И.Е. Полунина, Е.В. Шленева ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ

И.Е. Полунина, Е.В. Шленева
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА КАК ГАРАНТА КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции на
основании части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации. В статье
предпринимается попытка выяснения понятия и содержания правового статуса
Президента Российской Федерации как гаранта Конституции, приводятся
различные взгляды на определение понятия «гарант Конституции» и объем его
содержания, выделяются полномочия главы государства, которые формируют его
статус как гаранта Конституции.
Правовой статус; Президент Российской Федерации; глава государства; гарант
Конституции Российской Федерации.
President of the Russian Federation is the guarantor of the Constitution on the
basis of a part of 2 clauses 80 of the Constitution of the Russian Federation. In the clause
attempt of finding-out of concept and the maintenance of legal status of the President of
the Russian Federation as guarantor of the Constitution is undertaken, different views on
concept determination «the guarantor of the Constitution» and volume of its maintenance
are resulted, powers of the head of the state which form its status as the guarantor of the
Constitution are allocated.
Legal status; the President of the Russian Federation; the head of the state; the guarantor of the
Constitution of the Russian Federation.
Глава Российского государства является гарантом Конституции на основании части 2
статьи 80 Конституции Российской Федерации. Следует отметить, что правовой статус главы
государства как гаранта Конституции практически не исследован в юридической литературе, его
деятельность по гарантированию Конституции, само понятие «гаранта» являются предметом
дискуссий.
В общетеоретическом плане правовой статус личности обычно определяется как
юридическое положение личности в обществе.1 Правовой статус является одним из ключевых
понятий юридической науки и широко употребляется в литературе, привлекая пристальное
внимание ученых. Существуют различные подходы к определению элементов, составляющих
правовой статус личности, но при этом все ученые без исключений в состав правового статуса
включают «систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемую государством в
конституциях и иных нормативных юридических актах».2 Споры в основном ведутся по поводу
дополнительных элементов и целесообразности их включения в категорию правового положения
личности.
Л.Д. Воеводин полагал, что «по мере развития юридической науки... становится все более
очевидным, что при рассмотрении вопроса о месте российских граждан в обществе и государстве
недостаточно ограничиться лишь анализом основных прав и обязанностей,… необходимо
вовлекать в этот анализ и другие, закрепленные конституцией и законодательством институты».3
По мнению ученого, центральное место в правовом статусе отводится конституционным
(основным) правам и свободам человека и гражданина. В понятие правового статуса также
следует включать гарантии прав и свобод, гражданство, правосубъектность и принципы.4
В структуру понятия правового статуса, согласно суждению Н.И. Матузова, входят
следующие элементы: а) правовые нормы, устанавливающие данный статус; б)
правосубъектность; в) основные права и обязанности; г) законные интересы; д) гражданство; е)
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и
доп. – М.: Юристъ, 2000. – С. 263.
2 Права человека: учебник / отв. ред. Е.А. Лукашева. – 2-е изд., перераб. – М.: Норма, 2009. – С. 98.
3 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. – М.: Издательство МГУ,
Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – С. 12-13.
4 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. – С. 27-38.
1
юридическая ответственность; ж) правовые принципы; з) правоотношения общего (статусного)
типа. При этом права и обязанности, особенно конституционные, их гарантии образуют основу
(ядро) правового статуса.5
А Е.А. Лукашева, наоборот, полагает, что любые дополнительные элементы следует
считать либо «предпосылками правового статуса (например, гражданство, общая
правоспособность), либо элементами, вторичными по отношению к основным (так, юридическая
ответственность вторична по отношению к обязанностям, без обязанности нет ответственности),
либо категориями, выходящими за пределы правового статуса (система гарантий)».6
Подход, предложенный Н.В. Витруком, в определенной степени снимает указанные
противоречия. Ученый предлагает различать два самостоятельных понятия – правовое
положение (статус) личности в широком смысле и правовое положение (статус) в узком смысле
как отражающих явления, реальную связь между которыми моно определить как отношение
целого и части. Условно-терминологически первое понятие ученым обозначается как «правовое
положение», а второе – как «правовой статус» (несмотря на этимологическое тождество терминов
«положение» и «статус»). Таким образом, правовое положение личности – широкая,
обобщающая категория, не сводимая к комплексу юридических прав и обязанностей личности
как субъекта права, которая «раскрывает все элементы закрепленного в праве состояния
личности, находящиеся между собой в определенных связях, в социальном плане обусловленные
тем местом, какое личность занимает в системе общественных отношений».
К числу структурных элементов правового положения личности Н.В. Витруком отнесены:
система признанных государством прав, свобод, законных интересов и обязанностей в их
единстве как основа, ядро, стержневой элемент правового положения («правовой статус»
личности); гражданство, правосубъектность как необходимые условия обладания правовым
статусом личности; юридические гарантии правового статуса личности; принципы, закрепленные
в законе либо вытекающие из правовой природы отношений личности, общества и государства,
определяющие сущность и содержание правового положения личности и его структурных
элементов.7
В теории права, как правило, выделяют общий (конституционный) статус гражданина, а
также специальные, индивидуальные, отраслевые, профессиональные, должностные и иные виды
правового статуса.8
Конституционно-правовой статус Президента РФ как гаранта Конституции вытекает из его
общего конституционно-правового статуса как главы Российского государства. По вопросу о
содержании конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации в науке
конституционного права нет единства мнений. Так, В.Н. Суворов полагает, что конституционный
статус Президента Российской Федерации отражает, во-первых, традиционное понимание
президента как главы государства; во-вторых, концепцию «арбитра», обеспечивающего
взаимодействие, согласованную работу государственных органов, гаранта Конституции,
государства; в-третьих, его определяющее положение по отношению к исполнительной власти,
права по ее осуществлению, его роль как фактического главы исполнительной власти.9 Л.А.
Окуньков упоминает два основных компонента статуса Президента: фактического главы
государства и конституционного главы исполнительной власти.10 С.В. Березка под
конституционно-правовым статусом главы государства понимает определенное нормами
конституционного права его положение в системе высших государственных органов. К элементам
статуса указанный автор относит только те его нормативно-правовые характеристики, которые
непосредственно определяют его место и роль в государственном механизме, а это, главным
образом, функции и компетенция. На правовое положение органа государства также оказывает
влияние конституционная ответственность.11
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – С. 269.
Права человека: учебник / отв. ред. Е.А. Лукашева. – 2-е изд., перераб. – М.: Норма, 2009. - С. 99-100.
7 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности / Н.В. Витрук. – М.: Норма, 2008. – С. 235
6
32.
Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – С. 267.
Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. – Дис.… доктора юрид.
наук. – М., 2000. – С. 160.
10 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М., 1996. –
С. 13.
11 Березка С.В. Конституционно-правовой статус главы государства в России и в Украине : Дис. … канд.
юрид. наук / С.В. Березка. – М., 2003. – С. 39-46.
8
9
Следует отметить, что конституционно-правовой статус главы Российского государства как
гаранта Конституции практически не рассматривался в юридической литературе. Мы полагаем,
что под этой категорией в общем и целом следует понимать юридическое положение главы
государства в механизме гарантирования конституции.
Социально-правовое гарантирование реальности и исполнимости Конституции в
предельно
широком,
обобщенном
смысле
можно
представить
как
деятельность
многонационального народа России - источника и носителя как представительной, так и
непосредственной власти – по созданию, совершенствованию и реализации условий и факторов,
обеспечивающих эффективное действие Конституции современного демократического
социального правового государства, принятой народом путем прямого волеизъявления в
стремлении обеспечить благополучие и процветание России.
Постоянная деятельность по
обеспечению
реальности Конституции ведется
уполномоченными органами государственной власти во главе с Президентом Российской
Федерации – гарантом Конституции – и состоит в создании, непрерывном совершенствовании и
претворении в действительность факторов, обеспечивающих благоприятную среду
(политические, социально-экономические, духовно-нравственные условия) и конкретные
организационно-юридические (специальные) механизмы (средства, способы, методы и т.д.)
эффективной реализации требований Конституции. Указанные элементы в совокупности
представляют собой организационно-правовой механизм гарантирования реальности и
исполнимости Конституции Российской Федерации.
По нашему мнению, в юридическую конструкцию конституционно-правового статуса
Президента РФ как гаранта Конституции следует включать такие основополагающие элементы,
как функции и полномочия главы государства как гаранта Конституции, а также конституционноправовую ответственность главы государства. При этом ответственность представляет собой
элемент, который в определенной степени выходит за рамки непосредственно рассматриваемого
статуса Президента как гаранта Конституции и обеспечивает надлежащее выполнение главой
государства всех его функций и полномочий в целом. «Околостатусными» элементами следует
считать правовые принципы и общие гарантии деятельности Президента РФ как главы
государства и гаранта Конституции.
Функция по гарантированию реальности и исполнимости Конституции Российской
Федерации является важнейшей функцией главы государства, «самой важной для понимания его
роли в реализации Конституции».12 Не случайно именно с ее упоминания начинается
перечисление главных направлений деятельности Президента Российской Федерации в статье 80
Конституции Российской Федерации.
Следует отметить, что понятие гаранта в советских основных законах до перестройки не
использовалось, его не используют конституции западноевропейских государств и США. В.Е.
Чиркин в своем новейшем исследовании, посвященном институту главы государства, упоминает,
что слова «гарант» или «гарантирует» используются обычно в новых конституциях (Марокко,
Россия и др.).13 Это объясняется тем, что новые конституции закрепляют и новый
государственный и общественный строй, зачастую кардинально ломающий старые устои, как это
произошло в нашей стране с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. Поскольку в
тот момент еще не было вполне сложившихся институтов, которые могли бы выполнять функции
по гарантированию Конституции, например, политических партий, эта функция была возложена
на Президента – главу государства, чьи возможности быть сильным лидером, способным к
преобразованиям, охране и защите нового конституционного строя, подразумевались
автоматически.
Толкование термина «гарант Конституции» относится к числу дискуссионных вопросов.
По словам В.О. Лучина, «конституционное установление о том, что Президент является гарантом
Конституции… породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его
вседозволенности».14 Другой крупный ученый А.А. Белкин также отмечает расплывчатость того
значения, которое придается формуле «гарант Конституции». По его мнению, сегодня ее
12
21.
Лучин В.О., Мазуров А.В. Президент – гарант Конституции// Право и политика. - 2000. - № 3. – С.
13 Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин. – М.: Норма:
Инфра-М, 2010. – С. 25.
14 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. – М., 1997. – С. 125.
понимание оказывается целиком отданным на усмотрение самого Президента.15 М.В. Баглай
признает, что нормы, закрепляющие формулу «гарант Конституции», страдают некоторой
неопределенностью и вряд ли могут при всех условиях исключить политический субъективизм
Президента в понимании угрозы для Конституции; неясным остается и содержание мер, которые
входят в понятие «гарант».16 По мнению Н.И. Матузова, красиво звучащая фраза "Президент гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина" (ч. 2 ст. 80)
может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием; она дает возможность на ее основе
предпринимать, в зависимости от обстоятельств, прямо противоположные по своему характеру
действия и решения. В известном смысле она даже опасна, ибо нигде не прописано, как именно
глава государства гарантирует права граждан, какими методами, способами, средствами. Все это
отдается на его личное усмотрение.17 Есть также мнение, что формула «гарант Конституции»
представляет собой статусный символ, эпитет, подчеркивающий значимость поста президента, за
которым нет юридического содержания, конкретных полномочий и ответственности
президента.18
Следующие три подхода к определению объема содержания формулы «гарант
Конституции» очень показательны. Согласно первому из них, невозможно точно описать
гарантирующую компетенцию Президента, поскольку «глобальность самой задачи сохранения
российской государственности перед лицом той или иной возможной угрозы, непредсказуемость
характера этой угрозы обусловливают невозможность какого-то жесткого регулирования,
юридической конкретизации средств и методов, применяемых Президентом для ликвидации
такой угрозы и обеспечения действия Конституции в полном объеме».19 Согласно второму
подходу, гарантирующая функция Президента рассматривается очень узко. Так, Л.А. Окуньков
видит смысл формулы «Президент Российской Федерации – гарант Конституции» в том, что
глава государства обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов
государственной власти, хотя сам он непосредственно не принадлежит ни к одной из ветвей
власти.20 Согласно третьему подходу, главе государства принадлежат обширные полномочия по ее
гарантированию. «Именно собственные полномочия, указанные, помимо статьи 80, в других
статьях Конституции, раскрывают роль Президента в ее реализации. В принципе, осуществляя в
установленном порядке любое из них, Президент тем самым гарантирует (реализует)
Конституцию».21
Учитывая мнения, которые мы приводили выше относительно понятия термина «гарант
Конституции», следует признать, что оно может быть рассмотрено в широком и узком смыслах. В
первом случае в деятельность по гарантированию Конституции можно включить осуществление
Президентом всех конституционно закрепленных за ним полномочий, а также право на
осуществление так называемых «скрытых» или «подразумеваемых» полномочий. Вместе с тем, в
рассматриваемой функции можно выделить основное содержание, базовые полномочия,
непосредственно закрепленные в конституционных положениях:
1. Полномочия главы государства по обеспечению согласованного функционирования и
взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации в области
гарантирования Конституции.
Глава государства, реализуя конституционное полномочие по обеспечению согласованного
функционирования и взаимодействия органов государственной власти, участвует в процедурах
кадровых назначений, а также отрешает от должности отдельных высших чиновников.
Президент, в частности, назначает Председателя Правительства Российской Федерации с
15 Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики / А. А.
Белкин. - СПб.: ТОО ТК "Петрополис", 1995. – С. 76.
16 Баглай М.В. Конституционное право России : Учебник для вузов. – 4-е изд., изм. и доп. – М.: Норма,
2004. – С. 83.
17
Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения// Правоведение. - 2000. - N
5. - C. 227.
18
Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. – с. 129.
19
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н.
Топорнина. – М.: Юристъ, 1997. – С. 471.
20 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М., 1996. –
С. 36.
21 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации/ В. О. Лучин. - Москва :
Юнити , 2002. – С. 453.
согласия Государственной Думы (п. «а» ст. 83 Конституции), обеспечивая тем самым баланс в
интересах законодательной и исполнительной ветвей власти; представляет Государственной Думе
кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской
Федерации, ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности
Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. «г» ст. 83 Конституции);
представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей
Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального
прокурора Российской Федерации, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от
должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных
судов (п. «е» ст. 83 Конституции). Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности
Российской Федерации, формирует Администрацию Президента Российской Федерации,
назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации,
назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации,
назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями
палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в
иностранных государствах и международных организациях (п.п. «ж», «к» - «м» ст. 83
Конституции).
Обеспечение
согласованного
функционирования
и
взаимодействия
органов
государственной власти главой государства распространяется не только в «горизонтальной
плоскости», но также и «по вертикали», т.е. захватывает уровень субъектов Российской
Федерации.
Конституционная
прерогатива
главы
государства
обеспечивать
согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти – одна из важнейших
конституционных характеристик его положения в системе государственной власти, создающая
фундамент для ряда его более конкретных полномочий по взаимодействию с органами
законодательной, исполнительной и судебной власти.22 Можно отметить такие направления
взаимоотношений главы государства, как взаимодействие с Федеральным Собранием Российской
Федерации, Правительством Российской Федерации и всей ветвью исполнительной власти,
судебными органами, в особенности, Конституционным Судом Российской Федерации,
выполняющим, наряду с Президентом Российской Федерации, функцию охраны и защиты
Конституции. Взаимодействие главы государства с Федеральным Собранием строится в основном
по линии законодательного процесса. Президент вносит законопроекты в Государственную Думу,
подписывает и обнародует федеральные законы, имеет право отлагательного вето в отношении
федеральных законов. Взаимодействие с органами власти подразумевает инициирование
соответствующих процессов Президентом Российской Федерации, совместное выполнение
отдельных задач и функций, но ни в коем случае не подмену деятельности какого-либо органа
власти деятельностью главы государства.
Наиболее тесно глава государства взаимодействует с Правительством Российской
Федерации (благодаря чему этот орган
некоторые ученые называют «Правительством
Президента Российской Федерации»)23 и всей вертикалью исполнительной власти в Российской
Федерации. То, что наряду с Президентом и его широчайшими полномочиями в сфере
исполнительной власти существует должность Председателя Правительства Российской
Федерации, является особенностью правового положения Президента Российской Федерации в
системе государственного управления и дает исследователям основания говорить о дуализме
исполнительной власти и возможной конкуренции между ними.24 Президент Российской
Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской
Федерации, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской
Федерации, принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации в любой
момент, по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на
должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров (п.п. «а»,
«б», «в» и «д» ст. 83). Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации
Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. – С. 229.
Авакьян С.А. Конституционное право России : Учебный курс : в 2 т. / С.А. Авакьян. – 3-е изд.,
стереотипное. – М.: Юристъ, 2010. Том 2. – С. 299.
24 Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное
конституционное обозрение. – 2006. – № 4. – С. 8.
22
23
Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции Российской
Федерации). Такой объем правомочий позволяет Президенту фактически руководить высшим
исполнительным органом государственной власти. Кроме того, ряд федеральных (силовых)
ведомств осуществляют свои функции под непосредственным руководством главы государства.
Подобное положение вещей приводит к чрезмерной гипертрофированности исполнительной
власти в России, по отношению к которой глава государства уже не просто «арбитр», но
фактический руководитель.
Следует особо выделить аспект взаимодействия главы государства и Конституционного
Суда Российской Федерации, который также играет большую роль в гарантировании действия
Конституции. Конституционный Суд Российской Федерации – судебный орган конституционного
контроля – является важным элементом современного правового государства. Конституционный
Суд Российской Федерации и Президент Российской Федерации – высшие органы правовой
охраны и защиты Конституции, поэтому взаимодействие между ними необходимо и оправданно,
более того, они «обречены на активное взаимодействие»,25 хотя слаженный и четкий механизм их
взаимоотношений в сфере охраны Конституции еще не сформирован.
Согласно Конституции (п. «е» ст. 83), Президент представляет Совету Федерации
кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации.
Таким образом, глава государства совместно с верхней палатой российского парламента отвечают
перед народом за личности конституционных судей, их соответствие таким качествам, как
безупречная репутация, наличие достаточного стажа работы по юридической специальности,
признанная высокая квалификация в области права, политическая неангажированность (ст.ст. 8,
11 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации).26
Существуют и определенные возможности контроля Конституционного Суда за осуществлением
президентской власти. Так, торжественная инаугурационная присяга Президента народу
приносится в присутствии судей Конституционного Суда, членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы (п. 2 ст. 82 Конституции). Такой состав высших государственных деятелей,
с одной стороны, удостоверяет вступление избранного Президента в должности, с другой –
свидетельствует о легитимности принятия на себя лицом, избранным Президентом, полномочий
главы государства.27 Конституционный Суд также участвует в процедуре отрешения высшего
должностного лица Российской Федерации от должности (импичмент). Конституционному Суду
принадлежит право отмены нормативных указов главы государства по причине их
неконституционности (п. «а» ч. 1 ст. 125 Конституции).
Основной правовой формой взаимодействия главы государства и Конституционного Суда
Российской Федерации в области конституционного контроля и надзора являются запросы,
которые сам «в себя» Конституционный Суд инициировать не может, его за это еще называют
«молчащим судом» (до тех пор, пока к нему не обратились).28 Такое право у главы государства
имеется согласно частям 2 и 5 статьи 125 Конституции, однако, за все время существования
Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции
Российской Федерации. – Дис.… канд. юрид. наук. – Томск, 2004. – С. 155.
26
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде
Российской Федерации» (ред. от 2 июня 2009 г.)// Собрание законодательства РФ. – 1994. - 25 июля. - № 13.
– Ст. 1447.
27
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – М.:
Эксмо, 2009. – С. 693.
28 Зорькин В.Д. Судить по Конституции и совести// Журнал российского права. - 2003. - № 9. – С. 5.
25
института президентства в России оно было реализовано всего несколько раз.29 Все запросы были
направлены в период до 2000-го года и с тех пор глава государства в судебный орган
конституционного контроля с запросами не обращался.
Важнейшим направлением взаимодействия главы государства и иных органов
государственной власти, не облеченным, однако, в четкую правовую форму, является обеспечение
исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и, шире – конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации. Проблема исполнения решений
конституционных судов в Российской Федерации является одной из наиболее актуальных и
важных в теории и практике охраны конституции, а также и во всей правовой системе в целом. В
Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 году Президент Д.А. Медведев
отмечал, что «нам необходимо… в первую очередь добиться строгого исполнения судебных
решений. Это - важнейшая составляющая права граждан на справедливое судебное
разбирательство. Подчеркну, исполнение судебных решений - все еще огромная проблема.
Причем проблема всех судов, включая Конституционный. Причины везде, конечно, разные.
Однако отмечу одну общую: это отсутствие реальной ответственности должностных лиц, да и
самих граждан, которые не исполняют решения суда. Такая ответственность должна быть
введена».30
Глава государства в целях преодоления разногласий в системе государственной власти
может использовать согласительные процедуры в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции
Российской Федерации. Можно отметить, что согласительные процедуры представляют, по
существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной
комиссии, действующей под контролем главы государства, которые при этом может также
предложить способ разрешения спора.31 Создание согласительных комиссий предусмотрено, в
частности, в ходе законодательного процесса в том случае, если между его участниками не удается
достичь соглашения по поводу того или иного федерального закона. В ходе реализации
федеративной реформы может возникнуть потребность в согласительных процедурах для
разрешения разногласий между органами государственной власти федерального и регионального
уровней. В частности, в качестве согласительной процедуры можно рассматривать консультации,
которые проводятся по поводу кандидатур на пост главы субъекта Российской Федерации между
Администрацией Президента, парламентом субъекта Российской Федерации и политической
партией, внесшей кандидатуры. Предусмотрено разрешение споров путем применения
согласительных процедур между законодательным (представительным) органом государственной
29 Постановление Конституционного Суда РФ от 01 декабря 1997 г. № 18-П "По делу о проверке
конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся
воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"// Собрание законодательства РФ.
1997. 15 декабря. № 50. Ст. 5711; Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П
"По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской Области//
Собрание законодательства РФ. - 1997. - 22 декабря. - № 51. - Ст. 5877; Постановление Конституционного
Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П "По делу о проверке конституционности Постановлений
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-1 ГД "О
некоторых вопросах применения Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД "О
порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского Кодекса Российской Федерации"// Собрание
законодательства РФ. - 1997. - 24 ноября. - N 47. - Ст. 5492; Постановление Конституционного Суда РФ от 20
июля 1999 г. № 12-П "По делу о проверке конституционности Федерального Закона от 15 апреля 1998 года
"О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся
на территории Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. - 1999. - 26 июля. - № 30. - Ст.
3989; Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5-П "По делу о проверке
конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20
Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. 1996. - 26 февраля. - № 9. - Ст. 828; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. № 9-П
"По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики
Хакасия"// Собрание законодательства РФ. - 1997. - 30 июня. - № 26. - Ст. 3145.
30 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.// Российская газета. - 2008. 6 ноября. - N 230.
31 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – С. 712713.
власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной
власти субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий (ст. 25
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Президент
при обеспечении конституционной законности на территории субъектов Федерации путем
приведения нормативных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной
Конституцией, также вправе при возникновении разногласий с органами власти субъекта
прибегнуть к согласительным процедурам (п. 4 ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации»).
К сожалению, ни Конституция, ни действующее законодательство не раскрывают понятие
и содержание согласительных процедур, хотя они являются важным элементом обеспечения
единства и взаимной согласованности ветвей государственной власти в случае возникновения
препятствий на пути их эффективного функционирования. Очевидно, в каждом конкретном
случае поиск оптимальных путей разрешения разногласий осуществляется единолично главой
государства при содействии Администрации, а также полномочного представителя Президента в
конкретном федеральном округе. В случае недостижения согласованного решения глава
государства вправе передать разрешение спора в Конституционный Суд Российской Федерации.
2. Полномочия главы государства по осуществлению конституционного контроля и
надзора. Обеспечение реальности Конституции предполагает осуществление специальных мер по
ее правовой охране и защите. Эффективная правовая охрана конституции – важнейший атрибут
современного демократического государства.32 Полномочия Президента в этой области можно
определить как юридические закрепленные за главой государства права и одновременно
обязанности на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на
обеспечение верховенства Конституции на всей территории Российской Федерации. Другими
словами, это «правообязанности» главы государства, которые он реализует в публичных
интересах.
В числе президентских форм конституционного нормоконтроля можно отметить, вопервых, «позитивный» и «негативный» нормоконтроль. К «позитивной» форме президентского
нормоконтроля относится, например, издание Президентом нормативных указов в целях
реализации конституционных норм и принципов, к «негативной» - отмена неконституционных
актов Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации как гарант
Конституции, на основании части 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации, а также
статьи 33 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» 33
может отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае
их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам
Президента Российской Федерации. Над Правительством довлеют два органа – Президент и
Конституционный Суд Российской Федерации, однако, у Президента гораздо больше
возможностей оперативно среагировать на нарушение Правительством Конституции. Исходя из
конституционной формулировки можно заключить, что отмена незаконного акта Правительства
– не обязанность, а право Президента. Президент не осуществляет постоянного контроля за
действиями Правительства, у него нет на это соответствующих конституционных предписаний.
Во-вторых, можно выделить предварительный и последующий президентский
нормоконтроль. Предварительным видом нормоконтроля можно считать применение
Президентом права отлагательного вето на принятые парламентом федеральные законы в
порядке части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Право отлагательного вето главы
государства представляет собой эффективное средство воздействия на процесс законотворчества
и достаточно мощное - правовой охраны и защиты Конституции от нарушений. Последующим
нормоконтролем можно считать обращение Президента в Конституционный Суд с просьбой
рассмотреть тот или иной федеральный закон на предмет его соответствия Конституции.
В-третьих, можно выделить президентский контроль за соответствием Конституции
нормативных правовых актов федеральных органов власти и контроль за соответствием
Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции. / Ю.Л. Шульженко; Ин-т государства и права Рос. акад.
наук. – М.: ИГПАН, 1997. – С. 3.
33 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской
Федерации" (ред. от 29 января 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1997. - 22 декабря. - № 51. - Ст.
5712.
32
Конституции нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. Обеспечение верховенства конституции в субъектах федерации –
серьезная проблема любого федеративного государства. Конституционно-президентский
контроль (надзор) за соответствием Конституции Российской Федерации нормативных правовых
актов органов государственной власти субъектов Федерации можно определить как систему мер,
связанных с предупреждением, а также своевременным выявлением нарушений Конституции со
стороны органов власти субъектов Федерации и применением к ним законодательно
закрепленных мер (форм, видов) конституционно-правовой ответственности Президентом
Российской Федерации. Исходя из видов органов государственной власти, можно выделить два
вида конституционно-президентского контроля за соблюдением органами государственной
власти субъектов Российской Федерации Конституции: 1) контроль за соблюдением Конституции
органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации; и 2)
контроль за соблюдением Конституции главами субъектов Российской Федерации.
3. Полномочия главы государства по реализации конституционно-правовой
ответственности органов государственной власти в Российской Федерации за нарушения
положений Конституции. Конституционная (конституционно-правовая) ответственность
выступает в качестве основного правового рычага защиты Конституции. 34 Обеспечивая защиту
Конституции, глава государства принимает конкретные меры по привлечению к
конституционной (конституционно-правовой) ответственности органов государства и их
должностных лиц. Полномочия главы государства по применению мер конституционно-правовой
ответственности можно дифференцировать на: 1) обеспечение подробной законодательной
регламентации
оснований,
мер,
процедуры
применения
конституционно-правовой
ответственности органов государственной власти в Российской Федерации и их должностных лиц;
2) непосредственное применение отдельных видов конституционно-правовой ответственности
(например, роспуска Государственной Думы, отрешения от должности главы субъекта Федерации
и т.д.); 3) взаимодействие с другими органами правовой охраны Конституции при применении
отдельных видов конституционно-правовой ответственности.
Библиографический список:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России : Учебный курс : в 2 т. / С.А. Авакьян. – 3-е
изд., стереотипное. – М.: Юристъ, 2010. Том 2 : 778 с.
2. Баглай М.В. Конституционное право России : Учебник для вузов. – 4-е изд., изм. и доп. –
М.: Норма, 2004. – 816 с.
3. Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и
практики / А. А. Белкин. - СПб.: ТОО ТК "Петрополис", 1995. – 143 с.
4. Березка С.В. Конституционно-правовой статус главы государства в России и в Украине :
Дис. … канд. юрид. наук / С.В. Березка. – М., 2003. – 210 с.
5. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности / Н.В. Витрук. – М.: Норма,
2008. – 448 с.
6. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. – М.:
Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. – 304 с.
7. Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее //
Сравнительное конституционное обозрение. – 2006. – № 4. – С. 4-12.
8. Зорькин В.Д. Судить по Конституции и совести// Журнал российского права. - 2003. - №
9. – С. 3-13.
9. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В.
Лазарева. – М.: Эксмо, 2009. – 1056 с.
10. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец,
1999. – 381 с.
11. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред.
акад. Б.Н. Топорнина. – М.: Юристъ, 1997. – 716 с.
12. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. – М., 1997. – 157 с.
13. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации/ В. О. Лучин. Москва : Юнити , 2002. – 687 с.
34
Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. - С. 378.
14. Лучин В.О., Мазуров А.В. Президент – гарант Конституции// Право и политика. - 2000.
- № 3. – С. 19-24.
15. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения//
Правоведение. - 2000. - N 5. – С. 225-244.
16. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая
практика. - М., 1996. – 234 с.
17. Плеханова Л.Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны
Конституции Российской Федерации. – Дис.… канд. юрид. наук. – Томск, 2004. – 261 с.
18. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г.// Российская
газета. - 2008. - 6 ноября. - N 230.
19. Постановление Конституционного Суда РФ от 01 декабря 1997 г. № 18-П "По делу о
проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995
г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите
граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"//
Собрание законодательства РФ. 1997. 15 декабря. № 50. Ст. 5711.
20. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П "По делу о
проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской Области//
Собрание законодательства РФ. - 1997. - 22 декабря. - № 51. - Ст. 5877.
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П "По делу о
проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-1 ГД "О некоторых вопросах применения
Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О
статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД "О порядке
применения пункта 2 статьи 855 Гражданского Кодекса Российской Федерации"// Собрание
законодательства РФ. - 1997. - 24 ноября. - N 47. - Ст. 5492.
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П "По делу о
проверке конституционности Федерального Закона от 15 апреля 1998 года "О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на
территории Российской Федерации"// Собрание законодательства РФ. - 1999. - 26 июля. - № 30. Ст. 3989.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5-П "По делу о
проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части
второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"//
Собрание законодательства РФ. - 1996. - 26 февраля. - № 9. - Ст. 828.
24. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. № 9-П "По делу о
проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики
Хакасия"// Собрание законодательства РФ. - 1997. - 30 июня. - № 26. - Ст. 3145.
25. Права человека: учебник / отв. ред. Е.А. Лукашева. – 2-е изд., перераб. – М.: Норма,
2009. – 560 с.
26. Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. – Дис.…
доктора юрид. наук. – М., 2000. – 500 с.
27. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2-е
изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2000. – 776 с.
28. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 2 июня 2009 г.)// Собрание
законодательства РФ. – 1994. - 25 июля. - № 13. – Ст. 1447.
29. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве
Российской Федерации" (ред. от 29 января 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. - 1997. - 22
декабря. - № 51. - Ст. 5712.
30. Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование / В.Е. Чиркин. –
М.: Норма: Инфра-М, 2010. – 240 с.
31. Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции. / Ю.Л. Шульженко; Ин-т государства и
права Рос. акад. наук. – М.: ИГПАН, 1997. – 58 с.
Справка об авторах:
Полунина Ирина Евгениевна – аспирантка кафедры конституционного и муниципального
права Московского городского университета управления Правительства Москвы, г. Москва, ул.
Сретенка, д. 28.
Шленева Елена Викторовна – кандидат юридических наук, доцент кафедры
конституционного и муниципального права Московского городского университета управления
Правительства Москвы, г. Москва, ул. Сретенка, д. 28.
Контактная информация:
Шленева Елена.
E-mail: Elena_Shleneva@mail.ru
тел. 8-903-6899752
Опубликовано: Евразийский юридический журнал. - 2010. - № 9 (28).