И.В. Михеева Реформы системы государственного управления в

И.В. Михеева
Реформы системы государственного управления
в России (нач. XIX и нач. XXI в.)
Система государственного управления - это исторический феномен, возникший с
появлением национального государства и развитием политической системы.
Наличие хорошо структурированной и отлаженно функционирующей системы
государственного управления является непременным условием существования современного
государства, государственной власти, представленной всеми органами государственного
управления.
И прежде всего, органами государственной исполнительной власти, поскольку именно
система исполнительной власти функционально сформирована для реализации задач
государственного управления (в узком смысле, как исполнительно-распорядительной
деятельности органов исполнительной власти).
В этом контексте система госуправления включает в себя систему и структуру субъектов
государственно-управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность друг
другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и
другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти.
Тема конференции «Правовые реформы: причины, процедуры, результаты. Действительно,
середина 19 века была богата глобальными изменениями. Александр II провел целый ряд реформ:
кроме земской, судебной, это - городская, военная, образовательная (принятие университетского
устава) реформы.
Сегодня нас тоже не удивишь реформами. Их реализуется с конца 20 века и по настоящее
время более десятка. Включая ту же судебную реформу, местного самоуправления,
образовательную, пенсионную, и др. Хотела бы обратиться к административной реформе.
Поскольку именно она нацелена на организационно-правовое оформление государственного
управления.
В связи с актуальностью реформационной деятельности государства хотелось бы
обозначить историческую традиционность и схожесть проводимых реформ системы
государственного управления в разные исторические периоды и выделить ряд проблем, связанных
с деятельностью органов исполнительной власти как органов государственного управления (в
узком смысле).
Знаковым историческим событием начала того же 19 века явилась административная
реформа Александра I в 1802, 1810 гг., создание министерств.
Причины административной реформы и в 19 веке и сегодня схожи. Это отмеченная еще
М.М.Сперанским несоразмерность в разделении дел, основанная на случайном соединении прежних
ведомств, а не естественных отраслях государственного управления 1.
Исторически со времен Российской империи эффективность деятельности исполнительных
органов государственной власти определялась тремя элементами (система, структура, функции).
В этом смысле основы функционирования современных ФОИВ были заложены реформами
государственного управления начала 19 века, поскольку базовым структурным элементом
сложившейся на сегодня системы органов управления (исполнительной власти) остаются
министерства. Здесь очевидна некоторая видовая похожесть организационно-правовых форм
См.: О разуме государственного уложения в составлении закона // Сперанский М. М. План
государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). – М.,
1905.
1
центральных (в Российской империи) и федеральных (в современной России) органов
государственного управления.
Заметим, что система центральных органов управления, созданная в России в ходе
административной реформы начала XIX века характеризовалась небольшой видовой
определенностью (министерства, главные управления). Лаконична была и структура
(первоначально всего восемь министерств).
Сегодня мы имеем 22 министерства и три вида ФОИВ – министерства, службы и агентства.
В рамках современной административной реформы, начала 21 века, структура ФОИВ (их
перечень, количество) разделила управление на несколько функциональных направлений 2.
Министерства предназначены для нормотворческой деятельности, службы – для контрольнонадзорной, агентства – для оказания государственных услуг.
И эта структура ФОИВ, вернее ее постоянное изменение, на сегодня является важно
проблемой.
В течение 19 века перечень, список министерств и главных управлений тоже менялся.
Но объективным и в теч. длительного периода (например, (1798 г.) Департамент водных
коммуникаций – (1809 г.) Управление водяными и сухопутными сообщениями – (1920 г.) Главное
управление путей сообщения – (1833 г.) Главное управление путей сообщения и публичных
зданий – (1865 г.) Министерство путей сообщения.
Отраслевой орган существует десятилетиями, меняя форму и расширяя полномочия,
обусловленные развитием дорожной инфраструктуры.
Сегодня сложно понять, что лежит в основе ежегодной динамики структуры ФОИВ,
поскольку она не позволяет говорить об эффективности государственного управления.
Возьмем, к примеру, органы исполнительной власти, задействованные в настоящий момент
в сфере трудовой миграции. Наряду с Федеральной миграционной службой (ФМС России) это –
Федеральная служба безопасности России (ФСБ), Министерство иностранных дел России (МИД),
Федеральная служба по труду и занятости, Министерство здравоохранения РФ. В то же время
особенностью современной миграционной ситуации в Российской Федерации остается
угрожающий характер незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства 3.
Кроме того, в основе министерской реформы в правление Александра II лежал отраслевой
принцип организации министерств.
Государственные дела делились на пять частей (внешние сношения, устройство внешней
безопасности, государственная экономия, устройство суда, устройство внутренней безопасности),
которые и определили число министерств и Главных управлений.
В зарубежной практике государственного управления используется секторальный принцип.
Почти то же самое, что отраслевой.
Сегодня в ходе реализации административной реформы ФОИВ разделились по видам в
зависимости от функции, по функциональному принципу. Который сегодня не работает.
Так, министерства как вид органа создавался для реализации функций по выработке и
реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию.
Но Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и
ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) наряду с этой функциями осуществляет
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. N 11 ст.
945.
3
В МОЕЙ СТАТЬЕ ОБ ЭТОМ: Михеева И.В. Государственное управление: исторические аналоги
преемственности // Законы России: опыт, анализ, практика. – 2011. – № 3. – С. 95-98.
2
контроль и надзор в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера … 4.
А как известно для контроля и надзора должны функционировать службы.
Но Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков,
Федеральная антимонопольная служба и др. объединяют функции по контролю и надзору за
соблюдением законодательства в закрепленной за органом сфере с функцией по принятию
нормативных правовых актов 5.
Обсуждается ликвидация Министерства регионального развития. На фоне этой ликвидации
не так давно созданы и действуют Министерство по делам Крыма, Мин-во по развитию Дальнего
Востока и Мин делам Сев. Кавказа.
Т.е. сейчас в основу выстраивания структуры ФОИВ пытаются положить принцип
управления конкретными территориями.
Кроме Минрегиона ликвидированы такие ФОИВ Рособоронзаказ (Фед. Сл. по оборонному
заказу, с 2004 г.) и Рособоронпоставки (Фед. Аг., с 2007 г.). Полномочия переданы Министерству
обороны.
На фоне ликвидации министерства со слабым министром, идет расширение полномочий
министерства с сильным министром.
К сожалению, это делает очевидным вывод о том, что организационно-правовое
реформирование системы государственного управления в РФ в отличие от опыта проведения
административной реформы в России империи, носит скорее тактический, чем стратегический
характер, и зависит во многом от фигур, а не от институтов.
Замечу, система, структура, функции субъектов государственного управления не
исчерпывает всех проблем деятельности реформируемых органов. И в истории и в современности.
Есть и другие, которые имеют историческую схожесть и традиционность.
Например, это формы государственного управления. Это проблемы содержания понятия
административного акта, неоправданная множественность их утверждения.
В современном публичном праве административный акт отождествляется с правовым актом
управления,
административно-правовыми
актами,
наделяется
нормативным6
либо
7
индивидуальным характером , т.е. может быть результатом, как нормотворчества, так и
правоприменения. В частном же праве в большинстве случаев административный акт
определяется, как акт государственного управления индивидуального характера, в
противоположность нормативному акту8.
Неоднозначность теоретических подходов к пониманию административных актов заставляет
нас обратиться к историческим параллелям.
Положение о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий. Утверждено Указом Президента Российской Федерации № 868 от 11
июля 2004 г. // Официальный сайт Правительства РФ : URL : http://government.ru
5
См. Положения об этих органах : // Официальный сайт Правительства РФ : URL : http://government.ru
6
Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М.: Юрист, 2000. С. 268-272;
Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс. Втрое издание, дополненное и
переработанное / Ю.А.Тихомиров. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005. С. 125, 126; Бахрах Д.Н.
Административное право России. Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2000. С.28, 269, 273;
Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н.Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та,
2007. С. 341-342; Токарев О. В. Административные акты: Материальные и процессуальные проблемы
современной теории: Автореф. Дис... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2001. 24 с.
7
См.: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и
доп. – М. Проспект, 2009 г. 256 с.
8
См.: Кучерена А.Г. Общение с правоохранительными органами. М.: Юстицинформ, 2008 г. 224 с.;
ВоробьёвН.И. Гражданское право Российской Федерации: Учебное пособие. Ч.1. Тамбов: Издательство
ТГТУ, 2007. 84 с. и др.
4
Позиция русских правоведов не была однозначной. А.И.Елистратов настаивал на
индивидуальном характере собственно административного акта 9.
По мнению А.И. Евтихиева, правовой акт управления отождествляется с административным
актом, объединяется понимание административного акта, как акта администрации с широкой
функциональной наполняемостью – от правоустановительной до правоприменительной.
На базе исторически сложившейся двойственности подхода к характеристике
административного акта очевидным является необходимость учитывать сложность функций
органов управления, осуществляющих как исполнительную, так и распорядительную
деятельность, а значит имеющих полномочия на принятие административных актов как
нормативного, так и индивидуального характера. Такой подход и может служить той «теорией
административного акта», на которую ссылаются современные исследователи, так или иначе,
трактуя данное понятие.
В связи с этим важным для отраслевых наук представляется теоретико-правовая установка
на межотраслевую фиксацию отождествления понятий актов управления и административных
актов.
Еще один часто обсуждаемый вопрос – «множественность наименований» одного и того же
документа.
Приказом утверждаются положения и уставы. Думается, что корни этой проблемы лежат в порядке и
алгоритме делопроизводственной работы органов государственного управления.
Так в РГИА содержатся сборники нормативно-правовых актов министерств Российской
империи, где содержатся исторические примеры подобного многосложного издания подзаконных
(административных) актов министерств.
Например, Циркуляр Технико-инспекторского Комитета железных дорог с сообщением
приказа по Военному ведомству, где говорится, что «технико-инспекторская часть сообщает для
сведения доставленный Комитетом по передвижению войск железными дорогами и водою приказ
по военному ведомству О Высочайше утвержденном Положении о комитете по передвижению
войск железными дорогами и водою.
Таким образом, если сегодня один нормативный акт, по сути, утверждается другим, то в
Российской империи один нормативно-правовой акт использовался не для утверждения и издания
другого акта, а лишь для доведения до сведения заинтересованных субъектов.
В заключении хочу сказать, что хочется надеяться, что обращение к прошлому
государственного управления дает возможность увидеть некоторую традиционность
существующих проблем его реформирования, и внимательно отнестись к историческому опыту
проведения административных реформ. Пренебрегать историей нельзя, потому что именно ее
уроки, усвоенные современниками, предопределяют будущее России.
Елистратов А.И. Основные начала административного управления. 1914 г. В кн.: Российское полицейское
(административное) право: Конец XIX – начало XX века: Хрестоматия / Сост. и вступ. сит. Ю.Н. Старилова.
– Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1999. С. 547.
9