Измерение выпуска и производительности сектора

Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований
РЦЭР
Канадское
агентство по
международному
развитию
Ассоциация
университетов
и колледжей
Канады
Институт
экономики
переходного
периода
Рабочий центр
экономических
реформ
Академия
народного
хозяйства при
Правительстве
РФ
Кам Ю., Масакова И., Татаринов А., Колосницын И.
Измерение выпуска
и производительности сектора
государственного управления
на субнациональном уровне в России
Москва
ИЭПП
2008
УДК
ББК
[336.14:351](470+571)+[336.14:614.39](71)
65.201(2Рос)+65.261.3(2Рос)+65.495(7Кан)-93-21
И37
Кам Ю
Измерение выпуска и производительности сектора государственного
управления на субнациональном уровне в России / Кам Ю [и др.];
Консорциум по вопросам приклад. эконом. исслед., Канадское агентство по междунар. развитию [и др.]. – М.: ИЭПП, 2008. – 122 с. : ил. –
ISBN 5-93255-256-8.
Агентство CIP РГБ
В работе анализируются достоинства и недостатки методов прямого измерения для оценки отдельных элементов выпуска сектора государственного
управления в системе национальных счетов, проводится их сравнение с
традиционным методом, основанным на оценке затрат. Подробно рассматриваются методологические вопросы организации статистического мониторинга бюджетных услуг в условиях внедрения БОР.
Measuring Regional and Local Government Output and Productivity in
Russia. Kam Yu, Masakova I., Tatarinov A., Kolosnitsyn I.
This paper analyses advantages and disadvantages of the methods of direct
measurement for the evaluation of certain elements of state administration output
in the system of national accounts. The authors compare them with the traditional method based on the costs estimate. Methodological issues of organization
of statistical monitoring of budget services under the implementation of performance based budgeting.
JEL Classification: О0, О4, О47.
Редакторы: Н. Главацкая, К. Мезенцева
Корректор: Н. Андрианова
Компьютерный дизайн: В. Юдичев
Исследование и публикация осуществлены в рамках проекта CEPRA
(Российско-Канадский
консорциум
по
вопросам
прикладных
экономических исследований), финансируемого Канадским агентством
международного развития (CIDA).
УДК [336.14:351](470+571)+[336.14:614.39](71)
ББК 65.201(2Рос)+65.261.3(2Рос)+65.495(7Кан)-93-21
ISBN 5-93255-256-8
Оглавление
Введение ........................................................................................ 5
1. Измерение выпуска сектора
государственного управления................................................... 8
1.1. Проблемы измерения выпуска
сектора государственного управления ..................................... 8
1.2. Что предполагается измерять в СНС? ............................... 9
1.3. Проблема индексов ........................................................... 15
1.4. Обзор существующей методологии................................. 21
1.5. Благосостояние, эффективность
и производительность .............................................................. 34
2. Оценка выпуска здравоохранения
в Канаде....................................................................................... 36
2.1. Введение............................................................................. 36
2.2. Подход, основанный на учете затрат............................... 37
2.3. Подходы с прямым измерением
выпуска...................................................................................... 39
2.4. Эмпирическое исследование
на основе данных по Канаде ................................................... 53
3. Измерение регионального выпуска
сектора государственного управления:
подход СНС................................................................................. 64
3.1. Состав сектора государственного
управления ................................................................................ 64
3.2. Информационные источники ........................................... 66
3.3. Выпуск сектора государственного
управления ................................................................................ 72
3.4. Промежуточное потребление........................................... 80
3.5. Потребление основного капитала.................................... 87
4. Оценка результативности деятельности
государственного управления на региональном
уровне в условиях внедрения системы
бюджетирования, ориентированного
на результат................................................................................ 89
Приложение 1 ........................................................................... 112
Приложение 2 ........................................................................... 119
Введение
Статистическое измерение показателей выпуска сектора государственного управления в системе национальных счетов (СНС) ООН
уже долгое время является предметом неутихающих дискуссий экономистов. Споры затрагивают широкий спектр проблем, начиная с
того, стоит ли вообще учитывать выпуск органов государственного
управления в СНС, а если включать – то какие конкретно виды деятельности и как измерять их результаты. Эти дискуссии охватывают
фундаментальные и концептуальные проблемы, касающиеся целей,
средств, а также направлений использования имеющихся на субнациональном уровне информационных ресурсов.
Товары и услуги, продаваемые на рынке, измеряются их рыночной стоимостью. Эти оценки в текущих ценах приводятся к сопоставимому виду с помощью соответствующих ценовых индексов. В то
же время многие услуги государства как на национальном, так и на
региональном уровне предоставляются бесплатно или на основе
сильно дотируемых цен.
Вместе с тем даже традиционный подход к измерению выпуска
сектора государственного управления на субнациональном уровне в
России еще нуждается в развитии.
Отсутствие рыночной стоимости выпуска сектора государственного управления приводит к серьезным проблемам в измерениях.
Нелегко определить стоимостные объемы услуг государства с учетом того, что их качество может различаться в зависимости от региона или периода времени.
В большинстве развитых стран результат деятельности общественного сектора принимается равным сумме затрат по различным
статьям. Это предполагает, что рост производительности данного
сектора всегда равен нулю. Поэтому Межсекретариатная рабочая
группа по национальным счетам1 и Евростат2 рекомендовали приме1
Inter-Secretariat Working Group on National Accounts, System of National Accounts
1993, Commission of the European Communities, IMF, OECD, UN, World Bank, 1993.
2
Eurostat, Handbook on Price and Volume Measures in National Accounts. Final version,
2001.
нять прямые измерения внерыночных результатов деятельности во
всех случаях, когда это только возможно. Ряд стран, таких как Великобритания, Австралия и Нидерланды, уже учли рекомендации.
Когда выпуск не может быть определен непосредственно, можно
прибегнуть к изучению возможности измерения деятельности или ее
результатов. Статистические агентства в Великобритании и Австралии уже применяют прямое измерение деятельности в ряде отдельных областей, таких как здравоохранение, образование и правосудие, где эти услуги предоставляются гражданам бесплатно.
В данной работе представлены наиболее важные результаты исследования, направленного на развитие методов измерения выпуска
и производительности сектора государственного управления в России на региональном и местном уровнях. Особое внимание уделено
анализу зарубежной практики такого рода измерений.
В работе рассмотрены все основные проблемы статистической
оценки выпуска и производительности сектора государственного
управления, в частности, изучен канадский опыт измерения выпуска
системы здравоохранения.
Для демонстрации особенностей различных подходов в исследовании приводятся результаты оценок статистических показателей по медицинским услугам в области лечения сердечных
заболеваний, полученных на основе данных Канадского института информации в области здравоохранения (Canadian Institute
for Health Information).
Значительное внимание в работе уделено методике оценки выпуска сектора государственного управления на субнациональном
(региональном) уровне в рамках системы национальных счетов
(СНС, 1993).
Использование предложенных методологических подходов к
расчету показателей счета производства по институциональному
сектору государственного управления на уровне региональной экономики рассмотрено на примере Краснодарского края.
Оценка результативности деятельности государственного управления на региональном уровне приобретает особое значение в усло-
6
виях внедрения системы бюджетирования, ориентированного на результат.
В работе проанализирован мировой опыт организации статистического мониторинга бюджетных услуг, а также выбора тех или
иных индикаторов (показателей), характеризующих результативность государственных услуг, а следовательно, и эффективности
деятельности сектора государственного управления.
Результаты исследования подтверждают необходимость проведения работ по развитию и внедрению в российскую статистическую
практику более точных методов измерения выпуска и затрат в секторе государственного управления, производящем значительное количество услуг и являющемся важнейшим компонентом современной экономики. Развитие этих измерений позволит гораздо глубже
изучить особенности функционирования, развития и пути повышения эффективности деятельности данного сектора.
Авторы выражают искреннюю признательность Э. Болдуину,
А.Е. Косареву и А.Е. Суринову за ценные замечания и помощь при
подготовке данной работы.
7
1. Измерение выпуска сектора
государственного управления
Некоторые статистические агентства стали недавно применять
методы прямого измерения для оценки отдельных элементов выпуска сектора государственного управления в системе национальных
счетов (СНС). Эти методы используют косвенные индикаторы и показатели для оценки выпуска, поскольку рыночная оценка принципиально невозможна. В настоящем разделе рассматриваются достоинства и недостатки этих подходов, проводится их сравнение. Это
вынуждает нас глубже рассмотреть задачи, цели и практику применения СНС.
1.1. Проблемы измерения выпуска сектора
государственного управления
Оценка результатов деятельности государства в системе национальных счетов в течение длительного времени была предметом
дискуссий экономистов. Диапазон вопросов был достаточно широк:
от того, нужно ли включать выпуск сектора государственного
управления в СНС, до проблемы измерения этого выпуска. Товары и
услуги, реализуемые на рынке, получают рыночную оценку. Текущая цена оценивается при помощи соответствующего индекса цен с
тем, чтобы получить сопоставимые цены, которые можно рассматривать как количественные показатели. В то же время многие услуги
государства предоставляются бесплатно или субсидируются. Отсутствие рыночной оценки приводит к серьезным проблемам в измерениях. Более того, нелегко определить объемы государственных услуг, а их качество может различаться в зависимости от региона или
периода времени. В большинстве развитых стран выпуск государственного сектора принимается равным сумме затрат. В этих условиях
рост производительности данного сектора всегда оказывается нулевым. Поэтому Межсекретариатная рабочая группа по национальным
счетам и Евростат рекомендуют применять прямые измерения нерыночного выпуска во всех случаях, когда это только возможно. Ряд
стран, таких как Великобритания, Австралия и Нидерланды, уже
учли рекомендации в своих СНС. Однако в методах измерения непосредственного выпуска имеются различия. Далее мы рассмотрим
задачи СНС, место результатов деятельности государства в СНС,
проблемы измерений и достижения последнего времени в области
методов прямого измерения.
1.2. Что предполагается измерять в СНС?
Задача системы национальных счетов уже довольно долгое время
была предметом дискуссий экономистов. Дж. Хикс3 первым обратил
внимание на противоречие между измерением благосостояния нации в целом и оценкой производительности экономики. Он предложил два способа решения первой из названных задач. Если мы хотим измерить потребительское благосостояние в строгом смысле
слова, товары и услуги, предоставляемые государством бесплатно,
должны быть исключены из оценки, так как цены должны отражать
предельные полезности товаров и услуг для потребителей. Ф. Форт
и Дж. Буханан4 поддерживают эту точку зрения, утверждая, что любая попытка включить бесплатные государственные услуги в СНС
привела бы к завышенной оценке благосостояния и противоречит
тому, как мы оцениваем другие факторы, которыми могут пользоваться или наслаждаться потребители. Например, число часов, в течение которых светит солнце, – это услуга, даруемая нам природой
бесплатно. Даже несмотря на то что предельная полезность солнечного света не равна нулю, он не включается в СНС5. Этот аргумент
представляется вполне приемлемым, но если мы исследуем природу
государственных услуг, данная концепция не сможет быть распространена на весь их диапазон.
3
Hicks J.R. (1940). The Valuation of the Social Income // Economica. 7(26). P.105–124.
Forte F., Buchanan J. (1961). The Evaluation of Public Services // Journal of Political
Economy. LXIX (2). P. 107–121.
5
Это означает, что мы желаем получить больше солнечного света, чем это позволяет погода. Аналогия излишне далеко заходит, поскольку обеспечение солнечным
светом не предполагает в отличие от оказания услуг государством никакой экономической деятельности.
4
9
(СНС, 1993) распределяет государственные услуги по трем группам:
1. Коллективные услуги, потребляемые обществом в целом, такие
как национальная оборона, международные отношения, охрана
окружающей среды, поскольку рынок не в состоянии справиться
с этими функциями.
2. Индивидуальные услуги, предоставляемые бесплатно или за незначительную плату – например, здравоохранение и образование.
3. Выплаты физическим лицам за счет перераспределения доходов,
а также субсидии, выплачиваемые фирмам.
Группу 3 стоит исключить при анализе национальных счетов. Из
литературных источников, посвященных экономике государственного сектора, известно, что если для предоставления коллективных
услуг, относящихся к группе 1, полагаться на рыночные механизмы,
возникнет дефицит этих услуг (в экономической литературе этот
феномен получил название «проблема безбилетника»). Планируется,
что для обеспечения эффективности государство должно оказывать
коллективные услуги с тем, чтобы предельная общественная выгода
равнялась предельным общественным издержкам. Но это не предполагает, что предельная общественная выгода равна нулю.
В аналитических целях услуги групп 1 и 2 распределим по двум
подгруппам. К первой относятся те услуги, которые оказываются
бесплатно, но индивидуальные потребители принимают активное
участие в определении объемов потребления. Например, услуги общественного радиовещания, шоссейных дорог и рекреационных
парков предоставляются бесплатно, но каждый потребитель сам решает, как часто он настраивается на каналы общественного вещания
или ездит в парк по общественным дорогам. Если такие услуги предоставляются в «неограниченных» объемах, то предельная полезность услуг и в самом деле равна нулю6.
6
Это может быть и неверным, если принять в расчет временные ограничения.
10
Ко второй подгруппе относятся те услуги, потребление которых
неэластично – такие как здравоохранение и среднее образование.
Рисунок 1.1 иллюстрирует предложение и спрос неотложных больничных услуг. Для практических целей вполне допустимо предпо7
ложить, что кривая D будет вертикальной . Кривая предложения S
представляет собой кривую предельных издержек. Если услуги НП
обеспечиваются на условиях конкурентного рынка, как это имеет
место в некоторых странах, стоимость будет равна сумме площадей
В и С, которая равна произведению pmqm. Если же услуги оказываются бесплатно государством, то предельная оценка будет той же
самой. Следовательно, представляется неприемлемым исключать
этот раздел из СНС.
Рис. 1.1. Частичное равновесие для услуг неотложной помощи (НП)
7
То же относится к пожарной охране и прочей деятельности, связанной со
спасением.
11
По перечисленным выше причинам Дж. Хикс полагал, что товары и услуги, поставляемые государством, должны оцениваться по
издержкам. По его мнению, если установление рыночной цены невозможно, выгоду от поставки услуги следует считать, по меньшей
мере, равной издержкам. С. Кузнец, в принципе, разделял позицию
Дж. Хикса, но поднял вопрос о двойном счете. Он подчеркивал, что
СНС должна измерять чистый результат отдельных видов экономической деятельности, оказывающий позитивное влияние на благосостояние потребителей. Значительная часть деятельности государства связана с производством промежуточных товаров и услуг, которые опосредованным образом вносят вклад в конечные продукты.
Например, при оценке благосостояния потребителей товары, продаваемые на рынке, учитываются по ценам приобретения, включающим все косвенные налоги. Если налоговые поступления используются государством для финансирования деятельности, способствующей потреблению товаров (такой, например, как санитарная инспекция продуктов питания в целях обеспечения общественной
безопасности), то затраты на эту деятельность уже включены в налоги и не должны учитываться повторно.
Здесь возникает интересный вопрос: где отразить результаты
деятельности государства при общественном учете экономической
активности? Цель СНС шире, чем простое измерение благосостояния потребителей. Конечные продукты соответственно должны быть
определены как совокупные приобретения потребителями, бесприбыльными организациями и правительствами, после которых не
следует перепродажа на рынке. Кроме того, государственные расходы финансируются не только за счет косвенных налогов. С практической точки зрения иногда трудно провести различие между услугами, предоставленными бизнесу в виде промежуточных результатов деятельности, и конечными услугами (например, пользование
автострадой).
Проблемой явилось также точное определение промежуточных
услуг и товаров. С. Кузнец считал, что счет продуктов в СНС должен включать только те товары и услуги, которые непосредственно
увеличивают получение благ конечным потребителем. Здравоохра12
нение и образование служат примерами таких услуг. В то же время
охрана общественного порядка и национальная оборона представляют собой «предшествующие необходимые издержки поддержания
общества как целого» и не доставляют конечного экономического
блага. Эти услуги наряду со всеми услугами, оказываемыми сектору
бизнеса, должны быть исключены из счета производства, но в таком
случае встает вопрос о том, как точно определить промежуточные
продукты. Если охрана общественного порядка и национальная оборона не являются конечными услугами, то же можно сказать и об
автомагистралях, и об образовании. Первое означает, что мы не можем доехать до пункта назначения, пока кто-нибудь не получит наслаждения от управления автомобилем. Причем последнее может
рассматриваться как инвестиция в человеческий капитал. Если довести эту логику до крайней точки, здравоохранение придется рассматривать как издержки поддержания здоровья с тем, чтобы мы
могли наслаждаться прочим «конечным» потреблением8.
В то время как С. Кузнец указывал на важность чистого конечного продукта в экономике, другие авторы полагали, что СНС не охватывает все аспекты экономической деятельности. Высказывались,
например, предложения об учете чистого экологического эффекта
для промышленности, государства или домашних хозяйств, о расширении национальных счетов таким образом, чтобы они включали
домашнее производство, досуговое время, состояние загрязнения
окружающей среды, инвестиции в человеческий капитал, вмененную земельную ренту, предметы длительного пользования, государственные товарно-материальные запасы и т.п. Многие из таких альтернативных систем оценки в СНС рассмотрены в обстоятельном
обзоре Р. Эйснера9.
8
Эта линия аргументации часто называется «потреблением нежелательного, но
необходимого».
9
Eisner Robert (1988). Extended Accounts for National Income and Product // Journal of
Economic Literature. XXVI:4. P. 1611–1684.
13
А. Окунь10 утверждал, что валовой внутренний продукт (ВВП) не
измеряет общественного благосостояния, и не следует пытаться использовать его для этих целей. По мнению этого автора, «результат,
возникающий благодаря рыночно-ориентированной деятельности»,
должна измерять СНС. Помимо экономического благосостояния,
общественное благосостояние подразумевает, кроме всего прочего, мир и безопасность, свободу, социальную справедливость, равенство, возможность досуга и комфортность окружающей среды.
Следовательно, общий принцип для статистика национальных счетов таков: «Если рыночное поведение не подсказывает вам, сколько
стоит та или иная вещь, у вас нет возможности сказать, сколько это
стоит».
Итог дискуссиям подвел М. Мамалакис11, который определил совокупное производство в экономике как сумму экономического
производства и «бесплатного» производства. Последнее относится к
продуктам и услугам, которые мы получаем из окружающей среды
бесплатно, – это воздух, вода, солнечный свет и время досуга. Экономическое производство, в свою очередь, подразделяется на рыночное производство, учитываемое в СНС, и нерыночное производство, не отражаемое в национальных счетах. Примерами последнего
могут быть домашнее производство, незаконная торговля наркотиками и т.п., исключаемые из системы национальных счетов. Данным
определениям производства отвечают концепции всеобщего благосостояния, экономического благосостояния, свободного благосостояния, благосостояния, относящегося к СНС, и благосостояния, не
учитываемого в СНС. Каждый вид благосостояния является результатом соответствующего вида производства. В этих рамках система
национальных счетов является мерой СНС-производства, которая
никогда «не претендовала на что-то большее, чем быть показателем
производства, основанного на рынке и ориентированного на рынок».
Следовательно, СНС измеряет объемы товаров и услуг, произведен10
Okun Arthur M. (1971). Social Welfare Has No Price Tag // Survey of Current Business. 51:7. P. 129–133.
11
Mamalakis Markos J. (1996). Misuse and Use of National Accounts as Welfare Indicator // Review of Income and Wealth. 42(3). P. 293–320.
14
ных рынком, она не является непосредственным измерителем общественного благосостояния. Эта позиция нашла отражение и в (СНС,
1993). СНС предназначена для целей экономического анализа, принятия решений и осуществления стратегий. Эта система разработана
для удовлетворения потребностей различных пользователей: правительств, бизнеса, исследовательских институтов, университетов,
прессы и широких кругов общественности. Идея М. Мамалакиса об
СНС-производстве как индикаторе СНС-благосостояния, которое, в
свою очередь, является частью совокупного благосостояния, нашла
отражение в эмпирических исследованиях производительности труда. Некоторые европейские страны, такие как Бельгия, Франция и
Норвегия, обладают большей производительностью труда, измеренной в ВВП за рабочий час, чем США. Но во всех этих странах на
одного работающего приходится меньше ВВП. Это означает, что,
несмотря на то что труд европейских работников более производителен, чем их американских коллег, они отрабатывают меньше часов
и получают больше удовольствия от своего досуга. Иными словами,
у них более низкое СНС-благосостояние, но более высокое благосостояние, измеряемое в терминах бесплатных благ.
1.3. Проблема индексов
Рассмотрим одно из наиболее важных тождеств теории индексов:
p 2′ q 2
P( p , p , q , q )Q( p , p , q , q ) = 1′ 1 .
p q
1
2
1
2
1
2
1
2
(1)
P – это функция индекса цен четырех векторов, а именно: p1 –
вектор цены N товаров и услуг в период 1 (базовый период); p2 – цены в период 2 (сравниваемый период), а q1 и q2 – соответствующие
векторы количеств. Штрих обозначает преобразование вектора или
матрицы. Таким образом, p′q =
∑
N
i =1
pi qi – внутреннее произведе-
ние векторов p и q. Q – это функция индекса объема. Правая часть
тождества (1) является отношением совокупной стоимости N про15
дуктов в двух периодах. Это тождество иногда называют проверкой
умножения, так как оно требует, чтобы произведение индекса цен и
индекса объема было равно общему отношению стоимостей.
Если имеется только один продукт, т.е. N = 1, то ценовой индекс
Р выражается просто как p12 / p11 , а индекс объема Q = q12 / q11 . Тождество (1) удовлетворяется в тривиальном виде, и проблемы индексов не возникает.
При N > 1 нам необходимо найти способ складывать цены и объемы различных товаров таким образом, чтобы получившийся индекс
удовлетворял тождеству (1). Иными словами, мы пытаемся сопоставить яблоки с апельсинами, а потом сложить их вместе. Пользуясь
математическим термином, можно сказать, что мы проводим декомпозицию изменения стоимости продукта на два фактора: P и Q. В
литературе, посвященной экономическому подходу к теории индексов, Р интерпретируется как индекс стоимости жизни. Он сравнивает стоимости потребления N товаров и услуг при достижении одинакового уровня жизни в обоих периодах. В то же время индекс Q отражает изменения в уровне жизни.
В последнее время много дискуссий было по поводу применения
экономического подхода при построении индекса потребительских
цен (ИПЦ). Некоторые страны, например США, приняли данную
концепцию как цель ИПЦ.
Несмотря на то что цели и задачи разработчиков ИПЦ могут отличаться от целей и задач разработчиков СНС, экономический подход в состоянии дать теоретическое обоснование для обеих систем.
Как отмечалось в разделе 1.2, цель СНС – измерить объемы товаров
и услуг, производимых и потребляемых в экономике, которые затем
выступают в качестве частных показателей общественного благосостояния. В принципе, эта цель совместима с концептуальными
рамками индекса потребительских цен, отражающего стоимость
жизни. Например, если Q в (1) – ВВП на душу населения в постоянных ценах, то этот показатель может быть интерпретирован как
СНС-показатель экономического благосостояния в его понимании,
данном в разделе 1.2. Следовательно, тождество (1) предусматривает, что неявно выраженный дефлятор ВВП – Р – в действительности
16
является индексом стоимости жизни. К тому же экономический
подход не противоречит другим задачам СНС в области экономического анализа, принятия решений и осуществления стратегий.
На практике мы часто выражаем в постоянных ценах текущую
стоимость продукта (или группы продуктов), используя необходимый индекс цен, чтобы получить индекс объема в постоянных ценах12. То есть на подиндексном уровне мы неявным образом выражаем индекс объема как:
QK =
′
1 p2 q2
,
PK p1′q1
PK =
C (u , p 2 )
,
C (u , p1 )
(2)
где
и
⎧
⎫
C ( p, u ) = min ⎨∑ pi qi : U (q) ≥ u ⎬ .
q
⎩ i
⎭
PK является (под)индексом стоимости жизни. Он определяется
как отношение стоимостей в периоды 2 и 1, когда потребителям
предлагаются цены p2 и p1. Предполагается, что потребитель стремится к максимизации полезности U(q) в обоих периодах. Функция
стоимости С является минимальным объемом денег, необходимых
потребителю для получения эталонного уровня жизни или объема
полезности – u – в обоих периодах. Выбор u является важным; PK, а
следовательно, QK, зависит от него. Можно показать тем не менее,
что существует такой уровень полезности – u* – в промежутке между уровнями полезности потребителя в периодах 1 и 2, что PK находится между стоимостями индекса цены Ласпейерса PL и индекса
12
Название «индекс объема» используется равноправно с термином «количественный индекс».
17
цены Пааше PP. То есть существует такая u* = λ u1 + (1 – λ)u2 для
всех 0 < λ < 1, что
PP < PK < PL, или
PL < PK < PP.
(3)
В действительности неявно выраженный индекс объема по Конюсу является частным случаем более общего индекса, известного
как индекс Аллена:
C (U (q 2 ), p)
Q A (q , q , p ) =
.
C (U (q1 ), p)
1
2
(4)
В данном случае мы непосредственно сравниваем стоимость полезности или уровня жизни в периодах 2 и 1, используя эталонный
вектор цены р. В литературе, посвященной сравнительному анализу
затрат и результатов, C(U(q), p) называют денежным метрическим
измерением вектора объема q. Другой часто используемый теоретический индекс – это индекс объема Мальмквиста:
D(U (q), q 2 )
QM (q , q , q) =
,
D(U (q ), q1 )
1
2
(5)
где
{
}
D(u, q t ) = max k : U (q t / k ) ≥ u, k > 0 .
k
является расстоянием или дефляционной функцией. D измеряет
максимальную стоимость, которая может дефлировать объем qt таким образом, чтобы результирующий уровень полезности был, по
крайней мере, не ниже u. В (5) q является эталонным вектором объ-
18
ема, который определяет эталонный уровень полезности u = U(q). А
QM – это отношение дефляторов для q2 и q1 для U(q).
Итак, мы определили три теоретических индекса объема. В принципе, если функция потребительской полезности известна или может быть оценена, все три индекса можно рассчитать, применяя теорию двойственности. На практике конечно же это проделывается
редко. Данные индексы используются для вывода простых формул
непараметрических индексов. Естественен вопрос о том, какой из
них следует применять в качестве индекса объема на практике. Но,
оказывается, если сделать некоторое допущение касательно функции полезности, все три индекса совпадают. В частности, если мы
примем, что потребительские предпочтения подобны, то
QK = QA = QM = U(q2)/U(q1).
В техническом отношении такая структура предпочтений, когда
все они подобны друг другу, означает, что функция полезности является монотонным преобразованием линейной однородной функции, т.е. что U(q) = f( Û (q)), где f – возрастающая функция одной
переменной, т.е. f′ > 0 и Uˆ (αq ) = αUˆ ( q ) для всех α > 0. Это, в свою
очередь, предполагает, что потребитель имеет постоянную долю
расходов на каждый товар, даже в том случае, когда совокупные
расходы изменяются. Несмотря на жесткость такого допущения, оно
часто применялось в качестве ориентира для поисков формулы индекса. Например, часто используемой функцией полезности в экономическом анализе является функция Кобба–Дугласа:
N
U (q ) = ∏ qiα i ,
i =1
где
∑
N
i =1
α i = 1. Легко обнаружить, что для этой функции полезно-
сти
19
αi
⎛ q2 ⎞
QK = QA = QM = ∏ ⎜⎜ i1 ⎟⎟ .
i =1 ⎝ qi ⎠
N
Таким образом, все три теоретических индекса равны среднему
геометрическому отношений объема, которое часто называют взвешенным геометрическим индексом. В данном случае мы говорим,
что взвешенный геометрический индекс строго соответствует функции полезности Кобба–Дугласа. Приведенный пример показывает,
что различные допущения в отношении функции полезности обусловливают различные формулы индексов. В прикладном экономическом анализе группа функций, называемых гибкими функциональными формами, часто применяется для эмпирической оценки
функций спроса и предложения. Их преимущество состоит в том,
что они приближаются к произвольно выбранной квадратичной
функции в разложении Тейлора. Например, квадратный корень
квадратичной функции полезности определяется как
U(q) = (qT Aq)1/2,
(6)
где А – симметричная квадратная матрица коэффициентов размером
N × N . Это пример часто используемой гибкой функциональной
формы. Можно продемонстрировать, что индекс объема Фишера,
представляющий собой геометрическую среднюю индексов Ласпейерса и Пааше, строго соответствует квадратному корню квадратичной функции. Индекс, строго соответствующий гибкой функциональной форме, называется суперлативным индексом. Критики суперлативных индексов часто говорят о том, что допущение подобия
излишне жестко и нереалистично. Этот аргумент недостоверен в
свете (3), так как результат получен без того, чтобы прибегнуть к
допущению подобия. Будучи геометрическим средним PL и PP, индекс цены Фишера является хорошим приближенным представлением PK.
В действительности, некоторые страны, например США и Канада, приняли формулу Фишера для СНС. Важным преимуществом
20
индекса объема Фишера является то, что неявно выраженный индекс
цены (дефлятор ВВП), подразумеваемый (1), есть не что иное, как
индекс цены Фишера. Это дает возможность реализации единообразного подхода как к ИПЦ, так и к СНС. Однако при измерении
выпуска государственного сектора отсутствуют цены, объемы затруднительно определить, а некоторые продукты и услуги претерпевают постоянные качественные изменения. Кроме того, некоторые
государственные услуги, такие как национальная оборона и государственное управление, являются предметом пассивного потребления
всех граждан. Уровень потребления не есть продукт решения потребителей, и поэтому теория индексов в данном случае неприменима.
Тем не менее стоимость государственных услуг должна быть оценена, а затем добавлена к стоимости товаров, продаваемых на рынке с
тем, чтобы получить значение ВВП. Вопрос о том, как мы будем
складывать яблоки с апельсинами, когда на апельсинах нет ценника,
долгое время оставался мучительной проблемой для экономистовстатистиков.
1.4. Обзор существующей методологии
В прикладных исследованиях экономики благосостояния государственные проекты часто оценивались с использованием методов
анализа «затраты–результат». В то же время указанные методы являются сложными и требуют больших затрат времени, поэтому они
не практичны для ежеквартального измерения результатов. В этом
разделе мы рассмотрим существующую практику и последние достижения в оценке выпуска государственного сектора.
Начнем с практических концепций измерения выпуска. Экономический процесс грубо может быть разбит на 4 стадии, а именно:
затраты факторов («вход»), экономическая деятельность, результат
(«выход») и конечный результат. На «входе» осуществляются затраты таких факторов, как труд, капитал, и промежуточных продуктов,
используемых в производственном процессе. Деятельность – это ряд
промежуточных шагов, или компонентов, составляющих конечный
продукт. К результату («выпуску» в терминологии СНС) относятся
продукты и услуги, которые потребители покупают у производите21
лей. Конечный результат – это возникающий у потребителя эффект,
обусловленный потреблением продуктов и услуг.
Например, больницы нанимают терапевтов, медсестер и хирургов, вкладывают средства в медицинское оборудование и строительство зданий, т.е. осуществляют затраты факторов. К числу показателей экономической деятельности можно отнести число принятых
пациентов, количество койко-дней в расчете на каждого пациента
или количество проведенных операций и лечебных процедур. Результат («выпуск») – это, например, число вылеченных инфарктов,
удаленных раковых опухолей различных видов, рожденных детей,
вылеченных больных диабетом. Конечным же результатом является
здоровье граждан.
В рыночной экономике необходимо измерить результат, хотя
различия между экономической деятельностью и собственно результатом не всегда ясны. Например, когда мы измеряем выпуск здравоохранения, должны ли мы учитывать количество койко-дней, а также прочие затраты на лечение в качестве результирующего показателя или же таковым можно считать только число пациентов, вылеченных от инфаркта? Если мы выберем первый вариант, то прогресс
хирургии в области шунтирования может вылиться в сокращение
продолжительности пребывания в стационаре и, следовательно,
приведет к сокращению выпуска. Подобный подход не позволит
учесть рост производительности за счет совершенствования технологии. С точки зрения пациента, меньшее число дней, проведенных
в больнице при одном и том же заболевании, свидетельствует о повышении качества. При тех же суммарных издержках цена снижается, а объем растет. Следовательно, определение продукта или услуги
имеет большое значение для расчета индексов цены и объема.
Когда цена неизвестна, объем можно измерить прямо или косвенно. Традиционно все факторные издержки отождествлялись с
выпуском государственного сектора. В последние годы появилось
множество новых разработок прямого измерения выпуска. Указанные методы большей частью основываются на оценке показателей,
характеризующих экономическую деятельность, как косвенных индикаторов выпуска, хотя в некоторых исследованиях предпринима22
лись попытки измерения собственно эффекта. Ниже мы несколько
подробнее рассмотрим результаты этих работ, а также их значение
для развития СНС.
1 . 4 . 1 . З а т р а т ы к а к и н д и к а т о р в ы п ус к а
Самым удобным способом отражения нерыночного выпуска государственного сектора в СНС является учет совокупных факторных
издержек. Дж. Хикс считал, что оценка бесплатных государственных услуг должна быть, по крайней мере, не меньше общего объема
государственных расходов на их предоставление. Следовательно,
сумма прямых и косвенных налогов и государственных заимствований (с минусом при профиците бюджета), за вычетом пособий в натуральной форме, может использоваться в качестве нижней границы
оценки выпуска государственного сектора. С точки зрения статистики национальных счетов указанные продукты и услуги не перепродаются на рынке, поэтому должны быть включены в конечное потребление. Критики такого подхода указывают на то, что производительность меняется, а доходность на капитальные вложения государственного сектора всегда равна нулю. Заметим, что изменение
производительности – это вопрос, отличный от вопроса о неэффективности государственного сектора13. Сектор может быть неэффективным, но все же демонстрировать рост производительности с течением времени.
В целом идея изучения изменений в производительности государственного сектора основывается на допущении о том, что государство является производителем. Любое государственное учреждение нанимает профессиональный персонал, администраторов, клерков и сторожей, а также инвестирует в основной капитал, например,
здания, компьютеры и офисную мебель. Его организационная структура несущественно отличается от структуры бизнес-корпорации.
Тем не менее его продукты и услуги не продаются на рынке. Отождествление совокупных факторных издержек с выручкой, а общих
13
Об этом см.: Olson Мancur (1973). Evaluating Perfoprmance in the Public Sector. In
Milton Moss (ed.) // The Measurement of Economic and Social Performance. National
Bureau of Economic Research. P. 355–409.
23
издержек – с выпуском неуместно, поскольку игнорируется любая
добавленная (или изъятая) стоимость. Вместе с тем в определенном
отношении подход, идентифицирующий затраты с выпуском, имеет
некоторые достоинства. Вспомним старый экономический анекдот о
холостяке, женившемся на своей кухарке. В качестве современной
версии представим себе молодую перспективную руководительницу, у которой нет свободного времени готовить себе ужин, равно как
нет еще семьи, которая могла бы помочь, так что девушка вынуждена каждый вечер питаться в ресторане. СНС учтет все ее ресторанные счета в составе выпуска. Спустя некоторое время эта девушка
начинает беспокоиться о влиянии на здоровье чрезмерного потребления ресторанной еды и нанимает повара, что может вызвать некоторое изменение в ВВП, поскольку теперь ее обеденные расходы
включают зарплату вновь нанятого повара, стоимость кухонного
оборудования и продуктов, приобретенных поваром на рынке, а
также дополнительные расходы на электроэнергию, связанные с
приготовлением пищи дома. Общие затраты выше, чем в случае питания в ресторанах, и ВВП растет. В конце концов, молодая руководительница влюбляется в своего повара, и они женятся. Ее муж решает сидеть дома и готовить обеды. ВВП несколько снизится, поскольку наша дама-руководительница более не платит жалованье
человеку, готовящему ей домашние обеды, так как ее доход стал их
семейным доходом. С точки зрения национальных счетов рестораны, где питалась молодая руководительница, являются производителями услуг. Трансакции с ресторанными блюдами происходят после
того, как конечные продукты – собственно блюда – произведены.
После того как руководительница наняла повара, производство переместилось в ее дом, а счет данной экономической деятельности в
СНС, по существу, ограничился стоимостью труда и продуктов,
входящих в состав блюд. Эти факторные издержки и рассматриваются как косвенный показатель выпуска. Наконец, после замужества
затраты труда также перестают учитываться в СНС.
Для удобства аргументации представим всю страну как единую
большую семью. Семья нанимает себе сторожей и устанавливает
системы тревожной сигнализации в целях безопасности (националь24
ная оборона), нанимает семейного доктора на полный рабочий день,
чтобы лечить болезни (здравоохранение), заключает контракты для
строительства домов (общественные работы) и даже учреждает собственную школу для обучения молодых членов семьи (образование).
Позиция государства в этом смысле аналогична второй стадии поисков решения проблемы питания молодой руководительницей. Ее
только что нанятый повар может предложить хозяйке обновить свою
кухню на манер ресторанной, чтобы иметь возможность приглашать
партнеров по бизнесу и друзей на официальные обеды. Единственная разница состоит в том, что приготовленные блюда не продаются
на рынке. Это приводит к возникновению вопроса о выпуске домашнего хозяйства14. Если мы рассматриваем государства как производителей, должны ли мы включать в СНС оценку экономической
деятельности домашних хозяйств, такой как приготовление еды,
воспитание детей и даже вождение автомобиля при поездке на работу – ведь это альтернативы для таких рыночных услуг, как общественное питание, уход за детьми и транспорт? В действительности
именно так предлагают поступать некоторые экономисты. Кто-то
может сказать, что решения государства необязательно выражают
волю его граждан, и поэтому вся аналогия с семьей неприемлема.
Вопрос о том, может ли демократическая система заставить государство действовать в соответствии с коллективными предпочтениями граждан, и даже о том, могут ли таковые коллективные предпочтения иметь место в принципе, остаются за пределами нашей
работы. Но государства в какой-то мере сходны с домашними хозяйствами, так как в последних решения основываются на коллективных предпочтениях всех членов, и семьи сталкиваются с проблемами, схожими с теми, что встречают на своем пути государства, если
число членов домашнего хозяйства больше трех (что является минимальным значением числа голосующих для применения теоремы
невозможности Эрроу).
14
Lancaster Kevin (1971). Consumer demand: a New Approach. Columbia University
Press.
25
Затратный подход допустим, даже если мы будем рассматривать
государство как производителя15. Теоретически можно предположить, что государство производит некоторый вектор товаров и услуг
q, а функцией цены является C(w, q), где w – ценовой вектор ввода
ресурсов. В этом случае соответствующим вектором цен выхода будет вектор предельных издержек: p = ∇ q C ( w, q ) . Если имеет место
прибыль за счет эффекта масштаба, то q T ∇ q C ( w, q ) = C ( w, q ) , и
затраты будут точно отражать объем выпуска государственного сектора. Вектор предельных издержек позволяет нам разделить затраты
на стоимостные и объемные компоненты.
Несмотря на то что «затратный» подход вполне правомерен, из
соображений стратегии и политики требуется измерение производительности и эффективности в государственном секторе. Самым популярным методом является анализ пакетов данных, АПД [data
envelopment analysis – DEA]. Он опирается на допущение, что выпуск производственных единиц может быть непосредственно измерен.
1.4.2. Измерение деятельности
Когда выпуск не может быть определен непосредственно, можно
прибегнуть к изучению возможности измерения деятельности или
результатов. Статистические агентства в Великобритании и Австралии уже применяют прямое измерение деятельности в ряде областей, таких как здравоохранение, образование и правосудие, где эти
услуги предоставляются гражданам бесплатно.
В рамках этого метода выполняются следующие основные процедуры:
1. Определение сегмента сферы услуг, в котором необходимо провести измерения.
2. Выделение всех видов деятельности в данном сегменте.
3. Подбор единицы измерения для каждого вида деятельности
(число обращений, пациентов и т.п.). (В отношении товаров и
15
Авторы благодарят профессора Эрвина Даймерта за этот комментарий.
26
услуг, которые носят только общественный характер (например,
национальная оборона), наиболее трудно подобрать единицу измерения, и поэтому их обычно не измеряют непосредственно).
4. Составление соотношения объемов по каждому виду деятельности между сравниваемым периодом и базовым.
5. Агрегирование соотношения объемов с использованием стоимостных долей как веса с целью получения подиндекса для данной
области.
Результат иногда называют взвешенным по стоимости индексом
деятельности, ВСИД [cost-weighted activity index – CWAI]. Например, в Великобритании управление правосудием подразделяется на
6 более мелких областей: тюрьмы, правовая помощь, государственное обвинение, королевские суды, суды графств и суды магистратов.
Каждая такая область, в свою очередь, делится на некоторое число
видов деятельности. В области правовой помощи, например, ежегодная отчетность доступна по всем 10 видам судебных дел. Каждый вид судебных дел учитывается отдельно, затем объемные соотношения взвешиваются по стоимости в целях получения подиндекса
в области правовой помощи. ВСИД можно использовать в качестве
инструмента изучения эффективности.
Евростат сформировал ряд рабочих групп для изучения методики
измерения цен и объемов в области здравоохранения, образования,
государственного управления, обороны и социального обслуживания. Результаты собраны в справочнике Евростата (2001, глава 4)16
по измерениям цен и объемов. Рекомендованными методами в измерении объема являются методы, основанные на показателях выпуска, т.е. использующие в качестве итоговых показателей по услугам
или товарам показатели выпуска.
На основе подхода, связанного с анализом видов деятельности,
эксперты Бюро США по статистике труда Ф. Фиск и Д. Форт17 исследовали долгосрочные тенденции в изменении производительно16
Eurostat (2001). Handbook on Price and Volume Measures in National Accounts. Final
Version.
17
Fisk F., Forte D. (1997). The Federal Productivity Measurement Program: Final Results //
Monthly Labor Review. May 19–28.
27
сти сектора федерального правительства в период с 1967 по 1994 г.
Для измерения деятельности различных департаментов использовалась совокупность из 2500 показателей. Взвешивание по стоимости,
однако, было ограничено объемами трудозатрат и заработной платой. Факторы капитала и земли в составе затрат не учитывались.
Расчеты показали, что средний прирост производительности труда в
департаментах составлял 1,5% в год в период с 1967 по 1982 г. и
0,6% в год в период с 1982 по 1994 г. Среднегодовые темпы прироста составили 1,1% в год. Для сравнения: средний темп прироста
производительности труда в частном (несельскохозяйственном) секторе в тот же период составил 1,4% в год. В терминах выпуска на
одного занятого наибольший рост производительности наблюдался
в области финансов, где средний темп прироста составил 3,8% в год,
а производство электроэнергии продемонстрировало самый низкий
рост – 1,0% в год. В то же время зарплата на одного занятого росла
со среднегодовым темпом, равным 6%, тогда как рост производительности труда в частном секторе также значительно ниже, чем
рост заработной платы. Таким образом, различия должны обусловливаться факторами, влияющими на оба сектора, например, изменениями в составе рабочей силы и произошедшим сдвигом в сторону
использования более квалифицированного труда. Интересно сопоставить эти результаты с данными Ч. Хултена18, который использовал
модель общественного домохозяйства для оценки пофакторных
темпов роста производительности труда для местных и региональных правительств США в период с 1959 по 1979 г. По его оценкам,
среднегодовой прирост производительности труда составил 0,5%.
Нет причин полагать, что производительность труда федерального
правительства США росла быстрее, чем производительность труда
региональных или местных правительств. Данный факт свидетельствует о том, что различные подходы в области прямого измерения
выпуска могут дать противоречивые результаты.
Несмотря на то что ряд статистических агентств представляют
данные по измерению деятельности, этот подход имеет ряд изъянов.
18
Hulten Charles R. (1984). Productivity Change in State and Local Governments // Review of Economics and Statistics. 66(2). P. 256–266.
28
Во-первых, принципиальное значение имеет выбор показателя
выпуска. Пример с измерением полезного выпуска больницы обсуждался во введении к этому разделу. Другой пример – это выбор
показателя для сферы образования. Для этих целей можно использовать общее число учащихся, учебных часов или дней. Выбор каждого из них даст различные результаты и может быть предметом политических манипуляций со стороны администраторов школьных советов. В университетах и исследовательских институтах выбор показателя выпуска может быть противоречивым19.
Во-вторых, все методы непосредственного измерения основаны
на обработке большого объема информации. Для товаров, имеющих
хождение на рынке, натуральные показатели рассчитываются путем
использования индексов цен в качестве дефляторов. Стоимостная
оценка должна даваться всему объему выпуска. Цены на сходные
товары в обычном случае могут быть приблизительно определены
на основе небольших выборок. Данные об объемах деятельности
должны быть исчерпывающими, учитывающими все аспекты выпуска. В такой ситуации необходима широкомасштабная проверка
всех традиционных процедур сбора информации.
В-третьих, для межрегиональных и динамических сопоставлений
выпуска становится необходимой поправка на качество. Для товаров
и услуг, продающихся на рынке, сопоставимость достигается за счет
применения дефляторов, в качестве которых используются индексы
цен, скорректированные с учетом качества товаров и услуг. При измерении деятельности поправка результирующего показателя на качество осуществляется с помощью специально рассчитываемых поправочных коэффициентов. В образовании, например, как показатели качества предлагается применять инспекционные отчеты, стандартизированные экзаменационные результаты или же отношение
числа студентов к числу преподавателей. Ни один из них, к сожале19
В Австралии, например, применяется сводный индекс исследований, являющийся
взвешенным индексом количества книг, глав в книгах и статей в научных журналах
и материалах конференций. См.: Zhao S., Jones, Mark (1998). The Output of the Government Education Sector – Experimental Estimates and Issues. University of Sydney
Economic Conference. P. 15.
29
нию, не удовлетворителен. Сопоставимость инспекционных отчетов
в различных регионах и в различные периоды времени сомнительна.
Экзаменационные результаты подвержены влиянию различных факторов, отличных от качества обучения. Отношение числа студентов
к числу преподавателей необязательно отражает качество непосредственным и доступным образом. По этим причинам Управление национальной статистики Великобритании решило ввести для школ
поправочный коэффициент, равный 0,25% в год (см. в работе
А. Притчарда и М. Пауэлла20).
В-четвертых, способ, при помощи которого взвешиваются отношения выпуска, может быть обманчивым. Затраты на изготовление
наиболее ценного продукта иногда могут быть меньше, чем у остальных. Например, Статистическое управление Канады [Statistics
Canada] располагает большим бюджетом для сбора и обработки информации о сельскохозяйственном секторе. Относительный размер
этого сектора невелик по сравнению с другими, невелико и число
пользователей сельскохозяйственной информации. В то же время
статистика ИПЦ является одним из самых востребованных продуктов Статистического управления. Она оказывает влияние на все стороны экономики. Простое использование стоимостной доли в производстве статистической продукции не может учесть относительную важность ИПЦ.
В-пятых, несмотря на то, что объемы измеряются непосредственно, в целях приведения к постоянным ценам, индексы объема необходимо умножать на цены базовых периодов. Но тут возникает вопрос: поскольку рыночная оценка отсутствует, какими значениями
следует пользоваться? Создается впечатление, что мы вынуждены
брать совокупные затраты базового периода. Это концептуально неверно: складывать государственный выпуск с рыночным. Кроме того, нам не удастся отразить и стоимость, добавленную производителем. Этот вопрос приобретает практическое значение при сравнении
затрат на здравоохранение в таких странах, как США, где действуют
20
Pritchard, Alwyn and Powell, Mathew (2001) “Direct Measures of Government Output:
A Few Conceptual and Practical Issues”, Working Paper, OECD Meeting of National
Accounts Experts, STD/NA (2001)28, p. 4.
30
частные поставщики услуг здравоохранения, и в Канаде, при государственных системах. Существуют и другие факторы, обусловливающие рост издержек в здравоохранении США. Судебное преследование недобросовестной врачебной практики, помимо всего прочего, приводит к росту затрат на страхование профессиональной ответственности врачей и больниц. Кроме того, организация медицинского обслуживания в США и Канаде различна. Например, в 1991 г.
вероятность того, что пожилой американец будет иметь возможность получить дорогостоящее обслуживание в виде операций шунтирования, коронарной ангиограммы или баллонной ангиопластики
в течение 30 дней после инфаркта, была более чем в 8 раз выше, чем
для пожилого канадца. Это не оказало влияния на уровень смертности в течение одного года после инфаркта21. Еще одна возможная
причина заключается в том, что в США в составе медицинских расходов учитывается созданная производителем добавленная стоимость, а в Канаде измеряются только затраты.
Наконец, британский опыт показывает, что имплицитные ценовые индексы (дефляторы), полученные путем непосредственного
измерения выпуска, могут быть изменчивыми22. Когда результаты
подсчетов, связанных с измерением деятельности, используются в
качестве показателей выпуска, экономическая интерпретация дефляторов неясна и может быть неприемлемой для достижения аналитических целей. В упомянутой выше работе А. Притчарди и М. Пауэлл
указывают на то, что новый общий дефлятор, используемый для
сектора государственного управления, вообще не является ценовым
индексом.
1 . 4 . 3 . И з м е р е н и е р е з ул ь т а т о в
В предыдущем разделе мы видели, что показатели результатов
деятельности не учитывают добавленную стоимость. Кроме того, в
21
Tu Jack V. et al. (1997). Use of Cardiac Procedures and Outcomes in Elderly Patients with Myocardial Infarction in The United States and Canada // The New England
Journal of Medicine. 336(21). P. 1500–1505.
22
Baxter Michael (2000). Developments in the Measurement of General Government
Output // Economic Trends. No. 562. September, 3–5.
31
некоторых случаях трудно внести поправку на качество услуг. Альтернативой является непосредственное измерение прироста благосостояния у потребителя. Индекс Аллена, определенный тождеством
(4), является отношением денежных метрических измерений полезностей в двух периодах. Правая часть тождества (1) – это отношение
сумм текущих значений, которые являются произведением предельных оценок (цен) и объемов. Изящество экономического подхода
заключается в том, что декомпозиция отношения итоговых значений
на индекс стоимости жизни P и индекс уровня жизни Q предполагает, что Q сравнивает скорее полезности, нежели издержки или предельные полезности. Следовательно, если денежные метрические значения полезностей потребления выпуска государства могут
быть непосредственно измерены, то результирующие оценки в постоянных ценах окажутся концептуально совместимы с прочими
товарами, продающимися на рынке. Это также согласуется с тем,
что в кругах специалистов по оценке называется измерением «результата».
К сожалению, исследования, посвященные прямому измерению
результата? относительно немногочисленны, а требования к объемам информации весьма высоки. Кроме этого, прямое измерение
благосостояния не всегда возможно, поэтому часто используются
косвенные показатели. В последнем случае утрачивается преимущество сопоставимости с рыночными товарами. Примером подхода
оценки по результату может быть измерение услуг полиции. Используя долю раскрываемости преступлений в общем числе зарегистрированных преступлений в качестве косвенного показателя полезного выхода, Р. Карр-Хилл и Н. Стерн, а также М. Левитт и
М. Джойс (глава 12)23 сравнили выпуск для полиции, приняв поправки на действие внешних факторов, таких как плотность населения,
возрастная структура, распределение доходов и т.п. Их метод включал
23
Carr-Hill R.A., Stern N.H. (1977). Theory and Estimation in Models of Crime and its
Social Control and their Relations to Concepts of Social Output. In Martin S. Feldstein,
Robert N. Inman (eds.) // The Economics of Public Services. London: The MacMillan
Press Limited, P. 116–147; Levitt M.S., Joyce M.A.S. (1987). The Growth and Efficiency
of Public Spending. Cambridge: Cambridge University Press.
32
эконометрическую модель из трех регрессивных уравнений, предполагавшую использование метода наименьших квадратов. Эндогенными переменными были: количество полицейских на душу населения, уровень зарегистрированных преступлений и уровень раскрытых преступлений.
Кроме сложности применяемых методов, подход к оценке результата имеет и иные недостатки. Во-первых, прямое измерение
благосостояния в денежных единицах приводит к тому, что счет дохода будет отличаться от счета расходов в СНС. Во-вторых, использование показателя раскрываемости преступлений как косвенного
для оценки работы полицейских служб игнорирует прочие функции
полицейских сил. Охрана правопорядка не ограничивается расследованием преступлений. Прочие важные функции заключаются в
профилактике преступности, обеспечении общественной безопасности, участии в церемониальной деятельности. В то же время найти
косвенные показатели, характеризующие и эти функции, не столь
просто. Поэтому представляется, что некоторые функции лучше измерять при помощи метода ВСИД. В-третьих, должны быть разработаны более серьезные теоретические модели, увязывающие благосостояние и косвенные показатели.
1.4.4. Метод дефляторов
Метод дефляторов используется Статистическим управлением
Нидерландов для определения изменений объема государственных
услуг24. Основное допущение состоит в том, что долгосрочные изменения в заработной плате могут быть разложены на два компонента, а именно: компенсация инфляции и компенсация изменения
производительности. Приемлемым косвенным показателем первого
компонента является индекс уровней основной зарплаты в соответствии с профсоюзным коллективным договором (зарплат Си-Эй-Оу)
[CAO-wages]. В соответствии с этим допущением легко получить
следующее тождество:
24
См.: Kazemeir Brugt (1997). Volume Measurement of Government Output: the Dutch
Practice Since Revision 1987. Occasional Papers, NA-086. Statistical Netherlands.
33
Lt = At Ct Pt,
(7)
где Lt – цепной индекс совокупного объема зарплат и окладов, выплаченных государством за период t; At – цепной индекс числа оплачиваемых занятых; Ct – цепной индекс зарплат Си-Эй-Оу; Pt – цепной индекс производительности труда. Поскольку Lt, At и Ct могут
быть измерены непосредственно, Pt вычисляется при помощи (7). На
практике для определения Pt используется скользящая средняя трех
периодов с тем, чтобы сгладить колебания. В СНС Нидерландов
сначала публикуются предварительные результаты, а затем через
два с половиной года дается окончательная версия. Государственные
услуги подразделяются на четыре подкатегории: общее управление,
оборона, образование, прочие государственные услуги. Поэтому по
каждой подкатегории можно опубликовать индекс производительности.
Несмотря на то что применение метода дефляторов технически
несложно, сам метод во многом зависит от допущения, согласно которому индекс уровня основной зарплаты на деле является показателем лишь компенсации инфляционных изменений. В действительности же уровень основной заработной платы может частично отражать и изменения производительности труда. Наконец, зарплата в
ряде случаев зависит от возможностей профсоюзов вести переговоры с работодателями. Последнее важно, поскольку задачи государственных учреждений, в отличие от фирм частного сектора, как правило, не состоят в том, чтобы максимизировать прибыль, и минимизация затрат также не всегда входит в их цели. Следовательно, зарплата государственных служащих не обязательно равна производимому ими предельному продукту. Данный подход нуждается в дальнейшем изучении.
1.5. Благосостояние, эффективность
и производительность
Теперь мы возвращаемся ко второй цели СНС, поставленной
Дж. Хиксом, – к измерению производительности. В самом общем смысле, производительность – это сопоставление совокупного выпуска с
34
заданным совокупным объемом затрат. Следовательно, она служит
мерилом эффективности. Экономисты используют термин «эффективность» в различных контекстах. Например, аллокационная эффективность относится к распределению общественных благ, или
приросту благосостояния за счет обмена в рыночной экономике.
Часто используется критерий эффективности Парето, который формулируется как вопрос: возможно ли улучшить чье-либо благосостояние, не уменьшая благосостояние других? Рыночная эффективность обычно означает оценку влияния налогов и субсидий на рыночное равновесие и благосостояние потребителей и производителей. Техническая эффективность оценивается по тому, может ли
производственная единица обеспечить больший выпуск при заданных издержках. Следовательно, производительность государства,
которую мы здесь обсуждаем, является его технической эффективностью как производственной единицы. Однако это не означает, что
аллокационная эффективность не важна для производства товаров и
услуг, поставляемых государством. В действительности одной из
важнейших задач экономики общественного сектора как науки является ответ на вопрос о том, какой объем общественных благ должно
произвести государство.
35
2. Оценка выпуска здравоохранения в Канаде
2.1. Введение
В соответствии с определением Бюро трудовой статистики США
функция сектора здравоохранения заключается в «лечении заболеваний или облегчении боли и страданий»25. Таким образом, этот сектор ориентирован на улучшение здоровья широких слоев населения.
Очевидно, что здравоохранение как отрасль главным образом оказывает услуги. Измерение выпуска отраслей, предоставляющих услуги, в течение длительного времени считалось затруднительным.
Так как мы точно не знаем, в чем заключалась транзакция и какие
услуги стоят за уплаченными поставщику деньгами, возникает концептуальная проблема. В ряду услуг, плохо поддающихся измерению, услуги сектора здравоохранения считались одними из самых
трудно измеряемых.
В то же время измерение выпуска здравоохранения является
важным компонентом в направлении экономической теории, изучающем здоровье и благосостояние. Например, чтобы оценить производительность сектора здравоохранения, обычно мы проводим
анализ эффективности затрат, в процессе которого нам нужно выяснить, что можно получить от сектора здравоохранения при определенных затратах. Для корректного ответа на данный вопрос нам необходимо измерить выпуск здравоохранения. С такой проблемой
сталкиваются и аналитики здравоохранения, и специалисты по национальным счетам. При подсчете национального дохода мы разделяем номинальный рост расходов на тот, который происходит за
счет изменения цен, и тот, который возникает за счет роста объемов.
Но без корректного измерения выпуска отрасли здравоохранения мы
не сможем определить ни цены, ни объемы. В этой области имеются
два главных затруднения.
25
Cutler David M., Berndt Ernst R. (2001). Introduction. Medical Care Output and Productivity. Chicago: the University of Chicago Press. P. 1–11.
Во-первых, «измерение состояния здоровья – сложная задача, а
установление связи состояния здоровья с определенным фактором,
например, с состоянием здравоохранения, еще более рискованное
дело»26.
Во-вторых, самостоятельную сложность представляет измерение
реального выпуска. Для большинства отраслей в большинстве стран
измерение реального выпуска осуществляется при помощи дефлирования, т.е. разделением данных о доходах (стоимостях) с помощью индекса цен в целях получения измерений реального выхода.
Для реализации такого подхода требуются надежные данные о доходах и
индексе цен. В стране, где применяются рыночные цены, этот подход
может быть реализован, несмотря на существование прочих проблем
измерения. Однако в таких странах, как, например, Канада, где товары и
услуги здравоохранения поставляются государством без непосредственной оплаты или в условиях номинальной оплаты, данные о доходах могут отсутствовать или быть бесполезными. В этом случае
проблема измерения выпуска здравоохранения усугубляется проблемой измерения выпуска государственного сектора27.
В настоящей главе мы в основном будем иметь дело с измерениями в рамках государственных систем здравоохранения. Традиционный метод анализа затрат описан в разделе 2.2. Разнообразные
методы прямого измерения, разработанные в последнее время, рассмотрены в разделе 2.3. В разделе 2.4 дано описание опыта использования различных методов для изучения сектора здравоохранения
Канады применительно к анализу лечения заболеваний.
2.2. Подход, основанный на учете затрат
Поскольку сектор здравоохранения ориентирован на предоставление услуг, некоторые статистические агентства в странах с государственной системой здравоохранения считают здравоохранение
26
Cutler David M., Berndt Ernst R. (2001). Introduction. Medical Care Output and Productivity. Chicago: the University of Chicago Press. P. 1–11.
27
Berndt Ernst R. et al (2001). Price Indices for Medical Care Goods and Services. MedicAL Care Output and Productivity. Chicago: The University of Chicago Press. P. 141–
200.
37
одной из разновидностей государственных услуг при включении его
в систему национальных счетов. Они просто отождествляют сумму
затрат с выпуском28. А это предполагает, что рост производительности в указанном секторе всегда равен нулю.
Экономический процесс, как правило, может быть разбит на четыре стадии: затраты факторов («вход»), экономическая деятельность, результат («выход») и конечный результат. На «входе» осуществляются затраты таких факторов, как труд, капитал, и промежуточных продуктов, используемых в производственном процессе.
Экономическая деятельность – это ряд промежуточных шагов, или
компонентов, составляющих конечный продукт. К результату («выпуску» в терминологии СНС) относятся продукты и услуги, которые
потребители покупают у производителей. Конечный результат – это
возникающий у потребителя эффект, обусловленный потреблением
продуктов и услуг. В случае здравоохранения к затратам производственных факторов можно отнести труд врачей и медсестер, равно
как и инвестиции в медицину. К показателям деятельности относятся число принятых или выписанных пациентов, число койко-дней
или число операций, проведенных в связи с различными заболеваниями. Результатом можно считать число излеченных инфарктов,
или инсультов, или случаев лечения диабета. Физическое благополучие или благосостояние пациентов может рассматриваться как
конечный результат. Если рассматривать сектор здравоохранения в
целом в качестве крупного производителя в рыночной экономике и
принять сумму затрат равной выпуску сектора, то тогда в национальных счетах не будет отражено никаких изменений или роста
производительности, поскольку не принимается во внимание добавленная стоимость, созданная в секторе.
Несмотря на определенные недостатки, идентификация затрат с
выпуском сектора здравоохранения оправдано по ряду причин. Вопервых, это наиболее удобный способ отражения нерыночного выпуска в СНС. Во-вторых, затруднительно включить в систему национальных счетов промежуточные продукты и деятельность,
28
На практике Статистическое управление Канады придерживается строгого метода подсчета выпуска сектора здравоохранения страны.
38
имеющие место внутри сектора. И действительно, если мы рассмотрим проблему с микроэкономической точки зрения, то мы можем
принять цены выпуска p равными предельным затратам ∇qC (w, q).
Объем внутреннего продукта и предельные затраты qT∇qC (w, q)
должны равняться совокупным затратам C (w, q). Следовательно,
затраты могут быть корректной оценкой выпуска здравоохранения.
И мы можем осуществить декомпозицию выпуска по компонентам
цены и количества, используя вектор предельных затрат.
Как упоминалось выше, несмотря на приемлемость метода учета
затрат, все же остаются некоторые проблемы с его применением.
Таким образом, встает задача поиска других, приемлемых в политическом отношении, методов оценки выпуска здравоохранения.
2.3. Подходы с прямым измерением выпуска
Из-за методологических недостатков, присущих методу оценки
выпуска по сумме затрат, ряд экономистов и статистиков, занимающихся проблемой здоровья, подготовили свои альтернативные предложения по измерению выпуска системы государственного здравоохранения. За последние годы было проведено множество исследований в целях поиска возможностей прямого измерения выпуска. В
частности, статистические агентства ряда стран и регионов изучали
методы измерения выпуска. К ним относятся Управление национальной статистики Великобритании (УНС), Европейское статистическое агентство (Евростат) и Австралийское бюро статистики
(АБС).
2.3.1. Британские методы
В период с 1998 по 2001 г. в Великобритании выделяли средства
на разработку подходов к измерению выпуска государственного
сектора и объема нерыночных услуг. На основе разработок УНС
было сделано несколько предложений по усовершенствованию действующей СНС и применению подходов прямого измерения в отношении ряда государственных услуг.
Как отмечалось ранее, в условиях внерыночного производства
невозможно измерить выпуск, анализируя цены, по которым товары
39
и услуги были приобретены конечными потребителями, поскольку
такой информации может и не быть, а также требуется обусловить
методы оценки выпуска. Британские специалисты, ведущие национальные счета, ранее для измерения выпуска использовали издержки
производства. В состав издержек включались выплаты наемным работникам, стоимость товаров и услуг, закупленных для производства выпуска (промежуточное потребление), и амортизационные отчисления (потребление капитала).
Исторически в Великобритании исчисление совокупного выпуска
осуществлялось путем сложения объемов труда, промежуточного
потребления и потребления капитала. Как отмечал Д. Каплан29, «в
этом подходе имеется серьезное упущение, поскольку подразумевается, что изменения в производительности труда отсутствуют». Для
иллюстрации он приводил процесс оформления чеков как пример
указанного упущения. С развитием печатной технологии данный
процесс был автоматизирован, поэтому чеки печатаются компьютером, а не выписываются от руки. В результате нужно нанимать
меньшее число канцелярских работников. Но, если мы обратимся к
национальным счетам, будет зафиксировано сокращение объема выхода в результате сокращения объемов примененного труда, которое
не может компенсировать увеличение в потреблении капитала. На
самом деле мы видим, что выход остался на том же уровне, поскольку выписано то же число чеков. И это действительно является
проблемой измерения производительности в государственном секторе и проблемой влияния технологии на производительность труда
в общем случае. Например, У. Баумоль изучал отношения между
«несбалансированным ростом» и кризисом городов30. Соответственный рост издержек и ограниченность объемов налоговых поступле-
29
Caplan D. (1998). Measuring the Output of Non-market Services // Economic Trends.
No. 539. October 1998. P. 45–49.
30
Baumol William J. (1967). Macroeconomics of Unbalanced Growth: the Anatomy of
Urban Crisis // American Economic Review. 57 (3)б. P. 415–426.
40
ний, связанные с «несбалансированным ростом»31, могут привести к
финансовым проблемам в большом городе.
Опасения и концепции
В последние годы росли опасения по поводу рациональности допущения, принимаемого УНС по умолчанию относительно неизменной производительности. Считалось, что увеличение производительности должно находить отражение в национальных счетах. УНС
было предписано привести национальные счета в соответствие с Европейской системой бухгалтерского учета (ЕСБУ) в редакции 1995 г.
ЕСБУ рекомендует «предпочесть прямое измерение объема выпуска
услуг, распределяемых вне рынка, методам, основанным на учете
затрат». Кроме того, на общеевропейском уровне предпринимается
скоординированная попытка усовершенствовать расчеты ВВП в сопоставимых ценах.
УНС разработало подход, основанный на соображении, что
«лучше измерить правильный параметр приблизительно, чем ложный – точно»32. Он предполагает, что новые показатели необязательно должны быть совершенными и безукоризненными, они, по
крайней мере, должны давать лучшие результаты, чем применяемый
в настоящее время подход, основанный на учете затрат. УНС рассматривало «косвенные показатели» выпуска для условий рынка.
Косвенный показатель сам по себе не обязательно является мерой
выпуска, но он измеряет нечто, что должно, по здравому соображению, изменяться приблизительно так же, как и выпуск33.
В целях реализации своего подхода УНС дало определение выпуску и тому, как он может быть измерен. Четыре определения (затраты производственных факторов, экономическая деятельность,
31
Рост объемов деятельности, связанный с технологическим прогрессом, а также со
спорадическими всплесками производительности.
32
Caplan D (1998). Measuring the Output of Non-market Services // Economic Trends.
No. 539. October 1998. P. 45–49.
33
Например, выпуск банковского сектора может быть измерен путем подсчета числа трансакций. Это число отражает изменения в выпуске, хотя напрямую и не измеряет его.
41
результат, конечный результат) совпадают с упомянутыми в
разделе 2.3. Тем не менее в соответствии с рекомендациями ЕСБУ
выпуск измерять предпочтительнее, чем конечный результат
«…весьма важно руководствоваться принципом, в соответствии с
которым производство и потребление услуг, распределяемых вне
рынка, подобно производству и потреблению рыночных товаров и
услуг, должно определяться в терминах действительных потоков
данных товаров и услуг, а не в терминах конечных результатов, полученных за счет их использования, поскольку указанные результаты также зависят и от действия других факторов…»34. Однако в ряде
случаев трудно провести различия между выпуском и результатом.
На практике иногда выпуск недоступен для измерения, поэтому разумно использовать показатели экономической деятельности в качестве косвенных показателей выпуска. Таким образом, измерение
экономической деятельности приобретает большое значение.
Подходы
В Великобритании медицинские услуги подразделяются на два
вида: семейное здравоохранение (СЗХ, или первичная медицинская
помощь), больничное и местное здравоохранение (БМЗХ, или специализированная медицинская помощь). Для БМЗХ использовался
общепринятый показатель деятельности ВСИД. Общая процедура
измерения такова:
1) определение области обслуживания, где необходимо измерить
деятельность;
2) выделение всех видов деятельности в данной области;
3) подбор единицы измерения для каждого вида деятельности
(число обращений, пациентов и т.п.);
4) составление отношения объемов по каждому виду деятельности
между сравниваемым периодом и базовым;
34
Caplan D (1998). Measuring the Output of Non-market Services // Economic Trends.
No. 539. October 1998. P. 45–49.
42
5) агрегирование соотношения объемов с использованием стоимостных долей как веса с целью получения подиндекса для данной
области.
СЗХ охватывает круг услуг, предоставляемых семейными докторами, оптиками и т.п. Каждый показатель деятельности определяется для каждого вида услуг (например, количество консультаций с
терапевтами, число тестов остроты зрения в соответствии со стандартом национальной системы здравоохранения). После подсчета
данных по каждому показателю они агрегируются с использованием
затрат на каждую услугу или ее стоимости в качестве веса (подобно
методике ВСИД для БМЗХ).
Методы, описанные выше, являются в действительности измерением деятельности, а не выхода. Тем не менее они считаются улучшением метода ввода ресурсов или затрат. Указанные методы также
могут применяться для измерения выпуска здравоохранения в странах с государственной системой охраны здоровья в силу схожести
этих услуг и услуг, оказываемых государством.
2.3.2. Методы Евростата
В течение 1998–2000 гг. Европейское статистическое агентство
сформировало две рабочие группы по разработке методов измерения
выпусков в соответствии с номенклатурой, предусмотренной «Разделом N» NACE35. Внерыночный выпуск – это «выпуск, реализуемый бесплатно или по экономически незначимой цене внешним потребителям». «Экономически незначимая цена» относится к случаям, когда «вырученные от продаж суммы покрывают менее 50% издержек производства»36.
35
«Nomenclature generale des Activites economiques dans les Communautes Europeennes» (NACE – Общая отраслевая классификация экономической деятельности на
территории Европейского сообщества).
36
Eurostat (1998). Report of the Task Force – Prices and Volumes for Health. Working
Paper, European Statistics.
43
Классификации услуг здравоохранения
В Европе существует две классификации услуг здравоохранения,
созданные для различных целей: NACE и COICOP37. NACE группирует услуги здравоохранения по видам деятельности, а COICOP –
затраты при личном потреблении. «Внерыночный выпуск по текущим ценам определяется как сумма производственных затрат на его
обеспечение, затраты на внерыночный выпуск определяются по выпуску производителей, которыми являются NPISH38 и государства,
которые выручают от продаж меньшие объемы средств» (Евростат,
1998, с. 7). В соответствии с «Разделом N» NACE группа включает
следующие основные виды деятельности:
− деятельность в больницах;
− деятельность, связанная с осуществлением медицинской практики;
− деятельность, связанная с осуществлением стоматологической
практики;
− прочие виды деятельности, связанной с обеспечением здоровья
людей.
В классификации расходов домашних хозяйств COICOP личные
расходы на охрану здоровья группируются следующим образом:
− услуги больниц;
− амбулаторные медицинские услуги;
− амбулаторные стоматологические услуги;
− услуги отраслей, связанных с медициной;
− государственные услуги здравоохранения;
− прочие услуги, связанные с обеспечением здоровья.
В этих двух классификациях нет соответствия строк один к одному, поэтому необходимо обеспечить согласованное обеспечение
поставок личных медицинских услуг с обеих сторон бухгалтерского
счета.
37
38
Классификация личного потребления по видам.
Некоммерческие организации, обслуживающие домовладения.
44
Критерии рекомендаций
Подобно УНС в Великобритании, рабочие группы дали следующее определение выпуска. Выпуск здравоохранения представляет
собой объем услуг отрасли, полученных пациентами, с поправкой на
качество услуг по каждому виду медицинской помощи. Объемы
должны быть взвешены с использованием данных о стоимостях или
ценах медицинского обслуживания.
В качестве более важного момента рабочая группа отмечает, что
объем медицинской помощи, полученной пациентом, должен быть
измерен в соответствии с предоставленным ему лечением. Как можно заметить, это иной подход к измерению, чем тот, который использовался УНС Великобритании, это измерение «выпуска» в прямом смысле. Лечение должно быть измерено в его целостности, с
учетом всего пакета составляющих его услуг (например, медицинские услуги, лабораторные и радиологические услуги, а также услуги немедицинского характера при госпитализации). Но на практике
степень дробления услуг в процессе лечения может оказать влияние
на технологичность измерений процесса лечения в целом. Например, нет сильной взаимозависимости между услугами, оказываемыми пациенту в стационаре и амбулаторно, до и после госпитализации.
Измерение выхода должно отражать изменения качества услуг.
Вообще, качество лечения может зависеть от объема ресурсов, используемых на одного пациента (включая численность и состав медицинского и обслуживающего персонала, сложность оборудования,
а также доступность лекарств и препаратов). Однако в некоторых
случаях изменения качества носят сложный характер и с трудом
поддаются измерению, поскольку присутствуют комбинированные
эффекты (как позитивные, так и негативные)39.
39
Например, сокращение продолжительности пребывания в стационаре может означать повышение качества за счет технологических новшеств в области хирургии
и фармакологии, но также возможно и то, что пациент получает послеоперационное
обслуживание не в больнице, а со стороны членов семьи и младшего медицинского
персонала, посещая амбулаторию, что будет говорить о снижении качества.
45
В целях обеспечения соответствия между оценками в сопоставимых ценах рыночного и нерыночного выпуска рабочие группы
предложили метод ценового измерения выпуска для рыночных условий и метод индикаторов выпуска как для рыночных, так и для
нерыночных условий. Наилучший метод ценового измерения выпуска должен был использовать идеальный ценовой индекс, который позволит построить идеальный индекс объема при применении
для дефлятирования выпуска в текущих ценах. А наилучшим методом индикаторов выпуска будет тот, в котором используется идеальный индекс объема. Для соответствия наименованию «идеальные» цены/объемы, используемые в целях построения индексов,
должны соответствовать следующим практическим требованиям:
1. Прямое отношение к выпуску. Они должны непосредственно
относиться к завершенному процессу лечения, а не к отдельным
видам деятельности или к любому иному первичному вводу ресурсов.
2. Удовлетворительная степень стратификации. Различные цены/объемы должны быть известны для всех групп продуктов,
входящих в выпуск.
3. Удовлетворительная репрезентативность. Идеальным считается случай, если по каждому изделию из группы продуктов имеются данные о ценах/объемах. Однако зачастую информации о
ценах/объемах всех продуктов недостает, имеется информация
только по выбранной группе продуктов. В этом случае изменения наблюдаемых цен/объемов должны отражать изменения ненаблюдаемых цен/объемов.
4. Изменения качества. Цены/объемы в группе продуктов должны
отражать изменения качества. Кроме того, изменения стоимости,
вызванные изменениями качества, должны включаться скорее в
индекс объема, нежели в ценовой индекс (т.е. Индекс объема =
= Индекс количества х Индекс качества).
5. Различные веса. Стоимость выпуска в течение временного периода t должна использоваться в качестве веса для агрегирования цен, в то время как стоимость (выпуска для рыночного производства и совокупных издержек для нерыночного) в течение
46
периода (t − 1) должна использоваться в качестве веса для агрегирования объемов.
Вышеперечисленные требования относятся и к ценам, и к объемам.
Основываясь на том, насколько метод удовлетворяет указанным
требованиям, рабочие группы распределяют различные методы по
трем группам: методы А (рекомендуемые), методы В (рациональные) и методы С (неприемлемые). Очевидно, что индекс объема,
построенный по методу А, более приближен к идеальному индексу
объема, а индекс объема по методу С в наибольшей степени отличается от идеального индекса объема40. Следовательно, методы А, В и
С должны обладать следующими качествами:
− Метод А. Учитывает и качественные, и количественные изменения в выпуске. Количество отражает число завершенных случаев
лечения. Показатели качества учитывают изменения как в физических характеристиках продукта, так и во всей номенклатуре
товаров. Используя метод А, можно анализировать изменения
производительности.
− Метод В. Его применение возможно в случаях, когда не удается
применить метод А. У него сходные характеристики с методом
А, за исключением того, что он может учитывать только те изменения качества, которые возникают в результате изменений в
товарной номенклатуре.
− Метод С. Индекс объема, рассчитанный этим методом, является
недопустимо неточным по сравнению с идеальным индексом
объема.
Рекомендации
Принимая во внимание предложенные критерии, рабочие группы
дают рекомендации по измерению полезного выхода услуг здравоохранения. Предполагается, что методы А и В соответствуют этим
требованиям.
40
Настоящий идеальный индекс объема неизвестен, поэтому на практике выбор
метода должен быть осуществлен статистическими аналитиками.
47
Во-первых, и показатели, и веса должны быть напрямую связаны
с выпуском, чтобы удовлетворять требованиям метода А. Выпуском
больницы можно считать число выписанных пациентов по видам
завершенного лечения при использовании соответствующей стоимости периода (t − 1) в качестве веса. Показатели выхода для консультационных и стоматологических услуг могут определяться при
помощи подобных методов.
В тех случаях, когда информация о затратах для использования ее
в качестве весов недоступна, используется перерасчет на основе затрат по дням пребывания в стационаре (по количеству хирургических операций и т.п.) с тем, чтобы получить данные о завершенном
лечении путем составления комбинационных таблиц. Тогда стоимость каждого вида лечения будет использоваться как приблизительный вес. Считается, что такой метод удовлетворяет требованиям
метода В, поскольку здесь отсутствуют непосредственные данные и
требуются допущения.
Во-вторых, чтобы соответствовать требованиям метода А в определении полезного выхода больниц, необходимо использовать
подробную классификацию вариантов завершенного лечения (или
вылеченных пациентов), отражающую различия между заболеваниями и методами лечения. В общем случае использование систем
диагностически связанных групп41 или МКБ42 отвечает требованиям
удовлетворительной стратификации и однородности для методов А
и В (если группа продуктов однородна, то можно использовать число дней пребывания или данные о трудозатратах).
В-третьих, что касается удовлетворительной репрезентативности, то при применении методов и А, и В для получения репрезентативных данных о выпуске, отражающих состояние всего населения,
необходимы крупные выборки. Но в случае если индекс объема репрезентативен для части группы, можно использовать неявный це41
Классификационная система пребывания в стационаре для больниц общего профиля и специализированных клиник. Используется в США и ряде европейских
стран.
42
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) – Международная статистическая
классификация болезней и расстройств здоровья (МКБ).
48
новой индекс для получения представления об оставшейся части,
базируясь на допущении, что ценовые показатели неполных наблюдений обладают большей репрезентативной способностью, чем связанные с ними показатели объема.
2.3.3. Методы Австралийского
бюро статистики
В 1997 г. Австралийское бюро статистики (АБС) осуществило
широкомасштабный проект по усовершенствованию измерения выпуска и производительности в государственном секторе и других
обслуживающих отраслях страны. В качестве части проекта Методологическое управление АБС предложило принять исследовательскую программу, целью которой была попытка усовершенствования
измерений в отрасли здравоохранения. Исследователи, работавшие
по этой программе, представили на 19-й Конференции по экономике
здравоохранения доклад, посвященный «измерению выпуска и производительности в больницах неотложной помощи Австралии».
Вопросы и требования
Исследователи понимали, что выпуск медицинских услуг измерить гораздо труднее, чем производство товаров медицинского назначения, из-за их нематериального и разнородного характера. Проблемы возникают и при измерении в течение одного года, и в течение ряда лет. При измерении выпуска внутри одного года нелегко
установить различия между лечением, предполагающим «одинаковые» услуги. Также необходимо построить комбинированное измерение выпуска путем агрегирования количеств услуг различных видов.
Из-за разнородности медицинских услуг трудно установить качественные изменения при осуществлении измерений на протяжении
ряда лет, а изменения производительности могут быть недооценены
или переоценены.
Подобно УНС и Евростату, АБС понимало, что необходимо сосредоточиться скорее на «выпуске», чем на «конечном результате»,
чтобы добиться соответствия стандартам ООН. СНС измеряет объем
49
оказанных услуг (потребление), а не его влияние на состояние здоровья населения и предполагаемую продолжительность жизни (полезность или благосостояние).
Рассматривая выпуск скорее как конечный продукт, а не промежуточный товар или процесс, АБС разработало соответствующую
классификационную систему, названную «кейсмикс» [casemix], в
которой расклассифицированы различные аспекты оказания пациенту помощи:
1) клинический аспект – пациенты одной категории должны иметь
сходство по клиническим характеристикам;
2) однородность ресурсов: стоимость лечения пациентов одной
группы должна быть практически одинаковой;
3) правильный выбор числа групп: оно должно соответствовать
числу видов обслуживания.
Больницы неотложной помощи Австралии (и государственные, и
частные) приняли классификацию, подобную диагностически связанным группам.
Показатели и индексы
Основываясь на данных о деятельности, взятых из Национальной
больничной базы данных о заболеваемости, Австралийское бюро
статистики установило следующие показатели деятельности по оказанию помощи стационарным больным:
− завершенные случаи – включая случаи, когда пациент выписан,
переведен в другое лечебное учреждение, умер в течение лечения, изменил статус или покинул больницу на срок более 7 дней;
− число койко-дней;
− однодневные завершенные случаи;
− средний срок пребывания;
− средняя стоимость, относительный стоимостной вес и объем затрат.
Исследователи, работавшие в проекте, использовали число завершенных случаев в качестве основного показателя деятельности.
В Австралии нестационарные больные получают лечение в больни50
цах (включая пациентов «скорой помощи», амбулаторных больных
и больных дневного пребывания). Общее число случаев оказания
помощи было использовано в качестве индикатора деятельности по
оказанию амбулаторного обслуживания в государственных больницах неотложной помощи.
В отличие от двух других агентств, АБС принимает в расчет исследовательскую и образовательную деятельность, осуществляемую
больницами. Несмотря на то что некоторые специалисты настаивали
на отнесении исследовательской и образовательной деятельности к
выпуску, поскольку она «усовершенствует процедуры или сокращает затраты и увеличивает эффективность», специалисты АБС не разделяют этой точки зрения. Во-первых, невозможно выделить затраты на товары, непосредственно не относящиеся к оказанию помощи
пациенту, пользуясь существующей системой информации. Вовторых, в соответствии с национальными счетами услуги по образованию и проведению исследований внутри организаций не рассматриваются как выпуск, а относятся к промежуточному потреблению
ресурсов.
АБС определило два подхода к измерениям «изменения качества» для нерыночного производства. Первый подход основывается на
оценке полезности различных услуг для населения. Второй рассматривает степень соответствия поставщиков услуг [управленческим]
процедурам имеющихся «передовых образцов», оставляя вне поля
зрения вопрос о правильности данных стандартов и критериев. Последний подход предполагает, что АБС уверено в желаемом результате, который доставляют передовые процедуры.
В отрасли здравоохранения Австралии развивается тенденция к
использованию обоих подходов к оценке изменения качества. Например, Министерство семьи и здоровья определяет качество оказания помощи как измерение «пределов, в которых ресурсы доставляются пациенту» и «процессов, при помощи которых эти ресурсы используются пациентом». Первый Национальный доклад о Показателях результативности сектора здравоохранения предполагает в
будущем совместное использование показателей качества оказания
помощи и степени удовлетворенности пациента.
51
Когда речь заходит об агрегировании, необходимом для построения сложных показателей выпуска, АБС считает особенно важным
обеспечение соразмерности показателей. Благодаря высокой доле
нерыночного выпуска в государственных больницах неотложной
помощи невозможно вести исчисление затрат в текущих ценах. Если
мы будем использовать затраты на производство в текущих ценах,
то получим «нулевой чистый доход по основной деятельности».
Альтернативой такому подходу является использование псевдорыночной цены (например, импутация (восстановление отсутствующих
сведений) данных по сопоставимым услугам в рыночном секторе).
Но измерение агрегированных объемов с применением псевдоцены
несовместимо с СНС, хотя в этом случае чистый доход по основной
деятельности отличен от нуля. В конце концов, исследователи предложили использовать данные о затратах в качестве весов для агрегирования в силу сложностей с применением рыночных данных и цели
исследовательского проекта (для использования в национальных
счетах).
Используя данные Национальной больничной базы данных о заболеваемости (НББДЗ) и Доклада о сметных расчетах, подготовленного Министерством семьи и здоровья Австралии, исследователи
предложили следующую систему взвешивания:
wi 0 =
S i 0 × Средняя совокупная стоимость i 0
,
∑i Si 0 × Средняя совокупная стоимость i 0
где wi0 и Si0 – соответственно доля в затратах и число завершенных
случаев для группы i по диагностически связанным группам; t = 0
относится к базовому периоду.
Индекс выпуска Qt основан на долях в затратах в качестве фиксированных весов:
⎛S ⎞
Qt = ∑ w i0 ⎜ it ⎟.
⎝ Si 0 ⎠
i
52
Как можно заметить, индекс выпуска, предложенный АБС, согласуется с рекомендацией Евростата о том, что «в качестве индексов
объема следует применять индексы Ласпейерса (в которых используются веса базового периода)».
Для построения составного индекса выпуска, учитывающего как
стационарные, так и амбулаторные услуги, исследователи использовали другой набор фиксированных весов. Составной индекс выпуска
может быть получен путем агрегирования подиндексов стационарных и амбулаторных услуг.
2.4. Эмпирическое исследование на основе
данных по Канаде
В этом разделе проводится сопоставление различных подходов к
измерению результативности лечения инфарктов в период с 1994 по
1999 г. в Канаде. Те же подходы могут быть использованы для измерения результативности лечения других видов заболеваний и в целом в секторе здравоохранения.
Инфаркт (инфаркт миокарда) – это острое заболевание, возникающее в результате блокады артерий, по которым кровь поступает
к сердцу. Оно может стать угрозой жизни, если не будет вовремя
диагностировано и не будет проведено раннее и эффективное лечение. В связи с высоким уровнем смертности (30%) [вследствие этого
заболевания] среди людей старшего возраста практически каждый,
кто переносит инфаркт, получает медицинскую помощь.
Диагностическая процедура называется «катетеризацией сердца»
и обычно применяется для установления степени блокады артерий.
Затем врачи могут принять решение о какой-либо процедуре в отношении сосудов: об операции шунтирования (направление потока
крови в обход закупоренных артерий) или об ангиопластике (введение баллонного катетера в артерии с целью устранения блокады и
восстановления потока крови). Мы используем число процедур по
лечению инфаркта в качестве показателя выпуска.
Источником информации в большинстве случаев является Канадский институт информации о здоровье (КИИЗ). Число случаев и
число койко-дней по каждой провинции мы взяли из Национальной
53
больничной базы данных о заболеваемости КИИЗ. Основываясь на
этих данных, можно построить простые индексы по следующей
формуле (1994 г. принят в качестве базового):
Индекс случаевt =
Число случаевt
,
Число случаев1994
и подобным образом:
Индекс койко-днейt =
Число койко-днейt
,
Число койко-дней1994
где t соответствует году (1994–1999 гг.).
Таблица 2.1 показывает число случаев инфаркта в Канаде, число
койко-дней и соответствующие индексы. Наблюдается общий повышательный тренд числа случаев. Число койко-дней увеличивалось
с 1995 по 1996 г., после чего снизилось до значений, близких к
уровню базового 1994 г. В Приложении (табл. А1–А10) представлены индексы результативности (выпуска) с использованием «прямого
измерения» по каждой провинции/территории. Однако в некоторых
провинциях/территориях (например, в Ньюфаундленде и СевероЗападных территориях) указанные индексы подвержены большому
разбросу, возможно, вследствие ограниченных размеров выборки.
Показатель «число случаев» базируется на «полном курсе лечения» и может считаться «измерением выпуска», а «число койкодней», будучи показателем «деятельности», не отражает выпуск в
строгом смысле этого слова. В то же время, если он имеет прямое
отношение к выходу, мы можем его рассматривать в качестве приемлемого «косвенного показателя» выхода в случае его достаточной
репрезентативности и однородности43.
43
Если каждый пациент проводил одинаковое количество дней в больнице для лечения инфаркта, то показатель имеет прямое отношение к выпуску.
54
Таблица 2.1
Число случаев инфаркта, койко-дней и индексы
Случаев инфаркта
Койко-дней
Год
Число
Индекс
Число
Индекс
1994
53 685
1.00
500 433
1.00
1995
57 146
1.06
513 942
1.03
1996
59 622
1.11
518 060
1.04
1997
59 250
1.10
500 236
1.00
1998
59 003
1.10
491 959
0.98
1999
61 015
1.14
504 652
1.01
Для сравнения в табл. 2.2 представлены индексы, построенные с
использованием подхода к оценке выпуска на основе затрат, принятого Статистическим управлением Канады. Так как нет отдельных
данных по инфарктам, взят ВВП, произведенный в больницах. Однако он в определенной мере может отражать общий тренд выпуска
сектора здравоохранения, а 1994 г. также используется в качестве
базового. Как можно заметить, в отличие от индексов «койко-дней»,
индексы «затрат» снижаются приблизительно на 4% в 1996 и
1997 гг., а после этого периода снижение сокращается (табл. 2.2).
Таблица 2.2
Динамика ВВП, произведенного в больницах,
в сопоставимых ценах в канадских долларах и индексов
затрат за 1994–1999 гг. (млн долл.)
Год
Затраты (ВВП)
Индекс затрат
1994
20,939
1.00
1995
20,444
0.98
1996
20,101
0.96
1997
20,002
0.96
1998
20,301
0.97
1999
20,599
0.98
55
В соответствии с методом, основанным на учете деятельности,
суммируют количества процедур (операций). Для построения этих
индексов взяты данные по четырем классификационным группам
CMG, относящиеся к вышеупомянутым видам лечения44. Это:
• CMG 178: коронарное шунтирование с использованием сердечного насоса и с катетеризацией сердца;
• CMG 179: коронарное шунтирование с использованием сердечного насоса без катетеризации сердца;
• CMG 188: перкутанная транслюминальная коронарная ангиопластика (ПТКА), проведенная в условиях осложнений;
• CMG 189: перкутанная транслюминальная коронарная ангиопластика (ПТКА), проведенная в условиях отсутствия осложнений.
В целях агрегирования к каждой из процедур CMG был применен
так называемый «вес интенсивности ресурсов» (ВИР), разработанный в 2003 г. КИИЗ45. Показатель, основанный на процедурах, может быть исчислен с применением метода, близкого к ВСИД, который предлагает УНС Великобритании.
ВИР индексt =
∑ Число процедур
∑ Число процедур
i
i
it
× ВИР i
i1994
× ВИР i
,
где i соответствует каждому коду CMG. Индексы ВИР (для провинций, учтенных в Базе данных о выписках (БДВ) КИИЗ) также пред44
CMG – это система классификации, созданная для агрегирования пациентов
больниц, которым проводится интенсивная терапия и у которых сходные клинические характеристики и характеристики потребления расходуемых на них ресурсов.
Она распределяет пациентов больниц, которым проводится интенсивная терапия,
по группам на основе клинических и управленческих данных, собранных в рамках
Базы данных о выписках (БДВ) КИИЗ.
45
Система ВИР – это методология определения удельного размещения ресурсов,
служащая для оценки затрат на одного госпитализированного как по обычным процедурам, так и по процедурам интенсивной терапии. В этом случае средняя ожидаемая длительность пребывания (ОДП) по всем возрастным группам и уровням
сложности является ВИР для каждого шифра CMG.
56
ставлены в Приложении (табл. A11–A16). Хотя веса, использованные для построения индексов ВИР, не являются «затратами», мы
можем рассматривать их как косвенные показатели, если «ожидаемая длительность пребывания» пропорциональна стоимости каждой
процедуры.
Таблица 2.3
Затраты на каждый случай лечения инфаркта в канадских
долларах и индексы ВИР по кодовым группам CMG
Код CMG
Затраты на случай
(лечения инфаркта)
Индекс ВИР
178
22,858.75
16.31
179
14,031.53
8.42
188
9,447.85
8.39
189
4,921.61
5.23
К счастью, «затраты на случай» (ЗНС) в 2002 г. по каждому отдельному шифру CMG могут быть запрошены в программе «Инициатива затрат на случай в Онтарио» (ИЗСО)46. Таблица 2.3 показывает веса (как ВИР, так и «затрат на случай»), использованные для
агрегирования числа процедур. Затем мы можем применить метод
ВСИД непосредственно для измерения полезного выхода лечения
инфарктов в Онтарио. Соответственно
ЗНС индексt =
∑ Число процедур
∑ Число процедур
i
i
it
× ЗНСi
i1994
× ЗНСi
.
Наряду с индексом затрат (ВВП) (см. табл. 2.4–2.6) для Онтарио
может быть построено 5 различных видов индексов на основе данных КИИЗ и ИЗСО. Результаты по периоду 1994–1999 гг. представлены в табл. 2.8 и на рис. 2.1. Для отображения тренда на национальном уровне данные индексы для Канады в целом приведены в
46
ИЗСО – программа Министерства здравоохранения и долгосрочной помощи Онтарио. Она была учреждена для продолжения работ, начатых Проектом затрат на
случай в Онтарио (ПЗСО).
57
табл. 2.9 и на рис. 2.2. Эти таблицы и рисунки демонстрируют, что
для каждого года в целом:
ВИР индекс > ЗНС индекс > Индекс случаев > Индекс койкодней > Индекс затрат.
Заметим, что индекс затрат всегда меньше 1, что отражает тот
факт, согласно которому и федеральный центр, и провинции сокращали расходы на здравоохранение в период с 1994 по 1999 г., поскольку Статистическое управление Канады рассматривает бюджет
здравоохранения как выпуск (ВВП).
Когда индекс случаев сравнивается с индексом койко-дней, очевидно различие: индекс койко-дней остается практически неизменным (менее 1.10) в течение всего периода, а индекс случаев постепенно растет. Разрыв между двумя индексами становится больше
после базового 1994 г. Это различие показывает сокращение числа
дней пребывания в больнице на каждый случай лечения инфаркта,
что может быть показателем «изменения качества» или «роста производительности» лечения.
Что касается «основанных на деятельности» индексов (ЗНС и
ВИР), то они растут значительно быстрее прочих индексов, начиная
с 1996 г. Причина, лежащая в основе «значительного роста», – это
«большой внезапный скачок» числа ряда процедур CMG. Рисунки
2.3 и 2.4 графически иллюстрируют изменения и для Онтарио, и для
Канады в целом. С 1995 по 1996 гг. число процедур CMG 178 и
CMG 189 выросло более чем в 5 раз, в то время как число процедур
CMG 179 и CMG 188 изменялось в обратном направлении, что может предполагать замену указанных процедур. Но такой эффект не
может объяснить рост CMG 178 и CMG 189, приведший к небольшому повышательному изменению таких индексов, как ЗНС и ВИР,
наблюдавшемуся в данном периоде. Однако с 1996 по 1997 г. число
всех четырех CMG-процедур увеличивалось значительно, что создало еще больший «скачок».
Одним из возможных объяснений этих крупных сдвигов может быть
то, что в 1996 г. диагностическая процедура катетеризации сердца получила серьезное технологическое усовершенствование, благодаря
чему степень блокады артерий устанавливается более точно. Следо58
вательно, пациенты были склонны больше полагаться на эту процедуру, перед тем как пойти на коронарное шунтирование.
Кроме того, использование ВИР весов приводит к более высоким
значениям индексов выхода, чем в случае использования ЗНС для
агрегирования числа процедур. Вероятно, это происходит в силу того, что система ЗНС дает меньшие веса CMG 189, чем ВИР, и, как
видно из рис. 2.3 и 2.4, число процедур CMG 189 имеет самый высокий темп роста внутри периода. В результате чем больше рост числа
процедур CMG 189 в процентном отношении, тем больше расхождение между этими двумя индексами.
Таблица 2.4
Число процедур и индексы в Канаде в целом, данные
по провинциям из БДВ, 1994–1999 гг.
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ЗНС индекс
ВИР индекс
1994
642
8096
7257
927
1.00
1.00
1995
643
8308
7707
935
1.04
1.04
1996
3098
7579
3634
6510
1.21
1.24
1997
2949
9776
4323
10773
1.48
1.54
1998
3183
10078
5473
11615
1.60
1.69
1999
3100
9971
6471
12443
1.65
1.76
Таблица 2.5
Число процедур и индексы в Онтарио, 1994–1999 гг.
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ЗНС индекс
ВИР индекс
1994
371
4638
3651
497
1.00
1.00
1995
365
4851
3821
481
1.04
1.04
1996
1630
4558
1710
2625
1.18
1.19
1997
1620
5933
2307
3868
1.46
1.48
1998
1509
6037
2820
4442
1.52
1.56
1999
1523
5940
3213
4978
1.57
1.63
59
Таблица 2.6
Число случаев инфаркта, койко-дни и индексы, Онтарио
Случаи инфаркта
Койко-дни
Год
Число
Индекс
Число
Индекс
1994
21457
1.00
187544
1.00
1995
22427
1.05
190112
1.01
1996
23999
1.12
196622
1.05
1997
23996
1.12
193343
1.03
1998
24176
1.13
192151
1.02
1999
25036
1.17
201687
1.08
Таблица 2.7
ВВП, произведенный в больницах, Онтарио, 1994–1999 гг.,
в постоянных ценах в канадских долларах
Год
ВВП
Индекс
1994
7,837.80
1.00
1995
7,555.20
0.96
1996
7,343.70
0.94
1997
7,162.50
0.91
1998
7,368.30
0.94
1999
7,506.00
0.96
Таблица 2.8
Индексы выпуска для Онтарио
ЗНС индекс
ВИР индекс
1.00
1.00
Индекс
затрат
1.00
1.04
1.04
0.96
1.05
1.18
1.19
0.94
1.12
1.03
1.46
1.48
0.91
1.13
1.02
1.52
1.56
0.94
1.17
1.08
1.57
1.63
0.96
1994
Индекс
случаев
1.00
Индекс
койко-дней
1.00
1995
1.05
1.01
1996
1.12
1997
1998
1999
Год
60
Индекс стоимости
Индекс случаев
ЗНС индекс
ВИР индекс
Индекс койко-дней
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Рис. 2.1. Индексы выпуска для Онтарио
Таблица 2.9
Индексы выпуска по Канаде в целом
Год
Индекс
случаев
Индекс
койко-дней
ЗНС индекс
ВИР индекс
Индекс
затрат
1994
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
1995
1.06
1.03
1.04
1.04
0.98
1996
1.11
1.04
1.21
1.24
0.96
1997
1.10
1.00
1.48
1.54
0.96
1998
1.10
0.98
1.60
1.69
0.97
1999
1.14
1.01
1.65
1.76
0.98
61
178
179
188
189
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Рис. 2.2. Число процедур CMG в Онтарио
178
179
188
189
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Рис. 2.3. Число процедур CMG в Канаде в целом
62
Индекс выпуска (случаев) может быть обманчивым, если взглянуть на измерение с точки зрения экономической деятельности
(процедур). Хотя индекс случаев и имеет некоторый повышательный тренд, СНС и ВИР индексы выросли намного значительнее за
тот же период, т.е в каждом случае пациент получал гораздо больше
процедур в ходе лечения, чем раньше. Следовательно, простое число
случаев не в состоянии отразить качественные изменения или улучшения лечения инфарктов.
Но в то же время кто-нибудь может задать вопрос: «Имело ли место улучшение в действительности?» Некоторые данные свидетельствуют об отрицательном ответе. Исследователи состояния здоровья
рассмотрели результаты применения таких процедур для лечения
острого инфаркта миокарда. Они сравнили использование процедур
на сердце, связанных с хирургическим вмешательством, и уровни
смертности среди 224 258 владельцев медицинской страховки в Соединенных Штатах и 9 444 пациентов старшего возраста в Онтарио,
каждый из которых перенес острый инфаркт миокарда в 1991 г. Исследователи обнаружили, что для пациентов США было гораздо более вероятно, чем для канадцев, пройти в течение 30 дней с момента
инфаркта процедуру коронарной транслюминальной ангиопластики
(11,7% против 1,5%) и сделать операцию аортокоронарного шунтирования (10,6% против 1,4%). В последующие 180 дней это различие
также наблюдалось, хотя его размеры и сокращались. Пациенты
США имели несколько меньший, но заметный уровень смертности в
течение 30 дней, чем канадские (из Онтарио) пациенты (21,4% против 22,3%). Но уровни смертности в течение одного года были почти одинаковыми: 34,3% в США против 34,4% в Онтарио47. На этом
основании они пришли к выводу: гораздо более высокий уровень
использования операций на сердце не улучшает долгосрочные уровни выживаемости пациентов США старшего возраста, которые перенесли инфаркт.
47
Tu Jack V. et al. (1997). Use of Cardiac Procedures and Outcomes in Elderly Patients
with Myocardial Infarctions in The United States and Canada // The New England Journal
of Medicine. 336(21). P. 1500–1505.
63
3. Измерение регионального выпуска сектора
государственного управления: подход СНС
3.1. Состав сектора государственного управления
В сектор государственного управления входят два вида институциональных единиц: государственное учреждение и нерыночные
некоммерческие организации (НКО).
Государственное учреждение – институциональная единица, которая финансируется и контролируется государством. К государственным учреждениям относятся министерства, ведомства, агентства
и другие единицы, находящиеся под государственным контролем,
финансируемые, как правило, из государственного бюджета и занятые в основном предоставлением нерыночных услуг.
Нерыночные некоммерческие организации – организации, контролируемые и в основном финансируемые органами государственного управления.
Государственные учреждения, как уже говорилось, могут в качестве неосновной функции производить рыночные товары и оказывать услуги, которые продаются по экономически значимым ценам.
Если объем таких продаж представляет значимую величину, а учет
позволяет получить информацию о стоимости такой продукции и о
затратах на ее производство, то в составе государственного учреждения целесообразно выделить это рыночное заведение.
На практике учет обычно не позволяет выделить затраты на рыночную деятельность, хотя выручка от реализации может учитываться отдельно в составе доходов. В этом случае целесообразно
выделить условное рыночное заведение, отнеся к нему экспертным
путем часть общих затрат. К таким рыночным заведениям следует
отнести, например, коммерческие отделения больниц, вузов, деятельность по сдаче в аренду помещений государственными учреждениями.
Если государственное учреждение в небольших объемах продает
товары и услуги по рыночным ценам, то оно рассматривается как
нерыночное заведение, а эти продажи представляют собой вторичный рыночный выпуск.
Все заведения государственных учреждений (и рыночные, и нерыночные) относятся к сектору государственного управления.
Некоторые государственные единицы в основном обслуживают
другие государственные единицы, поставляя им продукцию для
промежуточного потребления или инвестиций (например, правительственные типографии, информационно-вычислительные центры, автобазы). Если они не подходят под определение квазикорпорации, то должны рассматриваться как рыночные или нерыночные
заведения государственных учреждений.
Подразделения государственных учреждений, оказывающие социально-культурные услуги своим работникам бесплатно или по
сниженным ценам (например, ведомственные больницы, поликлиники, дома отдыха, детские сады и т.п.) и финансирующие свои издержки в основном за счет средств этих государственных учреждений, рассматриваются как их нерыночные заведения (а не как некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства
(НКООДХ)) и учитываются в их составе в секторе государственного
управления.
При классификации по отраслям заведения государственных учреждений относятся к той или иной отрасли в соответствии с их основным видом деятельности, а не с видом деятельности учреждения,
которому они принадлежат. Например, поликлиника Министерства
финансов должна относиться к виду деятельности «деятельность в
области здравоохранения», а не к виду деятельности «государственное управление общего и социально-экономического характера».
Фонды государственного социального обеспечения – государственные учреждения, организованные для осуществления государственных программ социального страхования и способные функционировать на любом уровне государственного управления. Основные
характеристики этих фондов следующие:
− они организуются и контролируются органами государственного
управления для реализации конституционных прав граждан на
социальное страхование по возрасту, болезни, инвалидности, в
65
случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, безработицы, на охрану здоровья и медицинскую помощь;
− это автономные фонды, обладающие собственными активами,
принимающие финансовые обязательства и осуществляющие
финансовые операции от своего имени;
− их финансовые ресурсы образуются за счет обязательных взносов работодателей, наемных работников и самозанятых лиц,
трансфертов от других учреждений государственного управления, доходов от собственности.
Фонды государственного социального обеспечения могут организовываться как отдельные фонды денежных средств, образуемые
вне государственного бюджета (государственные внебюджетные
фонды), или их средства могут объединяться со средствами других
институциональных единиц сектора в рамках государственного
бюджета. Однако даже в последнем случае, если они могут быть выделены как автономные фонды, то в СНС их следует учитывать как
самостоятельные институциональные единицы.
К фондам государственного социального обеспечения относятся
государственные пенсионные фонды, фонды социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования, фонды социальной поддержки населения и т.п.
3.2. Информационные источники
Подавляющая часть информации, используемой для расчета выпуска товаров и услуг сектора государственного управления, базируется на данных отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, федерального бюджета,
консолидированного бюджета Российской Федерации (федеральный
бюджет с включением консолидированных бюджетов субъектов
Федерации), составленных в соответствии с действующей бюджетной классификацией.
Таким образом, качество расчетов в значительной мере определяется тем, насколько данные этих отчетов соответствуют принципам
и потребностям расчетов по СНС.
66
Другими источниками информации для составления счета производства сектора государственного управления являются:
− бухгалтерская отчетность бюджетных учреждений и других
единиц сектора;
− статистическая отчетность о поступлении и расходовании
средств государственных внебюджетных фондов.
Бюджетная классификация является группировкой доходов и
расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих
бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и
обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Для расчета выпуска сектора государственного управления в
наибольшей степени используются данные функциональной классификации в разрезе статей экономической классификации расходов
бюджетов Российской Федерации, а также данные ведомственной
классификации расходов федерального бюджета Российской Федерации.
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской
Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление
бюджетных средств на выполнение основных функций государства.
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской
Федерации, действовавшая до 2005 г., содержала следующие разделы:
01 Государственное управление и местное самоуправление;
02 Судебная власть;
03 Международная деятельность;
04 Национальная оборона;
05 Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
06 Фундаментальные исследования и содействие научнотехническому прогрессу;
07 Промышленность, энергетика и строительство;
08 Сельское хозяйство и рыболовство;
67
09 Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов,
гидрометеорология, картография и геодезия;
10 Транспорт, связь и информатика;
11 Развитие рыночной инфраструктуры;
12 Жилищно-коммунальное хозяйство;
13 Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;
14 Образование;
15 Культура, искусство и кинематография;
16 Средства массовой информации;
17 Здравоохранение и физическая культура;
18 Социальная политика;
19 Обслуживание государственного долга;
20 Пополнение государственных запасов и резервов;
21 Финансовая помощь бюджетам других уровней;
22 Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение
международных договоров;
23 Мобилизационная подготовка экономики;
24 Исследование и использование космического пространства;
25 Проведение военной реформы;
26 Дорожное хозяйство;
30 Прочие расходы;
31 Целевые бюджетные фонды.
Экономическая классификация расходов бюджетов Российской
Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней
по их экономическому содержанию.
Виды деятельности
Классификация расходов бюджетов Российской Федерации не
позволяет напрямую отнести код функциональной классификации к
соответствующему виду деятельности.
Для расчета выпуска товаров и услуг сектора государственного
управления по видам деятельности, предусмотренным ОКВЭД, необходимо произвести перегруппировку кодов функциональной
классификации, как это показано в табл. 3.1.
68
Таблица 3.1
Выпуск сектора государственного управления в разрезе
видов деятельности ОКВЭД
Коды
ОКВЭД
1
01.4
05.01
70.20.2
72.4
73
74
74.2
2
Предоставление услуг в области
растениеводства и животноводства
Коды
функциональной
классификации
3
0801
Рыболовство
Сдача внаем собственного нежилого недвижимого имущества
Деятельность по созданию и
использованию баз данных и
информационных ресурсов
Научные исследования и разработки
4
Сельскохозяйственное производство
0802
Земельные ресурсы
0805
Прочие мероприятия в области
сельского хозяйства
0804
Рыболовное хозяйство
–
–
1007 (КВР
075)
Государственная поддержка
информационного обеспечения
0600
Фундаментальные исследования и содействие научнотехническому прогрессу
Предоставление прочих видов услуг
Деятельность в области архитектуры; инженерно-техническое
проектирование; геологоразведочные и геофизические работы;
геодезическая и картографическая деятельность; деятельность
в области стандартизации и метрологии; деятельность в области
гидрометеорологии и смежных с
ней областях; виды деятельности, связанные с решением технических задач, не включенные в
другие группировки
0708
Стандартизация и метрология
0709
Воспроизводство минеральносырьевой базы
0901
Водные ресурсы
0903 КВР
225, ЭКР
111000
Охрана окружающей природной среды, животного и растительного мира (без организации и содержания заповедников и национальных парков)
0904
Гидрометеорология
0906
Прочие расходы в области
охраны окружающей среды и
природных ресурсов
69
Продолжение таблицы 3.1
1
75
75.1
2
3
4
Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение
Государственное управление
общего и социальноэкономического характера
0100
Государственное управление и
местное самоуправление
1803
Молодежная политика
1806
Прочие мероприятия в области
социальной политики
2100
Финансовая помощь бюджетам
других уровней
2400
Исследование и использование
космического пространства
2600
Дорожное хозяйство – содержание аппарата управления
3000
Прочие расходы
Расходы на аппарат управления
внебюджетных фондов
75.2
Предоставление государством
услуг обществу в целом
0200, 0300, 0400, 0500 (без 0507 и 0511), 0710,
1300, 2002, 2300, 2500, 3109
75.21
Международная деятельность
0300
Международная деятельность
75.22
Деятельность, связанная с обеспечением военной безопасности
0400
Национальная оборона
2002
Государственный материальный резерв
2200
Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение
международных договоров
2300
Мобилизационная подготовка
экономики
2500
Расходы на проведение военной реформы
1804
Пенсии военнослужащим (как
часть оплаты труда)
0200
Судебная власть
0503
Уголовно-исполнительная
система
0508
Органы прокуратуры
0510
Органы юстиции
75.23
70
Деятельность в области юстиции
и правосудия
Продолжение таблицы 3.1
1
75.24
75.25
75.3
2
Деятельность по обеспечению
общественного порядка и безопасности
Деятельность по обеспечению
безопасности в чрезвычайных
ситуациях (здесь – противопожарная служба)
3
0501
4
Органы внутренних дел
0502
Внутренние войска
0504
Органы налоговой полиции
0505
Органы государственной безопасности
0506
Органы Пограничной службы
0710
Содержание органов специального строительства
3100
Расходы ЦБР дорожного движения
1805
Пенсии и пособия в правоохранительных органах (как часть
зарплаты)
1300
Предупреждение и ликвидация
последствий и чрезвычайных
ситуаций
3109
Фонд Министерства РФ по
атомной энергии
Деятельность в области социального обеспечения
Расходы на аппарат управления
Пенсионного фонда
Расходы на аппарат управления
Фонда социального страхования
80
Образование
1400
Образование без детских дошкольных учреждений
Народные университеты и
внешкольное воспитание
85
85.1
85.3
Здравоохранение и предоставление социальных услуг
Деятельность в области здравоохранения
Предоставление социальных
услуг
1701
Здравоохранение
1702
Санитарноэпидемиологический надзор
1801
Учреждения социального обеспечения и службы занятости
Из 1401
Детские дошкольные учреждения (КЦСР 400, КВР 259)
71
Продолжение таблицы 3.1
1
2
3
Из 1402
1808
Другие
источники
92
4
Детские дома (КЦСР 401, КВР
265)
Миграционная политика
Фонд социального страхования, Фонд социальной поддержки населения, Фонд обязательного медицинского страхования
Деятельность по организации отдыха, развлечений, культуры и спорта
92.1
Деятельность, связанная с производством, прокатом, показом
фильмов
1502
Кинематография
92.2
Деятельность в области радиовещания и телевидения
1601
Телевидение и радиовещание
92.3
Прочая зрелищноразвлекательная деятельность
1501
Культура и искусство
92.4
Деятельность информационных
агентств
1603
Прочие средства массовой
информации
92.5
Прочая деятельность в области
культуры (деятельность библиотек, архивов учреждений клубного типа, музеев, охрана исторических мест, деятельность
ботанических садов и заповедников)
1503
Прочие мероприятия в области
культуры и искусства
92.6
Деятельность в области спорта
1703
Физическая культура и спорт
Примечание. ЭКР – экономическая классификация расходов; КВР – классификация
видов расходов; КЦСР – классификация целевых статей расходов.
3.3. Выпуск сектора государственного управления
Выпуск сектора государственного управления определяется
как стоимость товаров и услуг, производство которых организуется
государством и финансируется из государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и которые предоставляются
домашним хозяйствам или обществу в целом бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения, а также как стоимость
72
рыночного выпуска рыночных заведений государственных учреждений.
Выпуск сектора государственного управления подразделяется на:
− товары и услуги индивидуального характера, предоставляемые
домашним хозяйствам (например, услуги здравоохранения и образования);
− коллективные услуги, предоставляемые обществу в целом (например, услуги государственного управления, обороны).
Оценка выпуска единиц сектора государственного управления в
основном производится по сумме текущих затрат на его производство, которые включают:
− промежуточное потребление (состав элементов промежуточного
потребления отражен далее);
− оплату труда наемных работников (состав элементов оплаты
труда подробно рассматривается в «Методологических рекомендациях по формированию показателей счета образования доходов в разрезе отраслей ОКВЭД»);
− другие налоги на производство (за вычетом других субсидий на
производство);
− потребление основного капитала.
Единицы сектора государственного управления могут также
осуществлять в качестве дополнительной деятельности:
− производство услуг и товаров, реализуемых по рыночным ценам;
− производство собственными силами продукции для собственного конечного использования (например, разработка программного обеспечения, строительство военнослужащими военных объектов, строительство хозяйственным способом).
По возможности для этих видов деятельности следует выделять
отдельные заведения и отдельно оценивать их выпуск. При этом выпуск этих рыночных заведений необходимо оценивать в соответствии с общим принципом оценки рыночного выпуска:
73
минус
плюс
=
Выручка от реализации
Налоги на продукты, включенные в выручку
Изменение запасов незавершенного производства
и готовой продукции с корректировкой на холдинговую
прибыль (убыток)
Выпуск в основных ценах
Выпуск заведений, производящих продукцию для собственного
конечного использования, оценивается в основных ценах на аналогичную рыночную продукцию, а если такая оценка невозможна – то
по сумме текущих затрат на производство.
Общая величина выпуска институциональных единиц этого сектора определяется как сумма выпусков заведений. При секторальной
группировке все заведения институциональной единицы, относящейся к сектору государственного управления, учитываются в этом
секторе. При группировке по отраслям отдельные заведения относятся к отраслям, соответствующим виду их деятельности.
В соответствии с международным стандартом в области статистики государственных финансов доходы от предпринимательской
деятельности и расходы, осуществленные за счет средств от предпринимательской деятельности, в полном объеме должны включаться в доходы и расходы нерыночных заведений сектора государственного управления по соответствующим статьям классификаций.
При расчетах показателей сектора государственного управления
необходимо отделять доходы и расходы рыночных заведений от доходов и расходов нерыночных заведений бюджетных учреждений с
тем, чтобы расходы рыночных заведений не попали в сумму текущих затрат, на основе которых определяется выпуск нерыночных
заведений бюджетных учреждений.
В настоящее время на практике доходы от предпринимательской
деятельности и частично расходы на нее не включаются в доходы и
расходы бюджета по соответствующим статьям классификаций, а
отражаются в «Отчете о выполнении сметы доходов и расходов
74
бюджетных учреждений по доходам от предпринимательской и
иной приносящей доход деятельности» по статьям экономической
классификации. Хотя составление такого отчета предполагает возможность отдельного учета доходов и расходов рыночных заведений бюджетных учреждений, однако составление отчета без выделения статей функциональной классификации делает невозможным
определение выпуска рыночных заведений бюджетных учреждений
по видам деятельности. Поэтому выпуск рыночных заведений бюджетных учреждений частично учитывается в секторе нефинансовых
корпораций.
Выпуск сектора государственного управления определяется с
учетом оценок деятельности, не наблюдаемой прямыми статистическими методами. Несмотря на то что в этом секторе такая деятельность, в принципе, играет менее значимую роль, чем в секторе нефинансовых корпораций или домашних хозяйств, ее проявления
имеют место. На практике может иметь место как преднамеренное
сокрытие доходов от предпринимательской деятельности единиц
сектора государственного управления для получения неподотчетных
доходов, так и их недоучет вследствие несовершенства методов статистического наблюдения (например, в случае незначительных объемов этой деятельности).
Расчет выпуска для сектора государственного управления производится по следующим группам институциональных единиц:
− бюджетные учреждения;
− государственные внебюджетные фонды;
− некоммерческие организации.
Основным источником информации о деятельности бюджетных учреждений, как уже говорилось, является консолидированный
отчет об исполнении государственного бюджета в разрезе статей
функциональной и экономической классификаций.
Так как наполнение статей бюджетной классификации не всегда
соответствует потребностям системы национальных счетов, для
наиболее точного распределения по возможности привлекается дополнительная информация о составе ряда статей, имеющаяся в Министерстве финансов.
75
Для уточнения содержания статей расходов, кроме функциональной и экономической классификаций, используются данные ведомственной классификации, а также экспертные оценки на основе консультаций со специалистами Министерства финансов.
Схема расчета выпуска для каждого вида деятельности предусматривает раздельное определение выпуска:
а) для рыночных заведений нерыночных бюджетных учреждений
и НКО – на основе выручки от реализации;
б) для продукции, произведенной для собственного конечного
использования, – по основным ценам на аналогичную рыночную
продукцию или по сумме текущих затрат;
в) для других нерыночных заведений бюджетных учреждений и
НКО (или для бюджетных учреждений и НКО, состоящих из одного
или нескольких нерыночных заведений) – по сумме текущих затрат.
Таким образом, для расчета выпуска на базе бюджетной классификации определяются текущие затраты единиц сектора государственного управления с выделением их отдельных компонентов, и эти
затраты распределяются между различными категориями заведений.
Предполагается, что в условиях нынешней отчетности расходы
по исполнению бюджета не включают расходы рыночных заведений
бюджетных учреждений (хотя в реальности они частично попадают
в расходы, учтенные в бюджетной классификации), но включают
затраты на производство продукции для собственного конечного
использования.
Из всех компонентов текущих затрат нерыночных заведений необходимо выделить затраты на производство продукции для собственного конечного использования.
Такое выделение необходимо для того, чтобы эти затраты не вошли в состав нерыночного выпуска и соответственно расходов на
конечное потребление. Но поскольку данные о расходах государственного бюджета не позволяют произвести такое выделение, и не
удается привлечь дополнительную информацию из бухгалтерской
отчетности или специальных обследований бюджетных учреждений
для выполнения экспертного расчета, производство продукции для
76
собственного конечного использования приходится признать неизвестной величиной.
В том случае, если удается рассчитать производство продукции
для собственного конечного использования, определяются компоненты текущих затрат для других нерыночных заведений бюджетных учреждений как разница между общей величиной каждого компонента текущих затрат и их частью, относящейся к производству
для собственного конечного использования.
Рассчитываются отдельные компоненты текущих затрат на
финансирование деятельности государственных внебюджетных
фондов. Эти затраты не включают средства, направляемые на финансирование различных государственных программ и отдельных
мероприятий, осуществляемых бюджетными учреждениями.
В отчетности о поступлении и расходовании средств государственных внебюджетных фондов основная часть этих затрат отражается в статье «Финансирование расходов на содержание исполнительной дирекции фонда» с выделением из этой статьи только оплаты труда. Поэтому необходима расшифровка остальных текущих
расходов, которая имеется в бухгалтерской отчетности.
Кроме того, часть текущих расходов на деятельность фондов
учитывается в других статьях расходов, откуда их надо выделить.
Так, в составе статьи «Финансирование выплат населению пенсий,
пособий и материальной помощи» учитывается оплата услуг банков
и почтовых расходов по доставке пенсий; в составе статьи «Финансирование отдельных мероприятий по санаторно-курортному обслуживанию» – средства на текущее содержание собственных домов
отдыха, дачного хозяйства, детских учреждений; в составе статьи
«Финансирование расходов по созданию и совершенствованию информационной базы фонда» – текущие расходы на осуществление
мероприятий по организации индивидуального учета в системе государственного пенсионного страхования. Из налоговых платежей
выделяются другие налоги на производство. Из прочих платежей
выделяются текущие расходы на осуществление деятельности фонда, не включенные в другие статьи (например, расходы на проведение совещаний, информационно-издательскую деятельность, меж77
дународное сотрудничество, выплаты работникам социального характера, кроме включенных в оплату труда, и др.).
Рыночная деятельность государственных внебюджетных фондов
отражается так же, как и бюджетных учреждений.
Часть средств государственных внебюджетных фондов используется для финансирования государственных программ и отдельных мероприятий, осуществляемых бюджетными учреждениями.
Текущие затраты бюджетных учреждений по реализации этих программ и мероприятий, финансируемые за счет средств государственных внебюджетных фондов, должны учитываться при определении выпуска бюджетных учреждений дополнительно к их текущим
затратам, финансируемым из государственного бюджета.
Отдельные компоненты текущих затрат НКО рассчитываются
на основе данных их бухгалтерской отчетности. Если отчетность
позволяет выделить рыночные и нерыночные заведения НКО, то
выделение осуществляется по той же схеме, как и для бюджетных
учреждений.
Затем данные о выпуске единиц сектора государственного управления сводятся в разрезе заведений.
Выпуск рыночных заведений бюджетных учреждений должен
рассчитываться на основе данных отчета об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам.
В отчете об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам (раздел «Предпринимательская деятельность»,
графа «Деятельность по изготовлению продукции, выполнению работ и оказанию услуг») в составе доходов отражаются суммы денежных средств без налога на добавленную стоимость, поступившие
в отчетном периоде в оплату полностью выполненных и сданных
заказчикам товаров и услуг. Для приведения этих данных в соответствие с общими требованиями СНС к оценке рыночного выпуска
необходимо произвести следующие корректировки:
а) для получения данных о выручке от реализации продукции на
основе начислений надо добавить изменение за отчетный период
задолженности по расчетам с покупателями и заказчиками за вы78
полненные работы и оказанные услуги (данные баланса исполнения
сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам, раздел
«Расчеты»);
б) для получения полного объема рыночного выпуска необходимо добавить поступления средств от сдачи в аренду имущества,
кроме земельных участков (т.е. машин и оборудования, зданий, сооружений и помещений), которые в этом отчете учитываются в составе доходов от прочих операций, и добавить изменение запасов
незавершенного производства и готовой продукции, скорректированное с целью устранения холдинговой прибыли (убытка);
в) для оценки выпуска в основных ценах следует исключить налоги на продукты, если такие налоги включены в выручку (если в
бухгалтерской отчетности государственных учреждений налоги на
продукты не показываются в явном виде, они могут быть определены расчетным путем при распределении общей величины налогов на
продукты между секторами-плательщиками);
г) если при расчете вторичного рыночного выпуска принимается
решение о том, что часть поступлений от продажи услуг, учитываемая в различных статьях доходов бюджета, относится к рыночным
заведениям, их следует добавить к данным отчета об исполнении
сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам.
Аналогично определяется выпуск для рыночных заведений НКО.
Однако такая схема расчета может заработать только в том случае, если отчет об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам будет составляться по статьям функциональной классификации, и будет возможно отделить информацию,
относящуюся действительно к рыночным заведениям бюджетных
учреждений, либо считать, что все доходы от деятельности по изготовлению продукции, выполнению работ и оказанию услуг, отраженные в отчете, получены рыночными заведениями бюджетных
учреждений, но тогда необходимо исключить из бюджетных расходов ту часть, которая может приходиться на эти заведения.
Общая величина выпуска для всего сектора определяется как
сумма выпусков всех групп единиц (бюджетных учреждений, государственных внебюджетных фондов и НКО), охватывающих всю
79
их деятельность (рыночную и нерыночную), которая учитывается
официальной статистикой. Общая величина выпуска для каждой
группы единиц сектора государственного управления определяется как сумма выпусков всех заведений.
После этого производится досчет на не наблюдаемую прямыми
статистическими методами деятельность, который складывается
из двух частей.
Одна часть представляет собой платежи, произведенные населением в бюджетных учреждениях за товары и услуги сверх официально установленных тарифов, которые должны быть отнесены к
промежуточному потреблению, и соответственно они также увеличивают выпуск бюджетных учреждений.
Другая часть представляет собой неучтенный официальной статистикой вторичный рыночный выпуск (как правило, в результате
его сокрытия), которыйдолжен быть добавлен к этой категории выпуска. Затраты на него включены в расходы бюджетных учреждений, поэтому их добавление к соответствующим компонентам затрат не требуется.
3.4. Промежуточное потребление
Промежуточное потребление представляет собой стоимость товаров и услуг, потребленных в рамках соответствующего заведения
в течение отчетного периода с целью производства других товаров и
услуг (за исключением потребления основного капитала).
В составе промежуточного потребления сектора государственного управления учитываются в основном покупные товары и услуги,
а также товары и услуги, поставленные для производственного использования одним заведением другому заведению внутри данного
учреждения (например, продукция подсобного тепличного хозяйства при санатории).
К промежуточному потреблению относится также оплата разовых работ, выполняемых лицами, не состоящими в штате организации (например, переводы, консультации, чтение лекций, выступление на радио и телевидении и т.д.).
80
Общие принципы определения промежуточного потребления уже
изложены в описании методологии расчетов по сектору нефинансовых корпораций.
Источники информации и методы расчета промежуточного
потребления
В отчете об исполнении государственного бюджета основная
часть расходов на товары и услуги, относящихся к промежуточному
потреблению бюджетных учреждений, отражается в следующих
статьях расходной части:
− расходы на приобретение предметов снабжения и расходных
материалов (110300);
− расходы на командировки и служебные разъезды в части оплаты
услуг гостиниц и транспорта (110400);
− оплата услуг транспорта, связи, коммунальных услуг (110500,
110600, 110700);
− оплата услуг по типовому проектированию, научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических
работ (НИОКР) (110900, 111010);
− оплата текущего ремонта оборудования и инвентаря, зданий и
сооружений (111020, 111030);
− часть прочих текущих расходов (111040, 111050).
Некоторые из этих статей включают расходы, относящиеся к
другим показателям СНС, и поэтому требуют соответствующей корректировки. Так:
− расходы на приобретение предметов снабжения и расходных
материалов включают расходы на медикаменты, перевязочные
средства и прочие лечебные расходы; мягкий инвентарь и обмундирование; продукты питания; горюче-смазочные материалы
и пр. Из расходов на мягкий инвентарь и обмундирование следует исключить стоимость выдаваемых бесплатно и остающихся в
личном пользовании форменной одежды и обмундирования (относится к заработной плате в натуральной форме);
− оплата транспортных услуг включает оплату услуг сторонних
организаций по договорам на наем транспорта, а также текущий
ремонт и техническое обслуживание собственного транспорта.
81
Из этой статьи следует исключить оплату транспортным организациям проезда военнослужащих и приравненных к ним лиц, а
также членам их семей при проезде в отпуск (относится к заработной плате в натуральной форме);
− оплата коммунальных услуг включает оплату содержания помещений; потребления тепло-, электроэнергии, водоснабжения;
прочих коммунальных услуг; аренды помещений, земли и другого имущества; оплату льгот по коммунальным услугам. Из оплаты потребления теплоэнергии следует исключить расходы на
приобретение лесорубочных билетов для заготовки дров, а из
оплаты аренды – расходы на аренду земли и мест для прокладки
кабелей связи. Исключаемые расходы представляют собой платежи за пользование природными ресурсами, что в СНС рассматривается как выплата доходов от собственности (рента).
Оплата льгот по коммунальным услугам связана с предоставлением бесплатных коммунальных услуг и компенсацией стоимости найма жилых помещений некоторым категориям работников
бюджетных учреждений (военнослужащим, педагогам, медицинским работникам и др.). Эти расходы не должны включаться
в промежуточное потребление, так как они относятся к заработной плате;
− оплата услуг по типовому проектированию, научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (НИОКР) охватывает расходы по оплате выполнения
по договорам соответствующих работ, включая разработку нормативных документов. Оплата НИОКР включает также финансирование участия ученых в международных научных исследованиях за рубежом; если такое финансирование предполагает
оплату суточных, то их следует исключить (относятся к заработной плате).
Элементы промежуточного потребления содержатся также практически во всех других статьях текущих и капитальных расходов,
откуда их надо выделить.
82
Из статей, относящихся к оплате труда, необходимо выделить и
включить в промежуточное потребление следующие расходы:
− выплаты, связанные с переездом из районов Крайнего Севера и
приравненных к ним местностей (включены в статью «Выходное
пособие при увольнении»);
− оплату труда привлекаемых лиц (присяжных, народных и арбитражных заседателей, адвокатов).
Из статьи «Командировки и служебные разъезды» необходимо
выделить и отнести к промежуточному потреблению следующие
виды расходов:
− расходы по найму жилого помещения (оплата гостиниц и т.п.);
− оплату проезда, включая комиссионный сбор за предварительную продажу проездных документов, возмещение платы за
пользование в поездах постельными принадлежностями;
− расходы по оформлению заграничных паспортов, виз и других
документов при следовании в заграничные командировки;
− денежные выплаты при замене загранпаспорта, связанные с оплатой проезда и провоза багажа работников и членов их семей.
Из статьи «Прочие текущие расходы» необходимо выделить и
включить в промежуточное потребление:
− расходы на оплату лиц, не состоящих в штате бюджетного учреждения и привлекаемых для выполнения работ по договорам
гражданско-правового характера;
− расходы бюджетных учреждений телевидения и радиовещания
на эксплуатацию средств связи, собственные киносъемки, оплату услуг театров;
− возмещение расходов свидетелям по вызову следственных или
судебных органов (в части оплаты проезда и проживания);
− расходы на обучение на курсах повышения квалификации,
подготовку и переподготовку специалистов в организациях повышения квалификации в части оплаты услуг этих организаций,
а также оплаты проезда и проживания учащихся (суточные и
стипендии, выплачиваемые учащимся, относятся к заработной
плате);
83
−
оплату стоимости проезда и проживания учащихся, направляемых на производственную практику; оплату стоимости проезда
и проживания преподавателей, направляемых на базы производственной практики и на учебно-консультационные пункты для
проведения занятий с заочниками. Оплата за руководство практикой, а также суточные преподавателям относятся к заработной
плате, а суточные учащимся и оплата проезда студентовзаочников, являющихся работниками бюджетных учреждений, к
месту нахождения высшего учебного заведения – к социальным
пособиям;
− расходы на комплектование библиотечных фондов в части приобретения и доставки учетной документации (расходы на приобретение печатной продукции относятся к валовому накоплению
основного капитала);
− другие расходы, включенные в эту статью и не отнесенные к
другим категориям СНС.
В составе ряда подстатей, относящихся к статье «Выплата процентов по государственному внутреннему долгу, долгу муниципальных образований», необходимо выделить и включить в промежуточное потребление:
− оплату комиссионного вознаграждения за работу по размещению, обслуживанию и погашению займов, за выполнение функций платежного агента;
− расходы по проверке и уничтожению бланков облигаций, по
проведению тиражей выигрышей, на рекламу.
Выплаты процентов в различной форме по разным видам государственных и муниципальных ценных бумаг относятся к выплатам
доходов от собственности.
В статье «Прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга» отражаются в основном технические расходы, аналогичные вышеупомянутым, которые относятся к промежуточному
потреблению (кроме выплат процентов по векселям со сроками погашения прошлых лет).
84
Из статьи «Трансферты населению» к промежуточному потреблению бюджетных учреждений относятся:
− почтовые расходы по переводу пенсий и стипендий, которые
надо выделить из общей величины соответствующих выплат;
− выплаты подъемных и стоимости проезда при направлении на
работу молодых специалистов;
− компенсация стоимости проезда работников и членов их семей, а
также провоза багажа в случае переезда из районов Крайнего Севера
и приравненных к ним местностей на новое местожительство в связи с прекращением или расторжением трудового договора;
− различные компенсационные выплаты работникам (за использование личных автомобилей для служебных поездок, на приобретение научной и учебной литературы, за износ инструмента,
принадлежащего работнику, за содержание служебных собак,
денежное возмещение взамен бесплатного лечебно-профилактического питания).
Основным содержанием статьи «Приобретение товарно-материальных
ценностей для государственных запасов и резервов» являются расходы
на приобретение (накопление) товарно-материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах, которые в СНС отражаются как изменение запасов материальных оборотных средств. Кроме них,
в этой статье учитываются следующие виды затрат, которые необходимо
выделить и отнести к промежуточному потреблению:
− расходы на списание потерь от естественной убыли и уценки (в
связи с ухудшением качества) товарно-материальных ценностей;
− возмещение затрат (оплата услуг) предприятий, учреждений и
организаций, связанных с ответственным хранением и обслуживанием государственного резерва;
− закупка специальной тары, упаковки и средств пакетирования, стоимость которых не включена в стоимость материалов и изделий;
− расходы на консервацию товарно-материальных ценностей;
− расходы, связанные с созданием, хранением, обслуживанием
федерального фонда семян сельскохозяйственных растений
(кроме расходов на его пополнение);
85
−
оплата таможенных сборов, связанных с закладкой и выпуском
товарно-материальных ценностей из государственного и мобилизационного резервов;
− другие расходы, включенные в данную статью и не отнесенные к
другим категориям СНС.
Промежуточное потребление рыночных заведений бюджетных
учреждений определяется по данным отчета об исполнении сметы
доходов и расходов по внебюджетным источникам (раздел «Предпринимательская деятельность», графа «Деятельность по изготовлению продукции, выполнению работ и оказанию услуг»).
Из расходов по прочим операциям (графа «Прочие операции»)
следует выделить расходы, относящиеся к деятельности по сдаче в
аренду машин и оборудования, зданий, сооружений и помещений.
Промежуточное потребление государственных внебюджетных
фондов формируется путем выделения из статей текущих расходов
части, относящейся к промежуточному потреблению. В составе статьи «Финансирование расходов на содержание исполнительной дирекции фонда» выделяются расходы на приобретение предметов
снабжения и расходных материалов, оплату услуг и часть расходов
на командировки и служебные разъезды (оплата проезда и проживания). Кроме того, к промежуточному потреблению относятся:
− оплата услуг банков и почтовых расходов по доставке пенсий (из
статьи «Финансирование выплат населению пенсий, пособий и
материальной помощи»);
− расходы на приобретение товаров и услуг для текущего содержания собственных домов отдыха, дачного хозяйства, детских
учреждений и других аналогичных социально-культурных объектов, обслуживающих работников фонда (из статьи «Финансирование отдельных мероприятий по санаторно-курортному обслуживанию»);
− текущие расходы на приобретение товаров и оплату услуг для
осуществления мероприятий по организации индивидуального
учета в системе государственного пенсионного страхования (из
статьи «Финансирование расходов по созданию и совершенствованию информационной базы фонда»);
86
−
текущие расходы на приобретение товаров и услуг, необходимые для осуществления деятельности фонда, не включенные в
перечисленные выше статьи (из статьи «Прочие расходы»).
Промежуточное потребление НКО формируется путем выделения из статей текущих расходов расходов, относящихся к промежуточному потреблению. Эти расходы включают материальные затраты (расходы на покупку товаров и оплату некоторых видов работ и
услуг), арендную плату, оплату других услуг.
Промежуточное потребление рыночных заведений НКО и заведений по производству продукции для собственного использования
определяется аналогично.
Валовая добавленная стоимость определяется как разность между
выпуском и промежуточным потреблением.
Добавленная стоимость может быть определена также на чистой
основе, т.е. после вычета потребления основного капитала.
3.5. Потребление основного капитала
Потребление основного капитала представляет собой уменьшение стоимости основного капитала в течение отчетного периода в
результате его физического и морального износа и обычных повреждений, не носящих катастрофического характера.
В соответствии с новым международным стандартом в области
статистики государственных финансов (СГФ) потребление основного капитала должно отражаться в качестве одной из статей экономической классификации расходов бюджета. Концепция потребления
основного капитала в СГФ совпадает с концепцией, используемой в
СНС, однако между ними может быть разница в охвате. Величина
потребления основного капитала в СГФ не включает уменьшения
стоимости основных фондов, используемых при производстве основных фондов собственными силами учреждений сектора государственного управления, так как оно входит в расходы на приобретение основных фондов.
При определении нерыночного выпуска отраслей сектора государственного управления потребление основного капитала оценивается на основе метода непрерывной инвентаризации, исходя из те87
кущей восстановительной стоимости основных фондов и предположений об оставшихся сроках службы и темпах снижения эффективности их функционирования для каждого их вида.
Данные о выпуске институциональных единиц сектора государственного управления по видам деятельности помещаются в матрицу на пересечении строки и колонки соответствующего вида деятельности (табл. 3.2).
Таблица 3.2
Матрица выпуска сектора государственного управления
01.4 05.01
01.4
Предоставление услуг
в области растениеводства и животноводства
05.01 Рыболовство
…
75
Государственное
управление и обеспечение безопасности
…
75
…
80
85
92
Всего по
видам деятельности
*
*
*
…
80
Образование
85
Здравоохранение и
предоставление социальных услуг
Деятельность по организации отдыха, развлечений, культуры и
спорта
Всего по видам деятельности
92
88
*
*
*
*
4. Оценка результативности деятельности
государственного управления на региональном
уровне в условиях внедрения системы
бюджетирования, ориентированного
на результат
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации
В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации о
бюджетной политике в 2008–2010 годах указано на необходимость
усиления статистического наблюдения за результатами осуществляемых бюджетных программ, внедрения специальных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности
бюджетных расходов.
В условиях внедрения в России бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), формируется система мониторинга результативности деятельности субъектов бюджетного планирования. Разработка соответствующего статистического инструментария служит
непременной предпосылкой для реализации одного из важнейших
направлений бюджетной стратегии в 2008–2010 гг. – для внедрения
форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами
деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств.
В данном разделе более подробно рассматриваются методологические вопросы организации статистического мониторинга бюджетных услуг в условиях внедрения БОР. Несмотря на известную специфику, эти подходы в основном совпадают с теми, которые используются в более широком классе случаев при организации мониторинга и при оценке крупных проектов и программ.
Ключевое условие организации мониторинга – разработка сбалансированного набора индикаторов, характеризующих предоставляемые услуги, результаты их предоставления и взаимосвязь осуществляемой деятельности поставщиков услуг и результатов. Сами индикаторы для каждой страны индивидуальны и зависят от поставленных задач в рамках БОР и национальных условий их достиже-
ния. Однако подходы к формированию системы индикаторов во
многом схожи.
Мировой опыт показывает, что можно выделить три основные
функции индикаторов результативности (ИР):
1) они позволяют определить, какие меры являются эффективными
применительно к установленным задачам деятельности государственных ведомств (СБП – в отечественной терминологии);
2) индикаторы позволяют идентифицировать сферу ответственности лиц и организаций, предоставляющих услуги;
3) индикаторы позволяют обеспечить подотчетность министров (и
других руководителей СБП) общественности и проконтролировать результативность их деятельности в «зоне их ответственности».
Эти функции определяют соответственно как исследовательскую,
управленческую и политическую. В каждой из них индикаторы содействуют определению направления изменений в политике: политики получают возможность принять экономически наиболее эффективные решения, организации, предоставляющие государственные услуги, намечают возможности для совершенствования своей
деятельности, а избиратели получают возможность оценить реальные последствия проводимой государством политики. Наиболее
широкое распространение получила вторая функция – индикаторы
используются прежде всего для оценки результативности деятельности поставщиков бюджетных услуг. Это и неудивительно – существуют совершенно обоснованные сомнения в возможности использования административных данных для управленческих целей.
Стратегический план, определяющий ключевые задачи и цели
правительства, является отправной точкой программно-целевого
планирования и позволяет идентифицировать индикаторы результативности, входящие в программу мониторинга. Одновременно наличие такого плана обеспечивает легитимность вводимой системы показателей. Международный опыт показывает, что в отсутствие стра-
90
тегического плана ценность собранных данных может оказаться
весьма сомнительной48.
В целом ряде стран систематическое использование ИР началось
в начале 1990-х гг., когда широкое распространение получили инструменты, ориентированные на обеспечение минимальных стандартов качества отдельных услуг – прежде всего образования и здравоохранения. Впоследствии началась разработка инструментария, специально предназначенного для организации мониторинга на местном уровне.
Мониторинг результативности особенно распространен в Великобритании – его внедрение стало следствием разработки национальных соглашений о предоставлении государственных услуг
(СГУ). После всеобщих выборов 2001 г. в этой стране было создано
специальное ведомство – Отдел реформ государственных услуг, на
которое возложена организация мониторинга государственных услуг.
Британский опыт свидетельствует о том, что при построении
схемы мониторинга необходимо получить ответы на следующие вопросы:
− какие задачи решает мониторинг;
− какова единица наблюдения;
− что непосредственно должно быть измерено;
− исходя из существующих ограничений по затратам, удобства
пользователей или нагрузки на респондентов, могут ли быть
введены косвенные индикаторы (proxy-переменные);
− как должен быть организован сбор данных;
− как данные будут проверяться и аудироваться;
− каким образом предполагается проводить анализ данных – с какой частотой, каким образом будут вноситься поправки на ситуационный контекст;
− каким образом будут представляться результаты, как будут распространяться результаты мониторинга, предусматривается ли
48
PREM Notes Performance-Based Budgeting: Beyond Rhetoric. The World Bank,
Washington, D.C. Number 78. February 2003.
91
конфиденциальность при обнародовании данных о деятельности
провайдеров;
− каким образом учитывается фактор неопределенности (это необходимо для того, чтобы избежать слишком буквальной интерпретации результатов или неправильной их интерпретации).
При отборе индикаторов рекомендуется соблюдение следующих
общих правил:
1. Индикаторы должны быть релевантными основным целям мониторинга, в других случаях могут быть использованы очевидно
приемлемые косвенные показатели.
2. Определения должны быть четкими и практически применимыми.
3. Индикаторы, оценка которых основана на обследованиях (опросах), должны определяться на основе общей, систематически
применяемой методологии; в различных организациях следует
использовать одни и те же вопросники.
4. Определения, на которых построены расчеты индикаторов,
должны быть неизменными. Если в исключительных случаях
приходится вносить какие-либо уточнения, они должны быть
документально отражены в протоколе мониторинга, при этом
целесообразно произвести оценку воздействия внесенных изменений на результирующие значения показателей.
5. Индикаторы и определения, используемые для их оценки, должны исключать «работу на показатель» (т.е. возможность выбора
такого «оппортунистического» поведения, при котором достигаются более высокие значения показателя, но одновременно
снижаются качество услуг и удовлетворенность потребителей по
существенному набору параметров).
6. Индикаторы должны отбираться таким образом, чтобы исключать неоднозначную интерпретацию применительно к выводу о
том, улучшилось или ухудшилось качество услуг.
7. Индикаторы, оценка которых проводится на основе выборки,
должны быть оценены достаточно надежно, чтобы сдвиг относительно значения наблюдаемой переменной у всей совокупности
был незначительным.
92
8. Технические свойства индикатора должны соответствовать минимальным требованиям: репрезентативность выборки, доля неответов на анкету, точность наблюдения (стандартное отклонение и т.д.).
9. По своим статистическим свойствам индикаторы должны быть
«устроены» таким образом, чтобы отражать изменения, произошедшие в течение всего предполагаемого периода мониторинга
результативности.
10. Значения индикаторов должны рассчитываться с достаточно высокой периодичностью, в зависимости от контекста должна проводиться дезагрегация, адаптация индикаторов к контексту; оперативность представления индикаторов должна быть достаточно
высокой для организации процесса управления, ориентированного на результат.
11. В случае когда существуют общепринятые международные
стандарты, индикаторы должны жестко им соответствовать.
12. Сбор данных для оценки индикаторов не должен создавать избыточную нагрузку на респондента (в смысле денежных затрат,
затрат времени или возможного нарушения конфиденциальности).
13. Затраты на измерения должны быть соизмеримы с выигрышем,
который может быть получен в результате проведения мониторинга результативности.
14. В специальном протоколе определяется план анализа данных по
каждому индикатору, аналитическая разработка должна соответствовать затратам, качеству и важности собранных данных.
В системе мониторинга результативности государственных услуг
выделяются индикаторы, характеризующие:
− ресурсы (затраты);
− непосредственный результат;
− конечный результат;
− результативность;
− качество услуг;
− продуктивность;
− эффективность.
93
В группу индикаторов ресурсов (затрат) включаются показатели, характеризующие потребление основных фондов, материальные
затраты и затраты труда. По этой группе, как правило, собирается
достаточно подробная информация, однако в некоторых случаях
бывает сложно однозначно отнести определенные затраты к предоставлению определенного вида услуг.
Индикаторы непосредственных результатов деятельности. Эта
группа включает индикаторы, характеризующие объем предоставленных услуг.
Индикаторы конечных результатов деятельности. В эту группу
входят индикаторы, характеризующие эффект для внешних потребителей от бюджетных услуг, т.е. выгоду (пользу) от предоставленных услуг для потребителя и общества в целом. Выбор индикаторов,
характеризующих конечный результат, – одна из наиболее трудных
задач при разработке системы мониторинга. На конечный результат
влияет целый ряд факторов, не связанных с оцениваемой услугой.
(Ставший уже классическим пример, повторяющийся во многих
учебных пособиях по мониторингу: показатель «продолжительность
жизни при рождении» применительно к услугам здравоохранения.)
На практике во многих случаях индикаторы конечного результата
ошибочно отождествляют с объемом предоставленных услуг (непосредственный результат). Вместе с тем корректно оценить эти результаты деятельности можно только в зависимости от степени
удовлетворения потребителями услуг ее качеством, соответствия
стандартам качества, если таковые имеются.
Таким образом, непосредственный результат деятельности отождествляется с количеством оказанных услуг, а конечный результат – с выгодой от предоставленных услуг для получателей услуг и общества в целом. Качество услуги в данном случае выступает
как одна из характеристик конечного результата.
Индикаторы, характеризующие результативность. Эти индикаторы представляют собой конкретную численную меру, показывающую, какой прогресс достигнут на пути к результату. Могут
быть использованы такие характеристики, как «количество», «процент», «отношение», «частота», «доля» и т.п. Например, «число по94
требителей, удовлетворенных качеством услуги за период ...» или
«процентное увеличение числа потребителей, удовлетворенных качеством услуги за отчетный период по сравнению с предыдущим
периодом». Предпочтение следует отдавать индикаторам, показывающим значение в определенный отчетный период, а не изменения
этого значения от одного периода к другому. Эти индикаторы позволяют получить дополнительную информацию, отражая достигнутый уровень, а не только произошедшие изменения.
Индикаторы, характеризующие качество услуги. С учетом того
что большинство бюджетных услуг имеет нематериальный характер,
определение их качества часто вызывает трудности. Как правило,
качество услуг измеряется путем:
1) оценки удовлетворенности получателями услуг оказанной услугой или оценки того, насколько своевременно или правильно эта
услуга была оказана;
2) оценки на соответствие стандартам (в случае их наличия);
3) оценки условий предоставления услуги.
Индикаторы, характеризующие продуктивность и эффективность. Эта группа показателей является расчетной. Продуктивность характеризует ресурсы, потребовавшиеся для получения единицы непосредственного результата. Эффективность – ресурсы,
потребовавшиеся для получения единицы конечного результата.
Для организации мониторинга деятельности по предоставлению
бюджетных услуг и достижению поставленных целей и задач в международной практике используется перечень стандартных мероприятий, которые описаны ниже.
В рамках этапа планирования мониторинга определяется:
− что необходимо для разработки системы показателей;
− кто должен разрабатывать показатели;
− что необходимо учитывать при разработке показателей;
− какие способы сбора информации следует использовать для получения показателей;
− что необходимо учитывать при определении способов и порядка
сбора информации.
95
Разработке показателей оценки количества и качества услуг
обычно предшествует определение целей, задач и конечных результатов для каждой услуги, программы (в дальнейшем используется
термин «программа», что обусловлено программным (программноцелевым) методом планирования расходов). В связи с этим основные этапы деятельности включают:
1) создание рабочей группы по разработке показателей оценки количества и качества услуг;
2) определение целей, задач и получателей выгод от реализуемой
программы;
3) определение конечных результатов, которые требуется получить
в рамках программы (от предоставления услуг); проведение
встреч с заинтересованными сторонами, например с группами
клиентов (персональные интервью или фокус-группы), для выявления различных точек зрения на желаемые результаты;
4) отбор показателей для измерения каждого конечного результата,
а также непосредственных результатов;
5) определение источников данных по каждому показателю и процедур сбора этих данных; разработка инструментов сбора данных, например, опросных анкет;
6) определение ответственных за сбор и обработку данных.
В разработке показателей принимают участие:
− руководители департаментов органов исполнительной власти,
которые разрабатывают программы, определяют цели и задачи
предоставления услуг;
− ключевые исполнители;
− лица, заинтересованные в получении той или иной информации
о ходе предоставления услуг и о достигнутых результатах;
− представители законодательных органов власти;
− группы потребителей услуг.
Руководитель каждой программы создает рабочую группу по
контролю за разработкой показателей оценки количества и качества
бюджетных услуг. Помимо руководителя программы, который
обычно выступает куратором группы, в состав рабочей группы
должны входить:
− представители работающего по программе персонала;
96
−
представители смежных направлений работы в данной организации;
− эксперт по оценке из числа персонала организации (например, из
отдела оценки и анализа) или сторонний консультант либо подрядчик (предпочтительно знакомый с деятельностью организации);
− представитель бюджетного отдела;
− специалист по обработке информации.
Широкий состав рабочей группы объясняется необходимостью
учета интересов всех сторон, в частности, при разработке показателей оценки количества и качества бюджетных услуг.
Для начала процесса по разработке индикаторов оценки количества и качества бюджетных услуг необходимо, чтобы были определены цели, задачи и конечные результаты предоставления услуг,
включая целевую аудиторию получателей услуг. Данная информация служит основой для отбора показателей.
При разработке и отборе индикаторов следует исходить из следующих факторов:
1) индикатор должен соотноситься с целями и задачами;
2) его можно рассчитать на основе достоверной информации, получаемой на постоянной основе;
3) он не дублирует другие показатели;
4) его легко рассчитать, проанализировать и использовать в отчетах;
5) на основе изучения динамики индикатора можно выявить скрытые проблемы;
6) индикатор понятен пользователям.
Задачи должны быть сформулированы в качественных формулировках и по возможности оставаться неизменными, тогда как подзадачи могут пересматриваться ежегодно и в зависимости от новых
обстоятельств. Задачи формулируются таким образом, чтобы была
очевидна их взаимосвязь с целями.
Цели и задачи выражают основные (конечные) результаты, к которым необходимо стремиться. Для планирования деятельности на
97
год, как правило, устанавливают подзадачи (иногда создается иерархия из задач), выраженные как в качественных, так и в количественных формулировках (например, улучшить конечный результат на
10%). При этом определяются промежуточные результаты, которые
указываются в подзадачах. Для каждой задачи разрабатывается один
или несколько количественных показателей, которые характеризуют
прогресс в достижении поставленных задач. Роль показателей сводится к тому, чтобы представить вклад осуществляемой деятельности в достижение запланированного социального эффекта.
В рамках мониторинга для оценки количества и качества услуг
существует четыре основных способа сбора информации:
1) использование административной отчетности в качестве источника данных;
2) проведение наблюдений (оценки) независимыми наблюдателями;
3) проведение опросов потребителей услуг;
4) использование специального технического оборудования.
Административная отчетность – один из основных и наиболее
широко используемых источников получения информации для расчета показателей оценки количества и качества услуг. На основе административной отчетности получают, как правило, данные о количестве оказанных услуг, проведенных работ, однако в административных отчетах нередко содержится информация, необходимая для
оценки качества услуг, результативности осуществленной деятельности. Так, например, из административной отчетности можно получить сведения о своевременности оказания услуги, о количестве
жалоб и т.п. В ряде случаев при использовании метода привлечения
независимых наблюдателей к оценке качества услуг в административные отчеты включается дополнительная информация о качестве
услуг. С помощью привлечения к оценке независимых наблюдателей, например, могут оцениваться состояние дорожного покрытия,
услуги в сфере благоустройства.
Метод проведения наблюдений (оценки) независимыми наблюдателями – метод зрительных наблюдений с помощью шкалы оценок,
98
описывающих несколько вариантов наблюдаемого состояния. Использование метода наблюдений, проводимых с использованием
установленных стандартов, шкал оценки, для оценки качества услуг
встречается не так часто, так как требует затрат на обучение наблюдателей, проведения контрольных проверок результатов наблюдений и подходит не для всех услуг. Для оценки качества услуг в основном используются административные отчеты и опросы получателей услуг.
Очень часто опросы потребителей услуг дают информацию о конечных результатах и качестве услуг, которую невозможно получить другим способом. В частности, так можно получить информацию об общей удовлетворенности услугами, о степени полезности
услуг, об улучшениях состояния (положения) получателей услуг, а
также оценку отдельных параметров качества услуг. Правильно составленные опросы включают также вопросы, направленные на определение предпочтений потребителей услуг (причины недовольства или отказа от услуг, предложения по улучшению услуг и т.п.).
Опросы дают дополнительную информацию, поясняющую полученные результаты, и информацию, необходимую для улучшения деятельности (степень информированности об услугах, характеристику
пользователей услуг). Помимо оценки качества услуг, в ряде случаев
путем опроса получают информацию об объеме услуг, когда объем
(количество) услуг рассматривается как показатель результативности. Вид опросного исследования (почтовый, телефонный опрос,
интервью на дому, на работе, по месту получения услуги) определяется в зависимости от специфики оказываемых услуг. Для повышения точности и надежности информации очень часто комбинируют
виды опросов.
Кроме того, проводятся различные специализированные обследования, предназначенные для сбора информации, позволяющей оценить эффективность предоставления услуг в государственном секторе. Всемирный банк в ряде своих работ в развивающихся странах
проводил, в частности, экспериментальную апробацию методов
PETS (Public Expenditure Tracking Survey – обследование для отслеживания государственных расходов) и QSDS (Quantitative Service
99
Delivery Survey – количественное обследование по предоставлению
услуг).
Необходимость реализации специальных методов обследования
объясняется тем, что бюджетные средства, имеющие определенное
функциональное назначение, на своем пути к производителям услуг
проходят несколько распределительных звеньев. Вместе с тем в систематическом виде информация о реальном расходовании средств на
уровне производителя услуг в развивающихся странах отсутствует.
В рамках PETS поток бюджетных средств отслеживается по отдельным уровням проводящей сети, оценивается, какая доля ресурсов
попадает на каждый из последовательных «бюджетопроводящих»
уровней.
QSDS ориентировано на оценку эффективности бюджетных расходов, существующих стимулов и различных аспектов деятельности
организаций – провайдеров услуг. Эти организации (например, школы и больницы) являются единицами наблюдения точно так же, как
фирмы в обследовании предприятий или домашние хозяйства в
бюджетных обследованиях бюджетных хозяйств.
Следует обратить внимание на существенное отличие техники
QSDS от методологии модульных обследований домашних хозяйств
(подход, при котором в обследования в этом секторе включается
модуль, посвященный оценке предоставляемых бюджетных услуг
потребителями). Включение соответствующего модуля в обследования домашних хозяйств обычно ориентировано на описание связи
между доступом к бюджетным услугам, качеством услуг и ключевыми показателями, характеризующими благосостояние домашних
хозяйств49.
Как показывает опыт, во многих случаях информация, собранная
в рамках данного модуля обследования, основывается на представлениях одного или нескольких «компетентных» потребителей услуг.
Из-за этого информация, представленная респондентами, оказывается критически зависимой от представлений небольшого числа рес49
Более подробно см.: Grosh M., Glewwe P. Designing Household Survey Questionnaires for developing Countries – Lessons from 15 Years of the Living Standards Measurement Study, Washington, D.C., World Bank, 2000.
100
пондентов; она недостаточно детальна для формирования базы для
анализа основных параметров предоставления услуг, таких как экономическая эффективность, качество обслуживания и т.д. Кроме
того, вся полученная информация основывается на субъективных
оценках и представлениях респондентов, в результате чего возникают и дополнительные проблемы, связанные с субъективностью потребительских ожиданий.
Схема организации обоих обследований в методологическом
плане исходит из того, что у бюджетополучателя могут быть сильные стимулы для предоставления искаженной отчетности по ключевым показателям или не предоставлять ее вовсе. Такие стимулы возникают прежде всего потому, что информация, предоставляемая,
например, учреждением здравоохранения, в значительной степени
определяет объем выделяемых ему финансовых средств.
Обследования по этой схеме позволяют увязать воедино данные о
затратах, результатах, плате за услуги, качестве и других характеристиках услуг, при этом информация поступает непосредственно от
организации – провайдера услуг. Новизна этих методов заключается
не в применении новых методов анализа самих по себе, но в применении известных и проверенных методов (микрообследований) для
изучения поведения организаций – провайдеров услуг50.
При проведении обследования следует иметь в виду, что ядро вопросника должно оставаться неизменным для различных волн обследования, секторов услуг и стран. В вопросники рекомендуется
включать шесть блоков.
1. Характеристики объекта (размер, организационная форма,
продолжительность работы, время работы, контингент, наличие
конкуренции с другими провайдерами услуг, доступ к инфраструктуре, коммунальным и другим услугам, перечень предлагаемых услуг). Целесообразно включить информацию об уровне дохода населения, проживающего в районе, непосредственно примыкающем к
объекту.
50
Подробная информация о программе обследований, формировании выборки, реализации,
расходах
и
образцы
вопросников
приведены
на
сайте
www.publicspending.org (tools).
101
2. Ресурсы. Организации-провайдеры используют огромное количество ресурсов, и не всегда оправданно собирать данные по всему кругу этих ресурсов. Некоторые из потребляемых ресурсов имеют приоритетное значение – например, в учреждении здравоохранения затраты на оплату труда и медикаменты обычно составляют до
80–90% всех расходов. Кроме того, значительным может оказаться и
удельный вес капитальных вложений. При оценке ресурсов весьма
существенно, что все они должны быть измерены в денежной форме. Если соответствующая информация недоступна, следует подробно отразить всю информацию о затратах и ценовую информацию
(например, по заработной плате и пособиям для работников) применительно к каждому агрегированному виду ресурсов.
3. Результаты. Как примеры измеримых результатов можно указать:
− число амбулаторных и стационарных больных, прошедших лечение;
− прием учащихся и студентов;
− число учащихся, сдавших выпускные экзамены.
В отличие от ресурсов, результаты в редких случаях могут быть
конвертированы в денежную форму (государственные услуги могут
предоставляться бесплатно или субсидироваться). В исследованиях,
посвященных вопросам эффективности государственных услуг, часто используются гибридные показатели – например, затраты в расчете на одного пациента.
4. Качество. Качество – это многомерное понятие, и необходимо
отразить этот эффект «многомерности» путем сбора информации о
различных аспектах качества – например, о режиме работы, о поведении сотрудников, о составе штатных сотрудников, о наличии критических ресурсов и обеспечении важнейших услуг (в частности,
лабораторного тестирования). Информация, собранная у пользователей, также может отражать различные аспекты качества.
5. Финансирование. Следует осуществить сбор информации об
источниках финансирования (правительство, доноры, платные услуги), об объемах и типах услуг.
102
6. Институциональные механизмы и подотчетность. Провайдеры государственных услуг не сталкиваются с той конкуренцией, которую приходится вести частным фирмам. Вместо этого они находятся под контролем и мониторингом организаций и учреждений
центрального, местного и регионального правительств, гражданского общества, политических лидеров и прессы. С этой целью государственные организации должны вести сбор информации о контрольных визитах, структурах управления, отчетности и аудите.
Обследования по предоставлению услуг (Service Delivery
Surveys) распространены и во многих развитых странах – членах
ОЭСР. Для оценки эффективности предоставления услуг используются, в частности, обследования для оценки удовлетворенности потребителей (Customer Satisfaction Surveys). В таких странах, как Австралия, США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, подобные
обследования проводились для оценки последствий реализации программы реформ государственной службы. Например, в Австралии
оценивалась программа десятилетия реформ – на основе репрезентативной для страны выборки проводилось обследование потребителей услуг, предоставляемых организациями государственного сектора.
Международный опыт показывает, что обследования такого рода
позволяют правительственным агентствам идентифицировать группу своих потребителей, уточнить цели работы, определить индикаторы результативности, создать автоматизированную информационную систему для оценки эффективности работы. При реализации
обследований повсеместно встает также проблема чрезмерного упора на показатели, характеризующие затраты, а не результаты преувеличенного внимания к количественным, а не к качественным показателям.
Наконец, еще один способ получения информации о результатах
деятельности и качестве услуг – использование специального измерительного оборудования. Так, например, специальное оборудование используется для определения уровня загрязнения воды, воздуха, состояния дорог. Показатели, полученные с помощью специаль-
103
ного оборудования, адаптируются для непрофессиональной аудитории.
При определении способов и порядка сбора информации для
оценки индикаторов результативности бюджетных расходов учитывается ряд параметров:
1) затраты на сбор информации;
2) доступность информации и возможность ее сбора на регулярной
основе;
3) надежность и достоверность информации;
4) своевременность поступления информации;
5) периодичность сбора информации и подготовки отчетов;
6) понятность информации для потенциальных пользователей.
Для каждого показателя определяются источник получения информации, процедура и частота сбора информации. Процедура при
необходимости закрепляется соответствующей инструкцией, утверждаемой соответствующим государственным ведомством.
В качестве основных источников информации следует рассматривать административные данные и способы изучения мнения получателей услуг. При внедрении новой процедуры сбора данных необходимо проводить пробное тестирование.
В тех случаях, когда необходимо вводить такие механизмы сбора
информации, как опросы и наблюдения, целесообразно привлекать
специалистов для разработки опросных листов, процедур сбора информации, методики проведения наблюдений и обучения наблюдателей.
Для обеспечения внутреннего контроля и принятия управленческих решений по улучшению предоставления услуг (реализации
программ) оценка основных показателей должна проводиться не
реже 1 раза в квартал.
В сборе информации и расчете показателей результативности не
должны участвовать лица, имеющие непосредственное отношение к
организации предоставления услуги (в российских условиях: сотрудники организаций – главных распорядителей бюджетных
средств), и лица, заинтересованные в результате.
104
Чрезвычайно ответственный этап работы – разработка так называемого протокола мониторинга результативности. В этом протоколе отражаются не только цели, задачи и определения индикаторов
результативности, но и возможные формы «извращенного поведения» (работы «на показатель»), сведения о консультациях со специалистами-практиками для выяснения того, каким образом такого
«извращенного поведения» можно избежать. В протоколе обобщаются имеющиеся аналитические представления о статистических
характеристиках предлагаемых индикаторов результативности при
наиболее естественных предположениях, оценивается экономическая эффективность предлагаемой схемы мониторинга. В протоколе
отражаются методы обследований, указываются целевые показатели, статистические интервалы в соответствии с имеющимися представлениями, правила проверки и аудита информации по мониторингу.
Излишнее акцентирование показателей результативности в
ущерб собственно качеству услуги приводит к возникновению эффекта работы на показатель. В этом случае вместо улучшения качества предоставляемых услуг происходит своеобразная реструктуризация деятельности поставщика услуги, при которой, например, из
числа возможных получателей услуги исключаются те потребители,
обслуживание которых приведет к снижению значений индикаторов
результативности. Возможна и ситуация, когда ассортимент услуг в
будущем будет сокращен таким образом, чтобы в нем остались
только услуги, оказывающиеся высокоэффективными при оценке по
принятым индикаторам.
К достоинствам мониторинга результативности относятся: новые
инвестиции в сбор данных, использование общих методов оценки
для различных учреждений, возможность сопоставления различных
учреждений (ранее в лучшем случае речь могла идти о сопоставлении отдельных подразделений внутри организаций, причем в качестве целевых значений могли использоваться параметры, установленные экспертным путем, или общенациональные целевые значения). Имеются доказательства того, что реализация мониторинга
результативности может привести к определенным изменениям в
105
эффективности деятельности учреждений – поставщиков услуг. Например, сокращение среднего времени ожидания в системе здравоохранения отражает тот приоритет, который отдается соответствующему показателю при мониторинге здравоохранения, тот же
эффект наблюдается и в образовании – школы стремятся повысить
так называемый средний балл по тестам, который используется для
мониторинга их результативности. Проведение мониторинга ведет и
к изменению поведения потребителей – он предопределяет выбор
потребителями медицинских учреждений, школ. К примеру, британские риэлторы используют показатели тестов по школам для продвижения продаж недвижимости. Данные мониторинга используются в политических дебатах, они воздействуют на поведение населения через местные и общенациональные выборы. Менеджеры, специалисты практики ориентируются на установленные индикаторы
как эталон деятельности безотносительно к тому, согласны ли они с
такого рода выбором.
Прямые затраты на реализацию мониторинга измерить достаточно легко; сложнее оценить косвенные негативные последствия. Часто приходится слышать о том, что неблагоприятные эффекты от
введения мониторинга результативности затрагивают те характеристики национальной системы здравоохранения или образования, которые непосредственно не регистрируются и не отслеживаются. К
числу неблагоприятных последствий относят манипулирование данными, работу на показатель, мошенничество поставщиков услуг.
Введение системы мониторинга может затруднить внедрение новых
систем предоставления услуг. В сложных системах частичное внедрение мониторинга результативности может привести к тому, что
выбранные глобальные решения окажутся субоптимальными. Использование неадекватных показателей результативности может деморализовать лиц, отвечающих за предоставление общественных
услуг.
Многие негативные последствия возникают из-за того, что при
организации процесса мониторинга результативности явно или неявно предполагают, что процесс измерения не воздействует на поведение лиц и организаций, участвующих в процессе. Это предполо106
жение, впрочем, весьма спорно. Например, хирурги-кардиологи,
обязанные публиковать данные о смертности пациентов, стараются
не принимать на операции пациентов с высоким уровнем риска, так
как в этом случае у них могут ухудшиться показатели смертности по
группе пациентов, направленных страховыми компаниями. В образовании существует множество примеров, когда оценка результативности по итогам теста приводит к «натаскиванию на тест» вместо
обучения.
Изменения поведения оказываются самостоятельным фактором,
так как ни одна схема мониторинга результативности не может рассматриваться вне связи со стимулами – специально предусмотренными или случайными, – возникающими при ее внедрении. Запрограммированные стимулы принимают форму целевых установок,
одновременно возникает целый набор последствий. Большое значение имеет форма, в которой задается показатель. Например, если
критерий для национальной службы здравоохранения установлен
таким образом, что время ожидания ни для одного пациента не
должно превысить предельного значения, распределение ресурсов
будет иным, чем в случае, когда для 90% пациентов время ожидания
должно соответствовать нормативу. В сфере образования выбор для
публикации показателя «доля учащихся, получивших пять и более
хороших оценок» немедленно повлияет на отношение менеджеров к
«пограничным случаям». Таким образом, необходимо предвидеть,
каким образом цели могут видоизменять поведение и стремиться к
тому, чтобы результаты мониторинга наиболее адекватно отражали
фактическое течение этого процесса.
«Отклик» поставщика услуги на введение целевых значений индикаторов может существенно различаться в зависимости от того,
оценивается результативность на основе набора индивидуальных
параметров или на основе набора всех параметров. Сложный индикатор должен определяться на основе взвешивания индивидуальных
индикаторов, и многое зависит от выбора весов. При использовании
сложного индикатора у поставщика услуг остается свобода выбора,
какой индикатор использовать для улучшения результирующей характеристики.
107
Разумеется, мониторинг результативности влечет за собой риск
избыточного внимания к измеримым аспектам деятельности, он чреват потенциальным конфликтом с приоритетами и ценностями, существующими у потребителей и профессионалов.
В случае если мониторинг не сможет идентифицировать наиболее слабые звенья в цепочке предоставления общественных услуг,
общество несет определенные издержки. Ущерб, впрочем, может
возникнуть и в том случае, когда организация ошибочно классифицируется в группу функционирующих с низкой эффективностью.
Возникают последствия для сотрудников, их морального состояния,
набора кадров, в результате снижается качество услуг. Обширные
изменения в практике управления и организационной структуре, вызванные ошибками в классификации на основе мониторинга, приведут к таким издержкам, обусловленным нарушением нормальной
деятельности организации, которые не могут быть оправданы долгосрочными эффектами функционирования системы мониторинга.
Оценка инициатив по введению мониторинга должна основываться на всестороннем учете рисков и издержек. Индикаторы результативности, подотчетные общественности, должны быть согласованы не только внутри правительства. Определение способа измерения показателя и его мониторинг должны осуществляться на независимой основе – это роднит показатели результативности со статистическими данными, предоставляемыми национальными статистическими агентствами. Общественность должна хорошо представлять
себе меру неопределенности, с которой сопряжен сбор данных, поправок и пересчетов, необходимых для обеспечения сопоставимости
характеристик. В случае если само правительство будет формировать собственные показатели для оценки качества управления процессом предоставления общественных услуг, может возникнуть порочный круг. По этой причине важно привлечь широкий круг экспертов к разработке схемы мониторинга, при этом придется разрешить неизбежное противоречие между идеальными целями и возможностями статистики. Вся деятельность по сбору информации и
публикации материалов по индикаторам результативности должна
быть надежно защищена от политического вмешательства – точно
108
так же, как в случае сбора государственной статистической информации.
Существуют и чисто статистические требования к достоверности
индикаторов результативности: точность измерений должна быть
достаточной для того, чтобы убедиться, что поставленные задачи
были выполнены; нужно исключить неправильное определение целевых значений, обусловленное неполнотой собранных ранее данных; нужно исключить случаи, когда схема сбора информации устроена экономически неэффективно, необъективно или поверхностно
проведен анализ имеющейся информации.
Статистики обязаны разработать эффективный протокол мониторинга, позволяющий осуществить сбор данных, выявить организации, работающие с наиболее высокой производительностью, и изучить факторы, обусловившие достижение такого результата. На основе результатов мониторинга статистики должны предложить оптимальную схему организации выборки, позволяющей целенаправленно отобрать организации для последующих плановых и внеплановых контрольных оценок.
В заключение рассмотрим вопрос о выборе индикаторов результативности для оценки эффективности экономической политики региональных правительств. В уже упоминавшейся британской программе соглашений о предоставлении государственных услуг применительно к регионам поставлена общая задача обеспечения устойчивого повышения результативности экономической деятельности во всех регионах и сокращения разрывов в темпах роста между
регионами. В системе мониторинга результативности для регионов
используются индикаторы, характеризующие производительность,
инвестиции, инновации, повышение квалификационных навыков
рабочей силы, рост предпринимательской активности, конкурентоспособность региона, занятость в регионе (табл. 4.1).
109
Таблица 4.1
Индикаторы результативности деятельности
на региональном уровне, используемые
Казначейством Великобритании
А. Производительность
А1. Валовая добавленная стоимость
А1а. Валовая добавленная стоимость в расчете на одного работника
А1б. Валовая добавленная стоимость в расчете на число отработанных
часов
Б. Инвестиции
Б1. Инвестиции в процентах к валовой добавленной стоимости по основным секторам для британских компаний и компаний, находящихся в
собственности иностранцев
Б1а. Отдельный показатель для британских компаний
Б1б. Отдельный показатель для компаний, находящихся в собственности иностранцев
В. Инновации
В1. НИР в бизнес-секторе, в процентах к валовой добавленной стоимости
В2. Валовые внутренние расходы на НИР в процентах к валовой добавленной стоимости
В3. Доля предприятий, имеющих соглашения о сотрудничестве в области инновационных технологий с другими предприятиями или организациями
В4. Доля продаж, приходящихся на долю новых или улучшенных товаров
Г. Квалификационные навыки
Г1. Квалификационные навыки взрослых
Г2. Квалификационные навыки молодежи (от 16 до 19 лет и от 19 до 21
года)
Г3. Доля работников, прошедших обучение за последние четыре недели
110
Д. Предпринимательская активность
Д1. Общая предпринимательская активность
Д2. Число новых предприятий (зарегистрированных налоговой службой) на 10 000 человек взрослого населения
Е. Конкурентоспособность
Е1. Доля экспорта в валовой добавленной стоимости
Ж. Занятость
Ж1. Уровень занятости – динамика в долгосрочной перспективе
Ж2. Уровень занятости – динамика в краткосрочной перспективе
111
Приложение 1
Таблица П1-1
Число сердечных приступов, койко-дней
и индексы; Альберта
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
4162
1.00
35842
1.00
1995
4362
1.05
35572
0.99
1996
4548
1.09
36721
1.02
1997
4410
1.06
34803
0.97
1998
4544
1.09
35809
1.00
1999
4787
1.15
37372
1.04
Таблица П1-2
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Британская Колумбия
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
6284
1.00
46066
1.00
1995
6487
1.03
47427
1.03
1996
6730
1.07
47950
1.04
1997
6362
1.01
42591
0.92
1998
6504
1.04
43762
0.95
1999
6806
1.08
45801
0.99
Таблица П1-3
Число сердечных приступов, койко-дней
и индексы; Манитоба
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
2019
1.00
17790
1.00
1995
2062
1.02
18626
1.05
1996
2192
1.09
19501
1.10
1997
2025
1.00
16687
0.94
1998
2026
1.00
17190
0.97
1999
2201
1.09
20599
1.16
Таблица П1-4
Число сердечных приступов, койко-дней
и индексы; Нью-Брансуик
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
1730
1.00
16330
1.00
1995
1790
1.03
16466
1.01
1996
1668
0.96
14187
0.87
1997
1807
1.04
15160
0.93
1998
1744
1.01
17772
1.09
1999
1876
1.08
15121
0.93
113
Таблица П1-5
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Новая Шотландия
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
1951
1.00
20238
1.00
1995
2100
1.08
19812
0.98
1996
2087
1.07
20182
1.00
1997
2212
1.13
20986
1.04
1998
2041
1.05
17768
0.88
1999
2288
1.17
18836
0.93
Таблица П1-6
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Ньюфаундленд
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
17
1.00
94
1.00
1995
37
2.18
232
2.47
1996
25
1.47
152
1.62
1997
42
2.47
346
3.68
1998
52
3.06
352
3.74
1999
36
2.12
216
2.30
114
Таблица П1-7
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Остров Принца Эдуарда
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
289
1.00
2613
1.00
1995
286
0.99
2455
0.94
1996
276
0.96
2540
0.97
1997
295
1.02
2364
0.90
1998
395
1.37
3066
1.17
1999
367
1.27
3372
1.29
Таблица П1-8
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Квебек
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
13743
1.00
156612
1.00
1995
14186
1.03
154116
0.98
1996
14510
1.06
150113
0.96
1997
14561
1.06
144839
0.92
1998
14265
1.04
136912
0.87
1999
14293
1.04
135813
0.87
115
Таблица П1-9
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Саскачеван
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
2001
1.00
17074
1.00
1995
2133
1.07
16840
0.99
1996
2305
1.15
18327
1.07
1997
2278
1.14
17024
1.00
1998
2060
1.03
15688
0.92
1999
2122
1.06
14720
0.86
Таблица П1-10
Число сердечных приступов, койко-дней и индексы;
Юкон
Сердечных приступов
Койко-дней
Год
Число случаев
Индекс
Число
Индекс
1994
23
1.00
181
1.00
1995
27
1.17
161
0.89
1996
21
0.91
100
0.55
1997
37
1.61
215
1.19
1998
26
1.13
104
0.57
1999
35
1.52
208
1.15
116
Таблица П1-11
Число процедур и индексов; Альберта
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ВИР индекс
1994
57
928
775
100
1.00
1995
40
887
866
109
1.01
1996
252
1116
948
1117
1.73
1997
234
1200
871
1496
1.84
1998
336
1145
1138
1518
2.07
1999
313
1264
1166
1530
2.13
Таблица П1-12
Число процедур и индексов; Британская Колумбия
Год
CMG 189
ВИР индекс
CMG 178
CMG 179
CMG 188
1994
89
1304
1619
192
1.00
1995
106
1286
1560
175
0.98
1996
403
1174
522
1717
1.10
1997
439
1476
620
2725
1.44
1998
476
1527
791
2890
1.57
1999
505
1528
1169
3205
1.76
Таблица П1-13
Число процедур и индексов; Нью-Брансуик
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ВИР индекс
1994
36
214
295
43
1.00
1995
37
216
306
27
1.01
1996
268
53
131
148
1.31
1997
58
38
148
559
1.07
1998
268
173
205
647
2.15
1999
273
165
242
609
2.17
117
Таблица П1-14
Число процедур и индексов; Ньюфаундленд
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ВИР индекс
1994
23
182
214
17
1.00
1995
27
184
165
17
0.91
1996
148
169
24
268
1.43
1997
141
236
21
722
2.17
1998
178
228
35
786
2.43
1999
100
81
20
650
1.55
Таблица П1-15
Число процедур и индексов; Новая Шотландия
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ВИР индекс
1994
46
505
228
28
1.00
1995
29
559
491
66
1.37
1996
232
307
52
376
1.24
1997
247
540
117
764
1.92
1998
239
547
183
714
1.95
1999
213
560
230
727
1.97
Таблица П1-16
Число процедур и индексов; Саскачеван
Год
CMG 178
CMG 179
CMG 188
CMG 189
ВИР индекс
1994
20
325
475
50
1.00
1995
39
325
498
60
1.08
1996
165
202
247
259
1.07
1997
210
353
239
639
1.61
1998
177
421
301
618
1.67
1999
173
433
431
744
1.91
118
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
E. Производство и распределение электроэнергии, газа и воды
F. Строительство
G. Оптовая и розничная торговля; ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов
личного пользования
H. Гостиницы и рестораны
I. Транспорт и связь
J. Финансовая деятельность
К. Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
D. Обрабатывающие производства
0,0
76,1
1 019,3
76,1
3
76,1
B
2
1 095,3
A
С. Добыча полезных ископаемых
В. Рыболовство, рыбоводство
1
А. Сельское хозяйство, охота и лесное
хозяйство
Вид деятельности
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4
0,0
C
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
5
0,0
D
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6
0,0
E
0,0
0,0
0,0
0,0
23,8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7
23,8
F
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
8
0,0
G
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
9
0,0
H
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
10
0,0
I
Матрица выпуска товаров и услуг сектора государственного управления
по продуктам и видам экономической деятельности, Краснодарский край, 2004 г., млн руб.
Приложение 2
681,4
413,9
0,0
P. Предоставление услуг по ведению
домашнего хозяйства
Добавленная стоимость в основных
ценах
0,0
O. Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг
Промежуточное потребление
0,0
N. Здравоохранение и предоставление
социальных услуг
1 095,3
0,0
M. Образование
Всего продукции и услуг
2
0,0
1
L. Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение
34,6
41,5
76,1
0,0
0,0
0,0
0,0
3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6
0,0
9,1
14,7
23,8
0,0
0,0
0,0
0,0
7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
8
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
10
0,0
Продолжение таблицы
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
С. Добыча полезных ископаемых
D. Обрабатывающие производства
E. Производство и распределение электроэнергии, газа и воды
F. Строительство
G. Оптовая и розничная торговля; ремонт
автотранспортных средств, мотоциклов,
бытовых изделий и предметов личного
пользования
H. Гостиницы и рестораны
I. Транспорт и связь
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
В. Рыболовство, рыбоводство
12
0,0
K
11
0,0
J
1
А. Сельское хозяйство, охота и лесное
хозяйство
Вид деятельности
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
13
0,0
L
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
14
0,0
M
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
15
0,0
N
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
16
0,0
O
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
17
0,0
P
Матрица выпуска товаров и услуг сектора государственного управления
по продуктам и видам экономической деятельности, Краснодарский край,
2004 г., млн руб. (продолжение)
0,0
0,0
0,0
23,8
0,0
0,0
0,0
152,1
18
1 019,3
Всего
продукции и
услуг
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
O. Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг
P. Предоставление услуг по ведению
домашнего хозяйства
Всего продукции и услуг
Промежуточное потребление
Добавленная стоимость в основных ценах
0,0
0,0
0,0
M. Образование
N. Здравоохранение и предоставление
социальных услуг
0,0
0,0
L. Государственное управление и обеспечение военной безопасности; обязательное социальное обеспечение
1 165,0
290,7
1 455,7
0,0
0,0
0,0
1 455,7
0,0
К. Операции с недвижимым имуществом,
аренда и предоставление услуг
12
0,0
11
0,0
1
J. Финансовая деятельность
11 957,9
4 158,5
16 116,4
0,0
0,0
0,0
0,0
16 116,4
0,0
13
0,0
7 599,7
2 390,0
9 989,7
0,0
0,0
0,0
9 989,7
0,0
0,0
14
0,0
10 059,8
6 537,8
16 597,6
0,0
0,0
16 597,6
0,0
0,0
0,0
15
0,0
851,6
526,5
1 378,1
0,0
1 378,1
0,0
0,0
0,0
0,0
16
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
17
0,0
32 091,6
14 641,0
46 732,6
0,0
1 378,1
16 597,6
9 989,7
16 116,4
1 455,7
18
0,0
Продолжение таблицы