Конституция Кабардино-Балкарии и республиканское

З.Л. Кочесоков
Конституция Кабардино-Балкарии и республиканское
законодательство об организации
государственной исполнительной власти
В отличие от многих субъектов Российской Федерации, в которых,
как верно подмечено Ж.И. Овсепян, организация исполнительной власти «копирует» федеральную модель с ее фактическим раздвоением
института главы исполнительной власти [1], в Кабардино-Балкарской
Республике реализована конструкция построения органов государственной исполнительной власти, полностью отвечающая принципам
и требованиям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в его
нынешней редакции. Остановимся на этом подробнее.
Несомненно, что в качестве фундаментальных принципов правовой
модели организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике следует рассматривать в полной мере отвечающие общефедеральным конституционным основам те клаузулы, которые
содержатся в первой главе Конституции Кабардино-Балкарии, а именно:
- демократический правовой характер государственности Кабардино-Балкарии как субъекта Российской Федерации;
- приоритет человека, его прав и свобод как высшей ценности наряду с обязанностью государства их признавать, соблюдать и защищать;
- принцип единства равноправных народов Кабардино-Балкарии
и неделимости Республики (статья 3 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- признание источником власти в Кабардино-Балкарии ее многонационального народа, осуществляющего свою власть непосредственно,
а также через органы государственной власти и местного самоуправления (статья 4 Конституции КБР);
- распространение государственной власти Кабардино-Балкарской Республики на всю ее территорию, гарантирование целостности и неприкосновенности территории Республики и провозглашение важнейшей функцией государства сохранение государственности Кабардино-Балкарской
Республики (статья 5 Конституции Кабардино-Балкарской Республики);
- социальный характер государственности Кабардино-Балкарии,
политика которой направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7 Конституции
Кабардино-Балкарской Республики);
- принцип единства экономического пространства, в соответствии
с которым гарантируются свободное перемещение товаров, услуг
и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом государ-
ственная, муниципальная, частная и иные формы собственности (статья
8 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).
Сюда же относятся и рассмотренные в предыдущем параграфе
принцип разделения властей и учреждение органов государственной
власти Республики (статьи 10 и 11 Конституции Кабардино-Балкарской
Республики).
Согласно Конституции Кабардино-Балкарии в ведении Республики находятся установление системы органов государственной власти
республики, порядка их организации и деятельности, а также формирование органов государственной власти республики (статья 69, пункт
«г»). Это в полной мере относится и к государственной исполнительной
власти Кабардино-Балкарии, как одной из ветвей власти.
Одними из ключевых конституционных принципов организации
государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарии являются следующие:
- органам исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики по соглашению с федеральными органами исполнительной власти
может быть передано осуществление части полномочий федеральных
органов исполнительной власти, если это не противоречит Конституции
Российской Федерации и федеральным законам (статья 74 Конституции
Кабардино-Балкарской Республики);
- в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и Кабардино-Балкарской Республики федеральные органы
исполнительной власти и органы исполнительной власти КабардиноБалкарии образуют единую систему исполнительной власти (статья
75 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).
Возглавляет исполнительную власть Кабардино-Балкарской Республики ее Глава администрации, на которого в соответствии со ст. 78
Конституции Кабардино-Балкарии возлагаются также полномочия по
обеспечению взаимодействия республиканских исполнительных органов государственной власти с федеральной исполнительной властью и ее
территориальными структурами. Подробнее об институте Главы администрации Кабардино-Балкарской Республики и его роли в руководстве
исполнительной властью будет сказано в следующем параграфе. Здесь
же остановимся на характеристике системы органов государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарии.
Руководствуясь внесенной в пункт «м» части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ поправкой (Федеральный закон от 11 октября 2004 г. № 159-ФЗ), Парламент Кабардино-Балкарской
Республики принял Закон от 5 июля 2005 г. № 40-РЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской
Республики» (заметим, что в прежней редакции Федерального закона
№ 184 законодатель субъекта Федерации утверждал не систему, а структуру органов исполнительной власти). В соответствии с этим республиканским законом (статья 4) система исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарии выглядит следующим образом:
1) Глава администрации Кабардино-Балкарской Республики;
2) Правительство Кабардино-Балкарской Республики;
3) министерства Кабардино-Балкарской Республики;
4) исполнительные органы государственной власти КабардиноБалкарской Республики, образуемые по согласованию с федеральными
органами исполнительной власти;
5) иные исполнительные органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики [2] (в редакции от 30 января 2006 г.).
Однако, здесь следует указать на коллизионность норм, содержащихся в республиканском законе, по отношению к Федеральному закону
об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской
Федерации, в котором закреплена норма о том, что: «В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации» (статья 17 в редакции Федерального
закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ). Таким образом, вышеприведенная запись в Законе Республики может быть признана соответствующей
норме федерального законодательства при условии включения в систему
исполнительной власти Республики Глава администрации КабардиноБалкарии в качестве высшего исполнительного органа государственной
власти Республики. Это допустимо при определенном правовом толковании статуса Главы Республики, о чем будет сказано в параграфе, посвященном Главе администрации Кабардино-Балкарии.
Во всяком случае, в соответствии с классификацией систем организации исполнительной власти в субъектах Федерации, предложенной
А.Н. Чертковым, республиканская исполнительная власть Кабардино-Балкарии характеризуется как: «система органов исполнительной
власти, предусматривающая должность высшего должностного лица
субъекта Федерации, равно как и коллегиальный высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, объединяющий министров
и возглавляемый руководителем, должность которого не совпадает
с должностью высшего должностного лица» [3: 33].
В качестве коллегиального исполнительного органа в КабардиноБалкарии выступает Правительство Республики, порядок формирования и организации деятельности которого требуют специального рассмотрения, что и будет сделано ниже.
Однако уже здесь необходимо подчеркнуть, что в указанном выше
контексте часть 1 статьи 108 Конституции Кабардино-Балкарской Республики должна быть изменена и изложена в следующей редакции:
- Правительство Кабардино-Балкарской Республики является постоянно действующим высшим коллегиальным республиканским органом исполнительной власти, подчиненным и подотчетным непосредственно Главе администрации Кабардино-Балкарской Республики.
Таким образом, в предложенной редакции статьи 108 Конституции
КБР будет в полной мере (как и юридически, так и фактически) учтено
руководство исполнительной властью Республики и ее Правительством
Главой администрации Кабардино-Балкарии, его конституционный статус главы Республики.
На мой взгляд, Кабардино-Балкарская Республика по этому критерию вполне может быть отнесена к той группе республик (Башкортостан, Татарстан, Калмыкия), в которых, по верному замечанию М.В. Баглая, «правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства» [4: 697].
Разделяется мною и вывод М.В. Баглая о том, что исполнительная
власть в субъектах Российской Федерации занимает ведущее место в системе органов государственной власти, будучи наделена широкими полномочиями и неразрывно связана с полномочиями главы государства.
Это в полной мере относится к организации системы исполнительной
власти в Кабардино-Балкарской Республике.
Анализируя систему исполнительных органов государственной
власти Кабардино-Балкарии, Л.А. Тхабисимова справедливо резюмирует, что поиски баланса между «рамочным» регулированием и основными, фундаментальными положениями, обремененные необходимостью
соблюдения принципа федерализма при организации и функционировании единой системы исполнительной власти, всегда чреваты тем, что
какая-то из сторон (федеральный центр или регионы) останется недовольна существующим положением дел, работая на «центробежные»
или «центростремительные» управленческие процессы.
«Этим же, – по ее мнению, – определяется высокая миссия конституционного правосудия, поскольку только в ходе разрешения конкретных конституционных споров можно прийти к выводу о балансе централизованного и децентрализованного регулирования законодательных и
исполнительных полномочий в деятельности органов государственной
власти субъектов Федерации».
До настоящего времени Конституционный Суд Российской Федерации отвергал все обращения органов государственной власти субъектов
Федерации в части оспаривания избыточной «юридической нормировки» (говоря словами Н.М. Коркунова) общих принципов организации
региональных систем государственных органов.
Так, например, Определением Конституционного Суда Российской
Федерации от 8 июня 2000 г. № 91-О было отказано в принятии к рассмотрению запроса Правительства Республики Ингушетия, которое
полагало, что общие принципы организации системы органов государственной власти не должны включать детальное регулирование вопросов формирования и деятельности республиканских органов государственной власти, а также закреплять конкретные их полномочия.
Отметим, что правовые позиции в отношении вопросов организации
органов как законодательной, так и исполнительной власти субъектов Федерации сформулированы в целом ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации, как то: постановлениях от 12 апреля 1995 г. по делу о
толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3)
и 135 (ч. 2) Конституции России; от 18 января 1996 г. по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края; от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке положений Устава – Основного Закона Читинской области; от 24 января 1997 г. по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике»; от 15 января 1998 г.
по делу о проверке конституционности ст. 80, 92-94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной
власти в Республике Коми»; от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской
области; от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»; от 4 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)
и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея; от 9 июля 2002 г. по делу о проверке конституционности положений
пункта 5 статьи 18 и статьи 30 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи
108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона
Республики Саха (Якутия) «О выборах Президента Республики Саха (Якутия)» и других.
Принимая сформулированное Л.А. Тхабисимовой понятие системы
органов исполнительной власти субъектов Федерации как совокупности
соответствующих органов государства, объединенных общими целями
и принципами деятельности, и дифференцированными в зависимости
от места в иерархии полномочий исполнительной власти, характера их
компетенции, организационно-правовых форм их учреждения и деятельности с учетом внутрисистемных и межсистемных взаимосвязей
(лучше было сказать внутриорганизационных и внешних форм взаимодействия – З.К.) [5: 285], все же не могу согласиться с ее же утверждением следующего характера: «В Кабардино-Балкарской Республике
в настоящее время установлена система исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики во главе с
высшим исполнительным органом государственной власти КабардиноБалкарской Республики – Правительством Кабардино-Балкарской Республики…».
Ранее мною уже было подчеркнуто, что в качестве главы системы органов исполнительной власти Кабардино-Балкарии не может рассматриваться никто иной, кроме Главы администрации Кабардино-Балкарской
Республики.
В противном случае абсурдно рассматривать систему республиканских органов исполнительной власти, в которой Правительство стоит
выше главы администрации Республики, тем паче, что в самом Законе КБР «О системе исполнительных органов государственной власти
Кабардино-Балкарской Республики» Глава администрации Кабардино-Балкарии поставлен над Правительством КБР и другими республиканскими органами исполнительной власти. В данном случае можно
утверждать, что в Кабардино-Балкарии закреплена такая модель организации исполнительной власти, которая характеризуется как «система исполнительной власти, в которой высшее должностное лицо
возглавляет коллегиальный высший исполнительный орган, при этом
конституцией субъекта РФ предусматривается должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти (председателя правительства), которую замещает иное лицо» [6: 439].
Отражением нового механизма делегирования отдельных полномочий от федеральной исполнительной власти региональной является закрепление в системе республиканских органов исполнительной власти
таких структур, как «исполнительные органы государственной власти
Кабардино-Балкарской Республики, образуемые по согласованию с федеральными органами исполнительной власти».
Такая возможность заложена и вытекает из статьи 26.5 Федерального
закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, введенной в действие с 1 января 2005 г. одновременно
с вступлением в силу федеральных законов от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ
и от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в
Налоговый кодекс и Бюджетный кодекс. В данном случае осуществление
исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации
полномочий, возложенных федеральным нормативным актом, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
На сегодня такого рода делегирование федеральных функций республиканским органам исполнительной власти отсутствует, но в перспективе это не исключается. Таким образом, реальная картина, показывающая современное состояние системы организации государственной
исполнительной власти Кабардино-Балкарии, выглядит так:
-
–
* ФОИВ – федеральные органы исполнительной власти
Причем министерства Кабардино-Балкарской Республики в отличие от федеральных министерств наделены полномочиями по осуществлению функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, а также контролю и надзору в установленной сфере деятельности, равно как и по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (Закон КБР
от 07.10.2005 г. № 77-РЗ). Как видно республиканские министерства совмещают полномочия, которые на уровне Федерации в целом распределены, как правило, между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами (согласно Указа Президента
Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти»).
Таким образом, система органов исполнительной власти Кабардино-Балкарии представляет собой составную часть общей системы организации государственной власти республики, а следовательно, имеет
признаки, присущие последней. Вместе с тем, организации исполнительной власти присущи специфические признаки, вытекающие из ее
природы, роли и значения в системе государственно-правовых институтов. Следует подчеркнуть, что, будучи основными звеньями структуры государственного управления, Глава администрации и Правительство Кабардино-Балкарской Республики, республиканские министерства
и ведомства каждодневно осуществляют функции исполнительной власти
и решают ее задачи.
Библиографический список
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Овсепян Ж.И. О совершенствовании федерального законодательного
регулирования общих принципов организации исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ // Северо-Кавказский юридический
вестник. 2006. № 3. С. 6.
Кабардино-Балкарская правда. 2005. 6 июля. № 144-145 (в редакции Закона
от 30 января 2006 г. – Кабардино-Балкарская правда. 2006. 7 февраля. № 24).
Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(постатейный). М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999.
Конституционное право Кабардино-Балкарской Республики.
Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и
перспективы развития; отв. ред. Н.Ю. Хаманева, 2004.