На правах рукописи Винникова Ирина Владимировна

На правах рукописи
Винникова Ирина Владимировна
Банковский надзор в системе финансово-правового регулирования
банковской деятельности в Российской Федерации
12.00.04 – финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2015
2
Работа выполнена на кафедре финансового права Федерального
государственного бюджетного образовательного учреждения высшего
профессионального
образования
«Московский
государственный
юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
Научный руководитель:
Болтинова Ольга Викторовна
доктор юридических наук, профессор
Почетный работник высшего
профессионального образования РФ
Официальные оппоненты:
Петрова Галина Владиславовна
доктор юридических наук, профессор
кафедры административного и финансового
права Международно-правового факультета
МГИМО МИД России
Кравченко Дмитрий Валерьевич
кандидат юридических наук, адвокат
Адвокатской конторы «Аснис и партнеры»
№ 31 Коллегии адвокатов «Московская
городская коллегия адвокатов»
Ведущая организация
ФГБОУ ВО «Московский
государственный университет имени М.В.
Ломоносова»
Защита состоится «22» декабря 2015 года в 15.00 на заседании
диссертационного
совета
Д
212.123.05
на
базе
Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
(МГЮА), г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний
диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского
государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
(МГЮА).
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв
научного руководителя размещены на сайте Московского государственного
юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА):
http://msal.ru/general/academy/councils/
Автореферат разослан «_____» ____________ 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
3
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современных условиях для
реализации экономической функции государства, повышения эффективности
государственного
банковской
регулирования
деятельности
национальной
валюты,
денежно-кредитных
чрезвычайно
устойчивого
важны
отношений
вопросы
развития
и
стабильности
банковской
системы,
совершенствования форм и методов банковского надзора, внедрения
консолидированного надзора за банковскими группами, банковскими
холдингами и др. Это, соответственно, влечет повышение роли Банка России
как регулирующего и надзорного органа в банковской сфере.
Задачи банковского надзора тесно взаимосвязаны с необходимостью
должным
образом
обеспечить
стабильность
национальной
валюты,
поскольку ее возможности находятся в прямой зависимости от уровня
надежности национальной финансовой системы, особое место в обеспечении
устойчивости которой занимают, в том числе, и методы банковского надзора.
В
течение
утвержденной
всего
периода
Стратегии
реализации
развития
мероприятий
банковского
сектора
в
рамках
Российской
Федерации на период до 2015 года1 можно однозначно говорить о
существенном изменении характеристик развития банковской сферы.
Ключевым изменением, на наш взгляд, является передача Банку России
полномочий по надзору и контролю в сфере финансовых рынков, что
свидетельствует о значительном расширении сферы его финансовой
деятельности. Такие изменения находятся в полном соответствии с довольно
динамичным развитием не только банков, но и широкого спектра банковских
услуг. Однако проблемы, проявившиеся в банковской деятельности в ходе
мирового финансового кризиса и введения экономических санкций против
нашей страны, свидетельствуют о недостатках банковского регулирования и
Заявление Правительства РФ № 1472п-П13, Банка России № 01-001/1280 от
05.04.2011 «О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период
до 2015 года» // Вестник Банка России. 20.04.2011. № 21.
1
4
банковского надзора и, следовательно, о недостатках всей системы
банковского надзора в целом.
В современных условиях особое внимание уделяется очевидной
необходимости осуществлять теснейшую международную кооперацию,
целью которой является выработка международных стандартов в области
банковского надзора, а также в полной мере имплементировать эти
стандарты на уровне национального законодательства. Эффективность
осуществления банковского надзора в отдельных странах выходит за рамки
исключительно
внутригосударственной
задачи
и
приобретает
международное значение.
В настоящее время серьезно меняется подход к осуществлению
банковского надзора. Это уже не просто надзор за соблюдением кредитными
организациями
формальных
показателей,
это
переход
к
принципам
банковского надзора, определенных в международных соглашениях «Базель
II» и «Базель III», внедрение риск-ориентированного подхода, контроль
качества на уровне самих банков. Особое внимание начинает уделяться
информационным технологиям, которые позволяют осуществлять более
эффективный дистанционный надзор, новым подходам и методикам в
надзоре, предусматривающим мотивировочное суждение.
Изложенное
свидетельствует
об
актуальности
заявленной
темы
исследования, ее востребованности с научно-теоретических и практических
позиций.
Степень разработанности научной проблемы. Анализ отдельных
правовых аспектов банковского надзора проводился в российской правовой
науке. Особого внимания заслуживают работы Л.Т. Казакбиевой и Т.Э.
Рождественской2,
однако
в
связи
с
последними
изменениями
в
законодательстве, проводимым реформированием банковской сферы в целом
Казакбиева Л.Т. Банковский надзор как финансово-правовая категория. Дисс....
канд. юрид. наук. Москва, 2004; Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы
банковского надзора в РФ: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2012.
2
5
и расширением полномочий Банка России в частности потребность в
изучении банковского надзора в современных реалиях является актуальной и
требует всестороннего изучения.
Объектом исследования в работе являются общественные отношения,
возникающие в сфере осуществления банковского надзора в Российской
Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, в первую очередь,
регулирующие осуществление банковского надзора в системе финансовоправового регулирования банковской деятельности, а также материалы
правоприменительной и судебной практики.
Теоретической
основой
исследования
послужили
труды
А.З.
Арсланбековой, Н.М. Артемова, Л.Л. Арзумановой, О.В. Болтиновой, Е.Ф.
Быстровой, Е.В. Вадбольской, А.Ю. Викулина, Я.А. Гейвандова, С.А.
Голубева, М.А. Голубитченко, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г.
Гузнова, С.В. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, Л.Т. Казакбиевой, М.В.
Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, А.Я. Курбатова, В.Ю. Миронова,
Е.Н. Пастушенко, Г.В. Петровой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, Е.А.
Ровинского, Т.Э. Рождественской, И.В. Рукавишниковой, С.В. Рыбаковой,
Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна,
А.В. Турбанова, Е.В. Черниковой, Н.Л. Химичевой, С.О. Шохина и других
ведущих ученых в области финансового права.
Особое внимание было уделено анализу трудов специалистов в области
банковского права: А.Г. Братко, С.А. Голубева, А.Г. Гузнова, А.Ю.
Викулина, Н.Ю. Ерпылевой, Л.Г. Ефимовой, Л.Т. Казакбиевой, Д.В.
Кравченко, А.В. Курбатова, О.М. Олейник, Д.С. Пастушенко, Е.Н.
Пастушенко, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Е.В. Черниковой и др.
При
рассмотрении
межотраслевых
вопросов
научный
интерес
представляли положения и выводы, нашедшие отражение в трудах ученых по
конституционному
праву
O.E.
Кутафина,
Г.А.
Гаджиева
административному и информационному праву Ю.М.
и
др.,
Козлова, А.В.
6
Мартынова, Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Г.А.
Туманова и др., гражданскому праву В.П. Мозолина, А.Е. Шерстобитова и
других представителей иных отраслей российского права.
Помощь в процессе подготовки диссертации оказали также работы
таких ученых-экономистов, специализирующихся на изучении вопросов
банковского дела и банковского надзора, как С.В. Батырева, Ю.Б. Зеленский,
О.И. Лаврушин, А.Ю. Симановский, Г.Г. Фетисов и др.
Отдельные проблемы, рассматриваемые в настоящей работе, нашли свое
отражение в диссертационных исследованиях А.З. Арсланбековой, С.А.
Голубева, Е.Ю. Грачевой, Л.Т. Казакбиевой, Д.В. Кравченко, Е.Б. Лаутс, А.С.
Линникова, Е.Н. Пастушенко и других ученых.
Необходимость теоретического осмысления места и роли банковского
надзора
на
современном
этапе
в
системе
финансово-правового
регулирования банковской деятельности, систематизации полученного опыта
реформирования института международного финансового надзора, а также
практическое значение методологического и теоретического обеспечения
системного
совершенствования
банковского
надзора
в
Российской
Федерации определили цели и задачи диссертационного исследования.
Цель
и
задачи
диссертационного
исследования.
Цель
диссертационного исследования заключается в выявлении теоретических и
практических основ банковского надзора, а также его роли и места в системе
финансово-правового
регулирования
банковской
деятельности
в
современных условиях и выработке на этой основе научно обоснованных
предложений по совершенствованию законодательства и практики его
применения в исследуемом направлении.
Достижение намеченной цели обусловлено решением следующих задач:
- исследование этапов становления института банковского надзора в
Российской Федерации;
- уточнение понятия банковского надзора;
- выявление принципов банковского надзора;
7
- изучение особенностей финансово-правового статуса Банка России как
органа банковского надзора;
- выявление специфики форм и методов банковского надзора;
- определение целей и методов осуществления надзорной деятельности,
характерных для каждой формы банковского надзора;
-
выявление
организациями
специфики
надзора
законодательства
о
за
исполнением
противодействии
кредитными
легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем;
- изучение специфики мер принуждения, применяемых к кредитным
организациям;
- выработка рекомендаций по совершенствованию действующего
законодательства для приведения его в соответствие с международными
стандартами банковского надзора.
Теоретическую основу исследования составляют труды современных
представителей науки финансового права, в число которых входят: Н.М.
Артемов, Л.Л. Арзуманова, Е.М. Ашмарина, О.В. Болтинова, А.Ю. Викулин,
С.А. Голубев, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева А.Г. Гузнов, Н.Ю. Ерпылева,
С.В. Запольский, М.В. Карасева, Д.В. Кравченко, Ю.А. Крохина, К.Д.
Лубенченко,
О.М.
Олейник,
Е.Н.
Пастушенко,
Г.В.
Петрова,
Т.Э.
Рождественская, Э.Д. Соколова, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосунян, А.В.
Турбанов, Н.И. Химичева Е.В. Черникова, С.О. Шохин и др.
Методологической основой исследования выступают современные
общие и частные методы научного познания. При подготовке и анализе
теоретического
и
практического
материала
широко
использовались
сравнительно-правовой, логический, исторический и технико-юридический
методы. Важным при рассмотрении специфики банковского надзора стало
применение методов системного и сравнительного анализа, а также
необходимость обобщения полученных данных. В основе проведенного
исследования лежат принципы диалектики, взаимообусловленности и
взаимосвязанности социально-значимых изменений в обществе.
8
Эмпирическая основа исследования базируется на Конституции
Российской Федерации, нормативных правовых актах федерального и
регионального уровня, решениях Конституционного Суда Российской
Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,
документах Базельского комитета по банковскому надзору и Банка
международных расчетов, материалах правоприменительной и судебной
практики.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что настоящая
работа стоит в ряду первых комплексных исследований банковского надзора
в системе финансово-правового регулирования банковской деятельности в
современных условиях реформирования всей банковской сферы и создания
на базе Банка России межинституционального регулятора для эффективного
мониторинга системного риска. Особое внимание уделяется становлению
банковского надзора в России, анализу целей банковского надзора,
принципов, форм и методов его осуществления, а также выявлению
особенностей
надзора
за
исполнением
кредитными
организациями
законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем.
В диссертации также анализируется специфика мер воздействия,
применяемых к кредитным организациям в случае нарушения ими
законодательства о банках и банковской деятельности, и аргументируется
необходимость
внесения
поправок
в
действующее
национальное
законодательство.
Принимая во внимание многочисленные проблемы, возникающие при
осуществлении банковского надзора как у надзорных органов, так и
поднадзорных субъектов, автор акцентировал внимание на наиболее важных
вопросах, которые или не получили до настоящего времени надлежащего
освещения, или продолжают вызывать споры среди исследователей.
9
Выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования, направлены
на совершенствование законодательства, правоприменительной практики и
способствуют дальнейшему развитию науки финансового права.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1.
Установлено,
что
применительно
к
контрольно-надзорной
деятельности Банка России категории контроля и надзора справедливо
понимать как равнозначные.
На
основе
рассматриваемого
анализа
как
характеристик
неотъемлемая
часть
банковского
структуры
надзора,
современной
банковской системы, обосновано авторское определение банковского
надзора как регламентированной нормами права деятельности Банка России,
представляющей собой систему мероприятий по постоянному надзору за
соблюдением
кредитными
законодательства
организациями
Российской
Федерации,
и
банковскими
требований,
группами
установленных
нормативными актами Банка России, а также по применению мер
воздействия за нарушение законодательства о банках и банковской
деятельности с целью поддержания стабильности банковской системы
Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредиторов,
эффективного
функционирования
финансового
рынка
и
обеспечения
финансовой безопасности Российской Федерации.
2. Принимая во внимание взаимосвязь между укреплением банковской
системы, обеспечением стабильности финансового рынка, национальной
платежной
системы,
с
одной
стороны, и
обеспечение
финансовой
безопасности государства, включающей в себя финансовую безопасность
финансового рынка, с другой стороны, предложено закрепить в Федеральном
законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» обеспечение финансовой безопасности государства как цель
деятельности Банка России.
3. Обосновано, что осуществление банковского надзора основывается на
специальных правовых принципах, которые подразделяются на четыре
10
группы:
–
организационные
независимость,
принципы:
объективность,
технологичность,
обоснованность
непрерывность,
банковского
надзора,
открытость и доступность информации.
– функциональные принципы: превентивность, системность банковского
надзора.
– общественно-значимые принципы: ответственность банковского
надзора, обеспечение сохранения банковской тайны.
– принципы Базельского комитета по банковскому надзору.
Данные принципы позволяют сделать надзорную деятельность Банка
России эффективнее, сохранить и укрепить доверие к Банку России, к
понятности и обоснованности принимаемых им решений.
4.
На
основании
анализа
организации
надзорной
деятельности
предложен подход к определению формы банковского надзора, исходя из
модели управления риском. Выделены и обоснованы следующие формы
банковского надзора: формализованный надзор и содержательный (рискориентированный) надзор.
5.
Обоснована
необходимость
сочетать
проверки
кредитных
организаций и банковских групп, проводимых непосредственно самим
Банком
России
с
проверками,
осуществляемыми
аудиторскими
организациями по его поручению на условиях аутсорсинга.
Такое
взаимодействие Банка России и аудиторских организаций при проведении
проверок позволит повысить эффективность управления банковскими
рисками и транспарентность контрольно-надзорной деятельности, а также
обоснованность принимаемых Банком России решений.
6. Установлено, при осуществлении банковского надзора Банк России
должен исходить из содержательного подхода, ориентируясь при оценке
деятельности
кредитной
организации
на
мотивировочное
суждение,
предполагающее, что при проверках кредитных организаций Банк России
должен основываться не только на формальных показателях, но и на
11
субъективном
мнении
контролеров
о
практике
работы
кредитной
организации.
7. Обоснована целесообразность реформирования системы финансового
мониторинга
кредитных
организаций
посредством
перераспределения
функций между Банком России и Федеральной службой по финансовому
мониторингу в области противодействия легализации (отмывания) доходов,
полученных преступным путем.
8. Определен комплексный характер банковской ответственности
кредитных организаций за нарушение банковского законодательства,
обусловленный правовой природой мер принуждения, которые относятся как
к административному, так и финансовому праву. Отмечается публичноправовой характер мер принуждения, применяемых Банком России к
кредитным организациям и банковским группам. Анализ характера
банковской ответственности и мер принуждения позволяет определить, какие
изменения следует внести в нормативные правовые акты, регулирующие
банковские отношения, для решения существующих юридических коллизий
и гармонизации действующего законодательства.
9.
По
результатам
исследования
обоснованы
предложения
о
необходимости внести изменения в законодательство о банках и банковской
деятельности:
- нормативно закрепить предупредительные меры в системе мер
воздействия, предусмотренных статьей 74 Федерального Закона № 86-ФЗ «О
Центральном банке российской Федерации (Банке России)». Полагаем, что
необходимо внести изменения в Федеральный Закон № 86-ФЗ «О
Центральном банке российской Федерации (Банке России)», включив в
перечень мер, предусмотренных статьей 74 Закона, положения правовых
актов Банка России, регулирующие предупредительные меры воздействия,
которые применяются в отношении кредитных организаций и которые
положительно себя зарекомендовали;
12
- с целью унификации терминологии, предлагаем предупредительные и
принудительные меры именовать мерами принуждения, применяемыми
Банком России к кредитным организациям;
- исключить из Кодекса об административных правонарушениях
положение об ответственности юридического лица (кредитной организации)
и внести в Кодекс об административных правонарушениях положение об
ответственности должностного лица кредитной организации;
- выделить в самостоятельную главу нормы, определяющие виды мер
принуждения, которые Банк России вправе применять к кредитным
организациям, и дополнить Федеральный Закон № 86-ФЗ «О Центральном
банке
российской
Федерации
(Банке
России)»
положениями,
конкретизирующими основания, сроки и порядок их применения.
Теоретическая значимость исследования заключается в расширении
сферы научных знаний в области финансового права. Проведенный анализ
позволил
автору
сформулировать
выводы
и
высказать
конкретные
практические предложения, которые могут быть полезны для последующей
научной и учебно-методической работы над проблематикой банковского
надзора как категории финансового права. Исследование банковского
надзора
в
системе
финансово-правового
регулирования
банковской
деятельности в современных условиях реформирования банковской сферы
позволит выявить новые комплексные подходы к определению института
банковского
надзора,
способствовать
решению
актуальных
проблем
правового регулирования надзорной деятельности Банка России.
Практическое значение исследования состоит в направленности
результатов и выводов на совершенствование системы банковского надзора
России и возможности их дальнейшего практического использования в
работе
государственных
органов
для
выработки
предложений
по
реформированию и совершенствованию института банковского надзора.
Кроме того, сформулированные автором положения и выводы могут быть
полезны для дальнейшей научно-исследовательской деятельности при
13
изучении правовых проблем в процессе преподавания финансового и
банковского права.
Апробация
результатов
диссертационного
финансового
исследования
права
исследования.
обсуждены
Московского
Основные
на
положения
заседании
государственного
кафедры
юридического
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли
отражение в опубликованных автором статьях в научных периодических
журналах, в том числе в журналах: «Банковское право», «Евразийский
юридический журнал», «Вопросы экономики и права», рекомендованных
Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки
Российской
Федерации
для
публикации
основных
результатов
диссертационных исследований на соискание ученой степени кандидата
юридических наук, а также при выступлении на научных конференциях и
при проведении практических занятий и семинаров по курсу «Финансовое
право» в Московском государственном юридическом университете имени
О.Е. Кутафина (МГЮА).
Структура диссертации обусловлена поставленной проблематикой,
объектом и предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из
введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и
библиографического списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во
введении
обосновывается
актуальность
темы
исследования,
определяется степень ее разработанности, объект, предмет, цель, задачи,
методологическая,
нормативная,
теоретическая
основы
исследования,
раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость,
формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации «Теоретические основы банковского
надзора» состоит из трех параграфов и посвящена исследованию содержания
14
банковского надзора, выявлению его особенностей, раскрытию целей и
принципов
его
осуществления,
а
также
анализу
основ
правового
регулирования банковского надзора в современных условиях.
В первом параграфе «Становление и развитие института банковского
надзора в России» исследуются особенности и причины становления и
развития банковского надзора в России, существенно отличающиеся от его
формирования в развитых зарубежных странах, в которых активное
международное сотрудничество в области банковского регулирования и
надзора началось в 70-ые гг. ХХ века.
В Российской Федерации отсчет истории банковского надзора ведут с
даты принятия Приказа Госбанка СССР от 09.10.1989 г. № 92 «Об
организационной структуре центрального аппарата Госбанка СССР»3, в
соответствии с которым было создано Управление коммерческих и
кооперативных банков Госбанка СССР. Данное Управление стало первым в
стране самостоятельным подразделением, которое было уполномочено
выполнять функции в сфере банковского регулирования и банковского
надзора.
Одновременно
банковского
анализируются
надзора,
среди
нормы
которых
правового
особое
регулирования
внимание
уделяется
нормативным актам Банка России как органа банковского регулирования и
надзора за кредитными организациями, направленных на применение
комплексной оценки деятельности кредитных организаций, включающей
оценку качества управления и внутреннего контроля, а также повышение
оперативности
и
эффективности
принимаемых
решений.
Отмечается
тенденция расширения полномочий Банка России и создание на его базе
межинституционального регулятора, способного осуществлять надлежащий
мониторинг системного риска.
Приказ Госбанка СССР от 09.10.1989 г. № 92 «Об организационной структуре
центрального аппарата Госбанка СССР» // Документ опубликован не был. Доступ из
справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3
15
Во
втором
параграфе
«Соотношение
банковского
надзора
и
финансового контроля за деятельностью кредитных организаций»
дается общая характеристика контроля и надзора, изучаются различия между
этими понятиями, что остается актуальной дискуссионной теоретической
проблемой, связанной с исследованием полномочий надзорных органов.
Проведенный анализ позволил сделать вывод, что определения контроля
и надзора, по сути, сходные и имеют лишь незначительные различия. Вопервых,
контроль
и
надзор
представляют
собой
деятельность
соответствующих уполномоченных органов. Во-вторых, цели деятельности
идентичны: это обеспечение законности и безопасности.
Применительно к банковской деятельности категории контроля и
надзора представляются как равнозначные, тождественные, и автор разделяет
позицию исследователей4, которые не проводят разграничений между
банковским контролем и банковским надзором. Следует отметить, что в
данном случае утверждение относится только к контрольно-надзорной
деятельности такого субъекта контроля, как Банк России.
С учетом приведенных доводов предлагается контроль и надзор в
банковской деятельности характеризовать как регламентированную нормами
права деятельность Банка России и специальных публично-правовых
органов, нацеленных на защиту публичных интересов.
Автором рассматриваются существующие в науке определения понятий
«финансовый контроль» и «банковский надзор», анализируются их сходные
и отличительные особенности, что позволяет сделать вывод об их
соотношении и обосновать позицию, согласно которой банковский надзор
следует относить к одному из видов финансового контроля.
Исследуя характеристики и природу банковского надзора, автор
предлагает определять банковский надзор как регламентированную нормами
права
деятельность
Банка
России,
представляющую
собой
систему
См.: напр., Серебренников А.С. Актуальные направления совершенствования
банковского контроля // Финансовое право. 2012. № 8. С. 11 - 13.
4
16
мероприятий по постоянному надзору за соблюдением кредитными
организациями и банковскими группами законодательства Российской
Федерации, требований, установленных нормативными актами Банка России,
а также по применению мер воздействия за нарушение законодательства о
банках и банковской деятельности с целью поддержания стабильности
банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и
кредиторов,
эффективного
функционирования
финансового
рынка
и
обеспечения финансовой безопасности.
В третьем параграфе «Цели и принципы банковского надзора»
анализируются цели банковского надзора, закрепленные в Федеральном
законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)5, что позволяет автору выделить в качестве цели деятельности
Банка России обеспечение финансовой безопасности государства, поскольку
обеспечение
финансовой
безопасности
тесно
связано
с
проблемой
укрепления банковской системы и развития финансового рынка. При этом
особую
роль
играет
постепенная
имплементация
в
действующее
законодательство РФ принципов банковского надзора Базельского комитета.
В работе анализируются понятие и значение принципов права в целом,
а также применительно к банковскому надзору, на основе чего автор
предлагает систему специальных принципов банковского надзора, разделяя
их на четыре группы, которые выносятся на защиту:
– организационные принципы: технологичность банковского надзора,
непрерывность, независимость, объективность, обоснованность банковского
надзора, принцип открытости и доступности информации.
– функциональные принципы: превентивность, системность банковского
надзора.
–
общественно-значимые
принципы:
ответственность,
принцип
обеспечения сохранения банковской тайны.
Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790
5
17
– принципы Базельского комитета по банковскому надзору.
Изучение и выстраивание системы специальных принципов банковского
надзора способствует выработке тенденций и ориентиров в развитии
института банковского надзора. Определяющими, на наш взгляд, являются
следующие принципы.
Принцип технологичности банковского надзора подразумевает, что
методики надзора должны быть глубоко проработаны, документально
описаны,
а
результаты
прозрачны
и
доступны.
автоматического подхода к надзору он
Для
исключения
должен соединять в себе
составляющие мотивированного суждения. Причем все сведения, на которых
базируется суждение, не должны носить субъективный характер, а быть в
определенной степени формализированными и аргументированными.
С
принципом
технологичности
связан
принцип
непрерывности
банковского надзора. Банковский надзор предполагает, что надзорный орган
осуществляет
постоянное
наблюдение,
анализ,
учет,
проверки
за
деятельностью кредитной организации постоянно, на всех этапах ее
жизнедеятельности, начиная с момента создания и регистрации кредитной
организации и заканчивая отзывом лицензии и ликвидацией кредитного
учреждения.
Принцип независимости банковского надзора обусловлен независимым
статусом Банка России при осуществлении им властных полномочий,
направленных на достижение целей и задач его деятельности. Банк России
при принятии решений по вопросу, отнесенному к его компетенции, в том
числе в части исполнения им надзорных функций, не должен подвергаться
какому-либо давлению или влиянию. Он не должен просить или получать
указания от органов государственной власти, их должностных лиц,
политических
партий
и
их
объединений
и
т.д.
Именно
принцип
независимости позволяет Банку России эффективно осуществлять свои
функции, в том числе банковский надзор за деятельностью кредитных
организаций и банковских групп.
18
Принцип
объективности
предполагает
непредвзятость,
самостоятельность и объективность сотрудников надзорного органа при
рассмотрении любых вопросов и формировании своего заключения.
Принцип открытости и доступности информации подразумевает, что
информация об организации и осуществлении банковского надзора, о правах
и об обязанностях надзорного органа, его должностных лиц, результатах
проводимых мероприятий должна быть открыта и доступна как для
физических и юридических лиц, так и для объектов надзорного органа.
Нельзя
привлекать
к
ответственности
кредитную
организацию
за
несоблюдение обязательных требований, которые не были опубликованы или
доступны для всех заинтересованных лиц. Результаты надзорных проверок
должны быть доступны как для кредитных организаций, так и для любых
заинтересованных лиц, что особенно актуально при желании некоторых
кредитных организаций скрыть проблемы в своей деятельности, но извлечь
максимально возможную прибыль, не раскрывая объективной информации о
своем состоянии кредиторам и вкладчикам.
Принцип системности обусловлен взаимосвязанностью деятельности
кредитных организаций, в связи с чем регулирование банковского надзора не
может замыкаться в пределах национального законодательства, так как
отсутствие эффективного банковского надзора может привести к кризису
всей финансовой системы, способному вызвать так называемый «эффект
домино» на международном уровне. При этом вмешательство государства в
процессе
проведения
банковского
надзора
в
экономическую
жизнь
кредитных и не только кредитных организаций не должно быть излишним
или необоснованным. В данном случае крайне важно строго соблюдать
баланс частных и публичных интересов.
Принцип обеспечения сохранения банковской тайны заключается в
обязательности неразглашения информации, составляющей банковскую
тайну. Нарушение данного принципа может привести к проблемам в
деятельности отдельной кредитной организации, вызванным нарушением
19
прав кредиторов и вкладчиков, и, как результат, к дестабилизации
банковской системы в целом.
Вторая глава диссертации «Банк России как субъект банковского
надзора» посвящена исследованию основных составляющих финансовоправового статуса Банка России как органа банковского регулирования и
банковского надзора, а также выявлению специфики мер воздействия,
применяемых Банком России к кредитным организациям в процессе
осуществления банковского надзора.
В первом параграфе «Особенности финансово-правового статуса
Банка России как органа банковского надзора» исследуется правовой
статус Банка России, который согласно Закону о Банке России выступает
основным органом банковского надзора в России, анализируются и
обобщаются основные подходы к определению конституционно-правового и
гражданского-правового статуса Банка России, выявляются особенности
финансово-правового статуса Банка России.
Анализ действующего законодательства дает возможность сделать
вывод о том, что Банк России не относится ни к органам государственной
власти РФ, ни к иным организациям, созданным Российской Федерацией на
основании федеральных законов. Акцент делается на том, что проявляется
тенденция законодательного закрепления уникальности публично-правового
статуса Банка России, когда в норме права Банк России обозначается как
единичный субъект индивидуальной группы.
Исходя из специфики целевой ориентации и назначения Банка России
предлагается разделить функции Банка России на следующие группы:
1. Функции по организации денежно-кредитной политики.
2. Расчетные функции.
3. Функции, связанные с бюджетным обслуживанием.
4. Кредитные функции.
5. Контрольно-надзорная функция.
6. Валютные функции.
20
7. Функции, связанные с выпуском ценных бумаг.
8. Функция нормативного регулирования.
Обращается внимание, что финансово-правовой статус Банка России
следует определять исходя из концепции юридического лица публичного
права как публично-правового субъекта, но не публично-правовой компании,
не являющегося органом государственной власти, при этом обладающего
государственно-властными полномочиями.
Во втором параграфе «Формы и современные методы контрольнонадзорной деятельности Банка России» рассматриваются основные
позиции исследователей к определению форм и методов банковского
надзора. На основе анализа содержания банковского надзора автором
предлагается рассматривать формы банковского надзора исходя из модели
управления риском: формализованный надзор и содержательный (рискориентированный) надзор.
В работе отмечается, что надзор в формализованной форме направлен,
прежде всего, на оценку деятельности кредитных организаций и банковских
групп с точки зрения соблюдения ими установленных Банком России
обязательных нормативов и резервных требований и применение мер
воздействия в случае их несоблюдения.
В основе содержательного надзора лежит иная модель управления
рисками. Внимание при такой форме надзора акцентируется, прежде всего,
на глубокой профессиональной, качественной и своевременной диагностике.
На
практике
это
может
выражаться
в
широком
применении
«мотивированного профессионального суждения» при оценке деятельности
банка и в кураторстве кредитных организаций сотрудниками Банка России.
В
работе
при
исследовании
методов
надзорной
деятельности
обосновывается актуальность дополнения проверок кредитных организаций
и банковских групп, проводимых Банком России, аудиторскими проверками
на условиях аутсорсинга по поручению Банка России.
Особое
внимания
заслуживает
оценка
деятельности
кредитной
21
организации на основе мотивировочного суждения контроллеров, а также
институт кураторства кредитной организации, позволяющие сохранить и
укрепить доверие к Банку России, к его действиям, обоснованности принятия
решений. При этом использование контроллеров будет способствовать
повышению
эффективности
банковского
надзора
при
условии
их
профессионализма и эффективного контроля за их деятельностью.
В
третьем
параграфе
организациями
(отмывания)
«Надзор
законодательства
доходов,
финансирования
о
за
исполнением
кредитными
противодействии
легализации
полученных
терроризма»
преступных
анализируются
путем,
правовые
и
основы,
особенности и стадии осуществления надзора за исполнением кредитными
организациями законодательства о противодействии легализации доходов,
полученных преступных путем, сопоставляются функции Банка России и
Федеральной службы по финансовому мониторингу как основных надзорных
органов в данной сфере.
Системный
противодействия
анализ
регулирования
(отмыванию)
доходов,
финансированию терроризма
контроля
организациями
правого
легализации
преступным путем, и
осуществление
норм
и
надзора
законодательства
о
за
в
сфере
полученных
показывает, что
исполнением
противодействии
кредитными
легализации
(отмывания) преступных путем, и финансирования терроризма фактически
распределено в равной степени между Банком России и Федеральной
службой по финансовому мониторингу. Тем не менее, сравнение полномочий
указанных надзорных органов позволяет сделать вывод о дублировании
полномочий Банка России и Федеральной службы по финансовому
мониторингу по осуществлению контроля и надзора за исполнением
кредитными
организациями
законодательства
о
противодействии
легализации (отмывания) преступных путем, и финансирования терроризма.
Данный
вывод
позволяет
автору
говорить
о
целесообразности
реформирования системы финансового мониторинга кредитных организаций
22
путем перераспределения функций между Федеральной службой по
финансовому мониторингу и Банком России в области противодействия
легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем с целью
решения проблемы по избыточному дублированию функций Банка России и
Федеральной службы по финансовому мониторингу.
В четвертом параграфе «Система мер воздействия, применяемых
Банком России при осуществлении банковского надзора» дается
характеристика ответственности кредитных организаций за нарушение
банковского законодательства, приводится классификация мер принуждения,
применяемых Банком России, на основе чего автором предлагается внести
изменения в действующие нормативные правовые акты, на уровне
федерального
законодательства
закрепив
разделение
мер
на
предупредительные и принудительные, а также критерии, которые влияют на
выбор мер, применяемых Банком России.
В
работе
также
исследуется
характер
финансово-правовой
ответственности в целом и банковской ответственности в частности, на
основе
чего
ответственности
определяется
кредитных
комплексный
организаций
за
характер
банковской
нарушение
банковского
законодательства, обусловленный правовой природой мер принуждения,
которые относятся как к административному, так и финансовому праву.
Кроме того, анализируются меры принуждения, применяемые Банком России
к кредитным организациям и банковским группам, правовую природу мер
которых возможно охарактеризовать, проанализировав основания и цели
использования мер. Можно выделить следующие основания применения мер
Банком России:
1)
несоблюдение
кредитными
организациями
требований,
установленных в федеральных законах или нормативных актах Банка России,
которое может быть сопряжено с повышенной общественной опасностью,
злостным характером, систематичностью;
23
2) нарушение в форме действия, несущего угрозу интересам вкладчиков
и кредиторов;
3) определенное финансовое состояние кредитной организации, которое
может привести к дестабилизации банковской системы.
Проведенное исследование свидетельствует, что Банк России применяет
меры к кредитным организациям при наличии правонарушения и «особого
состояния».
Кроме того, в работе внимание уделяется недостаткам в правовом
регулировании института банковской ответственности и предлагается для
гармонизации финансовых и административных правовых норм исключить
из статьи 15.26 КоАП РФ ответственность юридического лица (кредитной
организации) и внести ответственность должностного лица кредитной
организации с целью приведения в соответствие норм КоАП РФ и Указания
Банка России от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации
об административных правонарушениях».
В
заключении
подводятся
итоги
проведённого
исследования,
обобщаются выводы и предложения, отражающие основные положения
диссертации.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих
научных статьях:
Статьи,
опубликованные
в
ведущих
рецензируемых
научных
изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при
Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1.
Винникова
кредитными
И.В.
организациями
Особенности
надзора
законодательства
о
за
исполнением
противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и
финансированию терроризма // Вопросы экономики и права. 2014. № 11 (77).
2.
Винникова И.В. Современные принципы банковского надзора в
Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2015. № 1 (80).
24
3.
Винникова И.В. К вопросу о полномочиях Банка России //
Банковское право. 2015. № 1.
4.
Винникова И.В. Банковский надзор и финансовый контроль:
соотношение понятий // Евразийский юридический журнал. 2015. № 8 (87).