Код УДК Трушина А.В. Основные проблемы федеративного

Код УДК
Трушина А.В.
Основные проблемы федеративного устройства Российской
Федерации и возможные пути их решения
С распадом СССР и выдвижением республиками, краями, областями,
округами РСФСР ранее не так явно выражающихся интересов, проблема
государственного устройства Российской Федерации стала главной в числе
вопросов, решение которых не только необходимо для развития страны, её
стабильности, но и определяет возможность сохранения государственной
целостности, что всегда являлось первоочерёдной задачей.
Опасность прогнозируемого распада России после 1991 года,
нежелание ряда республик идти на компромисс и отказаться от
государственного суверенитета, что, в свою очередь, было реакцией на так
называемый
«парад
суверенитетов»,
заставил
руководство
страны
задуматься о возможных путях развития государства с точки зрения его
устройства.
Любое государство может быть и унитарным, и федеративным в
зависимости
от
складывающейся
политической
и
социально-
экономической обстановки, а также взаимного расположения ряда
факторов.
Огромная
территория
России,
населяющий
её
многонациональный народ, настойчивость субъектов РФ в отношении их
самостоятельности в решении вопросов собственного ведения, история
государства и множество других причин определили выбор властей
относительно целесообразности федеративного устройства. В 1992 году
был подписан Федеративный договор, а в 1993 году принята Конституция
Российской Федерации, принятие которой смягчило ситуацию в стране,
примирило Центр с субъектами и частично уладило разногласия с
республиками.
Система российского федерализма, как и любая другая, содержит
определённые недостатки, что, в свою очередь, приводит к необходимости
поиска путей решения существующих проблем.
Одной из существенных проблем является неравенство регионов.
Если мы затрагиваем правовой аспект, то понятие «неравенство» в
отношении
статусов
республик
и
иных
субъектов
РФ
является
некорректным, так как речь идёт об их равноправии (ч. 1, 4 ст. 5 КРФ), в
т.ч. во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти (субъекты имеют гарантированное представительство в Совете
Федерации,
их
законодательным
(представительным)
органам
принадлежит право законодательной инициативы) (Бархатова, 2008).
Определённые уступки, на которые идёт государство в отношении
республик, на наш взгляд, приводят к нарушению принципа равноправия
субъектов РФ, но на данном этапе развития федеративных отношений в
России являются проявлением необходимой политической лояльности.
Согласно
Конституции
РФ,
республики
могут
иметь
свои
конституции (ст.5, 66), устанавливать свои государственные языки наряду
с русским (ч.2 ст.68). Республики самостоятельно формируют систему
органов государственной власти, во многих республиках есть Президент, а
также
органы
установили
конституционного
дипломатические
контроля.
контакты
с
Некоторые
другими
республики
государствами
(договоры Якутии с Литвой и Японией, договор Башкортостана с
Абхазией).
Ещё
одним
республик был
подтверждением
протокол
привилегированного
положения
к Федеративному договору,
в котором
подчёркивалось, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50
процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа
Российской Федерации представителям республик в составе Российской
Федерации, автономных областей и округов» (Федеративный договор).
Кроме того, ранее, в соответствии с ФЗ «О гражданстве Российской
Федерации», действовавшем до принятия нового закона 1 июля 2002 года,
республики даже могли устанавливать своё гражданство, и лица,
проживающие
на
территории
республики,
одновременно
являлись
гражданами РФ и соответствующей республики.
Ярко
выраженным
нарушением
положения
Конституции
о
равноправии субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами
государственной власти можно назвать финансовое неравноправие
республик
и
распределении
других субъектов,
финансовых
заключавшееся
средств
республики
в
том,
что
перечисляли
при
в
федеральный бюджет лишь малую часть налогов от прибыли в сравнении с
краями, областями, городами федерального значения.
Существенное противоречие содержится в ч.2 ст. 5 Конституции РФ,
в котором республики названы государствами. Но они не являются
государствами в полном смысле этого понятия, так как, в первую очередь,
у них нет государственного суверенитета. Имеет ли тогда смысл называть
их в Конституции государствами? На самом деле, законодатель в 1993 году
внёс данный термин при определении статуса республики по вполне
объяснимым причинам, и в первую очередь, в целях смягчения конфликта
с республиками, который мог бы усугубиться после принятия Конституции
РФ. Однако, на данном этапе развития федеративных отношений, вполне
целесообразно исключить понятие
государства из Конституции в
отношении республик. Это является возможным благодаря грамотной
политике
адаптации
республик
в
качестве
субъектов
Российской
Федерации на протяжении 15 лет с момента принятия Конституции.
В отличие от Конституции РФ, заключённый ранее в 1992 году
федеративный договор привёл впоследствии к относительно негативным
результатам. Однозначно назвать данное действие ошибкой нельзя, так
как, договор был, своего рода, подготовительным этапом на пути к
принятию Конституции единого государства. Но данный договор закрепил
статус суверенных республик, что далее толковалось как неограниченный
суверенитет. Это усилило асимметрию субъектов РФ. И.А. Умнова
совершенно верно отмечает, что «договор заключался не по поводу
объединения
независимых
государств,
а
по
поводу
разделения
государственной власти в России – суверенном государстве путём
децентрализации. Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу вверх
не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее им
присущие полномочия» (Умнова, 1998).
Проблему
«двойственности
суверенитета»
Конституция
РФ
предложила решить путём провозглашения единства государственного
суверенитета и, соответственно, отмены определения «суверенные» в
отношении республик (ст.5). Но федеративный договор всё же оставил
след и сыграл негативную роль в формировании правовых убеждений
республик относительно их статуса. Хотя конституции республик должны
соответствовать Основному Закону РФ (ч.1 ст.15) , до сих пор некоторые
республики не торопятся менять положения своих конституций. Основная
причина данных коллизий заключается в том, что многие конституции
были разработаны на основе Федеративного договора, до вступления в
силу Конституции РФ. Так, ст.50 Конституции Республики Татарстан
указывает, что она «самостоятельно определяет свой государственноправовой
статус,
решает
социально-культурного
республика
является
вопросы
политического,
строительства,
суверенным
а
ст.60
экономического,
устанавливает,
государством,
что
субъектом
международного права, ассоциированным с РФ на основе договора о
взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Другой
пример – Конституция Республики Саха (Якутии) гласит, что часть
принадлежащих ей суверенных прав она добровольно и на основе
Федеративного договора передаёт на определённый срок в ведение
федеральных органов государственной власти РФ (ст.39). То есть, другими
словами, после окончания определённого срока, республика может выйти
из состава РФ, что никак не соотносится с отсутствием у субъектов права
сецессии. И это только некоторые примеры. Аналогичные противоречия
содержатся в конституциях республик Башкортостана, Ингушетии, Тывы,
Бурятии.
Некоторые республики (Бурятия и Башкортостан) даже после
принятия федеральной Конституции в своих новых конституциях
определяют свой статус как суверенных государств.
Существование договоров о разграничении вопросов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов в
определённой степени привело к нарушению принципа равноправия
субъектов, так как в данных договорах прописывались те полномочия,
которые не были предусмотрены ни Конституцией, ни федеральным
законом. Особенно ярко проявляющимися были противоречия в первых
договорах с республиками Татарстан, Башкортостан, с КабардиноБалкарией, Чеченской Республикой Ичкерия, где был силён дух
сепаратизма,
которые
«исходили
из
конфедеративного
принципа
отношений, поскольку заключались даже не между федеральными и
региональными органами государственной власти, а между Российской
Федерации
в
целом
и
её
субъектом»
(Усягин
А.В.
Система
территориального управления…). Более того, исходя из сути договоров,
создаётся такое ощущение, что они заключались между Россией и
иностранным государством, то есть представляли собой международные
договоры.
Само по себе название данных договоров является противоречащим
Конституции РФ, ведь только Конституция устанавливает вопросы
ведения РФ, её субъектов и вопросы совместного ведения (ст.71-73).
Постепенно пытались решить данную проблему путём выдвижения
Комиссией при Президенте РФ по подготовке данных договоров единых
требований. «Так, например, договор не может устанавливать либо
изменять конституционный статус субъекта РФ. В договоре не допускается
изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и субъектов РФ. Не
подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной
власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного
строя РФ, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и
гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их
передача
ведёт
к
нарушению
территориальной
целостности
РФ,
верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории
Российской Федерации» (Аринин А.Н. Российская государственность и
проблемы федерализма).
На данный момент большая часть договоров уже не действует и
взаимоотношения органов власти двух уровней регулируются Основным
Законом и федеральными законами. Таким образом, данная проблема через
определённое время утратит свою актуальность.
Таким образом, с точки зрения равноправия субъектов имеются
явные противоречия, которые следует устранить, в первую очередь, внеся
соответствующие поправки, изменения в действующее законодательство.
С точки зрения экономического аспекта проблемы неравенства
субъектов, данное понятие является уместным, так как речь идёт о
неравномерном
распределении
производственного
и
финансового
потенциала на территории РФ.
Если в начале 1990-х гг., только республики выступали в качестве
самостоятельных субъектов, то после подписания между Центром и
субъектами
более
40
договоров,
создания
региональных
органов
законодательной и исполнительной власти, на данный статус стали
претендовать все субъекты, и сильные и те, которым на момент
приобретения столь желанной самостоятельности, она была «не по зубам».
Подавляющее число субъектов РФ не в состоянии выживать без
дотаций
Центра,
перечисляемых
фактически
за
счёт
других
немногочисленных субъектов, на которые приходится свыше половины
производства ВВП (Кривогуз И.М. Проблемы российского федерализма).
В
«дотационных»
субъектах
и
субъектах–«донорах»
сложно
одинаково эффективно реализовывать конституционные принципы и
федеральные законы и проводить преобразования. Это объясняется тем,
что в так называемых регионах – «спонсорах» уже есть определённая
финансовая основа, позволяющая за счёт вливания причитающихся
средств
из
федерального
бюджета
полностью
осуществить
запланированное. В отношении слабых регионов трудно определить
размер необходимого финансирования, так как он зачастую должен быть
больше.
Данная проблема связана с вопросом определения размера региона
исходя из финансового фактора, уровня самообеспеченности, степени
зависимости от более высоких уровней управления. «При размежевании
государства на субъекты и проведении границ между ними учитываются,
прежде
всего,
экономические,
географические,
и
демографические
факторы. Экономический принцип предполагает учёт естественногеографических и производственных особенностей страны, размеров её
территории, численности и плотности населения, его тяготение к
определённым экономическим центрам, направление и характер путей
сообщения, размещение производственных сил» (Усягин А.В. Система
территориального управления…). Предлагается переход с национальнотерриториального принципа построения федерации на административнотерриториальный,
так
как
государственного
устройства
дальнейшее
РФ
двух
существование
принципов
в
основе
препятствует
укреплению российского государства в целом (Послание Президента РФ
Федеральному Собранию, 1994).
В случае экономической невыгодности расположения субъекта,
региональный бюджет следует исполнять на цели создания в регионе
определённого
прибыльного
комплекса.
Это
может
быть
своя
промышленность, это может быть туризм и т.д. Ряд субъектов всё больше
и больше выходят на мировой рынок, что, в свою очередь, опять же
благополучно сказывается на экономике, а значит и на общем уровне
жизни в том или ином регионе.
Кроме того, в целях выравнивания социально-экономических
показателей субъектов, создания стабильного материального фундамента
для дальнейших преобразований, запланированных государством в
качестве функций регионов (в соответствии с Конституцией РФ и
федеральными законами), на момент становления
их в качестве
экономически состоятельных субъектов Центру необходимо оказывать
поддержку исходя из потребностей того или иного региона. На наш взгляд,
такая поддержка должна быть выражена в качестве субвенций из
федерального бюджета и контроля, осуществляемого территориальными
управлениями федеральных органов государственной власти, за их
целевым использованием.
Подводя общий итог, следует отметить, что существует две
противоположные точки зрения на решение проблемы неравенства в
целом:
·
нельзя уравнивать все субъекты, так как между ними существуют
различия в экономической, политической, культурной, социальной,
религиозной сферах;
·
уравнять все субъекты необходимо.
Неравенство субъектов не является
единственной проблемой
российского федерализма. До сих пор оспаривается необходимость
выделения таких видов субъектов, как города федерального значения и
сложноустроенные, имеющие на своей территории другие субъекты.
Как
известно,
идея
объединения
г.
Санкт-Петербурга
с
Ленинградской областью очень долго обсуждалась в политических и
научных кругах и до сих пор является дискуссионной. В г. Москве и
Московской области столкнулись
с
такой
проблемой,
что лица,
проживающие на территории Московской области, но работающие в
г.Москве, платят налоги, соответственно, по месту работы, которые
впоследствии идут на инфраструктуру г. Москвы.
Также, в городах федерального значения столкнулись с проблемой
двойственного характера органов власти: как субъекты РФ они имеют
статус органов государственной власти, а как городские поселения –
статус органов местного самоуправления. Например, Устав города Москвы
закрепляет двойной статус Городской Думы и Мэрии. Это противоречит
принципам федерализма, закреплённым Конституцией РФ. Как в этом
случае органы местного самоуправления будут самостоятельно и под свою
ответственность
осуществлять
возложенные
на
них
федеральным
законодательством функции, если они одновременно являются органами
государственной власти субъектов РФ?
Исходя из вышесказанного, идея объединения г. Санкт-Петербурга с
Ленинградской областью и г.Москвы с Московской областью не абсурдна,
а скорее является целесообразной, правда это повлечёт определённые
сложности, в частности вызовет немалые затраты, так как в данном случае
необходимо будет провести референдум.
Что касается сложноустроенных субъектов, то данное понятие
непосредственно связано с понятием автономных округов. Хотя в
результате «парада суверенитетов» их число значительно сократилось, те,
что сохранились, уже не являются таковыми в традиционном понимании
данного
института.
Ведь
автономия
с
греческого
означает
«самоуправление», и на практике раньше автономные области и округа
создавались как структурная часть краёв или областей, наделённая
определёнными правами самоуправления. Конституция РФ (ст. 5, 11, 16,
32, 65, 72, 73, 76, 77) называет автономии полноправными субъектами РФ,
но с другой стороны, п.4 ст.66 говорит о том, что автономные округа
входят в состав края или области, кроме Чукотского автономного округа.
Важное значение в понимании статуса автономных округов сыграли
Постановления Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года №9-П по
делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17
июня 1992 года "О непосредственном вхождении Чукотского автономного
округа в состав Российской Федерации", которое подтвердило право
автономного округа на непосредственное вхождение в состав РФ, право
иметь собственную территорию, являющейся частью территории РФ
(вхождение автономного округа в край, область не означает поглощения
ими его территории), и от 14.07.1997 №12-П, в соответствии с которым
вхождение автономного округа в состав края или области означает, что
округ, будучи самостоятельным субъектом РФ, одновременно является
частью другого субъекта РФ, края или области. В свою очередь, это
вызывает такую проблему, как наличие на территории сложноустроенного
субъекта органов государственной власти этого субъекта и органов
государственной власти того автономного округа, который входит в его
состав, и, соответственно, органы власти «материнских» областей могут в
случаях, предусмотренных федеральным законом (ч.3 ст.66 КРФ) и
договорами
между
этими
органами
государственной
власти,
распространять свои полномочия на территорию автономного округа.
При решении данной проблемы в отношении Еврейской автономной
области и Чукотского автономного округа следовало бы переименовать их
в области, так как они непосредственно входят в состав РФ и поэтому не
являются автономиями в полном смысле этого слова, а в отношении
других
автономных
ликвидировать
их
округов
как
можно
отдельные
предложить
субъекты,
два
способа:
объединив
их
с
«материнскими» субъектами (что, в свою очередь, и предпринимается - на
данный момент в составе РФ имеются 83 субъекта вместо прежних 89)
или, наоборот, выделить и преобразовать в самостоятельные субъекты, не
зависящие от других регионов, так же наделив их статусом области.
Кроме того, нет надобности (кроме исторического фактора) в
выделении краёв, так как ни в Конституции, ни в иных нормативноправовых актах нет различия между статусом края и статусом области.
Последним шагом станет уравнивание республик и областей.
Следует отметить, что, безусловно, переименование республик в области
вызовет у первых ярко выраженное недовольство, поэтому, одним из
возможных вариантов является придание всем субъектам РФ статуса
губерний. Но для того, чтобы дойти до последнего этапа преобразований,
необходимо создать соответствующие условия. Важным фактором при
этом является социально-экономическое положение в стране. Так как в
независимости от настроя властей, «сытый», довольный народ не будет
интересовать, живёт он в республике, крае, области и пр., главное, что он
живёт в достатке, и все его социальные права и гарантии реализуются.
Таким образом, унифицирование статуса субъектов является не
единственным, но возможным способом решения проблемы асимметрии
федерации. Россия – единственное государство, где существует такое
разнообразие видов субъектов. Но главное, в этом нет существенной
необходимости, так как Конституция РФ устанавливает их равноправие.
Список источников:
Аринин
А.Н.
Российская
государственность
и
проблемы
федерализма/
http://www.iea.ras.ru).
Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.:
Проспект, 2008, С.12-13).
Конституция РФ
Кривогуз И.М. Проблемы российского федерализма/ http://www.igpi.ru).
Послание Президента РФ Федеральному Собранию Об укреплении Российского
государства. – М.: Госдума, 1994, С.48
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма.
– М.:Дело, 1998, С.70).
Усягин А.В. Система территориального управления..., С.17,25, С.64
Федеральный Закон «О гражданстве Российской Федерации», действовавшем до
принятия нового закона 1 июля 2002 года
Федеративный договор/ http://www.consultant.ru).