010. – 356с. 321 Ямпольская Ц. А. Общественные организации в СССР. Некоторые политические и организационно-правовые аспекты. – М.: Наука, 1972. – 216с. 322 Якубова С. Н. Конституционно-правовой статус Маджлиси Оли Республики Таджикистан. – Душанбе: Эр-граф, 2009. – 156с. 323 Яценко И. С. Современный парламентаризм: Теоретико-правовой и сравнительный анализ. Монография. – М.: 2001. – 380. III. Статьи 324 Абдуджалилов А. Законодательный процесс в Таджикистане // Давлат ва хукук = Государство и право. – 2003, № 2. – С. 14 – 20. 325 Автономов А.С. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права России. М.: Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда; Программа Тасис.- 1996. – С. 7 – 23. 326 Автономов А.С. Процесс становления парламентаризма в Казахстане // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1995, № 2(4). С. 22-37. 327 Автономов А.С. Истоки и смысл двухпалатности парламентов // Порiвняльноправовi дослiдження. - 2006, № 2. С. 26-36. 322 328 Адилходжаева С.М. Из опыта развития демократии и регулирования парламентской деятельности в Узбекистане // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. – 2008, № 3. – С .79-83. 329 Алеманн У. фон. Парламентаризм // Политология. – 1993, вып. 3. – С. 22 – 35. 330 Алиев З. М. Высшие органы государственной власти Республики Таджикистан // Давлат ва хукук = Государство и право. – 1998, № 1. – С. 48 – 53. (на таджикском языке). 331 Алиев З. М. Критерии определения полномочий Маджлиси Оли (Парламента) Республики Таджикистан // Сборник научных трудов Налогово-правового Института. – Душанбе: Налогово-правовой Институт, 1999, вып. 1. – С. 190 – 196. 332 Ализода З. Некоторые аспекты формирования двухпалатного парламента в Республике Таджикистан / Известия АН РТ. Серия: Философия и правоведение – 2011, № 4.- С.168-174. 333 Ализода З. К вопросу о понятии и признаках парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. – 2012 - №5. – С.55-60. 334 Ализода З. О понятии парламентаризма и его воплощение в политико-правовой действительности Республики Таджикистан // Таджикистан и современный мир. Центр стратегических исследований при Президенте Р.Т.- 2012. - № 5.С.18-28. 335 Ализода З. Некоторые аспекты эволюции парламентаризма в Республике Таджикистан // Правовая политика и правовая жизнь. – 2012.- №4. – С.25-30. 336 Ализода З. Правовые аспекты организации и функционирования парламента Республики Таджикистан // Вестник Российско- Таджикского (славянского) университета. -2012, № 1. С. 10-15 337 Алиев З. М. Разделение властей: история, теория и практика // Давлат ва хукук = Государство и право. – 2000, № 3. – С. 3 – 8. (на таджикском языке). 338 Алиев З. М., Абдуллаев А. А. Некоторые вопросы организации и функционирования Конституционного суда Республики Таджикистан // Вестник Конференций органов конституционного контроля стран молодой 323 демократии. – Ереван: Центр Конституционного права Республики Армения, 1999, вып. 1 (3). – С. 78 – 84. 339 Алиев З. М. Некоторые вопросы становления парламентаризма в Республике Таджикистан // Вестник Межпарламентской Ассамблеи государств - членов СНГ. – Санкт – Петербург, МПА, 2002.№1. – С. 213 – 220. 340 Алиев З. М. Становление парламентаризма в Республике Таджикистан // Хаёт ва конун = Жизнь и закон – 2002, № 2. – С. 35 – 47. (на таджикском языке). 341 Алиев З. М. Межтаджикские переговоры и развитие парламентаризма в Республике Таджикистан. / В кн.: Национальное согласие – гарант устойчивого развития Таджикистана. – Душанбе, Исполнительный аппарат Президента Р.Т., 2002. – С. 34 – 38. (на таджикском языке). 342 Алиев З. М. Законодательное регулирование взаимоотношений между государством и религиозными организациями / В кн.: Построение доверия между исламистами и секуляристами – таджикский эксперимент. – Душанбе: Деваштич, 2004. – С. 78 – 87. 343 Алиев З. М. Региональное управление в Таджикистане: центр и регионы. / В кн.: Таджикистан: оптимизация отношений между центром и регионами. – Вызовы и возможности. – Бишкек, Premier, 2004. – С. 20 – 27. 344 Алиев З. М. Местное управление и самоуправление в Республике Таджикистан // Хаёт ва конун = Жизнь и закон, 2003. –№1.- С. 42 – 57. 345 Алиев З. М. Конституционные основы организации исполнительной власти в Республике Таджикистан // Давлат ва хукук = Государство и право – 2003.- № 1. – С. 9 – 14. (на таджикском языке). 346 Ализода З. Конституционный суд Республики Таджикистан и проблемы защиты прав человека и гражданина в Республике Таджикистан // Вестник Конференций органов конституционного контроля стран молодой демократии. – Ереван: Центр Конституционного права Республики Армения. – 2011, № 1. – С. 125 – 130. 347 Алиев З. М. Конституция 1994 года и ее роль в развитии суверенного Таджикистана. / В кн.: Конституция Республики Таджикистан: теория и 324 практика её применения. – Материалы республиканской научно-практической конференции, посвященной 15 – летию Конституции Республики Таджикистан. Центр законодательства при Президенте Республики Таджикистан. – Душанбе: Шучоиён, 2009. – С. 24 – 26. (на таджикском языке). 348 Алиев З. М. Формирование парламентаризма в Республике Таджикистан // Хаёт ва конун = Жизнь и закон. – 2002, № 2. – С. 35 – 46. 349 Алиев З. М. Парламентаризм и процесс его становления в Республике Таджикистан // Давлат ва хукук = Государство и право. – 2006, № 3. – С. 18 – 22. 350 Алиев З.М. Эволюция парламентаризма в Республике Таджикистан // Центральная Азия и Кавказ. – 2008, № 2. – С. 100 – 107. 351 Алиев З.М. Некоторые вопросы истории становления парламентаризма в Республике Таджикистан // Известия АН Республики Таджикистан. Серия: Философия и правоведение – 2008, № 1. – С. 76 – 83. 352 Ализода З. Противоречия в нормативных правовых актах и их влияние на применение законодательства. / В кн.: Язык и качество законов. – Душанбе: Шучоиён, 2010, - С. 25 – 30. (на таджикском языке). 353 Алиев З. М. 10 лет Конституции Республики Таджикистан: достижения и перспективы // Хаёт ва конун = Жизнь и закон, 2005. – С. 7 – 14. (на таджикском языке). 354 Алиев З.М. Значение достижения мира в становлении новой государственности Таджикистана // Хаёт ва конун = Жизнь и закон, 2004, № 2. – С. 13 – 17. 355 Арабаев А.А. Конституционно-правовой статус парламента Кыргызской Республики // Современное право – 2006. - № 1. С. 77-83. 356 Багдасарян В. Анализ функционирования национального Собрания Армении в свете требований конституциональных реформ // Вестник Конференций органов конституционного контроля стран молодой демократии. – Ереван: Центр Конституционного права Республики Армения. – 2006, вып. 2. – С. 39 – 48. 325 357 Баренбойм П. Божественная природа судебной власти. 3000 лет доктрине разделения властей: от Ветхого завета до наших дней//Российская юстиция, 1996, №1.С.21-23. 358 Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность//Государство и право. 1993. -№7.-С.22-28. 359 Булаков О. Н. Особенности реализации законодательной функции Советом Федерации и верхними палатами европейских государств // Государство и право, 2004. - № 7. – С. 90 – 95. 360 Гафуров Х.М. Судебная система: понятие и принципы организации и деятельности // Давлат ва хукук = Государство и право. – 2005, № 4. – С. 78 – 83. 361 Гранкин И. В. Определение статуса Федерального Собрания Российской Федерации и проблемы его совершенствования // Государство и право, 2005, № 5. – С. 5 – 12. 362 Джангирян Ж.Д. Национальное Собрание Республики Армения в системе органов государственной власти // Государство и право, 2004. - № 7. – С. 96 – 100. 363 Джалилов М.Х. Политико-правовые основы международной деятельности Парламента Республики Таджикистан (1997-1999 г.г.)//Вестник МПА СНГ.2000.-№3.-С.254-271. 364 Диноршоев А.М. Государственная власть как правовая категория//Давлат ва хукук = Государство и право. –Душанбе.- 2003 -№1.-С.3-8. 365 Имомов А. И. Формирование парламента и перспективы парламентаризма в Таджикистане // Давлат ва хукук = Государство и право, – 2000. – № 1. – С. 1 – 10. 366 Имомов А. И. Процесс подготовки и принятия новой Конституции Республики Таджикистан // Известия АН Республики Таджикистан. Серия: Философия и правоведение, 1995. - № 3. – С. 3 – 15. 326 367 Имомов А. И. О роли и значении Межтаджикского диалога в таджикском обществе // Известия АН Республики Таджикистан. Серия: Философия и правоведение, 1997. - № 4. – С. 10 – 18. 368 Имомов А. И. О статусе и политико-правовом значении согласительных документов // Давлат ва хукук = Государство и право, 1997. - № 4. – С. 32 – 40. 369 Имомов А. И. О проблемах толкования Конституции и законов Таджикистана // Центральная Азия, 1998. - № 1. – С. 55 – 62. 370 Имомов А. И. О некоторых вопросах правовой природы и место Конституции в системе права и законодательства // Давлат ва хукук = Государство и право, 1998. - № 3. – С. 1 – 12. 371 Имомов А. И. Избирательная система и её проблемы: выборы в фокусе политики и права // Мизон: Науч. – информ. аналит. бюлл., 1999. - № 3. – С. 5 – 6. 372 Имомов А. И. Дальнейшее совершенствование избирательной системы // Мизон: Науч. – информ. аналит. бюлл., 1999. - № 4. – С. 1 – 3. 373 Имомов А. И. Конституционно-правовая реформа и политический процесс в Республике Таджикистан // Центральная Азия и Кавказ, 2000. - № 2. – С. 244 – 252. 374 Имомов А. И. Правовой статус депутатских фракций и групп в парламенте Республики Таджикистан // Партии и движения Таджикистана, 2001. - № 9. – С. 9 – 11. 375 Имомов А. И. Конституционные законы и их место в системе законодательства // Давлат ва хукук = Государство и право, 2000. - № 4. – С.8 – 20. 376 Имомов А. И. Укрепление политико-правовых основ независимости Республики Таджикистан // Центральная Азия и Кавказ, 2001. - № 3. – С. 146 – 154. 377 Имомов А.И. Основные этапы развития Конституции Таджикистана // Давлат ва хукук = Государство и право, 2002. - № 1. – С. 1 – 9. 378 Исмоилов Ш.М. Система государственной власти в Республике Таджикистан// Давлат ва хукук = Государство и право. –Душанбе, 2003 - №3. –С.15-23 327 379 Кадыров Дж. Юридическая характеристика исполнительной власти и её место в системе разделения властей // Давлат ва хукук = Государство и право, 2005. - № 2. – С. 1 – 7. 380 Книпер Р. Интерпретация, аналогия и развитие права: деликатное разграничение судебной и законодательной власти// Давлат ва хукук = Государство и право.-Душанбе, 2002.- № 4.-С.10-18. 381 Котеньков А.А. Президент – парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе//Государство и право, 1998. - № 9. – С. 5 – 8. 382 Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время, 1994. – № 4. – С. 56 – 68. 383 Мазаев В.Д., Минх Г.В. Законодательная инициатива как инструмент реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2003, №1, - С. 50-55. 384 Махмудов М.А. Задачи демократизации таджикского общества на современном этапе// Давлат ва хукук = Государство и право. – Душанбе. – 2003. -№1.- С.4652. 385 Михалева Н. А. Конституционное законодательство стран СНГ на современном этапе (Динамика развития) // Государство и право, 2004. - № 9. – С. 73 – 80. 386 Мухамеджанов О. Конституционная реформа в Республике Узбекистан: новый этап в развитии парламентаризма // Дайджест Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии, 2004. – № 7. – С. 51 – 55. 387 Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Российское право, 2003. - № 4. – С. 35 – 43. 388 Раджабов Р.М. Формирование новой системы законодательства Республики Таджикистан//Труды Академии МВД РТ. Вып. 6.-Душанбе, 2003.-С.25-29. 389 Раджабов С. Верховное собрание – высший представительный орган государственной власти // Давлат ва хукук = Государство и право, 1997. – № 4. – С. 45 – 48. (на таджикском языке). 328 390 Раззоков Б. Х. Исполнительная власть: постановка вопроса, сущность и основные особенности // Давлат ва хукук = Государство и право, 1999. - № 1. – С. 54 – 60. 391 Романов И. П. Понятие и сущность парламентаризма // Полис, 1998. - № 4. – С. 210 – 225. 392 Сафаров И.Д. Эволюция представлений о государстве// Давлат ва хукук = Государство и право. – Душанбе, 2005. №1.- С.48-54. 393 Сафаров И.Д. Историческое развитие теории правового государства// Давлат ва хукук = Государство и право. –Душанбе, 2003.-№ 2.- С.1-14. 394 Сафаров Л.Ш. Избирательная система в Таджикистане: проблемы и перспективы её совершенствования // Таджикистан и современный мир. – 2012. № 1.- С.130-141. 395 Сотиволдиев Р. Ш. Теоретические основы идеи переходного государства // Давлат ва хукук = Государство и право, 2007. - № 2. – С. 1 – 5. 396 Сотиволдиев гражданского Р.Ш. Конституционно-правовые общества и правового начала государства в формирования постсоветском Таджикистане//Труды Академии МВД РТ. Вып. 5.-Душанбе, 2002.-С.32-48. 397 Тахиров Ф.Т. Ведущая роль Конституции Республики Таджикистан 1994г в иерархии нормативно-правовых актов//Изв. АН Республики Таджикистан. Сер.: Философия и правоведение.- Душанбе, 2005.- № 4 - С.91-96. 398 Тахиров Ф.Т., Халиков А.Г. Судебное право зороастризма//Изв. АН Республики Таджикистан. Сер.: Философия и правоведение. – Душанбе, 2004. -№ 1- С.7385. 399 Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий// Государство и право.- 1997. -№2.-С.24-32. 400 Усанов В. Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право, 2005. - № 12. – С. 13 – 22. 401 Федосеев А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт//Полис.-2001.- №1. – С.168-179. 329 402 Хамидов Х. Х. Становление многопартийности в Республике Таджикистан// Давлат ва хукук = Государство и право, 1997. - № 2 -3. – С. 28 – 32. (на таджикском языке). 403 Холиков К. Н. Место Конституционного суда в системе государственной власти // Давлат ва хукук = Государство и право, 2001. -№3. – С. 31 – 36. 404 Холиков К. Н. Судебно-правовая реформа в Республике Таджикистан и усовершенствование компетенции Конституционного суда // Вестник Таджикского Национального Университета. Серия гуманитарных наук, 2008. № 2. – С. 79 – 88. 405 Холиков К. Н., Якубова С. Н. Маджлиси Оли и Конституционный суд Республики Таджикистан: правовые положения и их взаимодействие // Давлат ва хукук = Государство и право, 2004. - № 2. – С. 8 – 16. (на таджикском языке). 406 Холиков К. Н. Конституция Республики Таджикистан 1994 года и образование Конституционного суда // Давлат ва хукук = Государство и право, 2004. - № 4. – С. 12 – 19. (на таджикском языке). 407 Холиков К. Н. Основные черты Конституции Республики Таджикистан 1994 г. // Давлат ва хукук = Государство и право, 2005. - № 1. – С. 10 – 21. (на таджикском языке). 408 Холиков К. Н. Законодательство Республики Таджикистан о компетенции Конституционного суда // Давлат ва хукук = Государство и право, 2006. - № 2. – С. 70 – 79. (на таджикском языке). 409 Холиков К. Н. Роль Конституционного суда в обеспечении верховенства Конституции Республики Таджикистан // Давлат ва хукук = Государство и право, 2006. - № 3. – С. 2 – 4. (на таджикском языке). 410 Холиков К. Н. Образование Конституционного суда Республики Таджикистан // Давлат ва хукук = Государство и право, 1997. - № 1. – С. 12 – 19. (на таджикском языке). 411 Холиков К. Н. Новые возможности о совершенствовании компетенции Конституционного суда // Точикистон, 2008. - № 5-6. – С. 8 – 9. (на таджикском языке). 330 412 Шейнин Х. Конституционный суд Российской Федерации в системе органов судебной власти // Российская юстиция, 1995. - № 3. – С. 19 – 21. 413 Шульженко Ю. Л. Конституционный суд России // Конституционный строй России, 1992, Вып. 1. – С. 91 – 92. 414 Юдин Ю. А. Судебный конституционный контроль в развивающихся странах // Государство и право, 1993. - № 9. – С. 79 – 89. 415 Якубова С.Н. Маджлиси Оли Республики Таджикистан: назначение, структура и организация деятельности // Представительная власть – XXI век. – Выпуск № 6 (79). – 2007. – С. 7 – 10. 416 Якубова С. Н. Место и роль парламента по Конституции Республики Таджикистан // Давлат ва хукук = Государство и право, 2005. –№4.- С. 13 – 15. 417 Якубова С.Н., Диноршоев А.М. Конституционно-правовой анализ структуры парламента // Сборник научных трудов молодых ученых юридического факультета ТГНУ. – Выпуск № 1. – Душанбе. – 2007. С. 85 – 91. IV. Диссертации и авторефераты диссертаций 418 Арабаев А.А. Парламентаризм в Кыргызстане (Проблемы теории и практики): Автореферат диссертации докт. юрид. наук. – Бишкек, 2008. – 33 с. 419 Артыков З.М. Становление и развитие институтов амнистии и помилования в Таджикистане (историко-правовое и сравнительное исследование): Автореф. дисс… канд.юрид.наук. –Душанбе, 2010 – 26с. 420 Буриев И. Б. Становление и развитие институтов государственности на территории Таджикистана (досоветский период): Автореферат диссертации докт. юрид. наук. – М., 2009.-40с. 421 Вихарев А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (Вопросы конституционной теории и практики): Дис…канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2002. – 192с. 422 Гадоев Б. С. Правовые проблемы организации и проведения референдума в Республике Таджикистан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2002 – 20с. 331 423 Гостева С. Р. История становления и развития парламентаризма в России (на материалах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации): Дис…канд. юрид. наук. – Воронеж, 2001 - 221с. 424 Горобец В. Д. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Дис… докт. юрид. наук. – М., 2000 – 401с. 425 Гумба М. Система конституционных принципов правосудия и формы их реализации: Автореферат дисертации канд.юрид.наук.– М., 2002 – 21с. 426 Дададжанов М. Парламентаризм как основа развития государства: теория и практика Республики Таджикистан: Автореф. дисс…кандидата наук государственного управления.- Киев, 2005 - 26с. 427 Джамшедов Д.Н. Государственная служба Республики Таджикистан (конституционно-правовой аспект): Автореф. дисс…канд.юрид.наук. М., 2011 – 26с. 428 Диноршоев А. М. Конституционные основы разделения властей в Республике Таджикистан: Автореферат диссертации канд.юрид.наук.– Душанбе, 2006. – 32с. 429 Достиев А. С. Конституция Республики Таджикистан 1994 года: История, разработки, принятия и основные положения: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Душанбе, 1999. – 25с. 430 Дышякова М. Р. Становление парламентаризма в Кабардино-Балкарской Республике: Дис… канд. юрид. наук. – М., 1999. – 173с. 431 Забейворота А. И. Институты парламента в российско-белорусской интеграции: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2002. – 184с. 432 Заврабян Н.И. Бикамерализм и демократия в Республике Таджикистан: Автореф. дисс. канд. полит.наук. – Душанбе, 2008. – 23с. 433 Камолов И.И. Источники права Республики Таджикистан: Автореф. дисс. канд.юрид.наук. – Душанбе, 2009. – 25с. 434 Кладий Е. В. Судебная власть в системе государственной власти Российской Федерации: Автореф. дисс… канд.юрид.наук.– М., 2002. – 17с. 332 435 Копцева Ю. В. Двухпалатный парламент в отечественной и зарубежной практике. Сравнительно-правовой анализ: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2004. – 158 с. 436 Корнилаева А. А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Уфа, 2002. – 26с. 437 Магомедсултанов И. И. Возникновение, становление и развитие парламентаризма в России: Дис… докт. исторических наук. – Махачкала, 2001. – 398с. 438 Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики: Диссертация канд.юрид.наук. – М., 199-202с. 439 Мирзоев С.Б. Становление и развитие конституционного надзора и контроля в Таджикистане: историко-правовое и общетеоретическое исследование: Автореф. дисс. канд.юрид.наук.– Душанбе, 2012 – 23с. 440 Маликова А.Х. Проблемы формирования социального государства в Таджикистане: Автореф. дисс… докт.юрид.наук.– М., 2012. – 33 с. 441 Муллоев Д.М. Формирование правового государства в Республике Таджикистан: Автореф. дисс… канд.юрид.наук. – Душанбе, 2008. – 22с. 442 Онлашева Ш. О. Утверждение Казахстана как светского государства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Алматы, 2003. – 32с. 443 Рахмонова О.Э. Развитие законодательства о правах и свободах женщин в Таджикистане (1917-2011 г.г.): Автореф. дисс. канд.юрид.наук. Душанбе, 2012. – 26с. 444 Романов Р.М. Российский парламентаризм: истоки, современные проблемы, перспективы: Дисс. докт. юрид. наук. – М., 2001 – 205с. 445 Сайфиддинов А.А. Становление и развитие избирательного права в Таджикистане: Автореф. дисс. канд.юрид.наук. – М., - 2002. 18с. 446 Сафаров Д.С. Права человека и глобализация в контексте исламской правовой культуры: история и современность: Автореф. дисс. канд.юрид.наук.– Душанбе, 2012.- 26с. 333 447 Паносян Н.Ж. Национальное Собрание Республики Армения в системе государственных органов: Дис… канд. юрид. наук. – М., 2003. – 156с. 448 Паршина О.А. Суд как орган судебной власти: Автореф. дисс… канд.юрид.наук. – М., 2001. – 21с. 449 Солиев К.Х. Праворазъяснительная деятельность Верховного Суда Республики Таджикистан: Общетеоретический аспект: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Душанбе, 2004. – 24с. 450 Сотиволдиев Р.Ш. Политическая и правовая мысль раннесредневекового мусульманского Востока (на примере «Кабуснаме», «Сиёсат-наме», «Синбаднаме»): Автореф. дис… докт. юрид. наук. – М., 1999. - 37с. 451 Тохиров Н. Ф. Развитие законодательной деятельности в Таджикистане (1917 – 2007гг.): Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Душанбе, 2008. – 25с. 452 Устинов Д.Е. Конституционно-правовые основы развития парламентаризма в Республике Казахстан: Дисс. канд. юрид. наук. – Бишкек, 2011 – 182 с. 453 Фахрашун Т. Судебная система Российской Федерации: современное состояние и некоторые направления совершенствования: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – Тверь, 1998. – 21с. 454 Хакимов Ш.К. Конституционализм в Таджикистане: историко-культурные основы, специфика становления и эволюции: Автореферат дисс. докт.юрид.наук. – М., 2012. – 43 с. 455 Хамроев С. Ш. Проблемы правового воспитания школьной молодежи: Автореф. дисс. канд.юрид.наук.– Душанбе, 2003. - 23с. 456 Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус парламента и организация его деятельности: Сравнительно-правовое исследование: Автореферат дисс. докт. юрид. наук. – М., 2008. – 30 с. 457 Шодиев И.Р. Развитие судебной системы в Таджикистане (вторая половина XIX - начало XXI вв.): Автореф. дисс. канд.юрид.наук.– Душанбе, 2010. – 26с. 458 Якубова С. Н. Конституционно-правовой статус Маджлиси Оли (Парламента) Республики Таджикистан: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2008. – 22с. 334
