Зарубежный опыт организации административной юстиции

Арбитражный суд Московской области
Кафедра «Административное и информационное право»
Финансового университета при Правительстве
Российской Федерации
А.А. Соловьев
Зарубежный опыт организации
административной юстиции
Монография
Москва
2014
2
УДК 340.5, 342.9; 347.9
ББК 67.0; 67.401; 67.7; 67.71
С 60
Рекомендовано к изданию
кафедрой «Административное и информационное право»
Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Научные рецензенты:
доктор юридических наук, профессор
А.Б. Агапов
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
А.С. Дугенец
Соловьев А.А.
Зарубежный
опыт
организации
административной юстиции: Монография / Арбитражный суд
Московской
области;
Кафедра
«Административное
и
информационное
право»
Финансового
университета
при
Правительстве Российской Федерации / Предисл. д.ю.н., проф.
А.Б. Зеленцова. – М., 2014. – 158 с.
ISBN 978-5-4465-0450-3
Настоящее издание посвящено исследованию зарубежного опыта
организации административной юстиции.
Автор анализирует основные концептуальные подходы к определению
природы и понятия административной юстиции за рубежом, рассматривает
системы административной юстиции в государствах, относящихся к романогерманской (Франция, Германия, Швейцария, Испания) и англо-саксонской
(Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) правовым семьям.
Предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов,
магистрантов и студентов юридических вузов, специализирующихся на
вопросах
конституционного,
административного,
гражданского
процессуального и арбитражного процессуального права. Монография также
может быть полезна для лиц, участвующих в правотворческой деятельности,
судей, работников судебной системы, адвокатов, практикующих юристов,
руководителей и работников органов государственной власти и местного
самоуправления, а также для всех, кто интересуется указанным кругом
вопросов.
ISBN 978-5-4465-0450-3
© Соловьев А.А., 2014
При оформлении первой страницы обложки издания использована
изображения с интернет-сайта: http://hdw.eweb4.com/out/680222.html.
основа
3
Содержание
А.Б. Зеленцов Предисловие
4
Введение
8
1. Основные концептуальные подходы к определению природы
и понятия административной юстиции в зарубежной правовой
доктрине
12
2. Континентальная модель административной юстиции
27
2.1. Система административной юстиции Франции
30
2.2. Система административной юстиции Германии
45
2.3. Система административной юстиции Швейцарии
56
2.4. Система административной юстиции Испании
67
3. Англосаксонская модель административной юстиции
76
3.1. Система административной юстиции Великобритании
78
3.2. Система административной юстиции Канады
89
3.3. Система административной юстиции Австралии
103
3.4. Система административной юстиции Новой Зеландии
122
Заключение
134
Список основной литературы по теме исследования
136
4
Предисловие
По своей семантике предисловие – это то, что стоит перед
следующими за этим разделом словами, и всегда в высшей
степени сложно предварять своим словом яркий, оригинальный
(но при всем том – досконально и исчерпывающе обоснованный)
научный продукт. Предисловие – это как парадная в доме: по ней
нередко люди складывают свое априорное впечатление о том
месте, куда они пришли. Поэтому, по нашему разумению,
ответственность на авторе предисловия лежит очень высокая.
Здесь важно не переборщить с сентенциями и, с другой стороны, с
панегириками в адрес автора, ибо это только смажет должное (и
объективно заслуженное) впечатление от прочтения собственно
книги.
В России уже выходили довольно многочисленные работы
по
теме
административной
юстиции
(Ю.Н. Старилова,
Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой, П.П. Серкова, М.А. Штатиной,
Г.Е. Петухова, Л.А. Николаевой, А.К. Соловьевой, И.Л. Бородина и
др. авторов), было защищено несколько диссертаций на основе
зарубежного опыта (Н.С. Бочаровой, О.В. Кривельской,
Е.В. Муратовой,
Е.А. Устюжаниновой,
И.В. Шмелева,
А.В. Альхименко и В.В. Альхименко). Такого рода исследования
составляют настоятельную современную потребность российской
юридической науки как в чисто теоретических, так и в прикладных
интересах. Значительное внимание фундаментальному изучению
систем административной юстиции зарубежных стран уделяется на
кафедре административного и финансового права юридического
факультета Российского университета дружбы народов.
Однако
как
природа
и
значение
института
административной юстиции, так и зарубежный опыт в этой
области до сих пор остаются в отечественной науке недостаточно
исследованными. Многочисленные статьи со значительной
поверхностностью суждений, но отсутствием глубины и масштабов
проработки нормативного материала пока в полной мере не могут
5
сдвинуть эту тему с мертвой точки, а ярких работ вышеуказанных
авторов, увы, недостаточно.
Настоящая монография доктора юридических наук
А.А. Соловьева, продолжающая авторскую серию научных трудов,
посвященных
проблемам
административной
юстиции,
углубляющая
и
интенсифицирующая
плотность
уже
произведенных в этом направлении наработок, есть опыт
фундаментального исследования данной темы и, как результат,
позволяет внести новое имя в перечень ярких авторов, чьи работы
были посвящены соответствующей проблематике.
Представленная работа вполне находится в тренде
современной научной дискуссии о значении, содержании и
перспективных тенденциях развития административной юстиции1.
Большая
часть
современной
научной
дискуссии,
посвященной административным реформам, в том числе –
реформам административного судопроизводства, связана с
рассмотрением следующих наиболее сложных вопросов:
- какова
природа
административной
юстиции
и
принципиально отвечает ли она публичным интересам, в
частности – интересам укрепления государственности;
- каково место административной юстиции в общей системе
юстиции государства, а равно каково место административного
судопроизводства в судебной системе государства;
- каковы последствия смены парадигмы административной
юстиции, произошедшей в ее теории на рубеже веков, для
формирования
полноценного
административного
судопроизводства и системы эффективной защиты субъективных
публичных прав;
- что представляет собой административная юстиция:
междисциплинарный
правовой
институт,
подотрасль
административного права или новую формирующуюся отрасль –
судебное
административное
право,
равное
по
своему
1
См., например: Administrative Justice in the 21st Century / Edited by Michael Harris and
Martin Partington / Centre for the Study of Administrative Justice, Faculty of Law,
University of Bristol. – Oxford-Portland (Oregon, USA): Hart Publishing, 1999.
6
конституционно-правовому статусу гражданскому процессуальному
праву;
- в каком формате способна система административной
юстиции наилучшим образом обеспечить надлежащее качество
управленческих решений, должный контроль за ними;
- какие
механизмы
рассмотрения
и
обжалования
административных решений являются наиболее рациональными и
эффективными;
- каковы возможность и пределы использования новых
форм альтернативного разрешения административных споров;
- каковы основные проблемы и недостатки подготовки
персонала органов административной юстиции;
- каковы инструменты внутреннего аудита качества и
юридической чистоты системы административной юстиции, уровня
ее
административно-правового
обеспечения,
системной
организации и функционирования.
Монография едва ли даст исчерпывающие ответы на все
или даже большую часть этих вопросов, но очевидно, что какие-то
дополнительные аргументы для соответствующей научной
дискуссии она предоставит, равно как и даст богатейшую пищу
для ума всем тем, кто интересуется теорией административной
юстиции и особенностями зарубежного опыта административноправового обеспечения, построения и функционирования данной
системы.
Разумеется, не все суждения автора, приводимые им в
монографии, как и не весь описываемый им зарубежный опыт,
бесспорны. Впрочем, как писал И.И. Мечников в работе
«Невосприимчивость в инфекционных болезнях»: «Если мне и не
удастся убедить своих противников в правоте защищаемых мной
положений, то я, по крайней мере, дам им необходимые сведения
для того, чтобы возражать мне. Одного этого результата
достаточно для оправдания предпринятой мной работы»2.
Следует отметить, что материал в представляемой
монографии приведен действительно уникальный. Досконально
2
Мечников И.И. Невосприимчивость в инфекционных болезнях. – 3-е изд. – М.:
URSS, 2012 // <http://urss.ru/cgi-bin/db.pl?lang=Ru&blang=ru&page=Book&id=158436>.
7
исследован опыт стран, относящихся к романо-германской
(Германия, Испания, Франция, Швейцария) и англо-саксонской
(Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия) правовым
семьям в построении системы административной юстиции, основу
этого исследования составил обширный объем актуальных
нормативных правовых актов, цитируемых в авторских переводах.
Значительный объем зарубежных научных трудов, также
привлеченных в сравнительно-правовом контексте к раскрытию
заявленной
темы,
делает
исследование
еще
более
фундаментальным.
Отметим также четкую логическую выстроенность и
последовательность
изложения
научного
материала
в
представляемой
монографии,
четкость
формулировок,
прекрасную иллюстрированность научных суждений. Все это
определяет данную работу не только как самодостаточный
научный продукт, обогащающий юридическую науку, но и как
прекрасную хрестоматию, до «самого верха» наполненную
извлечениями из многочисленных актуальных зарубежных
нормативных правовых актов по заявленной теме и, в силу этого,
весьма достойную занять должное место на полках литературы,
рекомендованной для изучения учебных курсов и дисциплин
административно-правовой и процессуальной направленности.
Александр Борисович Зеленцов,
профессор кафедры административного и
финансового права юридического факультета
Российского университета дружбы народов,
член Научно-консультативного совета
при Верховном Суде Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации
8
Введение
Административная юстиция, как обоснованно пишет видный
российский ученый-административист А.Б. Зеленцов, есть одна из
составных частей современного административного права,
неотъемлемый институт правового государства, предназначенный
для защиты субъективных прав и законных интересов в сфере
публичного управления и разрешения возникающих в связи с их
нарушением административно-правовых споров. Она выступает
как одна из важнейших гарантий законности административной
деятельности, основанная на принципе разделения властей3.
Административная
юстиция
служит
предпосылкой
существования
административного
права,
а
само
административное
право
нельзя
представить
без
административного судопроизводства4.
Создание полноценного института административной
юстиции
представляется
очень
важным
в
условиях
продолжающейся в нашей стране административной и судебной
реформы.
При этом П.П. Серков обоснованно указывает, что
фактически административное судопроизводство в Российской
Федерации в настоящее время отсутствует, несмотря на то, что
оно прямо предусмотрено частью 2 статьи 118 Конституции
Российской Федерации, а согласно части 1 статьи 15 Конституции
Российской Федерации Конституция имеет высшую юридическую
3
Зеленцов А.Б. Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по
изучению курса «Административная юстиция» – М.: Изд. РУДН, 2011. – С. 2. Также
см.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. – М.: Изд. РУДН, 1997; Зеленцов А.Б.,
Радченко В.И. Административная юстиция в России: история и современность.
Учебное пособие для судей. – М.: Российская академия правосудия, 2002.
4
Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история
развития и основные современные концепции. – М.: Юристъ, 2002 //
<http://uchebnik.biz/book/1086-administrativnoe-pravo-istoriya-razvitiya-i-osnovnyesovremennye-koncepcii/20-36-administrativnaya-yusticiya-v-strukture-obshhegoadministrativnogo-prava.html>.
9
силу, прямое действие и применяется на всей территории
Российской Федерации5.
Дополнительную актуальность теме исследования придает
достаточно бурная научная и профессиональная юридическая
дискуссия, развернувшаяся вокруг внесенного Президентом
Российской Федерации В.В. Путиным 25 марта 2013 года в
Государственную Думу и принятого ею 21 мая 2013 года (то есть
более года назад) в первом чтении6 проекта Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации
(законопроект № 246960-6)7.
Разработка указанного кодекса стала закономерным
продолжением сформулированного Президентом Российской
Федерации на VIII Всероссийском съезде судей 18 декабря 2012
года тезиса о том, что «…в первую очередь следует завершить
создание административного судопроизводства, в кратчайшие
сроки принять соответствующий кодекс и сформировать судебные
составы, которые будут разрешать споры граждан с органами
государственной власти и местного самоуправления»8.
Председатель Верховного Суда Российской Федерации
В.М. Лебедев, выступая 20 мая 2014 года на заседании Комитета
Совета Федерации по конституционному законодательству, также
выразил надежду на то, что соответствующий закон в скором
времени будет принят9.
Сходной позиции придерживается и первый Председатель
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлев,
еще в 2004 году указывавший, что в нашей стране должен
появиться Административно-процессуальный кодекс, или Кодекс
судебных процедур по административному судопроизводству, или
соответствующий порядок в Гражданском процессуальном кодексе
Российской Федерации10.
5
Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики //
Российский судья. – 2012. – № 12; СПС «Консультант Плюс».
6
См.: <http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=246960-6&02>.
7
См.: <http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ID/0E4EF78EF8004B8743257B3A
00644F5A/$FILE/246960-6.PDF?OpenElement>.
8
См.: <http://www.kremlin.ru/news/17158>.
9
См.: <http://itar-tass.com/politika/1199079>.
10
См.: <http://www.kommersant.ru/doc/470509>.
10
Действительно, причин, определяющих существование
института административной юстиции и необходимость его
дальнейшего развития, немало. В условиях объективной
обусловленности роста нормативной массы законодательства,
существенно и прогрессирующе возрастает необходимость
совершенствования (а то и нового строительства) системы
административного судопроизводства и – шире – системы
разрешения конфликтов и споров между частными лицами
(гражданами и организациями), с одной стороны, и органами
государственной власти и управления, с другой, а также между
различными государственными органами.
Профессиональная деятельность автора в качестве судьи,
а затем – и председателя судебного состава Арбитражного суда
Московской области, входящего в судебную коллегию по
рассмотрению споров, возникающих из административных
правоотношений, определила необходимость постоянно иметь
дело с правовыми конфликтами, стороной в которых выступают
органы государственной власти и местного самоуправления, их
должностные лица. Этим в значительной мере и объясняется
происхождение настоящего научного исследования: начав его
исходя, в первую очередь, из профессиональных соображений,
автор
погрузился
в
эту
тему
существенно
глубже,
заинтересовавшись уже и чисто теоретическими моментами.
В
монографии
проанализированы
основные
концептуальные подходы к определению природы и понятия
административной юстиции за рубежом, рассмотрены в
сравнительно-правовом
аспекте
современные
системы
административной юстиции в государствах, относящихся как к
романо-германской (Франция, Германия, Швейцария, Испания),
так и англо-саксонской (Великобритания, Канада, Австралия,
Новая Зеландия) правовым семьям. При этом основное внимание
было уделено вопросам, не получившим достаточного освещения
в
работах
отечественных
ученых,
для
чего
активно
использовались актуальные редакции нормативных правовых
актов
иностранных
государств
(в
переводе
автора),
анализировались позиции ведущих зарубежных правоведов.
11
Описанный в настоящем исследовании зарубежный опыт
правового обеспечения, организации и функционирования
институтов и органов административной юстиции может помочь
продвинуть
проект
создания
полноценного
института
административной юстиции в нашей стране.
Считаю приятным долгом выразить самую искреннюю
благодарность всем тем, кто – прямо или косвенно, советами или
организационно – содействовал тому, чтобы монография увидела
свет, и прежде всего – моим дорогим учителям: доктору
юридических наук, профессору В.С. Афанасьеву и доктору
юридических наук, профессору Г.В. Мальцеву.
Полагаю также необходимым высказать признательность
своим коллегам – замечательным ученым-административистам:
доктору юридических наук, профессору А.Б. Агапову, доктору
юридических наук,
профессору А.С.
Дугенцу,
любезно
согласившимся отрецензировать настоящий труд при его
подготовке, доктору юридических наук, профессору М.А. Лапиной,
заведующей кафедрой «Административное и информационное
право» Финансового университета при Правительстве Российской
Федерации, рекомендовавшей монографию к изданию, доктору
юридических наук, профессору А.Б. Зеленцову, выступившему
автором замечательного предисловия к ней.
Отдельно
хотелось
бы
поблагодарить
коллектив
Арбитражного суда Московской области за поддержку и
неоценимую помощь в работе над книгой.
12
1. Основные концептуальные подходы к определению
природы и понятия административной юстиции в
зарубежной правовой доктрине
В зарубежной литературе, как, впрочем, и среди российских
правоведов, существуют различные подходы к пониманию
административной юстиции.
Так, например, в узком смысле административная юстиция
рассматривается в зарубежной правовой доктрине как
организация деятельности (совокупность полномочий и процедур)
судебных органов, которые осуществляют основной контроль за
соответствием реализуемого публичного управления правовым
стандартам11.
В широком смысле административная юстиция, по мнению
зарубежных авторов, включает в себя:
- процесс принятия административных решений12 органами
публичной власти, которые могут влиять на права и интересы
частных лиц13;
- процессуальные и материальные правовые нормы, в
соответствии с которыми такие решения принимаются;
- процедуры, следующие за принятием решений;
- систему разрешения споров (рассмотрения жалоб и
обращений) в отношении решений14.
11
Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis, good practice and recent
developments
(Working
Paper
submitted
for
the
Twinning
Project)
//
<http://www.upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20
Winkler%20-%20ENG).pdf>. – P. 5.
12
В зарубежной литературе и различных правовых актах понятие «решение»
трактуется широко и в него входят различные правовые акты (как нормативные, так
и ненормативного характера), действия и бездействия органов государственной
власти и управления, должностных лиц, а также иных субъектов, наделенных
публичными полномочиями.
13
В зарубежной литературе и различных правовых актах понятие «частное лицо»
включает в себя как физические, так и юридические лица частного права.
14
Administrative Justice in Scotland – The Way Forward (A Summary of the Final Report
of the Administrative Justice Steering Group) / Consumer Focus Scotland //
<http://www.consumerfocus.org.uk/scotland/files/2010/10/Administrative-Justice-inScotland-Summary.pdf>. – 2009. – P. 2.
13
Тем не менее, наиболее распространенным среди
зарубежных юристов является подход к пониманию
административной юстиции именно в узком смысле – как на
законодательном уровне, так и в научной среде.
В частности, Р.С. Френч определяет административную
юстицию как применение в конкретных правовых ситуациях
основных постулатов законного, справедливого и рационального
поведения, которого граждане и юридические лица вправе
ожидать от всех субъектов, задействованных в государственном
управлении и обладающих властными полномочиями, включая не
только должностных лиц органов исполнительной власти, но также
и судей. Механизмы и правовые последствия такого поведения
могут различаться, однако степень, в которой оно реализуется,
является мерой претворения в жизнь принципа верховенства
права в современном обществе15.
Заслуживает также внимания определение данного понятия,
предложенное профессором сравнительного административного
права Парижского университета Сорбонна Ж. Марку. По его
мнению, административная юстиция – это судопроизводство,
осуществляемое судебным органом, принимающим решения по
жалобам на акты, принятые административными органами, или на
действия административных органов, при том, что такие решения
принимаются на основании материальных и процессуальных норм,
полностью или частично отличающихся от норм, обычно
применяемых судами при разрешении споров между физическими
лицами. При этом не исключено, что отдельные споры, в которые
оказываются вовлеченными административные органы, полностью
находятся в сфере общего права16.
Приведенное определение основано на констатации того
факта, что, хотя дуализм судебных учреждений официально
15
French R. Administrative Justice in Australian Administrative Law // Administrative
Justice – the Core and the Fringe (Papers presented at the 1999 National Administrative
Law Forum) / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Australian Institute of Administrative Law
Inc., 2000. <http://150.203.86.5/aial/Publications/webdocuments/Procedures/Administrative
Justice.pdf>. – P. 25.
16
Марку Ж. Структура административной юстиции: опыт применения различных
моделей // Роль административной юстиции в защите прав человека: Международный
экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. – М.: Права человека, 2010. – С. 37.
14
установлен лишь в отдельных государствах, он все же присутствует
в определенной степени и в других странах. Это связано с особым
характером материальных и процессуальных норм, применяемых к
спорам, затрагивающим государственные органы.
Во всех странах утверждение административной юстиции в
таком понимании происходило постепенно, что позволило
обеспечить соблюдение государственными органами требований
закона и прав лиц, находящихся в их ведении. Модели
административной юстиции отличаются по организации, характеру
споров и по их сочетанию с другими способами обеспечения прав17.
Административная юстиция включает в себя набор
правовых и процессуальных инструментов для защиты всех
частных лиц (как физических, так и юридических) от органов,
осуществляющих
публичное
управление.
Она
должна
рассматриваться, в том числе, как особое направление
деятельности органов судебной власти, обращенное на
разрешение споров, в которых одной из сторон выступает
государство, его органы и должностные лица. При этом
административная юстиция всегда направлена на защиту
субъективных прав и законных интересов граждан18.
Особо отмечается, что административная юстиция является
наиболее распространенным проявлением принципа верховенства
закона19, а также одним из эффективных способов реализации
основных прав и свобод человека20.
Соответственно, ключевые элементы воплощения принципа
верховенства закона применяются и в отношении института
административной юстиции. К ним относятся, в частности,
17
Марку Ж. Структура административной юстиции: опыт применения различных
моделей // Роль административной юстиции в защите прав человека: Международный
экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. – М.: Права человека, 2010. – С. 37.
18
Fix-Zamudio H. Concepto y contenido de la justicia administrativa //
<http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1624/9.pdf>. – P. 156.
19
Fenton H.N. How Administrative Justice and Security Are Related // <http://parlamericas.
org/uploads/documents/PA9%20-%20Fenton%20-%20Article%20-%20ENG.pdf>. – P. 1.
20
French R. Administrative Justice – Words in Search of Meaning / Australian Institute of
Administrative Law Annual Conference // <http://www.hcourt.gov.au/assets/publications/
speeches/current-justices/frenchcj/frenchcj22july10.pdf>. – P. 16.
15
прозрачность процедуры рассмотрения споров, возможность быть
выслушанным и наличие надлежащих средств правовой защиты21.
Таким образом, в современном демократическом
государстве система административной юстиции является, с
одной стороны, важнейшим компонентом надлежащего
публичного управления, а с другой – ключевой составляющей
системы правосудия22.
Общепризнанной в зарубежной правовой доктрине является
и позиция о том, что система административной юстиции
существует, в первую очередь, с целью содействия разрешению
споров частных лиц с органами публичной власти, а также
обеспечения контроля над различными видами решений,
принимаемых этим органами. Одновременно отмечается, что в
идеале
она
должна
рассматривать
потребности
лиц,
обращающихся за защитой прав и законных интересов, в качестве
основных, предоставлять возможность оспаривать незаконные
решения органов публичной власти и требовать возмещения
причиненного ущерба, осуществлять свою деятельность открыто и
независимо23.
Одной
из
ключевых
особенностей
системы
административной юстиции за рубежом является и то, что она
одновременно выполняет функции как судебной власти, так и
исполнительной. Отмечается даже своего рода дублирование в
некоторых государствах соответствующих функций обеих
указанных выше ветвей власти, поскольку административные
суды иногда лишь формально являются частью судебной
системы, однако фактически свои полномочия они осуществляют
в рамках исполнительной власти. Такая своеобразная ситуация
находит свое отражение в типичных для ряда моделей
административной юстиции примерах: административные суды
21
Fenton H.N. How Administrative Justice and Security Are Related // <http://parlamericas.
org/uploads/documents/PA9%20-%20Fenton%20-%20Article%20-%20ENG.pdf>. – P. 4.
22
Badamasiuy J., Bello M. An Appraisal of Administrative Justice and Good Governance in
Nigeria // Journal of Politics and Law. – 2013. – Vol. 6. – № 2. – P. 216.
23
Principles for administrative justice / Administrative Justice & Tribunals Council //
<http://ajtc.justice.gov.uk/docs/principles_web.pdf>. – P. 2.
16
обладают правом издавать административные акты24 (например,
Государственный совет во Франции).
В основном, механизмы административной юстиции
применяются
в
отношении
административных
решений,
принимаемых различными государственными органами и иными
субъектами, обладающими публичными властными полномочиями.
Основным же объектом ее внимания должны быть степень и
характер влияния соответствующих на права и законные интересы
частных лиц. По своей сути, как утверждают Р. Крейк и Дж.
МакМиллан, административная юстиция представляет собой
философию, в рамках которой при принятии административных
решений должны надлежащим образом защищаться права и
интересы частных лиц25.
К числу основных характеристик административной
юстиции зарубежные авторы также относят возможность ее
осуществления исключительно в рамках и посредством
соответствующих специализированных учреждений26.
Поскольку существование административной юстиции
является фундаментальным требованием для общества,
основанного на принципе верховенства закона, государство и его
органы власти должны действовать в рамках своих определенных
и ограниченных правом полномочий27.
Административная юстиция подразумевает возможность
получения частными лицами защиты в случае, когда на их права,
свободы и законные интересы оказывают негативное влияние
органы государственного управления в связи с выполнением
24
Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis, good practice and recent
developments
(Working
Paper
submitted
for
the
Twinning
Project)
//
<http://www.upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20
Winkler%20-%20ENG).pdf>. – P. 6.
25
Creyke R., McMillan J. Administrative Justice – The Concept Emerges // Administrative
Justice – the Core and the Fringe (Papers presented at the 1999 National Administrative
Law Forum) / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Australian Institute of Administrative Law
Inc., 2000. – P. 3.
26
Creyke R., McMillan J. Administrative Justice – The Concept Emerges // Administrative
Justice – the Core and the Fringe (Papers presented at the 1999 National Administrative
Law Forum) / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Australian Institute of Administrative Law
Inc., 2000. – P. 4.
27
Handbook for Monitoring Administrative Justice / The OSCE Office for Democratic
Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Folke Bernadotte Academy (FBA). –
Warsaw: OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights, 2013. – P. 11.
17
своих обязанностей незаконным или ненадлежащим образом.
Такая правовая защита сама по себе предполагает возможность
инициирования
административного
производства
в
28
соответствующем суде или трибунале .
Основными
чертами
административной
юстиции
являются обязательный учет интересов широкого круга лиц, на
которые оказывают влияние принимаемые административные
решения, а также общества в целом, эффективность и
своевременность принятия решений, а также ее доступность и
приемлемость для лиц, обращающихся с целью получения
защиты29.
Реализация принципа доступности административной
юстиции тесно связана с правом на справедливое судебное
разбирательство, закрепленным базовыми международными
документами по правам человека, в частности, Конвенцией о
защите прав человека и основных свобод Совета Европы (Рим,
04.11.1950). При этом особое внимание уделяется статье 6
указанной Конвенции (право на справедливое судебное
разбирательство), включающей в себя следующие положения:
1. Каждый в случае спора о его гражданских правах и
обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного
обвинения имеет право на справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок независимым и
беспристрастным судом, созданным на основании закона.
Судебное решение объявляется публично, однако пресса и
публика могут не допускаться на судебные заседания в течение
всего процесса или его части по соображениям морали,
общественного порядка или национальной безопасности в
демократическом обществе, а также когда того требуют интересы
несовершеннолетних, или для защиты частной жизни сторон, или
(в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо) при
28
Handbook for Monitoring Administrative Justice / The OSCE Office for Democratic
Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Folke Bernadotte Academy (FBA). –
Warsaw: OSCE’s Office for Democratic Institutions and Human Rights, 2013. – P. 11.
29
French R. Administrative Justice – Words in Search of Meaning / Australian Institute of
Administrative Law Annual Conference // <http://www.hcourt.gov.au/assets/publications/
speeches/current-justices/frenchcj/frenchcj22july10.pdf>. – P. 12.
18
особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы
правосудия.
2. Каждый
обвиняемый
в
совершении
уголовного
преступления считается невиновным до тех пор, пока его
виновность не будет установлена законным порядком.
3. Каждый
обвиняемый
в
совершении
уголовного
преступления имеет, как минимум, следующие права:
a) быть незамедлительно и подробно уведомленным на
понятном ему языке о характере и основании предъявленного ему
обвинения;
b) иметь достаточное время и возможности для подготовки
своей защиты;
c) защищать себя лично или через посредство выбранного
им самим защитника или, при недостатке у него средств для
оплаты услуг защитника, пользоваться услугами назначенного ему
защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия;
d) допрашивать показывающих против него свидетелей или
иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь
право на вызов и допрос свидетелей в его пользу на тех же
условиях, что и для свидетелей, показывающих против него;
e) пользоваться бесплатной помощью переводчика, если он
не понимает языка, используемого в суде, или не говорит на этом
языке30.
Право на справедливое судебное разбирательство также
связано и с правом на использование эффективных средств
правовой защиты, в свою очередь, тоже предусматриваемым
международными актами о правах человека, поскольку
предполагает
создание
соответствующих
судебных
и
административных механизмов для рассмотрения жалоб в
соответствии с национальным законодательством31.
30
Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms as
amended by Protocols № 11 and № 14, Rome, 4 November 1950 // <http://vk.com/away.
php?utf=1&to=http%3A%2F%2Fwww.echr.coe.int%2FDocuments%2FConvention_ENG.pdf>.
Официальный перевод на русский язык: <http://base.garant.ru/2540800>.
31
Administrative Justice / Legislationline, a free of charge online legislative database //
<http://legislationline.org/topics/topic/83>.
19
В зарубежной правовой доктрине существует единая
позиция
относительного
того,
что
в
цели
системы
административной юстиции должно входить обеспечение
принятия органами публичной власти надлежащих (законных,
обоснованных
и
справедливых)
решений,
обеспечение
функционирования механизмов возмещения ущерба в ситуациях,
когда такие органы принимают неверные решения или
некорректно обращаются с частными лицами, а также снижение
вероятности принятия таких ошибочных решений в дальнейшем.
Отмечается, что система административной юстиции должна быть
направлена в первую очередь на удовлетворение потребностей ее
пользователей32.
Механизмы административной юстиции определяются
как юридические процедуры, обеспечивающие реализацию
принципа справедливости в виде восстановления нарушенных
прав или предоставления компенсаций при принятии незаконных
решений органами государственной власти33.
Административная юстиция должна осуществляться в
соответствии с принципами, которые соответствующее общество
считает справедливыми и легитимными в определенных
исторических обстоятельствах34.
В качестве показательного примера можно привести
следующие принципы административной юстиции, которые Совет
административных трибуналов Канады установил в качестве
базовых
для
обеспечения
осуществления
надлежащего
публичного
управления
в
рассматриваемой
сфере
и
эффективного
функционирования
системы
органов
административной юстиции в этой стране:
32
Administrative Justice In Scotland – The Way Forward (A Summary of the Final Report
of the Administrative Justice Steering Group) / Consumer Focus Scotland //
<http://www.consumerfocus.org.uk/scotland/files/2010/10/Administrative-Justice-inScotland-Summary.pdf>. – P. 2.
33
Discussion paper Reform of civil and administrative justice // <http://www.justice.qld.gov.
au/__data/assets/pdf_file/0015/21624/reform-civil-admin-justice.pdf>. – P. 7.
34
Cassagne J.H. El acceso a la justicia administrativa // <http://www.cassagne.com.ar/
publicaciones/Cassagne/JCC%20ACCESO%20A%20LA%20JUSTIC.%20ADMINIST..pdf>.
– P. 6.
20
- независимость органов административной юстиции в
вопросах управления и принятия решений;
- беспристрастность и свобода органов административной
юстиции от какого-либо стороннего влияния или вмешательства;
- недопущение
конфликта
интересов
в
процессе
функционирования органов административной юстиции;
- высокий уровень квалификации и профессионализма
судей и иных сотрудников органов административной юстиции;
- достоинство, уважение, вежливость;
- доступность административной юстиции, в том числе
финансовая, понятность и соразмерность возможностям и
потребностям ее пользователей;
- прозрачность и подотчетность;
- осуществление
административного
правосудия
на
принципах естественного права и справедливости;
- оперативное рассмотрение споров и вынесение решений;
- наличие возможности для неформального мирного
урегулирования споров;
- минимизация рисков для участников процесса, не
имеющих профессиональных представителей;
- обеспечения
единообразия
правоприменительной
практики35.
По нашему мнению, указанные принципы являются
универсальными и могут применяться для любой системы
административной юстиции.
Немаловажным представляется также затронуть вопрос о
моделях административной юстиции за рубежом и
концепциях ее понимания.
Так, если говорить о реальных моделях административной
юстиции, реализованных на практике, то в первую очередь
необходимо обратиться к опыту европейских государств.
Относительно
административной
юстиции
в
европейских
государствах
зарубежные
исследователи
наиболее часто выделяют три основные модели:
35
Principles
of
Administrative
Justice // <http://www2.gnb.ca/content/dam/gnb/
Departments/petl-epft/PDF/PrinciplesOfAdministrativeJustice.pdf>.
21
- английскую, в которой полномочия органов публичной
власти в рамках административной юстиции входят в функции
судов общей юрисдикции, и одновременно имеется значительное
число различных квазисудебных органов, рассматривающих
такого рода споры;
- французскую,
предполагающую
существование
и
функционирование
многоуровневой
системы
независимых
административных судов;
- немецкую, в которой также присутствует многоуровневая
система специальных административных судов, но контроль над
их деятельностью является гораздо более строгим и
детализированным, чем во Франции.
Практически во всех остальных государствах Европы,
несмотря на культурные, политические и правовые различия,
реализованы указанные выше три модели административной
юстиции36.
Упомянутый нами ранее Ж. Марку указывает, что, в
зависимости от статуса высшей судебной инстанции по
административным делам, можно выделить три модели.
Существуют также системы смешанного характера. Общее
свойство различных моделей состоит в том, что все они
гарантируют независимость судебной власти.
1. Единый Верховный Суд
Такая модель является наиболее давней по времени
возникновения. Она берет свое начало в истории английского
права. В рамках такой системы, в частности в Великобритании,
существует более выраженная дифференциация судебных
административных органов. Данная модель действует в
большинстве государств, судебная система которых основывается
на общем праве (common law), а также во многих странах, где
существует самостоятельное понятие административного права
(Испания, большинство стран Латинской Америки).
36
Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis, good practice and recent
developments
(Working
Paper
submitted
for
the
Twinning
Project)
//
<http://www.upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20
Winkler%20-%20ENG).pdf>. – P. 6–7.
22
2. Государственный совет
Такой
орган
административной
юстиции
является
наследником римского Совета принцепса. В своей современной
форме Государственный совет появился во Франции с принятием
республиканской Конституции VIII (1799) года. Он представляет
собой орган, объединяющий функции консультативного совета при
исполнительной власти и высшего административного суда.
Государственный совет действует, в частности, в
Нидерландах, Бельгии, Италии, Греции, Турции, Колумбии. Право
такой системы на существование несколько раз оспаривалось в
Европейском суде по правам человека, однако суд подтвердил ее
законный характер.
3. Высший административный суд
Имеется в виду административный суд, не связанный
организационно ни с судами по гражданским делам, ни с
исполнительной властью. Такой суд впервые был создан в
Австрии в конце XIX века. Сегодня такие суды включены в
судебную систему некоторых стран.
4. Системы смешанного характера
В системах смешанного характера первой инстанцией,
рассматривающей административные споры, являются обычные
суды общей юрисдикции, а следующей инстанцией выступает
специализированный административный суд (Нидерланды,
Чешская Республика). В некоторых странах, напротив, существуют
административные суды первой инстанции, решения которых
могут быть обжалованы в вышестоящем суде общей юрисдикции
(Австралия, Швейцария)37.
Говоря о европейских моделях административной юстиции,
нельзя не обратиться к данному институту в Европейском Союзе.
Законодательство
Европейского
Союза
не
содержит
детализированных
норм
(как
материальных,
так
и
процессуальных), касающихся административной юстиции. В
отношении соответствующих органов применяются лишь общие
37
Марку Ж. Структура административной юстиции: опыт применения различных
моделей // Роль административной юстиции в защите прав человека: Международный
экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. – М.: Права человека, 2010. – С. 37–38.
23
положения, касающиеся функционирования судебной системы в
целом38.
То
есть
в
основном
вопросы
реализации
административной юстиции находятся в ведении государств,
являющихся членами Европейского Союза.
Несомненно,
концепций
административной
юстиции
существует намного больше. Понимание самой административной
юстиции в рамках таких концепций также варьируется.
Некоторые ученые, такие как Дж. Маршоу, выделяют
следующие концепции административной юстиции:
- модель бюрократической рациональности, в которой
основное
внимание
придается
эффективности,
точности
функционирования системы административной юстиции, а также
эффективности соответствующих затрат;
- профессиональная модель, предполагающая как можно
более квалифицированное предоставление услуг пользователям
системы
административной
юстиции
и
удовлетворение
потребностей отдельных лиц;
- модель нравственного суждения, основанная на
традиционных представлениях о содержании и вынесении
судебных решений (характерна для государств с англосаксонской
системой права)39. С точки зрения этой модели административной
юстиции, ее основная цель заключается в обеспечении права на
социальное благополучие40.
Другой подход к рассматриваемой классификации,
предложенный М. Эдлером, включает в себя следующие
теоретические модели административной юстиции:
38
Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis, good practice and recent
developments
(Working
Paper
submitted
for
the
Twinning
Project)
//
<http://www.upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20
Winkler%20-%20ENG).pdf>. – P. 8.
39
Mashaw J. Bureaucratic Justice: Managing Social Security Disability Claims. – New
Haven: Yale University Press, 1983. (Цит. по: French R. Administrative Justice – Words in
Search of Meaning / Australian Institute of Administrative Law Annual Conference //
<http://www.hcourt.gov.au/assets/publications/speeches/current-justices/frenchcj/frenchcj22
july10.pdf>. – P. 12).
40
Craig P. Three Perspectives on the Relationship Between Administrative Justice and
Administrative Law Administrative Justice in Australian Administrative Law // Administrative
Justice – the Core and the Fringe (Papers presented at the 1999 National Administrative
Law Forum) / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Australian Institute of Administrative Law
Inc., 2000. – P. 30.
24
- менеджеризм – модель, в рамках которой органам,
осуществляющим
публичное
управление,
предоставлены
полномочия, необходимые для достижения определенных
стандартов обслуживания лиц, обращающихся к системе
административной юстиции, а также свобода определения
способов достижения таких стандартов;
- консюмеризм – модель, в которой административная
юстиция рассматривается как некий административный процесс, в
который
гражданин
вовлечен
в
качестве
потребителя
государственных услуг;
- рыночная модель, в которой административная юстиция
отождествляется с системой, подчиняющейся законам рынка, в
которой гражданин, выступающий в качестве потребителя, имеет
возможность выбрать другого поставщика соответствующих услуг,
если он не удовлетворен предыдущим41.
С.
Холлидэй
рассматривает
такие
концепции
административной юстиции, как иерархическая, эгалитарная,
индивидуалистическая и фаталистическая. При этом он
рассматривает административную юстицию в широком смысле как
принятие решений органами публичной власти в целом и
классифицирует ее в зависимости от степени вовлеченности
граждан в процесс принятия таких решений.
В иерархической концепции административной юстиции
существенное значение придается власти и опыту, а государство
действует от имени всего общества вследствие наличия высокого
к нему доверия; должностные лица при этом выполняют свои
полномочия в целях реализации публичных интересов.
Эгалитарная концепция административной юстиции
предполагает принятие решений на основе консенсуса между
органами публичной власти и населением, в котором граждане и
должностные лица являются равноправными партнерами.
41
Adler M. A Socio-Legal Approach to Administrative Justice // Law & Policy. – 2003. –
№ 25. – P. 323. (Цит. по: French R. Administrative Justice – Words in Search of Meaning /
Australian Institute of Administrative Law Annual Conference // <http://www.hcourt.gov.au/
assets/publications/speeches/current-justices/frenchcj/frenchcj 22july10.pdf>. – 15–16).
25
Индивидуалистическая концепция административной
юстиции предполагает, так же как и эгалитарная концепция,
достижение консенсуса, но не между государством и обществом, а
между государством и отдельными индивидами. В рамках
индивидуалистической концепции административной юстиции
существенное
значение
придается
в
первую
очередь
удовлетворению спроса потребителей на услуги в рамках
административной юстиции.
Фаталистическая концепция административной юстиции
предполагает рассмотрение процесса принятия решений органами
публичной власти в качестве своего рода «лотереи», не связанной
каким-либо закономерностями во взаимоотношениях общества и
государства42.
В заключение, заметим, что и отечественная правовая
наука ни в коей мере не осталась в стороне от исследования
проблематики, рассмотренной в настоящей главе.
В частности, А.Б. Зеленцов выделяет четыре основных
подхода к пониманию административной юстиции.
Первый подход, предельно широкий, исходит из того, что
административная юстиция – это совокупность институтов
различной юридической природы, которые обеспечивают
деятельность публичной администрации в установленных законом
рамках. И в этом смысле административная юстиция понимается
как использование различных форм контроля: парламентского,
административного и юрисдикционного.
Второй подход состоит в понимании административной
юстиции как части судебной системы, как деятельности
исключительно судебной. В этом аспекте в качестве субъектов
административной юрисдикции рассматриваются общие суды,
палаты в общих судах, а также специализированные
административные суды.
Третий подход – административная юстиция stricto sensu43.
Согласно ему, административная юстиция представляет собой
42
Halliday S. Cultural conceptions of administrative justice // <http://ajtc.justice.gov.uk/
adjust/articles/HallidayAdministrativeJusticeResearch.pdf>. – P. 2–3.
43
Stricto sensu (лат.) – в «узком» смысле (прим. автора).
26
деятельность
специализированных
административных
трибуналов, самостоятельных органов, которые разрешают
исключительно вопросы публичного права, то есть, это – суды
публичного права.
Четвертый подход – англосаксонский, рассматривающий
административную юстицию только как досудебную деятельность
квазисудебных учреждений, разрешающих административные
споры во внесудебном порядке44.
Н.Ю. Хаманева, в свою очередь, полагает, что
административная юстиция представляет собой особый судебный
порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный
с защитой субъективных публичных прав и обеспечением
законности в сфере государственного управления. Данный вид
юстиции следует рассматривать как юридическую (судебную)
форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой
оценкой законности актов и действий того или иного органа
публичной власти45.
По мнению М.А. Лапиной, административная юстиция
представляет собой, наряду с административными процедурами и
административной
юрисдикцией,
одну
из
составляющих
административного процесса. При этом административная
юстиция необходима для рассмотрения юридических споров,
возникающих
из
административных
и
административнопроцессуальных
правоотношений,
судами
(возможно,
квазисудебными органами) в рамках проведения в каждом
конкретном случае судебного административно-юрисдикционного
процесса46.
44
Зеленцов А.Б. Административный иск как средство защиты нарушенного
публичного права (к вопросу о критике некоторых стереотипов «процессуального
разума» в современной России) // Роль административной юстиции в защите прав
человека: Международный экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. – М.: Права
человека, 2010. – С. 91–92.
45
Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административно-правовые
отношения: теоретические проблемы // Административные правоотношения:
вопросы теории и практики. Труды института государства и права Российской
академии наук. – 2009. – № 1. – С. 49.
46
Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного
процесса: Монография. – М.: Финансовый университет, 2013. – С 35–38.
27
2. Континентальная модель административной
юстиции
По мнению ряда авторов, в настоящее время сложились
две основные модели (системы) административной юстиции:
континентальная и англосаксонская. При этом отличительными
особенностями континентальной (романо-германской) модели
является,
в
первую
очередь,
наличие
системы
специализированных административных судов, отделенных от
судов общей юрисдикции47.
Следует также обратить внимание на то немаловажное
обстоятельство,
что
органы
административной
юстиции
государств,
относящихся
к
континентальной
системе,
рассматривают любые обращения (жалобы, заявления) в
пределах их компетенции, связанные с оспариванием незаконных
актов, решений, действий (бездействия) органов власти и
управления, а также должностных лиц, независимо от того, в какой
сфере общественных отношений допущено нарушение прав и
законных интересов заявителей.
Еще одним преимуществом данной системы является ее
профессионализм. Рассмотрение административных споров
осуществляется специализированными судами, не являющимися
органами исполнительной власти (действующими в порядке
ведомственной
подчиненности),
с
обеспечением
всех
процессуальных гарантий, свойственных именно судебной
процедуре48.
47
См.: Свирин Ю.А. Дивергенция в системе права: монография. – М.: Астра
Полиграфия, 2012. – 392 с.; Замотаева Е.К. Обеспечение законности нормативных
правовых актов органов исполнительной власти // Журнал российского права. – 2010.
– № 9. – С. 25–37; Ярцев А.А. Дискуссия вокруг создания административных судов в
современной России (по страницам ведущих российских юридических журналов) //
Арбитражный и гражданский процесс. – 2012. – № 10; № 11. – С. 44–47.
48
См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и
административное судопроизводство в Российской Федерации. – М., 2001 //
<http://www.adhdportal.com/book_669_chapter_4_Glava_I._Institut_administrativnojj_justii
i_v_zarubezhnykh_stranakh.html>;
Замотаева
Е.К.
Обеспечение
законности
нормативных правовых актов органов исполнительной власти // Журнал российского
права. – 2010. – № 9. – С. 25–37.
28
Немаловажным является и то обстоятельство, что
различные страны, относящиеся к романо-германской правовой
семье,
формируют
весьма
разнообразные
модели
административной юстиции. Именно в связи с этим некоторые
ученые в рамках континентальной системы административной
юстиции отдельно выделяют, например, французскую, германскую
и испанскую модели, находя у каждой из них собственные
специфические черты49.
Вместе с тем, как справедливо отметила М.С. Студеникина,
все существующие в мире типы административных юстиций
объединяет то, что это форма контроля за законностью в сфере
управления. С ней, во-первых, связано рассмотрение спора о
праве; во-вторых, это спор именно об административном праве,
вследствие чего одной из сторон обязательно выступает орган
исполнительной власти или его должностное лицо; в-третьих, при
рассмотрении спора гражданину гарантируется положение
стороны в процессе, то есть неравенство в материальном
правоотношении
трансформируется
в
равенство
в
процессуальном правоотношении50.
Наконец, наше особое внимание именно к континентальной
системе административной юстиции объясняется и тем, что
Российская Федерация также относится к романо-германской
правовой семье и имеется реальная возможность для учета
положительного опыта стран с исторически близкой системой
права в отечественном правотворческом процессе.
Одновременно необходимо отметить, что применительно к
нашей стране вряд ли может быть использован метод простого
копирования каких-либо зарубежных подходов, и признать вполне
обоснованным мнение В.Е. Усанова о том, что институт
49
Например, см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история,
перспективы. – М.: Инфра-М-НОРМА, 2001 // <http://lawdiss.org.ua/books/150.doc.
html>. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и
практики. Автореф. Дис. …канд. юрид. наук. – СПб., 1999. – С. 10; Зеленцов А.Б.
Административная юстиция. Учебно-методическое пособие. – М.: Изд. РУДН, 2009. –
С. 47–51; Зеленцов А.Б. Учебно-методический комплекс и методические
рекомендации по изучению курса «Административная юстиция» – М.: Изд. РУДН,
2011. – С. 15.
50
Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать в России //
Российская юстиция. – 1996. – № 5. – С. 55.
29
административной юстиции может и должен восприниматься не
как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как правовое
средство, имеющее корни в историческом укладе России и
одновременно
обладающее
качеством
универсального
приспособления к любой стране, оказания помощи каждому
человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными
структурами. Иначе говоря, выбор той или иной формы
административной юстиции должен определяться конкретной
обстановкой,
фактическими
и
юридическими
условиями
51
существующего в стране государственного устройства .
51
Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской
Федерации. М., 1999 // <http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_141.htm>.
30
2.1. Система административной юстиции Франции
Организация административной юстиции Французской
Республики52 представляет существенный интерес как для
российской науки, так и для правотворческой практики по ряду
причин.
Во-первых, французская модель признана многими
правоведами классической53 и оказавшей существенное влияние
на развитие соответствующих правовых институтов целого ряда
других европейских (и не только54) государств. Более того,
некоторые авторы выделяют ее в качестве самостоятельной
модели организации административной юстиции55 (наряду,
например, с немецкой и англо-саксонской).
Во-вторых, значительное родство правовых систем России
и Франции (при том, что российское процессуальное право
развивалось по французскому типу56).
В-третьих, немаловажное значение имеет наличие во
Франции Кодекса административной юстиции57 – базового
52
Подробнее организации административной юстиции во Франции см.: Соловьев А.А.
Французская модель административной юстиции: Монография / Кафедра
«Административное и информационное право» Финансового университета при
Правительстве Российской Федерации / Предисл. д.ю.н., проф. М.А. Лапиной. – М.,
2014. – 242 с.; Соловьев А.А. Общая характеристика французской модели
административной юстиции // Вестник РУДН. Серия юридические науки. – 2013. –
№ 3. – С. 142–151; Соловьев А.А. Правовой статус отдельных органов судебной
власти Французской Республики, обладающих особой компетенцией // Власть. –
2014. – № 1. – С. 109–112.
53
См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. –
М.: Инфра-М-НОРМА, 2001 // <http://lawdiss.org.ua/books/150.doc.html>.
54
Chabanol D. Code de justice administrative. 5e éd. – Paris: Le Moniteur; Hachette Livre,
2012. – 1200 p.; Lepage C., Huglo C., Maître M.-P., Huglo B. Code de justice
administrative. 8e éd. – Paris: LexisNexis; Litec, 2013. – 950 p.; Code Administratif. 36e
édition. – Paris: Dalloz, 2013.
55
Например, см.: Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы
теории и практики. Автореф. Дис. …канд. юрид. наук. – СПб., 1999. – С. 10 //
<http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1231224>; Зеленцов А.Б. Административная
юстиция. Учебно-методическое пособие. – М.: Изд. РУДН, 2009. – С. 47-49;
Зеленцов А.Б. Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по
изучению курса «Административная юстиция». – М.: Изд. РУДН, 2011. – С. 49.
56
Нешатаева Т.Н. Если суд не скрывает проблемы, его понимают // <http://pravo.ru/
review/face/view/21416>.
57
Code de justice administrative // <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=
LEGITEXT000006070933&dateTexte=20130713>.
31
кодифицированного нормативного правового акта58 с весьма
удачным концептуальным замыслом и наличием достаточной по
продолжительности правоприменительной практики, чтобы можно
было сделать определенные выводы на этот счет59.
Вопросы организации и функционирования органов
административной юстиции были еще предметом исследования
ведущих французских правоведов ХIХ–ХХ веков60.
Как указывает В.В. Маклаков, под административной
юстицией в современной французской юридической литературе
понимается совокупность судебных и квазисудебных органов,
занимающихся контрольной деятельностью и разрешающих
споры,
связанные
с
реализацией
функций
органов
исполнительной
власти,
которые
контролируются
Государственным советом. Этими органами рассматриваются
споры между различными субъектами, например, между
налогоплательщиком и налоговыми органами, или определяется
возможность аннулирования какого-либо декрета Правительства
или министров вследствие их незаконности61.
Французский правовед Ж.К. Спинози отмечает, что система
французского права сложилась под влиянием римского права и
полностью заимствовала его термины и принципы построения
отдельных отраслей и институтов. Так, во Франции, кроме общей
юрисдикции, имеется еще и административная, а вся система
58
Подробнее о Кодексе административной юстиции Франции см.: Соловьев А.А.
Французская модель административной юстиции: Монография / Кафедра
«Административное и информационное право» Финансового университета при
Правительстве Российской Федерации / Предисл. д.ю.н., проф. М.А. Лапиной. – М.,
2014. – 242 с.; Соловьев А.А. О Кодексе административной юстиции Франции //
Судья. – 2013. – № 9. – С. 47-51.
59
Chabanol D. Code de justice administrative. 5e éd. – Paris: Le Moniteur; Hachette Livre,
2012. – 1200 p.; Lepage C., Huglo C., Maître M.-P., Huglo B. Code de justice
administrative. 8e éd. – Paris: LexisNexis; Litec, 2013. – 950 p.; Code Administratif. 36e
édition. – Paris: Dalloz, 2013.
60
Например, см.: De Cormenin M. Droit administratif. – Paris, 1840. – 568 p., Macarel M.
Cours de droit administratif. Tome premier. – Paris, 1844. – 680 p., Aucoc L. Introduction a
l' étude du droit administratif. – Paris, 1865. – 76 p., Vedel G. Droit administratif. – Paris,
1961. – 712 p., Braibant G. Le droit administratif français / Guy Braibant. – 3. éd. rev. et
mise à jour. – [Paris]: Presses de la Fond. nat. des sciences polit.: Dalloz, 1992. – 547 p.
61
Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования
во Франции: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед.
Отд. правоведения; под общ. ред. Маклакова В.В. – М., 2007. – С. 130–131.
32
права условно делится на публичное и частное, в зависимости от
приоритета интересов государства или гражданина62.
Известную
роль
в
возникновении
института
административной юстиции во Франции сыграл разработанный
Монтескье принцип разделения властей. Из этой теории
государственными деятелями Франции типа аббата Сиеса был
сделан тот вывод, что общие суды, будучи органами, совершенно
посторонними администрации, не должны вмешиваться в ее
деятельность63.
В 1661 году недоверие, которое король Людовик XIV питал
по отношению к парламентам (до Революции 1789 года – высшим
судебным инстанциям в провинциях), наделенным до тех пор
значительными
компетенциями
в
законодательной
и
административной областях, приводит короля к принятию весьма
важного Сен-Жерменского эдикта, в котором парламентам
запрещается впредь «заниматься государственными делами и
делами управления».
В этом уже наблюдаются зачатки разделения судебной и
административной
функций.
Соответствующий
принцип
окончательно сформулирован в эпоху Великой Французской
революции в законе 16–24 августа 1790 года: «Судебные
компетенции
отличны
и
всегда
будут
отделены
от
административных функций. Судьи не имеют права ни
вмешиваться в дела органов государственного управления (что
рассматривается как должностное преступление), ни вызывать в
суд представителей государственных органов в связи с
исполнением ими своих должностных обязанностей». Данный
документ все еще действует, и декрет от 16 фрюктидора III года
Республики подтверждает, что «повторно запрещается судам
рассматривать какие бы то ни было акты государственных
органов»; выводы из этого принципа разделения судебных и
62
Spinosi J.C. La structure de droit français // Rev. internationale de droit comparé. –
Paris, 2002. – № 2. – Р. 265–275.
63
Хомяков Г.А. Административный суд в Российской Федерации // <http://old.kpfu.ru/
infres/homyakov/h4.htm#4_1>.
33
административных властей однозначны: из ведения судов
изымаются дела об административных нарушениях.
Оригинальная интерпретация указанного принципа и
привела в рассматриваемый начальный период к созданию
французской системы контроля над действиями администрации с
помощью независимой административной юрисдикции. Но в
действительности для того, чтобы заполнить юридический вакуум,
созданный этими декретами 1790 года и III года Республики, сама
государственная
администрация
стала
рассматривать
административные споры (то есть фактически одновременно
выступать и в качестве судьи, и в качестве тяжущейся стороны в
каждом деле)64.
Как пишет Николя Бонналь (в 2003 году – председатель
Суда большой инстанции города Парижа), современные
французские судебные учреждения образуют две пирамиды –
состоят из административных судов и судов общей юрисдикции.
На вершине каждой из пирамид располагаются Государственный
совет во главе системы административных судов и Кассационный
суд во главе системы судов общей юрисдикции; сами структуры
включают различные суды, расположенные на всей территории
Франции65.
Кроме того, можно говорить о давно сложившихся
традициях рассмотрения тех или иных споров, которые
соблюдаются и в настоящее время. Так, в соответствии с рядом
законодательных актов, суды общей юрисдикции рассматривают,
в том числе споры о гражданском состоянии и гражданстве; о
косвенных налогах (в частности – налоге на добавленную
стоимость); о социальном обеспечении; о решениях Совета по
вопросам конкуренции; об ответственности государства в области
почтового обслуживания; об ответственности государства за
ущерб, вызванный или понесенный учениками публичных
образовательных учреждений; об ответственности публичных лиц
64
См.: Структура и роль Государственного совета Франции. – М.: Посольство
Франции в Москве, 1993. – С. 4–5.
65
Бонналь Н. Французские судебные учреждения // Судебная система и судебные
учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.: Гнозис/Логос,
2003. – С. 45.
34
за ущерб, причиненный принадлежащими им транспортными
средствами. К компетенции же административных судов отнесены
дела, например, о продаже и аренде недвижимого имущества,
находящегося
в
государственной
собственности;
о
66
государственных контрактах .
Таким образом, в настоящее время во Франции
одновременно существуют две взаимно независимые
и
дополняющие друг друга системы судебных органов:
- суды общей юрисдикции;
- административные суды.
Споры между ними, связанные с определением сфер
компетенции, разрешаются Трибуналом по конфликтам (в
отечественной юридической литературе также встречаются
наименования «Суд по спорам о подсудности» и «Конфликтный
суд»).
Наличие двух судебных систем – судов общей юрисдикции
и административных судов – представляет собой особенность
французской
судебной
системы
и,
как
определил
Конституционный совет Франции, основополагающий принцип,
признаваемый законами республики и имеющий конституционное
значение67. Так, в Решении от 23 января 1987 года № 86-224 DC
Конституционный совет Франции вновь подтвердил важность
принципа разделения административной и общей судебных
юрисдикций68.
В отличие от других конституций стран Европы, Конституция
Французской Республики от 4 октября 1958 года (с изменениями и
дополнениями) не содержит единой главы, специально
посвященной судебной системе, а включает в себя лишь
66
Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник
сравнительного
правоведения.
–
М.:
Норма,
2004.
–
С. 136-151;
<http://www.igpran.ru/public/publiconsite/Talapina_adm_pravo_francii.pdf>. – С. 11-12.
67
Бонналь Н. Французские судебные учреждения // Судебная система и судебные
учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.: Гнозис/Логос,
2003. – С. 46.
68
Décision
№ 86-224
DC
du
23
janvier
1987
//
<http://www.conseilconstitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisionsdepuis-1959/1987/86-224-dc/decision-n-86-224-dc-du-23-janvier-1987.8331.html>.
35
отдельные положения, объединенные в Разделе VIII под
нейтральным заголовком «О судебной власти»69.
В систему судов общей юрисдикции первой инстанции
входят гражданские и уголовные суды, иногда также именуемые
судами по гражданским и по уголовным делам.
К гражданским судам первой инстанции относятся местные
суды, суды малой инстанции суды, суды большой инстанции и
довольно многочисленные специализированные суды (торговые
суды, прюдомальные советы, паритетные суды по земельным
арендным отношениям, суды по делам социального обеспечения
и т.д.).
Уголовными судам первой инстанции являются местные
суды, полицейские суды, исправительные суды и суды присяжных,
а специализированными уголовными судами первой инстанции –
суды по делам несовершеннолетних, исправительные суды по
делам несовершеннолетних, суды присяжных по делам
несовершеннолетних, морские коммерческие суды.
Особое место в системе судов общей юрисдикции занимают
судебные учреждения военной юстиции.
Судами общей юрисдикции второй инстанции являются
апелляционные
суды,
состоящие
из
соответствующих
специализированных палат.
В качестве высшего учреждения системы общих судов
выступает Кассационный суд70.
Административными судебными учреждениями первой
инстанции являются административные суды (нередко именуемые
отечественными авторами административными трибуналами),
69
La Constitution du 4 octobre 1958 // <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseilconstitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-laconstitution-de-1958.5074.html#titre8>;
<http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cid
Texte=LEGITEXT000006071194>.
70
Подробнее о системе судов общей юрисдикции Франции см.: Соловьев А.А.
Французская модель административной юстиции: Монография / Кафедра
«Административное и информационное право» Финансового университета при
Правительстве Российской Федерации / Предисл. д.ю.н., проф. М.А. Лапиной. – М.,
2014. – 242 с.; Соловьев А.А. Правовой статус отдельных органов судебной власти
Французской Республики, обладающих особой компетенцией // Власть. – 2014. – № 1.
– С. 109–112; Соловьев А.А. Современная система судов общей юрисдикции Франции
и ее особенности // Юрист вуза. – 2014. – № 1. – С. 47–58.
36
административные суды специальной юрисдикции, в число
которых входят также финансовые суды (такие как счетная
палата, региональные счетные палаты, суд по вопросам
бюджетно-финансовой дисциплины)
и
иные, такие
как
Национальный суд по вопросам права убежища, Высший совет по
вопросам образования, комиссии по предоставлению компенсаций
репатриированным
лицам,
ведомственные
комиссии
по
предоставлению социальной помощи, ведомственные комиссии по
делам лиц с ограниченными возможностями.
Административные апелляционные суды, состоящие из
палат различных специализаций, выступают в качестве
административных судебных учреждений второй инстанции.
Высшим административным судебным учреждением
Франции является Государственный совет.
При этом было бы ошибочным проводить параллели между
собственно судебными учреждениями и судебными учреждениями
с административным уклоном, так как это привело бы к
отождествлению Государственного совета с Кассационным судом,
административного апелляционного суда – с судом большой
инстанции. Подобное упрощение не должно иметь места,
поскольку Государственный совет совмещает функции суда
первой инстанции, апелляционного и кассационного, а также
осуществляет функции судебного контроля в отношении многих
судебных учреждений особой компетенции. Поэтому он
заслуживает отдельного рассмотрения. Кроме того, следует
проводить различие между административными судами общей
юрисдикции и особой юрисдикции71.
Действительно, создание в 1800 году особого надзорного
органа – Государственного совета – сыграло ключевую роль в
формировании административной юстиции во Франции. Его
полномочия в первую очередь касались внесудебного разрешения
конфликтов,
возникающих
в
сфере
осуществления
государственной власти различными ее органами, а также
71
Бонналь Н. Французские судебные учреждения // Судебная система и судебные
учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.: Гнозис/Логос,
2003. – С. 55.
37
определения подсудности тех или иных споров, возникающих в
смежных отраслях права.
Так, например, Государственный совет дал свои
разъяснения по определению подсудности дел в сфере
здравоохранения. Если в результате медицинской ошибки
ставилось под сомнение профессиональное соответствие
медицинского работника занимаемой им должности – это
относилось к административной сфере, сфере публичного права;
в том случае, если в результате ошибки был причинен вред
пациенту, то такие вопросы подлежали ведению судов общей
юрисдикции, сфере частного права. Такое деление имеет
практическое значение, так как позволяет быстро определить
подсудность того или иного дела, а следовательно, более
эффективно восстановить нарушенные права и интересы72.
Таким образом, во Франции институт административной
юстиции сформировался внутри исполнительной власти, а
независимость административных судов здесь достигается их
обособлением от органов, принимающих прямое участие в
государственном управлении73.
При этом значение административных судов применительно
к защите прав и законных интересов граждан и организаций во
Франции сложно переоценить. Как справедливо указывает ПьерОливье Паркель, для гражданина административный судья
является самым близким в спорах с административными
органами74.
Французская административная юстиция имеет ряд
особенностей, отличающих ее от судов общей юрисдикции.
Административные суды формируются из числа чиновников.
Судья не имеет права самостоятельно возбуждать дело, но
обязан
принимать
решения
по
всем
требованиям,
сформулированным в заявлении, и только в пределах этих
72
Spinosi J.C. La structure de droit français // Rev. internationale de droit comparé. – P.,
2002. – № 2. – Р. 265–275.
73
Подробнее см.: Хомяков Г.А. Административный суд в Российской Федерации //
<http://old.kpfu.ru/infres/homyakov/h4.htm#4_1>.
74
Parguel P.-O. Le Président du tribunal administratif. – Paris: Editions Publibook, 2008. –
P. 19.
38
требований; судья может исследовать только те вопросы, которые
перед ним поставлены. Государственный совет вправе сам
установить наличие оснований, не указанных в заявлении, если
дело касается «мотивов публичного порядка»75.
Органы
административной
юстиции
имеют
строго
иерархическую
структуру,
во
главе
которой
находится
Государственный совет. Ее построение не представляет собой
чего-либо исключительного, поскольку во многих странах
Европейского союза действуют похожие системы.
В
настоящее
время
все
французские
органы
административной юстиции делятся на два вида:
- общие
органы
административной
юстиции
(административные суды, административные апелляционные
суды и Государственный совет);
- органы административной юстиции со специальной
компетенцией (они весьма многочисленны, но имеют узкую
компетенцию, их решения, по общему правилу, могут быть
обжалованы в кассационном (иногда – апелляционном) порядке в
Государственный совет)76.
Базовым нормативным правовым актом в рассматриваемой
сфере, как уже указывалось выше, является принятый в 2000 году
Кодекс административной юстиции Франции (с изменениями и
дополнениями)77.
Исторически в течение длительного периода времени
Государственный совет был единственным административным
судебным учреждением во Франции, а остальные были созданы
гораздо позже и только для того, чтобы разгрузить его от
рассмотрения все большего количества административных
споров.
75
Яровая М.В. Особенности романской судебной системы (на примере Франции) //
Вестник МГПУ. Журнал Московского городского педагогического университета.
Серия «Юридические науки». – 2009. – № 2 (4). – С. 52.
76
Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования
во Франции: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ.исслед.
отд. правоведения; под общ. ред. В.В. Маклакова. – М., 2007. – С. 131.
77
Code de justice administrative // <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=
LEGITEXT000006070933&dateTexte=20130713>.
39
В
соответствии
со
статьей
L111-1
Кодекса
административной юстиции Франции Государственный совет
является высшим административным судом, который полномочен
выносить постановления в кассационном порядке в последней
инстанции по жалобам на решения, вынесенные различными
административными судебными органами, а также выносить
решения по делам, рассматриваемым им в качестве суда первой
инстанции или в качестве апелляционной инстанции.
В соответствии со статьей L112-5 данного кодекса
Государственный совет на постоянной основе проводит
инспекторские проверки административных судов.
Государственный
совет
осуществляет
рассмотрение
апелляционных жалоб на решения административных судов, если
дело касается законности проведения кантональных и
муниципальных выборов (вышеуказанное исключение из
подсудности объясняется стремлением обеспечить в этой весьма
деликатной области единообразие судебной практики на
региональном уровне). Государственный совет также выступает в
качестве кассационной инстанции в системе административных
судов Франции78.
Государственный совет выполняет свои функции в качестве
административного суда и консультативного органа для
Правительства Франции, он также осуществляет управление всей
системой административной юстиции79.
Кроме того, административные и административные
апелляционные суды в соответствии со ст. L 113-1 Кодекса
административной юстиции Франции вправе запрашивать
заключение Государственного совета в отношении нового
правового вопроса, представляющего существенную сложность и
вызывающего многочисленные споры, усиливая, таким образом,
единообразие решений, принимаемых административными
судами.
78
Бонналь Н. Административные и финансовые суды // Судебная система и
судебные учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.:
Гнозис/Логос, 2003. – С. 55.
79
Gérer la juridiction administrative / Conseil d’État // <http://www.conseil-etat.fr/fr/gerer>.
40
Административные споры рассматриваются в качестве
первой инстанции административными судами и иными
административными судебными учреждениями при условии
наделения их соответствующими полномочиями, как это
определяет статья L211-1 Кодекса административной юстиции
Франции.
Административные суды были учреждены Декретом от
30 сентября 1953 года № 53-934 «О реформе системы
административной юстиции»80, чтобы разгрузить Государственный
совет. В настоящее время во Франции осуществляют свою
деятельность 42 административных суда: 31 – на территории
Франции и 11 – в заморских владениях Франции. В случае
возникновения спора компетентным административным судом
является тот суд, который расположен в географическом районе,
где находится орган власти, принявший оспариваемое решение81.
Административные суды являются судебными органами
общей компетенции в административной области, и им подсудны
все административные споры, за исключением случаев, когда
законодательство относит рассмотрение дела к ведению какоголибо другого судебного органа. Такие случаи достаточно
многочисленны, поскольку, как указано выше, существуют и
постоянно появляются органы со специальной административной
компетенцией, которые чаще всего действуют в весьма важных
областях (в налоговой сфере, при рассмотрении избирательных
споров – на муниципальных выборах, при избрании должностных
лиц в высших учебных заведениях и др.)82.
Административные
суды
рассредоточены
по
всей
территории
Франции
на
основе
междепартаментской
территориальной
юрисдикции.
Присутствует
принцип
коллегиальности (не считая подлежащих делегированию особых
полномочий председателя, который единолично рассматривает
80
Décret № 53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du contentieux administratif //
<http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000675518>.
81
Tribunaux administratifs / Conseil d’État // <http://www.conseil-etat.fr/fr/cour-supreme>.
82
Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования
во Франции: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ.исслед.
Отд. правоведения; под общ. ред. В.В. Маклакова. – М., 2007. – С. 136.
41
отдельные категории дел). Решения обычно выносятся коллегией
в составе трех судей, а значительные дела рассматриваются на
пленарном заседании всего суда83.
В
соответствии
со
статьей
L211-2
Кодекса
административной
юстиции
Франции
административные
апелляционные суды рассматривают апелляционные жалобы на
судебные акты, вынесенные административными судами первой
инстанции, с учетом компетенции Государственного совета в
качестве апелляционной инстанции и компетенции, определенной
статьями L552-1 и L552-2.
Всего апелляционных административных судов во Франции
в настоящее время насчитывается восемь84.
Различные палаты суда имеют свою специализацию. Все
решения выносятся коллегиально нечетным количеством судей
либо на заседании одной палаты (пять судей), либо на пленарном
заседании (если речь идет о важных делах)85.
Руководители
административных
судов
и
административных апелляционных судов в соответствии со
статьей L211-4 Кодекса административной юстиции Франции
могут, если стороны с этим соглашаются, организовывать
процедуру примирения сторон и назначать для ее проведения
одно или несколько лиц.
Статья L212-1 Кодекса административной юстиции Франции
устанавливает,
что,
помимо
судебных
полномочий,
административные суды и административные апелляционные
суды осуществляют консультативные функции.
Наравне с Государственным советом, административными
судами и административными апелляционными судами во
Франции
существует
большое
число
иных
органов
административной юстиции, компетенция которых ограничивается
строго определенной и часто весьма узкой сферой. Образование и
83
Бонналь Н. Административные и финансовые суды // Судебная система и
судебные учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.:
Гнозис/Логос, 2003. – С. 57.
84
Gérer la juridiction administrative / Conseil d’État // <http://www.conseil-etat.fr/fr/gerer>.
85
Бонналь Н. Административные и финансовые суды // Судебная система и
судебные учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.:
Гнозис/Логос, 2003. – С. 58.
42
деятельность этих органов объясняются различными задачами,
стоящими перед множеством государственных организаций,
главным образом в экономической и социальной сферах86.
Система специализированных административных судебных
учреждений включает в себя, в первую очередь, финансовые
судебные учреждения, к которым относятся Счетная палата,
региональные и территориальные счетные палаты, а также Суд
бюджетной и финансовой дисциплины.
Особое место занимает именно система счетных палат,
также являющихся судами.
Счетная палата осуществляет проверку финансовой
отчетности государственных учреждений (вне рамок компетенции
региональных и территориальных счетных палат), а также
рассматривает апелляции на судебные решения региональных и
территориальных счетных палат, в соответствии со статьей L111-1
Кодекса о финансовых судебных учреждениях Франции87.
Кроме того, Счетная палата оказывает правительству и
парламенту помощь в осуществлении контроля за исполнением
государственного бюджета, а также проверяет правильность и
эффективность
деятельности
государственных
органов
управления. В обобщенном виде результаты ее деятельности
публикуются в годовом отчете88.
Статья L211-1 Кодекса о финансовых судебных
учреждениях Франции устанавливает, что региональные счетные
палаты осуществляют рассмотрение и анализ бухгалтерской
отчетности государственных органов и подведомственных им
учреждений соответствующих административно-территориальных
образований, а также отчетов лиц, которые ими управляют.
Аналогичные функции в заморских департаментах и
территориях Франции выполняют территориальные счетные
86
Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования
во Франции: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ.исслед.
Отд. правоведения; под общ. ред. В.В. Маклакова. – М., 2007. – С. 138.
87
Code des juridictions financières // <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidText
e=LEGITEXT000006070249>.
88
Судебные системы европейских стран. Справочник / Перевод с франц. Д.И.
Васильева и с англ. О.Ю. Кобякова. – М.: Международные отношения, 2002. – С. 279.
<http://library.nulau.edu.ua/POLN_TEXT/UP/Sudeb_sistem_2002.pdf>.
43
палаты (статьи L252-2 и L252-3 Кодекса о финансовых судебных
учреждениях Франции).
В соответствии со статьей L311-1 Кодекса о финансовых
судебных учреждениях Франции был также создан Суд
бюджетной и финансовой дисциплины, основной функцией
которого является рассмотрение вопросов о привлечении к
ответственности (в виде штрафов) должностных лиц, а также
государственных и муниципальных служащих за нарушение
публичного финансового порядка89.
В системе административных судов первой инстанции
существуют такие специализированные административные
судебные учреждения, как:
- Национальный суд по вопросам права убежища;
- Высший совет по вопросам образования;
- комиссии
по
предоставлению
компенсаций
репатриированным лицам;
- ведомственные
комиссии
по
предоставлению
социальной помощи;
- ведомственные
комиссии
по
делам
лиц
с
ограниченными возможностями90.
Зачастую – это суды смешанного состава, в которых
заседают лица соответствующих профессий и профессиональные
судьи.
Французская система административной юстиции по праву
считается классической – как с точки зрения структурного
построения, так и с точки зрения компетенции ее отдельных
звеньев. Как уже отмечалось, стройность организации этого
института формировалась исторически. Еще в период позднего
абсолютизма, в XVIII веке, во Франции существовал ряд
специализированных органов для решения административных
споров, например, в налоговой и финансовой сферах (Финансовое
бюро).
89
Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) / Cour des comptes //
<www.ccomptes.fr/Nos-activites/Cour-de-discipline-budgetaire-et-financiere-CDBF>.
90
Les juridictions spécialisées / Ministère de la Justice // <http://www.justice.gouv.fr/
organisation-de-la-justice-10031/lordre-administratif-10034/les-juridictions-specialisees12023.html>.
44
Композиционная стройность, упорядоченность, унификация
процессуальных
правил
являются,
таким
образом,
отличительными чертами и бесспорными достоинствами
административной
юстиции
Франции.
Теоретическая
разработанность института защиты прав граждан путем права
подачи жалобы на действия административных служб также
заслуживает признания91.
Система административной юстиции Франции послужила
фундаментом становления и функционирования института
административной юстиции Великобритании, Федеративной
Республики Германии и ряда других стран92.
91
Сажина В.В. Историко-теоретические аспекты административной юстиции –
основной формы юрисдикционного контроля за деятельностью публичной
администрации // <http://www.pac.by/dfiles/001344_485962_sazhina3.pdf>. – С. 3.
92
Караманукян Д.Т. Особенности развития административной юстиции Соединенных
Штатов Америки // Вестник Челябинского государственного университета. – 2012. –
№ 1 (255). – Право. – Вып. 31. – С. 51.
45
2.2. Система административной юстиции Германии
Федеративная Республика Германия представляет собой
пример государства с развитой структурированной системой
административной юстиции, имеющей весьма продолжительную
историю.
Так, административный контроль специализированными
административными судами реализовывается в Германии уже
начиная с 1863 года, а независимая система административной
юстиции в этой стране существует с начала XIX века93.
При этом интересно отметить, что правовая система
Германской Демократической Республики не предполагала
наличия административных судов, в отличие от Федеративной
Республики Германии, где они осуществляли свою деятельность с
самого начала94.
Как
справедливо
указала
О.В. Кривельская,
административная юстиция в Федеративной Республики Германии
– это многозначное явление.
Во-первых, административную юстицию в этой стране
можно рассматривать как деятельность административных судов
общей и специальной юрисдикции, функционирующих в рамках
всей судебной системы и осуществляющих правосудие, а именно:
защиту субъективных прав и законных интересов частных лиц от
неправомерных действий органов публичного управления (органов
исполнительной власти и местного самоуправления) и их
должностных лиц.
Во-вторых, под административной юстицией в Германии
можно понимать особый порядок разрешения публично-правовых
споров неконституционного характера между частными лицами и
органами
публичного
управления,
который
реализуется
административными судами общей и специальной юрисдикции в
93
Herbert G. Administrative justice in Europe (Report for Germany) // <http://www.acaeurope.eu/seminars/Trier2005/Allemagne_en.pdf>. – P. 1.
94
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – P. 31.
46
специальной процессуальной форме, что, по существу,
представляет собой административной судопроизводство.
В-третьих, административная юстиция в Германии – это
система административных судов общей и специальной
юрисдикции,
рассматривающих
публично-правовые
споры
неконституционного характера, что в немецкой литературе
отождествляется с понятием административного процесса.
В-четвертых, административную юстицию в Германии
можно определить как институт защиты прав частных лиц от
неправомерных действий органов публичного управления и их
должностных лиц, включающих в себя совокупность правовых
средств, принципов и механизмов95.
Кроме того, следует отметить, что в Германии понятие
«административный процесс» может также рассматриваться в
широком
смысле
как
процедура
функционирования
административных органов, принятия ими различных решений и
актов, что детально регламентировано Федеральным законом
Германии «Об административных процедурах» от 25 мая 1976
года (с последующими изменениями и дополнениями)96.
В соответствии с частью 4 статьи 19 Основного закона
Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года (с
изменениями и дополнениями), лицо, чьи права были нарушены
органами государственной власти, вправе обратиться в суд.
Поскольку не установлена иная подсудность, действует обычный
судебный (общеисковой) порядок97.
Для
отправления
правосудия
в
области
общей,
административной,
финансовой,
трудовой
и
социальной
юрисдикции в Германии учреждены в качестве высших судебных
инстанций: Верховный федеральный суд (Федеральная судебная
палата),
Федеральный
административный,
Федеральный
финансовый, Федеральный трудовой и Федеральный социальный
95
Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республики
Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 10–11.
96
Verwaltungsverfahrensgesetz 25 Mai 1976 <http://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/
index.html>.
97
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland // <http://www.gesetze-im-internet.de/
gg/index.html#BJNR000010949BJNE003700314>.
47
суды (часть 1 статьи 95 Основного закона Федеративной
Республики Германии), правовой статус которых (а также
структура и компетенция соответствующих ветвей судебной
системы)
дополнительно
урегулирован
специальными
федеральными законами.
Системой
административной
юстиции
Германии
гарантируется предоставление гражданам и организациям
эффективной правовой защиты от не соответствующих
законодательству
актов,
решений,
административных
предписаний и публично-правовых договоров органов публичной
власти, а также их действий в отношении конкретных лиц (к
которым может относиться, например, эвакуация автомобиля с
парковочного
места,
предназначенного
для
водителейинвалидов)98.
Система органов административной юстиции в
Германии включает в себя административные суды. При этом,
как отмечают немецкие правоведы, контроль за деятельностью
органов исполнительной власти находится на достаточно высоком
уровне, что в значительной степени связано с эффективной
работой административных судов при разрешении ими споров99.
Отмечается,
что
в
процессе
административного
судопроизводства достигаются следующие основные цели:
- защита субъективных публичных прав граждан (то есть
таких прав, которыми обладает отдельное лицо по отношению к
государству);
- объективный контроль за администрацией (который можно
одновременно рассматривать как результат индивидуальных
исков);
- соблюдение требований правового государства;
- совершенствование законодательства и его применения с
учетом изменений в технике, экономике и социальной сфере;
98
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – P. 25.
99
Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis, good practice and recent
developments
(Working
Paper
submitted
for
the
Twinning
Project) //
<http://www.upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20
Winkler%20-%20ENG).pdf>. – P. 7.
48
- поддержание правовой стабильности100.
Система административных судов в Германии имеет
трехступенчатую структуру и включает в себя:
- 52 Административных суда земель;
- 15 Высших административных судов земель (иногда
называемых Верховными административными судами или
Административными судебными палатами);
- Федеральный административный суд101.
В каждом из субъектов федерации Германии (именуемых
землями, каковых в настоящее время 16) осуществляет свою
деятельность один или несколько Административных судов
земель, которые, как правило, выступают в качестве первой
инстанции при разрешении споров в рамках административной
юстиции. Кроме того, во всех субъектах федерации учреждены
Высшие административные суды земель (для земель Берлин и
Бранденбург действует единый Высший административный
суд102).
Роль
высшей
инстанции
в
системе
органов
административной
юстиции
выполняет
Федеральный
административный суд103.
При этом важно отметить, что административные суды в
Германии являются по своей сути не просто административными
трибуналами (квазисудебными органами), как это реализовано во
многих зарубежных государствах, а именно независимыми
органами, отправляющими правосудие, в состав которых входит,
по крайней мере, один профессиональный судья, а также – в ряде
случаев – несколько непрофессиональных судей104.
Так, в действующих на низовом уровне, Административных
судах земель (первая инстанция) решения принимают
коллегиальные палаты в составе трех профессиональных и двух
100
Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республики
Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 111.
101
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // <http://www.bverwg.de/
bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php>.
102
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz // <http://www.bmjv.de/DE/
Home/home_node.html>.
103
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – P. 27.
104
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – P. 25.
49
непрофессиональных судей; на среднем уровне, в Высших
административных судах (Административных судебных палатах)
земель (вторая инстанция) решения принимаются палатами,
состоящими уже из трех профессиональных судей; на высшем
уровне, в Федеральном административном суде, сенаты,
принимающие решения в последней инстанции, состоят из пяти
профессиональных судей105.
Профильным нормативным правовым актом, регулирующим
порядок
создания,
организации
и
функционирования
административных судов, является Федеральный закон Германии
«Об административном судопроизводстве» от 21 января 1960 года
(с последующими изменениями и дополнениями)106.
В качестве важнейшей гарантии в § 1 Федерального закона
Германии «Об административном судопроизводстве» закреплен
принцип, в соответствии с которым административные суды
независимы как от административных органов, так и от других
ветвей судебной системы.
В § 3 рассматриваемого закона содержатся, в том числе,
нормы, касающиеся создания и прекращения деятельности
Административных судов, а также Высших административных
судов земель.
При этом следует обратить внимание на то обстоятельство,
что в сфере административной юстиции для Германии также
характерны достаточно широкие полномочия земель. Здесь
сказываются особенности федеративного устройства страны, где
земли рассматриваются, по сути, как квазигосударственные
образования, объединенные в рамках Федеративной Республики
Германии. В связи с этим при рассмотрении германской модели
административной юстиции необходимо учитывать различия в
статусе и распределении компетенции107.
105
Кривельская О.В. Механизм защиты прав граждан в административном процессе
России и Германии // Право и безопасность. – 2004. – № 4 (13). – С. 66.
106
Verwaltungsgerichtsordnung
21
Januar
1960
//
<http://www.gesetze-iminternet.de/vwgo>.
107
Синявская М.С. Административная юстиция в Германии: особенности
административного судопроизводства // Российский судья. – 2013. – № 1; СПС
«Консультант Плюс».
50
Как устанавливает § 45 Федерального закона Германии «Об
административном судопроизводстве», Административные суды
земель разрешают в качестве первой инстанции все споры,
которые они вправе рассматривать в соответствии с
административно-правовой процедурой.
Компетенция административных судов определена весьма
широко. По
общему правилу,
административные суды
рассматривают все публично-правовые споры, не носящие
конституционного характера, если они не подлежат рассмотрению
другими
судами
в
соответствии
с
действующим
законодательством (часть 1 § 40 Федерального закона Германии
«Об административном судопроизводстве»).
При этом, несмотря на отсутствие легального определения
понятия «публично-правовой спор», он имеет место, когда
предмет или причина его коренится непосредственно в сфере
публичного права, и нет оснований считать его частноправовым.
Что касается публично-правовых отношений, собственно из
которых и вытекают вышеозначенные споры, то их главный
характеристикой является тот факт, что один из участников
находиться в отношениях подчиненности по отношении к
публичной власти. В качестве носителей публичной власти могут
рассматриваться федерация, земли, как государственно-подобные
образования, общины и их объединения, а также различные
учреждения и институты, деятельность которых регулируется
публичным правом. Кроме этого в качестве таковых можно
рассматривать публично-правовые юридические лица, которые
создаются на основании властных предписаний и обладающие
полномочиями принудительного исполнения своих распоряжений
в случае необходимости108.
В свою очередь, к спорам конституционного характера
(которые подсудны Федеральному конституционному суду или
Конституционным судам земель), относятся споры, реально или
существенно связанные с федеральным или земельным
конституционным правом. Следует заметить, что в рамках
108
Кривельская О.В. Административная юстиция в Федеративной Республики
Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 56–57.
51
конституционного права в Германии могут существовать только
такие отношения, которые имеют место между конституционными
органами, то есть органами, созданными на основе предписаний
основного закона, но ни в коем случае не взаимоотношения между
гражданином и государством109.
Высшие административные суды земель рассматривают
в порядке апелляционного производства (пересматривают дела,
применительно как к фактическим обстоятельствам, так и к
вопросам права) жалобы на судебные акты, принимаемые
административными судами первой инстанции (§ 46 Федерального
закона Германии «Об административном судопроизводстве»). Они
также выступают в качестве административных судов первой
инстанции в отношении отдельных категорий споров, связанных, в
том числе, с некоторыми аспектами использования атомной
энергии и ядерного топлива; строительством, эксплуатацией и
реконструкцией
определенных
видов
электростанций,
предприятий по уничтожению мусора; процедурами утверждения
планов строительства и эксплуатации или реконструкции
воздушных высоковольтных линий с номинальным напряжением
110 киловольт и более, а также газопроводов; процедурами
утверждения
планов
строительства
или
реконструкции
федеральных автомобильных дорог, аэропортов и федеральных
водных путей (§ 48 Федерального закона Германии «Об
административном судопроизводстве»).
Федеральный административный суд, являясь, в первую
очередь, кассационной инстанцией (пересматривает дела только в
отношении вопросов права), рассматривает жалобы на судебные
акты административных судов первой и второй инстанций в
соответствии с § 49 Федерального закона Германии «Об
административном судопроизводстве».
Кроме того, § 50 данного закона содержит перечень споров,
в отношении которых Федеральный административный суд
109
Schmidt R. Verwaltungsprozeßrecht. 7., Neubearbeitete and aktualisierte Auflage. –
Grasberg bei Bremen 2003. – S. 22–57 (Цит. по: Кривельская О.В. Административная
юстиция в Федеративной Республики Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2004.
– С. 58).
52
Германии выступает в качестве первой и последней инстанции. К
их числу, в частности, относятся не носящие конституционного
характера публично-правовые споры между федерацией и
землями либо между землями; некоторые жалобы в отношении
принятых министром внутренних дел запретов на объединения и
собрания граждан; споры, связанные с разведывательной
деятельностью и безопасностью государства, с высылкой за
пределы страны; дела по вопросам железнодорожного,
автомобильного и иного транспортного сообщения федерального
значения.
Таким образом, компетенция по рассмотрению дел в первой
инстанции двух высших звеньев системы административной
юстиции Германии (Высших административных судов земель и
Федерального административного суда) определяется по
предметно-субъектному принципу. Дела, прямо не отнесенные к
их
компетенции,
подлежат
рассмотрению
иными
административными судами первой инстанции110.
Следует отметить, что процедура, применяемая в
административных судах Германии, не является излишне
формализованной и сложной. Например, при рассмотрении спора
Административными
судами
земель,
как
правило,
не
предполагается обязательного участия в процессе адвоката,
который необходим только в тех случаях, когда спор
рассматривается Высшим административным судом земли или
Федеральным административным судом111.
Ключевой
особенностью
административного
судопроизводства по сравнению с гражданским процессом в
Германии является ведущая роль суда. Если в гражданском
процессе сбор и представление доказательств – дело сторон, и
суд
ограничивается
рассмотрением
доказательств,
представленных ими, то в административном процессе суд
выступает с инициативой по сбору доказательств, обладая
110
Синявская М.С. Административная юстиция в Германии: особенности
административного судопроизводства // Российский судья. – 2013. – № 1; СПС
«Консультант Плюс».
111
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – P. 28.
53
возможностью затребовать все необходимые для правильного
разрешения дела документы112. Такое правовое регулирование
весьма сходно с особенностями рассмотрения российскими
судами споров, возникающих из публичных правоотношений.
Важной отличительной чертой системы административной
юстиции Германии является и то обстоятельство, что
административные суды при разрешении соответствующих споров
вправе
рассматривать
лишь
вопрос
о
законности
административного акта, решения, действия или бездействия
органа публичной власти, но не о его целесообразности113.
Помимо общих административных судов, в Германии также
осуществляют свою деятельность иные суды, входящие в
систему административной юстиции, к которым относятся:
- социальные суды, разрешающие споры в области
государственного
социального
страхования,
оказания
медицинской и иной социальной помощи, выплаты пособий,
пенсий. Они, подобно административным судам, также имеют
трехзвенную структуру: Социальные суды (первая инстанция по
большинству споров), Социальные суды земель (рассматривают
в качестве первой инстанции наиболее сложные дела, а также
пересматривают судебные акты нижестоящих судов) и
Федеральный социальный суд (высшая судебная инстанции по
контролю за исполнением социального законодательства)114;
- финансовые суды, которые рассматривают дела,
связанные с уплатой налогов, сборов, таможенных платежей, а
также с участием финансовых органов. Система финансовых
судов в Германии является двухзвенной и включает в себя
Финансовые суды земель (первая инстанция) и Федеральный
финансовый суд (является преимущественно кассационной
112
Синявская М.С. Административная юстиция в Германии: особенности
административного судопроизводства // Российский судья. – 2013. – № 1; СПС
«Консультант Плюс».
113
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // <http://www.bverwg.de/
bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php>.
114
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – P. 25. // <http://www.iju.hr/HJU/HJU/
preuzimanje_files/2006-3%2002%20Leithoff.pdf>.
54
инстанцией, проверяющей правильность судебных актов
нижестоящих финансовых судов)115;
- Федеральный патентный суд – высшая федеральная
судебная инстанция, к подсудности которой относятся дела,
связанные с охраной промышленной собственности, если речь
идет о предоставлении, отказе в предоставлении либо лишении
охранных
прав.
Мы
относим
данный
суд
к
числу
специализированных
органов
административной
юстиции
Германии, поскольку в его компетенции находится значительная
категория споров, носящих публично-правовой характер, в
частности, по жалобам, поданным на решения Германского
ведомства по патентам и торговым знакам, принятые в отношении
патентов, товарных знаков, полезных моделей и промышленных
образцов, а также по жалобам на решения комитетов
Федерального ведомства по сортоиспытанию, касающиеся
охраняемых сортов растений116.
Кроме того, разрешение отдельных категорий споров в
рамках административной юстиции могут иногда осуществлять и
суды общей юрисдикции, руководствуясь положениями
Федерального закона Германии «О судебной власти» от 8
сентября 1961 года (с последующими изменениями и
дополнениями)117 и Гражданского процессуального кодекса
Германии от 12 сентября 1950 года (с последующими
изменениями и дополнениями)118.
Так, например, суды по гражданским делам разрешают
споры, связанные с определением законности административных
актов антимонопольных органов и возмещением вреда,
причиненного незаконными действиями органов государственной
власти, а в случае наличия соответствующего указания в
земельном законе – отдельные публично-правовые споры,
связанные с применением законодательства соответствующей
115
Bundesfinanzhof // <http://www.bundesfinanzhof.de>.
Bundespatentgericht
//
<http://www.bundespatentgericht.de/cms/media/
Oeffentlichkeitsarbeit/Veroeffentlichungen/Informationsbroschueren/infobroschuere_rus.pdf>.
117
Deutsches Richtergesetz 08 September 1961 // <http://www.gesetze-im-internet.de/drig/
index.html>.
118
Zivilprozessordnung 12 September 1950 // <http://www.gesetze-im-internet.de/zpo/index.
html>.
116
55
земли. Суды по уголовным делам также вправе принимать
решения по некоторым спорам в рамках административной
юстиции, например при рассмотрении вопросов, связанных с
применением административными органами наказаний в виде
наложения штрафа119.
В заключении отметим, что настоящее время влияние и
значимость административных судов в Германии все более
увеличиваются, что связано, в том числе, с тенденцией
расширения их юрисдикции. В качестве примера можно привести
осуществленную в 2002 году реформу дисциплинарных судов (к
чьей
компетенции
ранее
относилось
рассмотрение
дисциплинарных дел с участием государственных гражданских
служащих), в результате которой был упразднен Федеральный
дисциплинарный суд, а соответствующие полномочия перешли
административным судам, в составе которых были созданы
соответствующие коллегии120.
119
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // <http://www.bverwg.de/
bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php>.
120
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany // Hrvatska
Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3. – S. 23–34. – S. 31.
56
2.3. Система административной юстиции Швейцарии
Швейцарская Конфедерация является федеративной
демократической республикой, состоящей из 20 кантонов и 6
полукантонов. При этом статья 3 Конституции этой страны
от 18 апреля 1999 года (в действующей редакции, с изменениями
и дополнениями) предусматривает, что кантоны суверенны в той
мере, в которой их суверенитет не ограничен Союзной
конституцией и осуществляют все права, которые не переданы
Конфедерации121.
В качестве основного нормативного правового акта в
области административной юстиции, действующего на всей
территории страны, можно указать Союзный закон Швейцарии
«Об административной процедуре» от 20 декабря 1968 года (с
изменениями и дополнениями)122.
Кроме того, в сфере административной юстиции на уровне
Конфедерации действуют такие базовые акты, как Закон
Швейцарии «О Союзном административном суде» от 17 июня 2005
года (с изменениями и дополнениями)123 и Регламент Союзного
административного суда от 17 апреля 2008 года (с изменениями и
дополнениями)124.
Как устанавливает пункт 1 части 1 статьи 1 Союзного закона
Швейцарии
«Об
административной
процедуре»,
данный
нормативный правовой акт применяется к процедуре разрешения
административных
споров,
которые
рассматриваются
посредством принятия решений союзными органами публичной
власти в первой и апелляционной инстанциях.
К таким органам публичной власти, в соответствии с
пунктом 2 части 1 указанной выше статьи, относятся:
121
Constitution fédérale de la Confédération suisse // <http://www.admin.ch/opc/fr/
classified-compilation/19995395/index.html>.
122
Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 // Recueil officiel. –
1969. – № 757; <http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19680294/index.html>.
123
Loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) du 17 juin 2005 // Recueil officiel. –
2006; <http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20010206/index.html>.
124
Règlement du Tribunal administratif fédéral (RTAF) du 17 avril 2008 // Recueil officiel. –
2008; <http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20072568/index.html>.
57
- Союзный
совет
(высший
федеральный
орган
125
исполнительной власти) Швейцарии и его подразделения;
- Союзная канцелярия (общий координирующий орган
Союзного Совета) Швейцарии126 и ее подразделения;
- организации, учреждения и другие публичные ведомства
Союзной администрации (системы органов исполнительной
власти) Швейцарии;
- органы Союзного собрания (парламента) Швейцарии127;
- союзные
суды
первой
инстанции
и
союзные
апелляционные суды;
- союзные автономные учреждения и организации;
- Союзный административный суд Швейцарии128;
- союзные комиссии;
- иные органы и организации, не входящие в систему
Союзной администрации, осуществляющие выполнение публичных
функций, возложенных на них Конфедерацией.
Под решениями, которые пересматриваются в рамках
системы административной юстиции, в соответствии с
положениями статьи 5 Союзного закона Швейцарии «Об
административной процедуре» понимаются любые меры (то есть
акты,
решения,
действия,
бездействие)
принимаемые
(осуществляемые) органами публичной власти в соответствии с
союзным публичным правом в конкретных случаях, которые
направлены на:
- установление, изменение или отмену каких-либо прав или
обязанностей;
- установление
наличия,
отсутствия
или
пределов
реализации каких-либо прав или обязанностей;
- отклонение заявлений (жалоб), касающихся установления,
изменения или отмены каких-либо прав или обязанностей.
Под сторонами такого рода споров, в соответствии со
статьей 6 Союзного закона Швейцарии «Об административной
125
Иногда именуется Федеральным советом Швейцарии.
Иногда именуется Федеральной канцелярией Швейцарии.
127
Иногда именуется Федеральным собранием Швейцарии.
128
Иногда именуется Федеральным административным судом или трибуналом.
126
58
процедуре», понимаются лица (как физические, так и
юридические), на чьи права или обязанности могут оказать
влияние соответствующие решения.
Таким образом, в Швейцарии органы, осуществляющие
разрешение споров в рамках системы административной юстиции,
рассматривают, главным образом, обращения частных лиц,
подаваемые в отношении решений органов, осуществляющих
публичное управление, автономных учреждений публичного права
и учреждений частного права, наделенных определенными
публичными функциями. В процессе деятельности органов
административной
юстиции
обеспечивается
эффективный
контроль за функционированием системы публичного управления
Швейцарии129.
Следует также отметить, что применительно к системе
административной юстиции Швейцарии ряд отечественных
авторов отмечает ее смешанный характер130.
Основным союзным (федеральным) органом Швейцарии по
разрешению споров в рамках административной юстиции
является Союзный административный суд Швейцарии,
начавший свою деятельность относительно недавно – в 2007 году,
который осуществляет рассмотрение заявлений (жалоб), в
отношении решений, принимаемых союзными органами публичной
власти Швейцарии (относящихся к компетенции федеральной
системы управления), а также – в некоторых случаях – решений,
принимаемых органами публичной власти кантонов.
В состав Союзного административного суда входят 75 судей
(которые избираются Союзным собранием сроком на 6 лет), а
также
320
сотрудников
аппарата.
Суд
возглавляется
председателем, у которого имеется заместитель. Структурно
Союзный административный суд включает в себя 5 отделений, а
129
Justice Administrative // <http://ge.ch/justice/justice-administrative>.
Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дис. ... докт. юрид. наук. –
Воронеж, 2003. – С. 376; Пилипенко Ю.С. Судебная система Швейцарии: Дис. ...
канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 98; Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Системы судебного
контроля за администрацией: классические модели и модификации // Проблемы
административной юстиции. – М., 2002. – С. 21.
130
59
также генеральный секретариат и является самым крупным
судебным органом Конфедерации131.
Отделения отвечают за рассмотрение заявлений (жалоб).
Отделение I рассматривает дела о защите окружающей среды, в
области транспорта, энергетики и налогов. Отделение II
рассматривает споры в области образования, конкуренции и
экономики. Отделение III специализируется на делах в области
политики в отношении иностранцев, социального страхования и
здравоохранения. Отделения IV и V занимаются исключительно
правами беженцев, спорами по вопросам миграции и
выдворения132.
Местом пребывания Союзного административного суда
определен город Санкт-Галлен.
Как устанавливает часть 1 статьи 1 Закона Швейцарии «О
Союзном административном суде» он является обычным
административным судом (трибуналом) Конфедерации. В
соответствии со статьей 2 данного закона при осуществлении
своих судебных полномочий Союзный административный суд
является независимым и подчиняется только закону.
Высший судебный орган Конфедерации – Союзный суд
Швейцарии133 осуществляет административный надзор за
управленческой деятельностью Союзного административного
суда. При этом контрольные функции в отношении внесудебной
деятельности данного органа имеются и у Союзного собрания
Швейцарии (статья 3 Союзного Закона Швейцарии «О Союзном
административном суде»)134.
Тем не менее, в соответствии со статьей 14 Закона
Швейцарии
«О
Союзном
административном
суде»,
он
осуществляет самостоятельное регулирование своей внутренней
организации и управления.
131
Le Tribunal administratif fédéral // <http://www.bvger.ch/gericht/index.html?lang=fr>.
Судебная система Швейцарии // <http://www.arbitr.ru/press-centr/pressreleases/
30278.html>.
133
Иногда именуется Федеральным судом Швейцарии.
134
Loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) du 17 juin 2005 // Recueil officiel. –
2006; <http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20010206/index.html>.
132
60
Статьей
31
Закона
Швейцарии
«О
Союзном
административном суде» предусмотрено, что он рассматривает
заявления (жалобы) на решения, указанные в приведенной нами
выше
статье
5
Союзного
закона
Швейцарии
«Об
административной
процедуре».
Дополнительный
перечень
вопросов, относящихся к его компетенции, также определен в
статье 33 Закона Швейцарии «О Союзном административном
суде».
Важно отметить, что статья 32 Закона Швейцарии «О
Союзном административном суде» содержит перечень решений,
которые не могут обжаловаться в Союзный административный суд
(в частности, касающиеся вопросов внутренней и внешней
безопасности страны, нейтралитета, внешних сношений,
реализации избирательных прав граждан, а также получения
лицензий (разрешений) в области атомной энергетики, утилизации
опасных отходов, инфраструктуры железных дорог, организации
игорных домов, и некоторые другие).
В качестве первой инстанции Союзный административный
суд осуществляет (при отсутствии иного специального правового
регулирования) также и рассмотрение дел, возникающих в связи с
публично-правовыми договорами, заключаемыми Конфедерацией,
ее
учреждениями,
департаментами,
организациями
или
предприятиями, связанных с защитой информации в сфере
частного права, конфискацией незаконно полученных активов, а
также споров между Национальным банком Швейцарии и
Конфедерацией (статья 35 Закона Швейцарии «О Союзном
административном суде»).
Решения Союзного административного суда могут быть
обжалованы в Союзный суд Швейцарии, за исключением случаев,
когда
они
являются
окончательными,
а
Союзный
административный суд выступает в качестве последней инстанции
(например, по спорам, связанным с правами беженцев).
Далее
рассмотрим
организацию
системы
административной юстиции в Швейцарии на уровне ее
кантонов.
61
Если говорить о положениях, касающихся процессуальной
деятельности системы административной юстиции Швейцарии, то
во всех кантонах они различны, в отличие, например, от норм
уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права,
которые, на уровне кантонов, были согласованы и унифицированы
еще в 2011 году135.
Во многих кантонах приняты нормативные правовые акты,
содержащие положения, закрепляющие гарантии защиты прав
частных лиц в рамках системы административной юстиции. Так,
например, в кантоне Во действует Закон «Об административной
процедуре» от 28 октября 2008 года (с изменениями и
дополнениями)136, в кантоне Берн – Закон кантона Берн «Об
административной процедуре и юрисдикции» от 23 мая 1989 года
(с изменениями и дополнениями)137, в кантоне Женева – Закон
«Об административной процедуре» от 12 сентября 1985 года (с
изменениями и дополнениями)138 и т.д.
Рассматривая более подробно организацию и правовое
регулирование административной юстиции на уровне субъектов
Швейцарии, в качестве примера возьмем два кантона – Берн и
Женеву, в которых реализованы различные подходы.
Гарантии защиты прав граждан и организаций посредством
обращения к системе административной юстиции в кантоне Берн
закреплены уже на конституционном уровне, поскольку часть 1
статьи 100 Конституции кантона Берн от 6 июня 1993 года прямо
устанавливает, что Административный суд кантона Берн139
135
Lienhard A., Kettiger D., Winkler D. Status of Court Management in Switzerland //
International Journal For Court Administration. – 2012, December. – P. 4.
136
Loi du Canton de Vaud sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 //
<http://www.rsv.vd.ch/rsvsite/rsv_site/doc.fo.pdf?docId=653328&docType=LOI&Pcurrent_
version=3&PetatDoc=vigueur&page_format=A4_3&isRSV=true&isSJL=true&outformat=pd
f&isModifiante=false&with_link=false>; <http://www.rsv.vd.ch/dire-cocoon/rsv_site/doc.fo.
html?docId=653328&form_name=resultats.xsp&docType=loi&Pcurrent_version=9999&Pet
atDoc=vigueur&page_format=A4_3&isRSV=true&isSJL=true&outformat=html&isModifiant
e=false&with_link=true&num_cha=17&base=RSV>.
137
Loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du canton de Berne du 23
mai 1989 // <https://www.sta.be.ch/belex/f/1/155_21.html>.
138
Loi de la République et canton de Genève sur la procédure administrative du 12
septembre 1985 // <http://www.ge.ch/LEGISLATION/rsg/f/s/rsg_E5_10.html>.
139
Иногда именуется Административным трибуналом.
62
является
последней
инстанцией
по
рассмотрению
140
административных споров .
В соответствии с частью 2 статьи 100 Конституции кантона
Берн законодательством кантона могут учреждаться иные
специальные
судебные
органы
для
рассмотрения
административных споров.
Закон кантона Берн «Об административной процедуре и
юрисдикции» от 23 мая 1989 года (с изменениями и
дополнениями)141,
являющийся
профильным
нормативным
правовым актом кантона в данной области, регулирует
осуществление
процессуальной
деятельности
органами
публичной власти, органами административной юстиции кантона
Берн, а также его муниципалитетами (часть 1 статьи 1).
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона кантона Берн
«Об административной процедуре и юрисдикции» под органами
публичной власти в целях данного нормативного правового акта
понимаются органы публичной власти кантона Берн, учреждения и
департаменты кантона Берн, органы публичной власти,
учреждения и департаменты коммун кантона Берн, а также
частные лица (физические и юридические), действующие во
исполнение возложенных на них публично-правовых функций.
В соответствии с частью 3 статьи 2 Закона кантона Берн
«Об административной процедуре и юрисдикции» органы
административной юстиции принимают решения по вопросам
обжалования решений органов публичной власти и их
должностных лиц. Таким образом, в рамках системы
административной юстиции кантона Берн осуществляется
пересмотр
таких
решений
специально
создаваемыми
независимыми органами по разрешению административных
споров, с целью обеспечения правовой защиты населения142.
140
Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 // <http://www.admin.ch/opc/fr/
classified-compilation/19930146/index.html>.
141
Loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du canton de Berne du 23
mai 1989 // <https://www.sta.be.ch/belex/f/1/155_21.html>.
142
Juridiction administrative / Canton de Berne // <http://www.justice.be.ch/justice/fr/index/
verwaltungsgerichtsbarkeit/verwaltungsgerichtsbarkeit.html>.
63
Как устанавливает статья 9 Закона кантона Берн «Об
административной
процедуре
и
юрисдикции»,
лицо,
рассматривающее заявление об обжаловании решения органа
публичной власти, должно заявить самоотвод, если оно имеет
какую-либо
личную
заинтересованность
в
результатах
рассмотрения дела, ранее участвовало в принятии обжалуемого
решения, а также состоит в родственной связи с одной из сторон
рассматриваемого дела либо само является таковой. Это
способствует обеспечению соблюдения принципа независимости
при рассмотрении споров между частными лицами и органами
публичной власти кантона.
Как указывалось выше, основным органом по разрешению
административных споров в рассматриваемом кантоне является
Административный суд кантона Берн, который состоит из 20
действующих и 2 запасных судей, избираемых сроком на шесть
лет143, и осуществляет свою деятельность в соответствии с
Законом кантона Берн «Об организации судебных органов и
прокуратуры» от 11 июня 2009 года (с изменениями и
дополнениями)144.
Пункт «b» части 2 статьи 2 Закона кантона Берн «Об
организации судебных органов и прокуратуры» характеризует
Административный суд кантона Берн как высшую инстанцию по
разрешению соответствующих споров наряду с Верховным судом
кантона Берн. Этого положение подтверждается и частью 1 статьи
47 указанного закона, которая также устанавливает, что
Административный суд кантона Берн представляет собой высший
орган судебной власти кантона в сфере публичного права.
Для выполнения возложенных на него задач в соответствии
со статьей 47 Закона кантона Берн «Об организации судебных
органов и прокуратуры» Административный суд кантона Берн
включает в свой состав три отделения: Суд по вопросам
143
Tribunal administratif du canton de Berne / Canton de Berne // <http://www.justice.be.
ch/justice/fr/index/verwaltungsgerichtsbarkeit/verwaltungsgerichtsbarkeit/verwaltungsgeric
ht.html>.
144
Loi sur l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère public (LOJM) du canton
de Berne du 11 juin 2009 // <https://www.sta.be.ch/belex/f/1/161_1.html>.
64
социального обеспечения, Суд по административному праву
и Суд по делам, рассматриваемым на французском языке.
Как устанавливает статья 54 Закона кантона Берн «Об
организации судебных органов и прокуратуры», указанные
отделения компетентны рассматривать споры, передаваемые в
Административный суд кантона Берн в соответствии со
следующим разделением подсудности:
- Суд
по
вопросам
социального
обеспечения
рассматривает все споры, связанные с социальным, медицинским
обеспечением и социальным страхованием, выполняя, в том
числе, функции третейского суда (примирителя) в данной области;
- Суд по административному праву рассматривает все
остальные споры, подведомственные Административному суду,
при условии осуществления судопроизводства на немецком языке;
- Суд по делам, рассматриваемым на французском
языке, разрешает дела, аналогичные передаваемым в Суд по
административному праву, но при рассмотрении которых,
судопроизводство осуществляется на французском языке.
Профильным нормативным правовым актом кантона
Женева (полное наименование – Республика и кантон Женева)
в сфере административной юстиции является Закон «Об
административной процедуре» от 12 сентября 1985 года (с
изменениями и дополнениями)145.
Статья 6 Закона кантона Женева «Об административной
процедуре» содержит перечень органов, осуществляющих
деятельность в сфере административной юстиции. К указанным
органам относятся:
- Административный суд первой инстанции146;
- Палата по административным делам Суда кантона
Женева;
- Палата по социальному обеспечению Суда кантона
Женева;
145
Loi de la République et canton de Genève sur la procédure administrative du 12
septembre 1985 // <http://www.ge.ch/LEGISLATION/rsg/f/s/rsg_E5_10.html>.
146
Иногда именуется Административным трибуналом первой инстанции.
65
- Кантональный совет (правительство кантона), а также
иные органы публичной власти и должностные лица, на которых
возложены
соответствующие
функции
в
определенных
законодательством Конфедерации или кантона случаях.
При этом в систему органов административной юстиции
не входят суды по гражданским и уголовным делам, даже в
случае разрешения им административных споров.
В соответствии со статьей 7 Закона кантона Женева «Об
административной процедуре» в качестве сторон споров,
рассматриваемых
органами административной юстиции,
выступают лица, на чьи права или обязанности оказывают какоелибо влияние решения органов публичной власти.
Административный суд первой инстанции кантона
Женева, являющийся основным органом по разрешению такого
рода споров в данном субъекте Швейцарии, выступает как в
качестве судебного органа, так и в качестве примирителя. В
последнем случае он обеспечивает, например, примирение сторон
в спорах, связанных с вопросами обеспечения равенства мужчин и
женщин в трудовых отношениях.
В качестве судебного органа Административный суд первой
инстанции кантона Женева рассматривает заявления (жалобы) на
решения административных органов кантона или муниципальных
образований
(коммун)
в
пределах
своих
полномочий,
установленных законодательством.
Административный суд первой инстанции кантона Женева
разрешает споры в таких сферах, как налоговое право (споры,
связанные с налогообложением на союзном, кантональном
уровнях и на уровне коммун), права иностранных граждан
(политика, проводимая в данной сфере, трудовые, социальные
права), строительство и защита окружающей среды, соблюдение
правил дорожного движения147.
147
Tribunal administratif de première instance // <http://ge.ch/justice/tribunal-administratifde-premiere-instance>.
66
Палата по административным делам148 и Палата по
социальному обеспечению Суда кантона Женева149 выступают
(с учетом их специализации) в качестве апелляционной инстанции
по разрешению споров, возникающих между частными лицами и
органами публичной власти для Административного суда первой
инстанции кантона Женева. Кроме того, они рассматривают
отдельные категории дел в качестве судов первой инстанции:
- Палата по административным делам Суда кантона
Женева – в области государственных закупок, землеустройства,
выборов, государственной службы;
- Палата по социальному обеспечению Суда кантона
Женева – в сфере социального страхования, а также по вопросам
отдельных видов социальных выплат.
Таким образом, Суд кантона Женева также выполняет
важнейшие функции по обеспечению контроля за деятельностью
органов публичной власти.
В
заключение
следует
отметить,
что
система
административной юстиции Швейцарии весьма эффективно
функционирует как на федеральном уровне, так и в субъектах
федерации, причем основное число административных споров
разрешается именно административными судами ее кантонов.
148
Chambre administrative (Cour de droit public de la Cour de justice) //
<http://ge.ch/justice/chambre-administrative-cour-de-droit-public-de-la-cour-de-justice>.
149
Chambre des assurances sociales (Cour de droit public de la Cour de justice) //
<http://ge.ch/justice/chambre-des-assurances-sociales-cour-de-droit-public-de-la-cour-dejustice>.
67
2.4. Система административной юстиции Испании
Административная
юстиция
в
Испании
(полное
официальное наименование этого государства – Королевство
Испания), является уже в полной мере сложившимся институтом,
имеющим своей целью согласование двух базовых аспектов:
законной деятельности органов публичной власти и обеспечения
гарантий защиты прав и интересов частных лиц (граждан и
организаций). Именно в соответствии с этими принципами была
учреждена
система
правового
контроля
и
пересмотра
вызывающих сомнение актов и решений административных
органов. Стремясь к повышению уровня правовой защиты всех
лиц, наделенных субъективными правами, применительно к
системе административной юстиции, в Испании признается
предметом
возможного
оспаривания
широкий
круг
административных актов, решений, действий (бездействия)
органов публичной власти (управления) и их должностных лиц150.
При этом под административными актами, которые могут
подлежать оспариванию и судебной проверке на соответствие
закону в Испании понимаются как акты индивидуального
характера (ненормативные правовые акты), так и затрагивающие
общие интересы (правовые акты нормативного характера)151.
Испанское административное право также признает
различие между резолютивными актами, представляющими собой
завершение административной процедуры и предварительными
актами, принимаемыми в процессе ее осуществления152.
Административная юстиция в Испании имеет достаточно
долгую историю становления. Ее развитие началось с принятием
законов от 2 апреля и 6 июня 1845 года, но первым базовым
150
Administrative justice in Europe (Report for Spain) / Association of the Councils of State
and
Supreme
Administrative
jurisdictions
of
the
European
Union
//
<http://www.juradmin.eu/en/eurtour/i/countries/spain/spain_en.pdf>. – P. 2.
151
Rusch W. Administrative procedures in EU member states // <http://www.sigmaweb.
org/publications/42754772.pdf>. – P. 5.
152
Administrative justice in Europe (Report for Spain) / Association of the Councils of State
and Supreme Administrative jurisdictions of the European Union // <http://www.juradmin.
eu/en/eurtour/i/countries/spain/spain_en.pdf>. – P. 2.
68
нормативным правовым актом в этой области стал Закон Испании
от 13 сентября 1888 года «О системе административной
юрисдикции». Данным законом была создана система
административной юстиции по модели, которую в настоящее
время называют смешанной, поскольку она содержит в себе
отдельные признаки, характерные для англосаксонской модели
административной юстиции, а также некоторые черты, присущие
так
называемой французской модели
административной
153
юстиции .
А.Б. Зеленцов, выделяя испанскую модель административной
юстиции в качестве самостоятельной, построенной на основе
принципа «внутренней специализации» общих судов, указывает на
следующие ее признаки:
а) административная юрисдикция рассматривается не как
специальная по отношению к судам общей юрисдикции
(гражданской и уголовной), а как обычная юрисдикция общих
судов. Соответственно, юрисдикция общих судов делится на
гражданскую, уголовную и административную;
б) органы
административной
юстиции
образуются
посредством внутренней специализации общих судов, а не
судебной системы в целом;
в) в
структуре
общих
судов
формируются
специализированные
отделения
(коллегии,
палаты)
административной юрисдикции, а также могут выделяться (как
правило, на местном уровне) самостоятельные административные
суды. Все эти отделения (коллегии) в общих судах различных
уровней, а также самостоятельные административные суды,
входящие в систему общих судов, составляют в своей
совокупности систему органов административной юстиции154.
Кроме того, в соответствии с указанным выше Законом 1888
года «О системе административной юрисдикции» был создан
формального независимый от других органов публичной власти
153
Administrative justice in Europe (Report for Spain) / Association of the Councils of State
and Supreme Administrative jurisdictions of the European Union // <http://www.juradmin.
eu/en/eurtour/i/countries/spain/spain_en.pdf>. – P. 1.
154
См.: Зеленцов А.Б. Учебно-методический комплекс и методические рекомендации
по изучению курса «Административная юстиция» – М.: Изд. РУДН, 2011. – С. 50.
69
Совет Государственного Суда, состоявший из должностных лиц
исполнительных органов и судей. Данный закон также
предусматривал возможность свободного доступа к системе
административной юстиции для лиц, чьи субъективные права
были нарушены действиями или решениями администрации155.
Ж. Марку применительно к кодификации вопросов
административной (внесудебной) процедуры в Испании выделяет
также Закон от 19 октября 1889 года, закрепивший
фундаментальные принципы (в первую очередь – регистрации
запросов,
официальной
передачи
их
компетентному
государственному органу, соблюдения сроков процедуры и т.д.),
на базе которых каждое министерство должно было установить
свое собственное регулирование. Эта система действовала до
принятия Закона «О процедуре административного обжалования»
1958 года, юридико-технические качества которого позволили
использовать его общую концепцию после восстановления
демократии в действующем на сегодняшний день Законе от 26
ноября 1992 года № 30/1992 «Об общем юридическом статусе
публичной администрации и административной процедуре».
Испанский закон пошел значительно дальше других кодификаций,
так как он касается не только процедуры и ходатайств,
относящихся к индивидуальным административным актам, но и
процедуры составления нормативных актов и ходатайств о
получении возмещения за причиненный вред156.
В 1956 году (то есть во время правления генерала Франко) в
Испании был принят новый нормативный правовой акт в
рассматриваемой сфере – Закон от 27 декабря 1956 года «Об
административном
судопроизводстве»157,
подразумевавший
соответствующую
специализацию
судей,
осуществлявших
контроль за действиями органов публичной власти. Данный закон
155
Administrative justice in Europe (Report for Spain) / Association of the Councils of State
and
Supreme
Administrative
jurisdictions
of
the
European
Union
//
<http://www.juradmin.eu/en/eurtour/i/countries/spain/spain_en.pdf>. – P. 1.
156
Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств
Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта /
Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. – М., 2011; СПС «Консультант Плюс».
157
Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contenciosoadministrativa // <http://noticias.juridicas.com/base_datos/Derogadas/r0-lrjca.t1.html>.
70
действовал до 14 декабря 1998 года – момента вступления в силу
нового одноименного закона от 13 июля 1998 года № 29/1998158.
Закон 1956 года «Об административном судопроизводстве»
имеет
существенное
значение
для
развития
системы
административной юстиции в Испании, поскольку он установил
основы обеспечения контроля за законностью актов, решений,
действий органов публичного управления, а также гарантии
защиты прав и законных интересов частных лиц от возможного
превышения полномочий такими органами.
Однако, несмотря на общепризнанную значимость и
эффективность указанного нормативного правового акта, с того
момента, как он был принят, в Испании произошло множество
существенных изменений в государственной и правовой системе,
в организации и деятельности политических и административных
учреждений, а также в обществе в целом (по сути, имела место
смена политического режима). Все это обусловило необходимость
поиска актуальных подходов к обеспечению деятельности
системы административной юстиции и принятия нового
законодательства, гарантирующего возможности для защиты
частными лицами своих прав и интересов от незаконных актов,
решений и действий органов публичной власти и их должностных
лиц, предусматривающего осуществление эффективного контроля
за деятельностью органов, осуществляющих государственное
управление.
В
настоящее
время
основы
организации
административной юстиции закреплены в:
- Конституции Испании от 27 декабря 1978 года159;
- Органическом законе Испании от 1 июля 1985 года
№ 6/1985 «О судебной власти» (с изменениями и
дополнениями)160, который является базовым нормативным
158 158
Ley № 29/1998, de 13 de julio de 1998, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa // Boletín Oficial del Estado. – № 167. – 14.07.1998; <http://www.boe.es/
buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718>.
159
Constitución Española // Boletín Oficial del Estado. – 29.12.1978. – № 311;
<http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229>.
160
Ley Orgánica № 6/1985, de 1 de julio de 1985, del Poder Judicial (Vigente hasta el 22
de Julio de 2014) // Boletín Oficial del Estado. – № 157. – 02.07.1985; <http://noticias.
juridicas.com/base_datos/Admin/lo6-1985.l1t1.html#a24>.
71
правовым актом, регламентирующим организацию судебной
системы страны в целом;
- Законе Испании от 13 июля 1998 года № 29/1998 «Об
административном судопроизводстве» (с изменениями и
дополнениями)161 – профильном нормативном правовом акте в
данной области.
В соответствии с частью 1 статьи 24 Конституции Испании
от 1978 года каждый имеет право на эффективную судебную
защиту судьей и судом в осуществления своих прав и законных
интересов, и ни при каких обстоятельствах не допускается отказ в
такой защите.
Суды
контролируют
реализацию
распорядительных
полномочий и законность действий органов государственного
управления, в соответствии с частью 1 статьи 106 Конституции
Испании.
Как устанавливает часть 1 статьи 103 Конституции Испании,
органы публичного управления беспристрастно служат общим
интересам и действуют в соответствии с принципами
эффективности, иерархичности, децентрализации и координации,
будучи полностью подчинены закону и праву.
Органическим законом Испании от 1 июля 1985 года №
6/1985 «О судебной власти» (с изменениями и дополнениями)162
определены следующие составляющие судебной системы
Испании:
- система гражданской юрисдикции;
- система уголовной юрисдикции;
- система административной юрисдикции;
- система трудовой юрисдикции;
- система социальной юрисдикции.
Кроме того, статья 24 Органического закона 1985 года «О
судебной власти» особо предусматривает, что в рамках
161
Ley № 29/1998, de 13 de julio de 1998, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa // Boletín Oficial del Estado. – № 167. – 14.07.1998; <http://www.boe.es/
buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718>.
162
Ley Orgánica № 6/1985, de 1 de julio de 1985, del Poder Judicial (Vigente hasta el 22
de Julio de 2014) // Boletín Oficial del Estado. – № 157. – 02.07.1985; <http://noticias.
juridicas.com/base_datos/Admin/lo6-1985.l1t1.html#a24>.
72
административной юрисдикции рассматриваются, если иное
не установлено законом, споры относительно законности
актов, решений и действий органов публичной власти, а также
содержащие финансовые претензии, к ним предъявляемые163.
Административные суды Испании входят в единую
судебную систему этой страны и рассматривают иски (заявления),
связанные с актами, решениями, действиями, бездействием
органов публичной власти, в рамках административных
правоотношений, как это устанавливает часть 1 статьи 1 Законе
Испании от 13 июля 1998 года № 29/1998 «Об административном
судопроизводстве»164.
К органам публичной власти Испании в соответствии с
частью 2 статьи 1З Закона Испании 1998 года «Об
административном судопроизводстве», в отношении которых в
рамках административной юстиции могут рассматриваться
соответствующие иски (заявления), относятся федеральные
органы государственной власти, органы публичной власти
автономных сообществ, учреждения, интегрированные в систему
местных органов публичной власти, а также юридические лица
публичного права, которые связаны в своей деятельности с
государством, автономными сообществами или местными
органами публичной власти. Соответствующее правовое
регулирование распространяется также и на должностных лиц
этих органов.
Соответственно, согласно части 3 статьи 1 Закона Испании
1998 года «Об административном судопроизводстве» в рамках
системы административной юстиции частными лицами могут
подаваться иски (заявления) в отношении актов, предписаний
решений, действий, касающихся непосредственно самих
субъектов, а также публичного управления в целом, принимаемых
такими органами, как:
163
Ordinary courts – Spain // <https://e-justice.europa.eu/content_ordinary_courts-18-esen.do?member=1>.
164
Ley № 29/1998, de 13 de julio de 1998, reguladora de la Jurisdicción Contenciosoadministrativa // Boletín Oficial del Estado. – № 167. – 14.07.1998; <http://www.boe.es/
buscar/act.php?id=BOE-A-1998-16718>.
73
- Конгресс Депутатов Испании (нижняя палата Парламента),
Сенат (верхняя палата Парламента), Конституционный суд
(высший орган конституционного контроля, официально не
входящий в судебную систему страны), Счетная палата (высший
орган финансового контроля в отношении публичного сектора) и
Омбудсмен (национальное название – Народный защитник) –
парламентский уполномоченный, назначаемый для охраны
конституционных прав граждан от злоупотреблений со стороны
органов публичной власти;
- законодательные
собрания
автономных
сообществ
(административно-территориальных единиц Испании, также
иногда именуемых автономными областями) и их автономные
учреждения, подобные Счетной палате и Омбудсмену;
- Генеральный Совет Судебной Власти Испании (орган
управления, к компетенции которого относятся вопросы
назначения на должности и перемещения судей, регулирование
статуса судей и работников аппаратов судов, кадровые,
организационные и дисциплинарные функции), а также
руководящие органы судов;
- избирательные органы.
В порядке административного судопроизводства, в
соответствии со статьей 2 Закона Испании 1998 года «Об
административном судопроизводстве» рассматриваются также:
- споры по поводу актов, издаваемых Правительством
Испании
или
правительствами
автономных
сообществ,
независимо от их характера, когда в связи с их принятием
затрагиваются вопросы, касающиеся судебной защиты основных
прав человека, а также назначения компенсаций за нарушение
таких прав;
- споры, возникающие в связи с поступлением на службу в
органы публичной власти;
- споры, возникающие в связи с деятельностью юридических
лиц публичного права, издаваемых ими при осуществлении
публичных функций;
- споры с участием органов публичной власти, для
рассмотрения которых не предусмотрен иной судебный порядок;
74
- некоторые другие споры.
При этом важно отметить, что в рамках системы
административной юстиции в Испании не рассматриваются споры,
в том числе:
- подпадающие под действие гражданского, уголовного и
социального законодательства и подлежащие рассмотрению в
установленном таким законодательством порядке, даже если они
в определенной мере связаны с деятельностью органов
публичной власти;
- военно-дисциплинарные споры;
- споры,
связанные
с
определением
компетенции
(юрисдикции) судов, а также органов, осуществляющих публичное
управление;
- споры, отнесенные к компетенции Конституционного суда
(статья 3 Закона Испании 1998 года «Об административном
судопроизводстве»).
Административное правосудие, согласно статье 6 Закона
Испании 1998 года «Об административном судопроизводстве»
осуществляется судами ординарной (общей) юрисдикции на
нескольких уровнях:
- в округах – судьями административных судов первой
инстанции;
- в провинциях – судьями провинциальных судов по
административным спорам;
- в автономных сообществах – Палатами по разрешению
административных споров Высоких судов правосудия;
- на общегосударственном уровне – Палатой по
разрешению административных споров Национального суда
Испании,
рассматривающего
наиболее
сложные
дела,
юрисдикция которого распространяется на всю территорию
страны и Палатой по разрешению административных споров
Верховного суда Испании, который является высшей судебной
инстанцией и возглавляет всю судебную систему страны 165.
165
Тюхай Н.М. Организация системы судов в Испании // <http://tnm.su/sistema-sudovispanija.html>.
75
Палаты по разрешению административных споров Высоких
судов правосудия, Национального суда Испании и Верховного
суда Испании могут выступать как в качестве судов первой
инстанции, так и пересматривать судебные акты, принятые
нижестоящими судами.
Кроме того, в Испании существуют достаточно
многочисленные
административные
и
квазисудебные
органы, относящиеся к исполнительной власти и разрешающие
отдельные категории административных споров, в первую очередь
в экономической сфере. Деятельности этих органов, тем не менее,
находится под контролем судов Испании, а их решения,
соответственно, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Таким образом, основные функции по разрешению споров в
рамках испанской модели административной юстиции возложены
именно на общие суды (с учетом их внутренней специализации), что
в значительной мере сходно с деятельностью судебной системы
Российской Федерации в рассматриваемой области.
76
3. Англосаксонская модель административной
юстиции
Значительный интерес, по нашему мнению, также
представляет и опыт построения системы административной
юстиции в государствах, относящихся к англосаксонской правовой
семье (семье общего права).
При сравнении англосаксонской системы административной
юстиции с континентальной обоснованно отмечается, что в
странах, где отсутствуют полноценные административные суды
(например, в Великобритании и США), очень велико количество
административных квазисудебных органов (они могут именоваться
по-разному: трибуналами, советами, комиссиями, комитетами,
управлениями, агентствами, бюро и даже судами, по существу
таковыми не являясь), действующих в различных сферах
государственного
управления
(общественно-политической,
экономической, социальной). В их состав зачастую включаются как
представители органов исполнительной власти, так и – по
совместительству – судьи общих судов. Решения данных органов
по административным спорам могут быть обжалованы в судебном
порядке, но суды в странах общего права непосредственно в
число органов административной юстиции в полной мере не
входят, хотя к их компетенции, в том числе, относится
рассмотрение отдельных категорий административных дел.
Одновременно во многих странах, относящихся к
англосаксонской
правовой
семье,
действует
принцип
обязательного предварительного (досудебного) обращения в
органы административной юстиции по весьма широкому кругу
споров. Только после рассмотрения такого обращения
уполномоченными
квазисудебными
органами
возможно
166
возбуждение процедуры в общем суде .
166
См.: Зеленцов А.Б. Учебно-методический комплекс и методические рекомендации
по изучению курса «Административная юстиция» – М.: Изд. РУДН, 2011. – С. 51;
Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской
Федерации. М., 1999. // <http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_141.htm>.
77
В
числе
достоинств
англосаксонской
системы
административной
юстиции
отмечаются
гибкость,
неформальность, скорость разрешения дел вследствие высокой
квалификации и опыта членов, упомянутых выше квазисудебных
органов, а также относительная дешевизна процедуры
рассмотрения административных споров. В качестве недостатка
обращается внимание на то обстоятельство, что, поскольку, они
являются
специализированными
учреждениями
с
четко
сформулированной компетенцией по предмету, указанному в
законе, соответственно, каждый такой орган рассматривает не все
категории дел, а только те, которые ему непосредственно
подведомственны167.
Следует также согласиться с мнением Н.Ю. Хаманевой,
которая применительно к анализу англосаксонской системы
административной юстиции указывает, что она функционирует на
стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти:
с
одной
стороны,
органы
административной
юстиции
взаимодействуют с активной администрацией, что помогает лучше
разбираться в существе рассматриваемого дела; с другой
стороны, они наделены судебными полномочиями и жестко
контролируются общими судами, а это определяет правильное
разрешение споров с точки зрения закона168.
В заключение отметим, что одной из последних тенденций в
развитии рассматриваемых органов государств, относящихся к
семье общего права, является все более проявляющаяся
независимость от создавших их органов исполнительной власти,
целью которой является формирование более объективной и
эффективной системы административной юстиции.
167
См.: Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в
Российской Федерации. – М., 1999 // <http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_141.htm>.
168
См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М.,
1997. – С. 128–129.
78
3.1. Система административной юстиции
Великобритании
Рассмотрим опыт организации административной юстиции
Великобритании (полное наименование – Соединенное
Королевство Великобритании и Северной Ирландии). При
этом в данном исследовании мы проанализируем институты,
регламентируемые непосредственно английским правом, которое
действует в полной мере на территории Англии и Уэльса,
поскольку Шотландия и Северная Ирландия имеют собственные
правовые и судебные системы.
Несмотря на определенный интерес, проявленный
отечественными
исследователями
к
рассматриваемой
тематике169, нам, чтобы не повторяться, хотелось бы в первую
очередь остановиться на не в полной мере изученных аспектах
организации
и
функционирования
современной
системы
административной юстиции Великобритании, которая нашла свое
закрепление в базовом нормативном правовом акте – Законе «О
Трибуналах, Судах и принудительном исполнении» от 2007 года170
(в действующей редакции, с изменениями и дополнениями)171 и,
как непосредственно в нем указано, имеет решающее значение
для определения того, как государство относится к своим
гражданам, особенно в тех случаях, когда имеют место ошибки,
недочеты
или
неприемлемые
стандарты
в
области
государственного
управления
или
предоставления
государственных услуг. В ее рамках частные лица и организации
имеют доступ к принятию определенных мер для разъяснения или
изменения решений органов публичной власти. Такие меры
169
См.:
Устюжанинова Е.А.
Современная
административная
юстиция
в
Великобритании: Монография. – М.: Изд-во МГОУ, 2012. – 221 c. Разгильдеев А.В.
Административное правосудие: опыт стран Европы, США и возможность его
использования в России // Закон. – 2013. – № 11.
170
Иногда именуется Актом «О трибуналах, Судах и правоприменении».
171
Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007 // <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/
2007/15/contents>.
79
включают в себя обращение в трибуналы, к омбудсменам и в
Административный суд172.
Английская правовая система после буржуазной революции
развивалась на основе доктрины господства права. В этот период
не возникало вопроса о введении особого способа рассмотрения
споров административно-правового характера, так как указанная
доктрина продолжала признаваться в теории единственно
приемлемым гарантом прав личности. Согласно основному
положению этой доктрины, защита субъективных прав должна
осуществляться судами общего права, судьи обязаны следить за
соблюдением законности. В прошлом суды активно выполняли
контрольные
функции
в
отношении
деятельности
административных органов, но затем их роль стала падать.
Постепенно
складывалась
новая
форма
контроля,
осуществляемого специализированными учреждениями. Вместе с
тем, их создание не считалось реформой в правовой жизни, это
было всего лишь исключение из общего принципа «господства
права», в соответствии с которым административно-правовые
споры продолжали рассматриваться судами общей юрисдикции в
порядке общегражданского судопроизводства.
Лишь
только
в
начале
нынешнего
столетия
функционирование органов административной юстиции –
административных трибуналов и министерских расследований –
получило в Великобритании признание. Трибуналы действовали,
главным образом, в случаях назначения социальных пособий и
оказания других социальных услуг. Расследования проводились
министрами тогда, когда решались вопросы политики или когда
перед принятием решения было необходимо выслушать мнение
заинтересованных лиц, общественности173.
Административная
юстиция
в
Великобритании
определяется достаточно широко, а именно как «вся в целом
система
принятия
решений
административного
или
172
Oversight of Administrative Justice: Written Evidence / Public Administration Select
Committee (House of Commons) // <http://www.parliament.uk/documents/commonscommittees/public-administration/written%20evidence%20OAJ.pdf>.
173
Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное
судопроизводство в Российской Федерации. – М., 2001. – С. 12.
80
распорядительного характера в отношении частных лиц,
включающая в себя процедуры принятия таких решений,
законодательство, в соответствии с которым такие решения
принимаются, и системы разрешения споров по таким решениям»
(в соответствии с частью 4 статьи 13 Приложения 7 к Закону «О
Трибуналах, Судах и принудительном исполнении»).
В настоящее время система административной юстиции
охватывает весьма широкий спектр органов государственной
власти Великобритании, функции которых позволяют
частным лицам (как физическим, так и юридическим)
подавать жалобы в отношении принятых государством или
от
имени
государства
административных
или
распорядительных актов и решений, а также инициировать
соответствующие разбирательства. В рамках системы
административной юстиции также рассматриваются жалобы
относительно качества принимаемых административных и
распорядительных актов и решений174.
Совет по административной юстиции и трибуналам
отметил, что система административной юстиции включает в себя
значительное количество разрозненных элементов175. За
последние годы она претерпела значительные изменения на
своем структурном уровне, если говорить о столь существенной ее
части,
как
трибуналы,
занимающиеся
рассмотрением
административных споров.
До недавнего времени характерной чертой трибуналов,
входивших в систему органов административной юстиции
Великобритании, являлось то, что эти квазисудебные органы
создавались специально для разрешения определенных
категорий дел при конкретных органах публичной власти, и их
количество значительно увеличивалось со временем при
174
Administrative Justice and Tribunals: A Strategic Work Programme 2013–16 / Ministry of
Justice // <https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/
217315/admin-justice-tribs-strategic-work-programme.pdf>.
175
The Developing Administrative Justice Landscape: Executive Summary / Administrative
Justice and Tribunals Council // <http://ajtc.justice.gov.uk/docs/landscape_paper.pdf>.
81
отсутствии реальной на то необходимости176. Соответственно,
постепенно возникли предпосылки для реформирования системы
трибуналов с целью упорядочения их деятельности.
Таким образом, с принятием Закона «О Трибуналах, Судах
и принудительном исполнении» в Великобритании создана
обновленная
двухуровневая
система
трибуналов,
рассматривающих административные дела
независимо от
органов исполнительной власти или их подразделений, в рамках
которых или по инициативе которых они были созданы. Такая
организация работы системы трибуналов была использована для
обеспечения их последовательной, независимой и эффективной
деятельности177.
Новая система трибуналов (которые, в настоящее время, по
сути, являются специализированными административными
судами) включает в себя трибуналы двух уровней, состоящих из
нескольких палат по рассмотрению определенных категорий дел.
Так, в соответствии со статьей 3 Закона «О Трибуналах,
Судах и принудительном исполнении» были учреждены
Трибуналы первого уровня и Трибуналы высокой инстанции.
Что же касается палат, входящих в состав трибуналов, то
указанный профильный нормативный правовой акт лишь
предусматривает возможность их создания по инициативе Лорда
верховного канцлера Великобритании, обладающего обширной
компетенцией в рассматриваемой сфере (в определенной мере
сходной с полномочиями министра юстиции в странах
континентальной правовой системы). Такие палаты учреждаются
на основании соответствующих указов.
Так, в соответствии с частью 1 статьи 7 Закона «О
Трибуналах, Судах и принудительном исполнении», Лорд
верховный канцлер Великобритании вправе, с согласия
Председателя соответствующего трибунала, принять решение об
учреждении в Трибунале первого уровня и в Трибунале высокой
176
The Developing Administrative Justice Landscape: Executive Summary / Administrative
Justice and Tribunals Council // <http://ajtc.justice.gov.uk/docs/landscape_paper.pdf>.
177
Administrative Justice and Tribunals: A Strategic Work Programme 2013–16 / Ministry of
Justice // <https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/217315
/admin-justice-tribs-strategic-work-programme.pdf>.
82
инстанции
ряда
палат,
занимающихся
рассмотрением
определенной категории дел.
Например, в соответствии со статьей 2 Указа от 3 ноября
2008 года № 2684 «О палатах Трибунала первого уровня и
Трибунала высокой инстанции»178 в Трибунале первого уровня
были учреждены:
- Палата по социальным правам;
- Палата по военным пенсиям и компенсациям в
Вооруженных Силах;
- Палата по здравоохранению, образованию и социальному
обеспечению.
Кроме того, Закон «О Трибуналах, Судах и принудительном
исполнении» в Приложении 6 определяет, функции каких
существовавших ранее отдельных трибуналов могут быть
переданы соответствующему Трибуналу первого уровня или
Трибуналу высокой инстанции, а какие их полномочия выполняет
Лорд
верховный
канцлер
Великобритании
или
другие
компетентные органы.
Например, в соответствии с частью 1 статьи 30, частью 1
статьи 35, частью 1 статьи 36 указанного закона:
- функции Апелляционного трибунала, Уполномоченного по
поддержке детей, Государственного секретаря, выполняющего
функции по рассмотрению апелляций, Комиссии по иностранным
компенсациям,
Уполномоченного
по
общим
вопросам
налогообложения
прибыли,
Информационного
трибунала,
Трибунала по рассмотрению вопросов о психическом здоровье,
Уполномоченного по вопросам социальной безопасности,
Трибунала по специальным образовательными потребностями и
лицам
с
ограниченными
физическими
возможностями,
Транспортного трибунала, Трибунала по налогу на добавленную
стоимость и пошлинам, перечисленных в части 1 Приложения 6 к
Закону «О Трибуналах, Судах и принудительном исполнении»,
Лорд верховный канцлер Великобритании вправе передавать
Трибуналу первого уровня или Трибуналу высокой инстанции, а
178
The First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers)
<http://www.legislation.gov.uk/uksi/2008/2684/contents/made>.
Order
2008 //
83
также выполнять их самостоятельно, либо совместно с одним или
несколькими министрами, или передавать их Комитету по
процедуре
трибуналов
(консультативному
независимому
государственному органу, действующему при поддержке
Министерства юстиции, и разрабатывающему процессуальные
правила для трибуналов, а также принимающему меры по
формированию их правоприменительной практики)179.
- функции судьи, осуществлявшего свою деятельность в
качестве органа административной юстиции, указанного в части 2
Приложения 6 к Закону «О Трибуналах, Судах и принудительном
исполнении», Лорд верховный канцлер Великобритании вправе
делегировать Трибуналу первого уровня или Трибуналу высокой
инстанции, а также выполнять их самостоятельно, либо совместно
с одним или несколькими министрами;
- функции судьи Земельного кадастра Ее Величества,
Трибунала по благотворительности, Трибунала по апелляциям в
области потребительских кредитов, Трибунала по финансовым
услугам и рынкам, Трибунала по земельным вопросам,
перечисленных в части 3 Приложения 6 к Закону «О Трибуналах,
Судах и принудительном исполнении», Лорд верховный канцлер
Великобритании вправе делегировать Трибуналу первого уровня
или Трибуналу высокой инстанции, а также выполнять их
самостоятельно, либо передавать их Комитету по процедуре
трибуналов.
В настоящее время Трибунал первого уровня состоит из
следующих палат:
- Палата
по
общему
регулированию,
которая
осуществляет деятельность по разрешению споров в рамках
процедуры административной юстиции в том числе в таких
сферах и по таким вопросам, как государственные закупки,
благотворительность, потребительские кредиты, авторские права,
пенсионное обеспечение, защита окружающей среды, почтовое
обслуживание, азартные игры, транспорт и т.д.;
179
Tribunal Procedure Committee // <http://www.justice.gov.uk/about/tribunal-procedurecommittee>.
84
- Палата
по
здравоохранению,
образованию
и
социальному обеспечению, которая осуществляет деятельность
по разрешению споров в рамках процедуры административной
юстиции, в том числе в таких сферах и по таким вопросам, как
стандарты предоставления медицинской и психиатрической
помощи, удовлетворение особых потребностей в образовании,
нетрудоспособность и т.д.;
- Палата по вопросам иммиграции и предоставления
убежища;
- Палата по вопросам, связанным с недвижимым
имуществом,
которая
осуществляет
деятельность
по
разрешению споров в рамках процедуры административной
юстиции, в том числе в таких сферах и по таким вопросам, как
регистрация перехода права собственности на земельные участки,
оборот сельскохозяйственных земель, операции с жилыми
помещениями и т.д.;
- Палата по социальным правам, которая осуществляет
деятельность по разрешению споров в рамках процедуры
административной юстиции, в том числе в таких сферах и по
таким вопросам, как компенсация вреда, причиненного жертвам
преступлений, социальное страхование и поддержка детей;
- Налоговая палата;
- Палата по военным пенсиям и компенсациям.
В свою очередь, Трибунал высокой инстанции включает в
себя следующие палаты:
- Палата по административным апелляциям;
- Палата по иммиграции и предоставлению убежища;
- Палата по земельным вопросам;
- Палата по налогам и праву справедливости180.
Существуют
также
специализированные
органы
административной юстиции, например, по вопросам занятости,
определения
гендерной
принадлежности,
лицензирования
отдельных видов деятельности, предоставления убежища и
иммиграции, деятельности общественных объединений.
180
Tribunals guidance // <http://www.justice.gov.uk/tribunals>.
85
Законодательство также содержит положения, касающиеся
обжалования решений трибуналов.
Так, части 1 и 2 статьи 9 Закона «О Трибуналах, Судах и
принудительном исполнении» устанавливают, что Трибунал
первого уровня вправе пересматривать свои решения, как по
собственной инициативе, так и по заявлениям лиц, имеющих
право на подачу апелляций в отношении таких решений.
Трибунал высокой инстанции, выполняя в первую очередь
функции апелляции по отношению к Трибуналу первого уровня,
также вправе пересматривать свои решения по собственной
инициативе или по заявлениям лиц, имеющих право на подачу
апелляций в отношении таких решений, как это устанавливают
части 1 и 2 статьи 10 Закона «О Трибуналах, Судах и
принудительном исполнении». Кроме того, он вправе, в
соответствии со статьей 15 данного закона, выносить судебные
приказы (обязывающие, запрещающие и отменяющие), а также
использовать такие правовые средства, как судебные запреты
(предписания), декларации (заявления) и возмещение убытков.
Статьей 3 Закона «О Трибуналах, Судах и принудительном
исполнении» Трибуналу высокой инстанции предоставлено право
создавать прецеденты, носящие для нижестоящих трибуналов
обязательный характер.
Возможность
обжалования
актов
трибуналов
по
рассмотрению административных споров в Апелляционный суд
предусмотрена статьей 13 Закона «О Трибуналах, Судах и
принудительном исполнении».
Следует согласиться с мнением А.В. Разгильдеева о том,
что
реформа
2007
года
усилила
специализацию
административной юстиции за счет унификации деятельности
трибуналов, при этом она одновременно расширила возможности
для пересмотра решений трибуналов внутри их системы и
ограничила права на оспаривание таких решений в органах
судебной власти181.
181
Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и
возможность его использования в России // Закон. – 2013. – № 11. – С. 146.
86
Помимо трибуналов, в систему административной юстиции
Великобритании
входят
омбудсмены
(в
частности,
Парламентский уполномоченный по делам администрации,
Уполномоченный
по
делам
здравоохранения,
местные
уполномоченные), действующие в случае «неудовлетворительной
работы администрации»182. Омбудсмены обладают достаточно
широкой компетенцией в рассматриваемой области. Они вправе
проводить собственные расследования (результаты которых, тем
не менее, по общему правилу, не предаются гласности), давать
различные заключения.
Несомненно, ключевую роль в системе контроля законности
административных актов в Великобритании играют органы
судебной власти, деятельность которых регламентируется, в
частности, Законом «О Высших судах» от 1981 года (с
изменениями и дополнениями)183 и Законом «О гражданском
судопроизводстве» (с изменениями и дополнениями)184.
Именно прецедентная практика судов выработала
определенные
основания
для
контроля
в
сфере
административной деятельности органов государственной власти,
каковыми является:
- незаконность административных актов: контролируя
законность решения административного органа, суд, во-первых,
исходит из воли законодателя (целей принятия парламентского
акта), а во-вторых, проверяет, принял ли во внимание
административный орган все значимые обстоятельства и не
руководствовался ли он какими-либо иными мотивами, не
имеющими отношения к тем целям, которые ставил перед собой
законодатель;
- их неразумность и несоразмерность: неразумным может
быть признано решение, которое столь необоснованно, что
никакая разумно действующая власть не приняла бы его (явно
безосновательные и произвольные решения), а при проверке
182
The Developing Administrative Justice Landscape: Executive Summary / Administrative
Justice and Tribunals Council // <http://ajtc.justice.gov.uk/docs/landscape_paper.pdf>.
183
Senior Courts Act 1981 // <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1981/54/contents>.
184
Civil Procedure Act 1997 // <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1997/12/contents>.
87
соразмерности решения рассматривается вопрос, не нарушаются
ли действиями административного органа интересы определенной
группы лиц непропорциональным образом;
- их процедурная неправильность (несправедливость):
суд
оценивает,
нарушил
ли
административный
орган
установленные процедурные правила и рассматривал ли он
вопрос «честно» (в том числе, были ли исключены из процесса
принятия
административного
решения
лица,
имеющие
определенные предубеждения, реализовано ли «право быть
выслушанным», исполнена ли обязанность публичного органа
приводить мотивы принятого им решения)185.
Необходимо выделить следующие органы судебной власти,
обладающие полномочиями в сфере административной юстиции:
- Административный суд Великобритании (в составе
Отделения королевской скамьи Высокого Суда правосудия),
выполняющий в первую очередь функции судебного контроля (при
обращении с соответствующими исками) за действиями и
решениями органов государственной власти Великобритании;
- Апелляционный суд, рассматривающий жалобы на акты
органов административной юстиции и нижестоящих судов;
- Верховный
суд,
являющийся
в
Великобритании
последней апелляционной инстанцией по всем гражданским
делам, и по уголовным делам для Англии, Уэльса и Северной
Ирландии (в Шотландии в качестве последней инстанции по
уголовным делам выступает Высокий суд юстициариев), а также
рассматривающий дела особой важности186.
Кроме того, в области административной юстиции
применительно к отдельным категориям дел действуют Суды
графств, рассматривающие гражданские дела (в частности, при
вынесении решений касательно бездомных), Суд короны,
обладающий
уголовной
и
ограниченной
гражданской
185
Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и
возможность его использования в России // Закон. – 2013. – № 11. – С. 146–147.
186
Подробно о судебном контроле за законностью деятельности органов публичного
управления
в
Великобритании
см.:
Устюжанинова
Е.А.
Современная
административная юстиция в Великобритании: Монография – М.: Изд-во МГОУ,
2012. – 221 c.
88
юрисдикцией,
и
Суды
магистратов,
рассматривающие
187
незначительные уголовные и гражданские дела .
В рамках данного исследования нельзя не упомянуть и о
созданном в соответствии с Главой 5 Закона «О Трибуналах,
Судах
и
принудительном
исполнении»
Совете
по
административной
юстиции
и
трибуналам,
в
целях
обеспечения контроля за системой административной юстиции,
трибуналами и расследованиями. В настоящее время Совет по
административной юстиции и трибуналам не функционирует – он
был упразднен 19 августа 2013 года188.
В функции Совета по административной юстиции и
трибуналам, как определяет статья 13 Закона «О Трибуналах,
Судах и принудительном исполнении», входило обеспечение
контроля за функционированием системы административной
юстиции Великобритании, доступности, справедливости и
эффективности системы административной юстиции, а также
предоставление консультаций определенным законодательством
органам публичной власти по внесению изменений в систему
органов административной юстиции.
В настоящее время ряд этих функций возложен на
упомянутый выше Комитет по процедуре трибуналов.
187
The Developing Administrative Justice Landscape: Executive Summary / Administrative
Justice and Tribunals Council // <http://ajtc.justice.gov.uk/docs/landscape_paper.pdf>.
188
Promoting Fairness and Redress / The Administrative Justice and Tribunals Council //
<http://ajtc.justice.gov.uk>.
89
3.2. Система административной юстиции
Канады
Своеобразие современной правовой системы Канады в
значительной мере объясняется особенностями ее исторического
развития и национального состава населения. Территория
будущей Канады осваивалась в XVI–XVIII веках переселенцами
сначала из Франции, а затем и Англии, принесшими правовые
нормы и обычаи своих стран. В 1763 году, после длительного
англо-французского соперничества, нередко приводившего к
вооруженным столкновениям, Канада стала британской колонией,
на которую были полностью распространены английские законы.
Однако одна из ее провинций – Квебек, где преобладали выходцы
из Франции, осталась приверженной французскому праву.
Значительные особенности в правовой и отчасти судебной
системе Квебека, одной из десяти провинций Канады,
сохраняются и поныне189.
Наличие двух правовых систем – одна из конституционных
особенностей Канады, которая по форме государственного
устройства является федерацией. Вместе с тем, имеются
некоторые ограничения. Например, провинция Квебек имеет
собственное гражданское законодательство (Гражданский кодекс
Квебека), тогда как уголовное право относится к предметам
ведения федерации и является общим для всей страны.
Следует отметить, что единый документ, действующий в
качестве Конституции, в Канаде отсутствует. Под Конституцией
понимается серия объединенных конституционных актов Канады
(включая Акт о Британской Северной Америке 1867 года, в
котором, в том числе, закреплены основы организации судебной
системы этой страны), а также иных документов, представленных
письменными текстами и устными традициями и соглашениями.
Последним крупным из конституционных актов является
189
См.: <http://legal_systems.academic.ru/70/%D0%9A%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D
0%B4%D0%B0>.
90
Конституционный акт 1982 года (Акт о Канаде), который часто для
простоты называют Конституцией Канады190.
Как и в большинстве бывших британских колоний, в Канаде
утвердилась система английского общего права, согласно которой
решения судов высокого ранга, не только местных, но и
британских, получают обязательную силу судебного прецедента.
Более того, в Канаде применяются и в известной мере сохраняют
самостоятельное значение нормы так называемого права
справедливости, вырабатывавшегося в решениях Суда канцлера в
Лондоне в XV–XIX веках и действовавшего параллельно с
нормами общего права (после упразднения Суда канцлера в ходе
судебной реформы 1873–1875 годов эти нормы были в
Великобритании включены в систему общего права)191.
Специализированными органами административной
юстиции в Канаде являются административные трибуналы
(федеральные и провинциальные).
При этом по своему правовому положению они являются
органами исполнительной власти (квазисудебными органами),
занимающимися рассмотрением административных дел. Такие
трибуналы представляют собой основную составляющую системы
административной юстиции192.
Хотя административные трибуналы в Канаде не являются
частью судебной системы, они играют важнейшую роль в
разрешении соответствующих категорий споров193. При этом
трибуналы действуют как на федеральном уровне, так и на уровне
субъектов федерации и обладают компетенцией в определенных,
достаточно узких сферах.
Интересно отметить, что, по мнению ряда авторов, в органы
административной юстиции играют ключевую роль именно в
системе правосудия Канады. Зачастую как раз они являются
190
См.: <http://www.gmu-countries.ru/america/canada/konstitut.html>.
См.: <http://legal_systems.academic.ru/70/%D0%9A%D0%B0%D0%BD%D0%B0%D
0%B4%D0%B0>.
192
Ellis R. Unjust by Design: Canada's Administrative Justice System. – Vancouver: UBC
Press, 2013. – P. 3.
193
Canada's court system / Canadian Judicial Council // <http://www.cjc-ccm.gc.ca/
english/resource_en.asp?selMenu=resource_courtsystem_en.asp>.
191
91
органами по рассмотрению споров, в которые впервые в своей
жизни обращаются жители страны194.
В Постановлении Верховного суда Канады по делу «Мурин
против Канады (Национального совета по условно-досрочному
освобождению)» от 08.02.1996 № [1996] 1 S.C.R. 75 судья
МакЛаклин высказал мнение, заключавшееся в том, что
существует целый ряд практических преимуществ, позволяющих
административным трибуналам разрешать вопросы, связанные с
толкованием и применением конституционных норм, несмотря на
отсутствие формальных процессуальных правил деятельности
таких трибуналов, касающихся вопросов доказывания, а также
требования об обязательной юридической подготовке их
членов195.
Административные трибуналы в Канаде представляют
собой специализированные государственные учреждения,
созданные
в
соответствии
с
федеральным
законодательством или законодательством провинций для
реализации правовой политики196.
Если говорить о федеральном законодательстве, то на
данный момент в Канаде не принято специализированного
нормативного правового акта, регламентирующего создание и
деятельность
административных
трибуналов,
однако
законодательство некоторых провинций содержит такого рода
акты. Ниже нами будут проанализированы некоторые из них.
Федеральные административные трибуналы создаются,
как правило, либо в на основании положений соответствующих
специальных нормативных правовых актов об учреждении таких
трибуналов, либо в соответствии с отдельными положениями
нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в
194
Jacobs L.A., Mactavish A.L. Introduction // Dialogue between Courts and Tribunals:
Essays in Administrative Law and Justice 2001-2007 / Ed. by L.A. Jacobs, A.L. Mactavish.
– Montreal: Canadian Institute for the Administration of Justice, 2007. – P. 1;
<http://www1.uwindsor.ca/law/ljacobs/system/files/Dialogue%20between%20Courts%20an
d%20Tribunals%20-%20FINALVersion%20(May.1.08).pdf>.
195
Case «Mooring v. Canada (National Parole Board)» / Judgment of the Supreme Court
of 08.02.1996 № [1996] 1 SCR 75 // <http://www.hrcr.org/safrica/administrative_justice/
mooring_canada.html>.
196
Administrative Tribunals / The Canadian Encyclopedia // <http://www.thecanadianencyc
lopedia. com/en/article/administrative-tribunals/>.
92
какой-либо конкретной сфере, причем, можно говорить о том, что
последнее встречается чаще.
Административные трибуналы, помимо рассмотрения и
разрешения споров в сфере административных и иных публичных
правоотношений выполняют широкий спектр иных функций, в
которые входят, в том числе, проведение исследований,
выработка
рекомендаций,
участие
в
формировании
государственной политики сферах их компетенции. Такого рода
административные трибуналы функционируют на постоянной
основе. Кроме того, в Канаде для рассмотрения определенных
вопросов могут создаваться и временные административные
трибуналы. Процедура рассмотрения споров административными
трибуналами
в
Канаде
является
существенно
менее
формализованной, чем процедура рассмотрения дел судами197.
Одной из важнейших черт административных трибуналов
как
органов
административной
юстиции
является
их
независимость. Так, например, в Постановлении по делу
«Canadian Pacific Ltd. против Canadian Pacific Ltd.» от 26.01.1995
№ [1995] 1 S.C.R. 3 Верховный суд Канады указал, что принципы
независимости судебной системы применяются и в отношении
административных трибуналов, действующих в качестве судебных
органов, однако уровень необходимой институциональной
независимости административных трибуналов зависит от
характера самого трибунала и сферы, в которой он осуществляет
свою деятельность198.
В качестве примеров административных трибуналов
Канады, учрежденных на федеральном уровне, можно привести
Совет Канады по иммиграции и делам беженцев, Трибунал
Канады по вопросам конкуренции, Совет Канады по
трудовым отношениям, Канадскую комиссию по правам
человека, а также Совет Канады по расследованию
197
Administrative Tribunals / The Canadian Encyclopedia // <http://www.thecanadianencyc
lopedia.com/en/article/administrative-tribunals/>.
198
Case «Canadian Pacific Ltd. v. Matsqui Indian Band» / Judgment of the Supreme Court
of 26.01.1995 № [1995] 1 SCR 3 // <http://www.hrcr.org/safrica/administrative_justice/
pacific_matsqui.html>.
93
транспортных
происшествий
и
по
транспортной
безопасности.
Рассмотрим некоторые аспекты правового регулирования и
особенности деятельности указанных трибуналов.
Крупнейшим независимым административным трибуналом
является Совет Канады по иммиграции и делам беженцев,
осуществляющий принятие обоснованных мотивированных
решений по делам беженцев и вопросам, связанным с
иммиграцией, руководствуясь в своей деятельности принципами
законности, разумности и справедливости. Совет по иммиграции и
делам беженцев Канады также принимает решения о
предоставлении необходимой государственной защиты тем
беженцам, которые в ней нуждаются199.
Совет Канады по иммиграции и делам беженцев был
учрежден в соответствии с частью 4 Закона Канады «Об
иммиграции и защите беженцев» от 2001 года (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)200.
Совет Канады по иммиграции и делам беженцев состоит из
Отдела по защите беженцев, Апелляционного отдела по делам
беженцев, Отдела по вопросам иммиграции и Апелляционного
отдела по вопросам иммиграции, как это определяет статья 151
указанного выше закона. Данные структурные подразделения
занимаются
разрешением
споров
по
установленной
специализации.
В соответствии со статьей 3 Закона Канады «О Трибунале
Канады по вопросам конкуренции» от 1985 года (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями) был учрежден
Трибунал Канады по вопросам конкуренции201.
Статья 1.1 указанного закона устанавливает, что его целью
является защита и поощрение конкуренции в целях обеспечения
эффективности и адаптивности канадской экономики, расширения
199
About the Board / Immigration and Refugee Board of Canada // <http://www.irb-cisr.gc.
ca/Eng/BoaCom/Pages/index.aspx>.
200
Immigration and Refugee Protection Act of 2001 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/
acts/I-2.5/FullText.html>.
201
Competition Tribunal Act of 1985 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-36.4/page1.html>.
94
возможностей для выхода Канады на мировые рынки; и, в то же
время, признавая роль иностранной конкуренции в Канаде, в
целях обеспечения равных возможностей участия в канадской
экономике для малых и средних предприятий, в целях
предоставления потребителям право выбора товаров, работ,
услуг.
Как устанавливает статья 8 Закона Канады «О Трибунале
Канады по вопросам конкуренции», в компетенцию Трибунала
входит, рассмотрение заявлений и разрешение споров по
вопросам о недобросовестной конкуренции во всех ее
проявлениях.
Совет Канады по трудовым отношениям был учрежден в
соответствии с частью 1 статьи 9 Трудового кодекса Канады от
1985 года (в действующей редакции, с изменениями и
дополнениями)202.
Раздел II части I Трудового кодекса Канады полностью
посвящен его деятельности.
Совет Канады по трудовым отношениям является
независимым квазисудебным органом, ответственным за
толкование и применение части I (Трудовые отношения) и
некоторых положений части II (Охрана труда и здоровья
работников) Трудового кодекса Канады, а также – с 1 апреля 2013
года – за толкование и применение положений части II Закона
Канады «О статусе творческих работников» от 1992 года (в
действующей редакции, с изменениями и дополнениями)203,
посвященной профессиональным отношениям.
При этом отмечается, что основной целью деятельности
Совета Канады по трудовым отношениям является в первую
очередь, поддержка конструктивных отношений между работником
и работодателем204.
202
Canada Labour Code of 1985 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/L-2/FullText.
html>.
203
Status of the Artist Act of 1992 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/S-19.6/index.
html>.
204
Welcome to the CIRB / Canada Industrial Relations Board // <http://www.cirb-ccri.gc.
ca/eic/site/047.nsf/eng/home>.
95
Канадская комиссия по правам человека была
учреждена в соответствии с частью 1 статьи 26 Закона Канады «О
правах человека в Канаде» от 1985 года (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)205.
Целью создания данного органа административной юстиции
было обеспечение применения положений указанного выше
Закона Канады «О правах человека в Канаде», а также Закона
Канады «О равных возможностях при трудоустройстве» от 1995
года
(в
действующей
редакции,
с
изменениями
и
206
дополнениями) .
В соответствии со статьей 40 Закона Канады «О правах
человека в Канаде» лицо или группа лиц, имеющих достаточные
основания полагать, что они явились жертвами дискриминации,
вправе подать в Канадскую комиссию по правам человека жалобу
в надлежащей форме. Такая жалоба может подаваться, в том
числе, в отношении действий и решений органов публичной
власти Канады.
Кроме того, в Канаде осуществляет свою деятельность
такой орган административной юстиции, как Совет Канады по
расследованию
транспортных
происшествий
и
по
транспортной безопасности.
В соответствии с частью статьи 7 Закона Канады «О Совете
Канады по расследованию транспортных происшествий и по
транспортной безопасности» от 1989 года (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)207, в его задачи входит
обеспечение транспортной безопасности посредством проведения
независимых расследований с целью выявления причин
транспортных происшествий и способствующих им факторов,
выявления недостатков в области транспортной безопасности, а
также выработка рекомендаций, направленных на их устранение.
205
Canadian Human Rights Act of 1985 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/h-6/Full
Text.html>.
206
Employment Equity Act of 1995 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/L-2/FullText.
html>.
207
Canadian Transportation Accident Investigation and Safety Board Act of 1989 //
<http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-23.4/FullText.html>.
96
Далее мы подробнее остановимся на законодательстве
некоторых провинций Канады об административной юстиции,
регулирующем
деятельность
провинциальных
административных трибуналов.
Так, одним из наиболее важных, как представляется,
нормативных правовых актов провинций Канады (с учетом
упомянутой выше «двойственности» правовой системы этой
страны), касающихся вопросов, связанных с административной
юстицией,
является
Закон
провинции
Квебек
«Об
административной юстиции» от 1996 года (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)208.
Как устанавливает статья 1 Закона провинции Квебек «Об
административной юстиции», целью данного нормативного
правового акта является утверждение специфического характера
административной
юстиции,
обеспечение
ее
качества,
оперативности и доступности, а также защита основных прав и
свобод граждан. Закон устанавливает общие правила процедуры,
применимые к рассмотрению споров и принятию конкретных
решений органами административной юстиции. Такие правила
различаются между собой в зависимости от того, будет ли такое
решение принято посредством выполнения соответствующим
органом административных или судебных функций.
На
основании
Закона
провинции
Квебек
«Об
административной
юстиции»
были
учреждены
Административный трибунал провинции Квебек и Совет по
административной юстиции.
Рассмотрение
споров
и
принятие
решений
Административным трибуналом провинции Квебек или иными
административными органами по спорам между частными лицами
и органами публичной власти осуществляется в процессуальной
форме и должно производиться беспристрастно, как это
устанавливает статья 9 Закона провинции Квебек «Об
административной юстиции».
208
An Act respecting administrative justice of 1996 // <http://www2.publicationsduquebec.g
ouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type=2&file=/J_3/J3_A.html>.
97
Статьей 14 указанного закона установлено, что к
компетенции Административного трибунала провинции Квебек
отнесено рассмотрение дел об оспаривании актов и решений
административных органов или децентрализованных органов
публичной власти.
В соответствии со статьей 17 Закона провинции Квебек «Об
административной
юстиции»
Административный
трибунал
провинции Квебек состоит из четырех структурных подразделений
(отделов), в число которых входят отделы по социальным
вопросам, по недвижимому имуществу,
по земельным
отношениям и окружающей среде, по экономическим вопросам.
В функции отдела Административного трибунала,
провинции Квебек по социальным вопросам в соответствии со
статьей 18 Закона провинции Квебек «Об административной
юстиции» входит разрешение споров в рамках административной
юстиции, связанных, в частности, с гарантиями получения
социальной помощи и поддержки, предоставлением пособий,
защитой лиц, чье психическое состояние представляет опасность
для самого лица и окружающих, а также связанных с
предоставлением медицинских и социальных услуг.
Отдел Административного трибунала провинции Квебек
по недвижимому имуществу, в соответствии со статьей 18
Закона провинции Квебек «Об административной юстиции»,
рассматривает споры в рамках административной юстиции,
связанные, в частности, обложением налогом на недвижимое
имущество,
регистрационными
действиями
в
отношении
недвижимого имущества и его оценки, а также корректности
внесения соответствующих записей в государственные регистры.
В соответствии со статьей 34 Закона провинции Квебек «Об
административной
юстиции»
к
компетенции
отдела
Административного
трибунала
провинции
Квебек
по
земельным отношениям и окружающей среде входит
разрешение споров в рамках административной юстиции,
связанных, в частности, с принятием актов и решений,
касающихся приобретения, использования, разделения или
отчуждения земель в пределах сельскохозяйственных зон,
98
проведения работ, связанных с удалением верхнего слоя почвы,
осуществлением различных видов деятельности, которые могут
негативным образом повлиять на состояние окружающей
природной среды.
Наконец, к полномочиям отдела Административного
трибунала провинции Квебек по экономическим вопросам в
силу статьи 36 Закона провинции Квебек «Об административной
юстиции» входит рассмотрение дел, связанных с принятием
ненормативных правовых актов в сфере лицензирования,
сертификации и выдачи разрешений в различных сферах
экономической
(коммерческой)
деятельности
(торговля,
промышленное производство, сфера услуг).
Особым органом в системе административной юстиции
провинции Квебек является Совет по административной
юстиции. Его основные функции, согласно статье 177 Закона
провинции Квебек «Об административной юстиции», в том числе,
состоят в принятии Кодекса этики для членов Административного
трибунала провинции Квебек, а также в рассмотрении жалоб на
них.
В провинции Британская Колумбия действует Закон «Об
административных трибуналах» от 2004 года (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)209, который
устанавливает порядок организации и функционирования таких
трибуналов.
Принятие данного нормативного правового акта было
осуществлено
в
процессе
реформирования
системы
административной юстиции провинции Британская Колумбия, в
рамках которого предполагалось, что административные
трибуналы должны быть информированной, неформальной,
доступной и недорогой альтернативой судам при разрешении
споров определенного рода. Кроме того, преследовалась цель
обеспечения возможности в административные трибуналы
назначения квалифицированных судей.
209
Administrative tribunals Act of 2004 // <http://www.bclaws.ca/Recon/document/ID/freesi
de/00_04045_01#section1>.
99
Отмечается, что Закон провинции Британская Колумбия
«Об административных трибуналах» действительно позволяет
обеспечивать эффективное разрешение споров в рамках
административной юстиции, однако его положения могут лишь
выборочно применяться к отдельным трибуналам в зависимости
от их компетенции, что, по мнению ряда авторов, является
серьезным недостатком данного нормативного правового акта210.
Кроме того, Закон провинции Британская Колумбия «Об
административных трибуналах» не содержит развернутого
определения самого понятия «административный трибунал»,
лишь устанавливая, что трибуналом для целей данного закона
является трибунал, положения рассматриваемого нормативного
правового акта, в отношении которого могут применяться в том
случае, если это позволяет законодательство, в соответствии с
которым данный орган административной юстиции был учрежден
или действует (статья 1 Закона провинции Британская Колумбия
«Об административных трибуналах»).
Необходимо также упомянуть о том, что в Канаде на
федеральном уровне осуществляет свою деятельность Совет
канадских административных трибуналов, который является
некоммерческой организацией, основной задачей которого
является
продвижение
передового
опыта
в
сфере
административной юстиции в Канаде. Совет канадских
административных трибуналов был создан в 1980 году, а
официально зарегистрирован в 1986 году. Цели его деятельности
заключаются в укреплении и расширении взаимодействия между
членами сообщества административной юстиции, содействии
повышению информированности населения Канады о роли
значении административной юстиции в повседневной жизни, а
также предоставлении неофициальных рекомендаций органам
административной юстиции211.
210
British Columbia’s new administrative tribunals act / Administrative Justice Office //
<http://www.ccat-ctac.org/downloads/LBCsNewATAPaper.pdf>. – P. 3.
211
About CCAT / The Council of Canadian Administrative Tribunals (CCAT) //
<http://www.ccat-ctac.org/en/about>.
100
Следует обратить внимание, что значительная роль в
системе административной юстиции Канады (как и во всех
странах, относящихся к англосаксонской правовой семье),
отводится непосредственно общим судам212.
В настоящее время в Канаде действует двухуровневая
судебная система: федеральные суды и провинциальные
(территориальные) суды. Однако в отличие от США, где суды
штатов могут рассматривать только нарушения законов штатов, а
федеральные суды – нарушения федеральных законов, в Канаде
оба федеральных суда первой инстанции (Федеральный суд и
Налоговый суд) рассматривают весьма узкий перечень дел, а все
остальные дела (в рамках и федерального, и провинциального
законодательства) находятся в юрисдикции провинциальных
(территориальных) судов213.
К федеральным судебным органам, разрешающим
споры, возникающие из административных и иных публичных
правоотношений, а также рассматривающим жалобы на решения
административных трибуналов в Канаде относятся:
- Федеральные суды первой инстанции:
Федеральный суд (рассматривает, в том числе, споры
между субъектами федерации или между субъектами федерации
и
федеральными
властями,
дела
о
гражданстве,
интеллектуальной собственности, конкуренции и дела с участием
федеральных органов власти, жалобы на решения большинства
федеральных административных трибуналов). Его акты могут
быть обжалованы в Федеральный апелляционный суд;
Налоговый
суд
Канады
(специализированный
административный суд, рассматривающий налоговые споры и
жалобы на решения федеральных административных трибуналов
в сфере налогообложения). Его акты также могут быть
обжалованы в Федеральный апелляционный суд;
- Федеральный апелляционный суд (рассматривает
апелляции на решения федеральных судов первой инстанции,
212
См.: Бочарова Н.С. Основные черты гражданского процесса Канады: судебная
система, источники, принципы: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2006.
213
См.: <http://www.pe-a.ru/ca/ca-courts>.
101
жалобы на решения ряда федеральных административных
трибуналов). Его акты могут быть обжалованы в Верховный суд
Канады;
- Верховный суд Канады (рассматривает апелляции на
решения федерального апелляционного суда, провинциальных
(территориальных) судов и военного апелляционного суда).
В Канаде действует весьма развитая система военных
судов,
также
рассматривающих
некоторые
категории
административных споров:
- Военные суды (рассматривают в качестве первой
инстанции
дела
в
отношении
военнослужащих
и
прикомандированного к военным частям гражданского персонала).
Его акты могут быть обжалованы в Военный апелляционный суд;
- Военный апелляционный суд (рассматривает апелляции
на решения военных судов). Его акты могут быть обжалованы в
Верховный суд Канады.
Значительная роль в сфере административной юстиции
также
отведена
достаточно
многообразной
системе
провинциального правосудия:
- Провинциальные
(территориальные)
суды
(рассматривают в качестве первой инстанции уголовные и
гражданские дела, не представляющие значительной сложности,
большинство семейных дел, некоторые административные споры).
Их акты могут быть обжалованы в соответствующие
провинциальные (территориальные) высокие суды;
- Провинциальные (территориальные) высокие суды
(могут называться по-разному (Верховным судом, Судом
королевской скамьи, Старшим судом) и рассматривают в качестве
первой инстанции серьезные уголовные и гражданские дела, ряд
семейных дел (разводы), апелляции на решения судов
провинциальных (территориальных) судов). Их акты могут быть
обжалованы
в
соответствующие
провинциальные
(территориальные) апелляционные суды;
- Провинциальные (территориальные) апелляционные
суды (рассматривают апелляции на решения провинциальных
(территориальных) высоких судов, жалобы на решения
102
провинциальных административных трибуналов и (по ряду
уголовных дел) апелляции на решения провинциальных судов). Их
акты могут быть обжалованы в Верховный суд Канады214.
При рассмотрении административных споров суды Канады,
равно как и квазисудебные органы административной юстиции,
руководствуются конституционными актами, фундаментальными
неписанными принципами права, законами (статутами, актами,
кодексами), различными их официальными разъяснениями,
подзаконными нормативными правовыми актами, судебными
прецедентами (в том числе, сформулированных судами других
стран семьи общего права, в особенности, Великобритании, США,
Австралии).
Таким образом, анализируя систему административной
юстиции Канады, можно прийти к выводу, что она весьма
эффективно
сочетает
в
себе
как
судебную,
так
и
административную процедуры рассмотрения споров.
214
См.: <http://www.pe-a.ru/ca/ca-courts>;
<http://www.cjc-ccm.gc.ca/english/resource_
en.asp?selMenu=resource_courtsystem_en.asp>.
103
3.3. Система административной юстиции
Австралии
Австралия рассматривается как государство, принявшее
весьма инновационные меры для усиления обеспечения
подотчетности органов исполнительной власти. За последние
десятилетия в этой стране была создана комплексная
законодательная и институциональная база обеспечения
эффективного функционирования административной юстиции215.
Австралия (полное официальное наименование –
Австралийский Союз) – федеративное государство, формой
правления которого является конституционная монархия (главой
государства считается Королева Великобритании, которая
осуществляет полномочия через назначаемого ею Генералгубернатора). Правовая система Австралии формировалась под
значительным
влиянием
английского
права.
Основными
источниками права в ней признаются сформулированное в
судебных решениях общее право и законодательные акты216.
В
Австралии
реализована
весьма
сложная
и
217
многоуровневая система административной юстиции , которая
связана с определенной организацией публичного управления,
основанного на принципе разделении властей и системой сдержек
и противовесов. На федеральном уровне разделение властей
является весьма четким и строгим, что обусловило возможность
существования
отдельных
систем
рассмотрения
административных
споров
одновременно
в
рамках
215
Kirk L.J. The Constitutionalisation of Administrative Justice // Administrative Justice –
the Core and the Fringe / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Canberra: Australian Institute of
Administrative Law Inc, 2000. – P. 106; <http://150.203.86.5/aial/Publications/
webdocuments/Procedures/AdministrativeJustice.pdf>.
216
См.: <http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_law/13/АВСТРАЛИЯ>.
217
См.: Муратова Е.В. Административная юстиция в Австралии: Дис. ... канд. юрид.
наук. – М., 2013; Вахтинская Е.М. Основные черты гражданского процесса
Австралии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2013.
104
исполнительной и судебной ветвей государственной (публичной)
власти218.
При этом отмечается, что значимость пересмотра
административных решений (в широком понимании данного
термина) органов публичной власти специализированными
квазисудебными органами – трибуналами и комиссиями,
входящими в систему органов исполнительной власти Австралии,
ни в коей мере не отменяет необходимости предоставления
возможности для их ревизии и в судебном порядке. Так, в
судебном порядке осуществляется, в частности, пересмотр
решений административных трибуналов и комиссий, включая
решения Административного апелляционного трибунала, а также
тех решений органов публичной власти, пересмотр которых
соответствующими трибуналами и комиссиями невозможен.
Судебный
контроль
как
средство
обеспечения
подотчетности и законности деятельности органов публичной
власти и должностных лиц представляет собой центральный
элемент системы административной юстиции этой страны219.
По мнению известного австралийского правоведа Дж. Кирка,
право человека на доступ к системе административной юстиции
совокупно включает в себя три элемента:
- право частного лица добиваться судебного пересмотра
любых решений органов публичной власти, которые могут
оказывать на него отрицательное влияние;
- право на предварительный пересмотр принятого решения
до того, как оно вступит в силу, и, соответственно, до момента, как
его можно будет пересмотреть в судебном порядке;
- право на рассмотрение дела соответствующими органами
по существу, включая изучение всех его обстоятельств и оценку
аргументов сторон.
218
Downes G. The State of Administrative Justice in Australia / Administrative Appeals
Tribunal // <http://www.aat.gov.au/Publications/SpeechesAndPapers/Downes/StateAdmin
JusticeMay2007.htm>.
219
Federal Judicial Review in Australia / Administrative Review Council // <www.arc.ag.
gov.au/Publications/Reports/Documents/ARCReport50-FederalJudicialReviewinAustralia2012.PDF>. – 2012. – P. 3.
105
Он также указывает, что разделение властей на
федеральном уровне имеет особое значение для первого и
третьего из указанных элементов, поскольку глава Конституции
Австралии,
посвященная
органам
судебной
власти,
предусматривает, что судебную власть (и только ее) на
федеральном уровне могут осуществлять лишь суды, которые
созданы в соответствии с конституционными положениями220.
Австралийская система рассмотрения квазисудебными
органами
исполнительной
власти
(трибуналами
и
комиссиями) заявлений об обжаловании административных
решений, является уникальной. Условно ее можно представить в
виде
пирамиды,
на
вершине
которой
находится
Административный
апелляционный
трибунал,
осуществляющий пересмотр административных решений на всех
уровнях публичного управления страной. В частности,
Административный
апелляционный
трибунал
Австралии
пересматривает решения министров, включая акты Кабинета
министров
Австралии,
департаментов
и
управлений
Правительства Австралии.
В штатах и на территориях Австралии также действуют
параллельные системы пересмотра административных
решений, иногда осуществляющие свою деятельность аналогично
Административному апелляционному трибуналу Австралии.
Трибуналы и комиссии в австралийских штатах не ограничены в
реализации административной власти и могут осуществлять
отдельные судебные полномочия221.
В Австралии на федеральном уровне также осуществляет
свою деятельность Совет по административному контролю,
предоставляющий консультации и рекомендации, касающиеся
вопросов применения административного права. Функции Совета
по административному контролю заключаются в обеспечении того,
220
Kirk L.J. Administrative Justice and the Australian Constitution // Administrative Justice
– the Core and the Fringe / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Canberra: Australian Institute
of Administrative Law Inc, 2000. – P. 79; <http://150.203.86.5/aial/Publications/
webdocuments/Procedures/AdministrativeJustice.pdf>.
221
Downes G. The State of Administrative Justice in Australia / Administrative Appeals
Tribunal // <http://www.aat.gov.au/Publications/SpeechesAndPapers/Downes/StateAdmin
JusticeMay2007.htm>.
106
чтобы система административной юстиции Австралии была
эффективной и значимой для защиты прав граждан222.
Федеральное законодательство Австралии, содержащее
положения, закрепляющие гарантии защиты прав частных лиц в
рамках административной юстиции, представлено следующими
основными нормативными правовыми актами:
- Конституция Австралии (вступила в силу 1 января 1901
года,
в
действующей
редакции,
с
изменениями
и
223
дополнениями) ;
- Закон Австралии «Об административных решениях
(судебном контроле)» от 1977 года № 59 (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)224;
- Закон Австралии «Об Административном апелляционном
трибунале» от 1975 года № 91 (в действующей редакции, с
изменениями и дополнениями)225;
- Закон Австралии «Об Омбудсмене» от 1976 года № 181 (в
действующей редакции, с изменениями и дополнениями)226.
Как указывает Е.М. Вахтинская, Австралия относится к
странам общего права с федеративным устройством, что
обусловливает существование как федеральной судебной
системы, так и судебной системы штатов и территорий.
Высшей судебной инстанцией страны является Высокий
суд Австралии, решения Пленума которого являются
окончательными и не могут быть обжалованы.
На федеральном уровне, помимо Высокого суда
действует целый ряд судебных инстанций: Федеральный суд
Австралии, который рассматривает дела, как по первой
инстанции, так и в апелляционном порядке; Федеральный суд
магистратов, учрежденный в 1999 года с целью снижения
222
Welcome to the Administrative Review Council / Administrative Review Council //
<http://www.arc.ag.gov.au/Pages/default.aspx>.
223
The Australian Constitution // <http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Senate/Power
s_practice_n_procedures/Constitution>.
224
Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977 № 59 // <http://www.comlaw.gov.
au/Details/C2012C00515>.
225
Administrative Appeals Tribunal Act 1975 № 91 // <http://www.comlaw.gov.au/Details/
C2011C00058>.
226
Ombudsman Act 1976 № 181 // <http://www.comlaw.gov.au/Details/C2013C00332>.
107
нагрузки на Федеральный суд и Семейный суд Австралии,
вследствие чего юрисдикция суда была сформирована за счет
дел, ранее рассматриваемых этими судами: возникающих из
семейных правоотношений, о банкротстве, в области обеспечения
прав человека, в сфере миграции и др. Отличительной же
особенностью является то обстоятельство, что Федеральный суд
магистратов занимается рассмотрением более простых дел и
разрешением наименее сложных вопросов. На федеральном
уровне также действуют два специализированных суда:
Семейный суд Австралии, созданный в 1976 году, а также вновь
воссозданный в 2010 году Военный суд. Помимо судов общей
юрисдикции и специализированных судов правосудие на
федеральном уровне осуществляется в рамках системы
трибуналов и комиссий.
Высшей судебной инстанцией в субъектах Австралийского
Союза – штатах и территориях – выступает соответствующий
Верховный суд штата или территории. В юрисдикцию данных
судов входит рассмотрение дел, как по первой инстанции, так и в
апелляционном порядке. Нижестоящими судами штатов и
территорий по отношению к соответствующему Верховному суду
выступают окружные суды или суды районов, а на нижней
ступени судебной иерархии находятся суды магистратов или
местные суды, дела в которых рассматриваются магистратом
или мировым судьей. На уровне штатов также существует целый
ряд специализированных судебных органов227.
Конституция Австралии содержит определенные гарантии
функционирования системы административной юстиции, а
реализованный принцип независимости судебной власти требует
наличия возможности для осуществления судебного контроля,
заключающегося в пересмотре решений, принимаемых органами
публичной власти, что является эффективным, в первую очередь,
когда речь идет о решениях, имеющих существенную важность228.
227
Вахтинская Е.М. Высокий суд Австралии: история и юрисдикция // Арбитражный и
гражданский процесс. – 2012. – № 1; СПС «Консультант Плюс».
228
Kirk L.J. Administrative Justice and the Australian Constitution // Administrative Justice
– the Core and the Fringe / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Canberra: Australian Institute
of Administrative Law Inc, 2000. – P. 105; <http://150.203.86.5/aial/Publications/
webdocuments/Procedures/AdministrativeJustice.pdf>.
108
Пункт «V» статьи 75 Конституции Австралии устанавливает,
что в случае необходимости выдачи судебного приказа,
рассмотрения вопроса о наложении судебного запрета или
вынесении судебного предписания в отношении должностного
лица Австралийского Союза, в качестве суда первой инстанции
выступает Высокий суд Австралии.
По мнению множества австралийских исследователей,
данное положение является отправной точкой для развития
системы административной юстиции Австралии, в частности –
пересмотра решений органов публичной власти в судебном
порядке229.
Однако лишь такой способ защиты своих прав в рамках
системы административной юстиции не мог являться в полной
мере эффективным, поскольку был труднодоступен для
заявителей. В 1971 году Совет по административному контролю
Австралии рекомендовал внести существенные изменения в
систему пересмотра решений органов публичной власти и их
должностных
лиц
с
целью
упрощения
рассмотрения
соответствующих заявлений230.
С
момента
принятия
Закона
Австралии
«Об
административных решениях (судебном контроле)» от 1977 года
№ 59 (в действующей редакции, с изменениями и
дополнениями)231 – ключевого нормативного правового акта этой
страны в сфере административной юстиции, Высокий суд
Австралии
более
не
являлся
основной
инстанцией,
осуществляющей пересмотр в судебном порядке решений органов
публичной власти232.
229
Federal Judicial Review in Australia / Administrative Review Council // <www.arc.ag.
gov.au/Publications/Reports/Documents/ARCReport50-FederalJudicialReviewinAustralia2012.PDF>. – 2012. – P. 9.
230
Federal Judicial Review in Australia / Administrative Review Council // <www.arc.ag.gov.
au/Publications/Reports/Documents/ARCReport50-FederalJudicialReviewinAustralia-2012.
PDF>. – 2012. – P. 10.
231
Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977 № 59 // <http://www.comlaw.gov.
au/Details/C2012C00515>.
232
Federal Judicial Review in Australia / Administrative Review Council // <www.arc.ag.gov.
au/Publications/Reports/Documents/ARCReport50-FederalJudicialReviewinAustralia-2012.
PDF>. – 2012. – P. 10.
109
Часть 1 статьи 3 Закона Австралии «Об административных
решениях (судебном контроле)» содержит перечень решений
органов публичной власти, по отношению к которым данный
нормативный правовой акт применяется. В частности, к ним
относятся определенные в рассматриваемом законе различные
решения административного характера (включая правила,
положения, регламенты), принимаемые, в том числе, в
соответствии с иными нормативными правовыми актами,
органами публичной власти или должностными лицами
Австралийского Союза, кроме:
- решений, принимаемых Генерал-губернатором Австралии
(главой исполнительной власти на территории Австралийского
Союза);
- решений, указанных в Приложении 1 к данному закону, к
которым относятся некоторые их виды, принимаемые в
соответствии с положениями других федеральных нормативных
правовых актов Австралии.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона Австралии «Об
административных
решениях
(судебном
контроле)»
под
решением органом публичной власти понимается достаточно
широкий перечень актов, действий (бездействия), в частности:
- принятие, приостановление действия, отмена или отказ в
принятии какого-либо административного акта (включая правила,
положения, регламенты);
- выдача, приостановление действия, аннулирование или
отказ в выдаче какой-либо лицензии, разрешения, сертификата,
согласования, направления, утверждения;
- предоставление каких-либо полномочий, приостановление
их действия, аннулирование или отказ в таком предоставлении;
- наложение каких-либо ограничений или выдвижение
условий;
- издание поручения, запроса или требования;
- осуществление определенных действий или отказ от их
осуществления (бездействие).
Как устанавливает часть 4 статьи 3 Закона Австралии «Об
административных решениях (судебном контроле)», под лицом,
110
пострадавшим от решения органа публичной власти и
имеющим право на защиту в рамках административной
юстиции, понимается частное лицо (как физическое, так и
юридическое):
- чьи права или законные интересы были нарушены в связи
с принятием распорядительного решения;
- чьи права или законные интересы могут быть нарушены в
связи с принятием решения в виде доклада или рекомендации;
- в отношении которого были совершены, совершаются или
будут совершены действия (бездействие), которыми может быть
оказано какое-либо негативное влияние на его права или законные
интересы.
В статье 5 Закона Австралии «Об административных
решениях (судебном контроле) установлено, что лицо,
пострадавшее от решения органа публичной власти, вправе его
обжаловать в Федеральный суд Австралии или Федеральный
суд магистратов с целью пересмотра такого решения по
следующим основаниям:
- в связи с принятием этого решения произошло нарушение
правил естественной справедливости;
- при принятии этого решения не была соблюдена
установленная законодательством процедура;
- лицо, принимавшее решение, фактически не имело на то
соответствующих полномочий;
- решение принято в нарушение с требований нормативного
правового акта, во исполнение положений которого оно
выносилось;
- решение является ошибочным по существу;
- решение принято в противоправных целях;
- решение принято без наличия на то надлежащих
оснований;
- решение каким-либо иным образом противоречит
действующему законодательству.
Как устанавливает часть 1 статьи 7 Закона Австралии «Об
административных решениях (судебном контроле)», в случаях,
когда в обязанности должностного лица входит вынесение
111
решений, в отношении которых данный закон применяется, и не
имеется норм, устанавливающих сроки, в течение которых такие
решения должны приниматься, а должностное лицо не принимает
такое решение, то лицо, пострадавшее от непринятия
соответствующего решения, вправе обратиться в Федеральный
суд или Федеральный суд магистратов со ссылкой на то, что
имела место необоснованная задержка в принятии решения.
Аналогичная возможность для обращения в суд
установлена частью 2 статьи 7 Закона Австралии «Об
административных решениях (судебном контроле)» и для
ситуации, когда в обязанности должностного лица входит
вынесение решений, в отношении которых данный закон
применяется, и положениями законодательства устанавливаются
сроки, в течение которых такие решения должны приниматься, а
должностное лицо, тем не менее, не принимает такое решение.
Компетенция Федерального суда и Федерального суда
магистратов
по
рассмотрению
заявлений
и
принятию
соответствующих решений по ним, также устанавливается
положениями Закона Австралии «Об административных решениях
(судебном контроле)» (статья 8).
Особое значение в системе административной юстиции
Австралии имеют административные трибуналы (комиссии).
Как отмечает Е.В. Муратова, они восприняты в качестве
незаменимого инструмента надлежащего государственного
управления, который постоянно обновляется и меняется в
зависимости от фактических потребностей австралийского
общества.
Деятельность административных трибуналов (комиссий)
включает в себя пересмотр большинства решений органов
публичной администрации, должностных лиц по заявлениям
граждан. Отличительной особенностью данных органов от
аналогичных институтов других стран является их полномочие на
принятие нового административного решения по результатам
пересмотра по существу первоначального решения. Другими
словами, административный трибунал (комиссия) вправе не
только
отменить
или
подтвердить
пересматриваемое
112
административное решение, но и заменить его своим
собственным.
Должностные лица, будь то министры правительства или
иные должностные лица органов исполнительной власти, часто
получают поручения парламента на принятие первоочередных
решений, затрагивающих интересы граждан Австралии, которые, в
свою очередь, предполагают, что граждане наделены правом
обращаться с просьбой о независимом и объективном пересмотре
решений органов исполнительной власти, которые прямо
затрагивают их личные, финансовые или имущественные
интересы, если в законодательстве нет достаточных оснований,
препятствующих такому пересмотру.
Трибуналы (комиссии) в Австралии являются важным
инструментом государственной политики, предназначенным
обеспечить не только практическое участие граждан в процессе
принятия государственных решений, которые затрагивают их
лично, но также ведение независимого наблюдения за системой
публичной администрации в целом в целях не допущения
повторных ошибок. В настоящее время новая задача, стоящая
перед системой трибуналов, формулируется как обеспечение
контроля за системными проблемами публичной администрации233.
Законом Австралии «Об Административном апелляционном
трибунале» от 1975 года № 91 (в действующей редакции, с
изменениями
и
дополнениями)234
был
учрежден
Административный апелляционный трибунал Австралии,
состоящий из председателя, других руководящих лиц, а также
старших и иных членов трибунала, назначаемых в соответствии с
настоящим законом (статья 5).
Административный апелляционный трибунал Австралии
(как это предусматривает часть 2 статьи 19 указанного закона)
состоит из нескольких структурных подразделений, в числе
которых:
233
Муратова Е.В. Опыт введения системы административной юстиции в
Австралийском Союзе // Адвокат. – 2011. – № 4; СПС «Консультант Плюс».
234
Administrative Appeals Tribunal Act 1975 № 91 // <http://www.comlaw.gov.au/Details/
C2011C00058>.
113
- общий административный отдел;
- отдел по рассмотрению апелляций в области
медицины;
- отдел по рассмотрению апелляций в области
безопасности;
- отдел по рассмотрению апелляций в области
налогообложения;
- отдел по рассмотрению апелляций в области
оценочной
деятельности
и
компенсаций
и
иные
подразделения.
Административный апелляционный трибунал Австралии
осуществляет
пересмотр
административных
решений,
принимаемых министерствами, департаментами, ведомствами и
иными федеральными органами государственной (публичной)
власти Австралии. В ограниченном количестве случаев данный
орган вправе пересматривать административные решения,
принимаемые государственными органами субъектов федерации
и негосударственными учреждениями.
Процедура
пересмотра
административных
решений
Административным апелляционным трибуналом Австралии
включает в себя исследование фактических обстоятельств дела,
анализ
норм
законодательства,
а
также
положений
государственной
политики
в
рассматриваемой
области.
Административный апелляционный трибунал, осуществляя свою
деятельность, вправе утверждать, изменять или отменять
пересматриваемые им решения235.
При этом в отдельных нормативных правовых актах может
содержаться указание на решения органов публичной власти,
пересмотр которых вправе осуществлять Административный
апелляционный трибунал Австралии (статья 25 Закона Австралии
«Об Административном апелляционном трибунале»).
В соответствии с частью 3 статьи 3 рассматриваемого
закона, под решениями органов публичной власти, обжалование
которых допускается, понимается:
235
What we do / Administrative Appeals Tribunal // <http://www.aat.gov.au/AboutTheAAT/
IntroductionToTheAAT.htm>.
114
- принятие, приостановление действия, отмена или отказ в
принятии какого-либо административного акта;
- выдача, приостановление действия, аннулирование или
отказ в выдаче какой-либо лицензии, разрешения, сертификата,
согласования, направления, утверждения;
- предоставление каких-либо полномочий, приостановление
их действия, аннулирование или отказ в таком предоставлении;
- наложение каких-либо ограничений или выдвижение какихлибо условий;
- издание поручения, запроса или требования;
- осуществление определенных действий или отказ от их
осуществления (бездействие).
Юрисдикция Административного апелляционного трибунала
Австралии охватывает весьма значительный спектр решений,
принимаемых органами публичной власти. Вместе с тем, при
рассмотрении дел об оспаривании отдельных их категорий,
данный орган пользуется достаточно широкой свободой
процессуального усмотрения, при рассмотрении других действует
непосредственно
как
суд,
будучи
связанным
строгими
процессуальными правилами. Следует особо отметить, что
Административный апелляционный трибунал Австралии не
является судом в строгом смысле этого слова, поскольку, как уже
указывалось выше, он осуществляет свои функции именно в
рамках системы исполнительной власти236.
Разбирательство в Административном апелляционном
трибунале
Австралии
осуществляется
с
соблюдением
минимальных формальных и технических требований237.
Решения Административного апелляционного трибунала не
носят окончательного характера, поскольку предусмотрена
возможность последующего их обжалования в Федеральный суд
Австралии.
236
Downes G. The State of Administrative Justice in Australia / Administrative Appeals
Tribunal // <http://www.aat.gov.au/Publications/SpeechesAndPapers/Downes/StateAdmin
JusticeMay2007.htm>.
237
What we do / Administrative Appeals Tribunal // <http://www.aat.gov.au/AboutTheAAT/
IntroductionToTheAAT.htm>.
115
Административный апелляционный трибунал Австралии не
является
единственным
органом,
осуществляющим
на
федеральном уровне пересмотр административных решений,
принимаемых органами публичной власти. Существует также ряд
специализированных трибуналов (комиссий), осуществляющих
внешний контроль в определенных сферах. В частности, к
таковым относятся: Апелляционный трибунал по социальному
обеспечению,
Комиссия
по
правам
человека,
Наблюдательная
комиссия
по
делам
ветеранов,
Австралийская комиссия по трудовым спорам, чьи решения, в
свою очередь, подлежат пересмотру Административным
апелляционным трибуналом. Такими органами также являются
Трибунал по миграции и Трибунал по контролю за делами
беженцев, осуществляющие пересмотр широкого круга решений,
связанных с реализацией прав лиц, не являющихся гражданами
Австралии, на въезд и проживание в Австралии238.
Рассмотрим подробнее правовой статус последних
указанных нами двух органов административной юстиции
Австралии.
Трибунал по миграции и Трибунал по контролю за
делами беженцев осуществляют пересмотр решений о
предоставлении или отказе в предоставлении виз и по смежным
вопросам, находящихся в ведении Департамента Австралии по
иммиграции и охране границ.
Такой
пересмотр
представляет
собой,
по
сути,
административное повторное рассмотрение дел, в результате
которого решения выносятся на той же самой правовой основе,
которую использует административный орган, принимающий
первоначальное решение. Соответственно, пересматривая дела,
Трибунал по миграции и Трибунал по контролю за делами
беженцев обладают той же компетенцией, что и Департамент
Австралии по иммиграции и охране границ.
238
Downes G. The State of Administrative Justice in Australia / Administrative Appeals
Tribunal // <http://www.aat.gov.au/Publications/SpeechesAndPapers/Downes/StateAdmin
JusticeMay2007.htm>.
116
Данные трибуналы, как правило, состоят всего из одного
члена и вправе подтверждать пересматриваемое решение,
изменять первоначальное решение, выносить новое решение
либо возвращать дело на новое рассмотрение в орган, вынесший
оспариваемое решение.
При осуществлении своей деятельности Трибунал по
миграции и Трибунал по контролю за делами беженцев
руководствуются принципами независимости, справедливости,
экономичности и доступности239.
Деятельность по пересмотру решений органов публичной
власти в рамках административной юстиции на федеральном
уровне также осуществляет Омбудсмен Австралии.
Как устанавливает часть 2 статьи 4 Закона Австралии «Об
Омбудсмене» от 1976 года № 181 (в действующей редакции, с
изменениями и дополнениями)240, в его функции входит
проведение расследований на основании жалоб, подаваемых в
соответствии с указанным нормативным правовым актом, а также
некоторые иные полномочия.
Более подробно эти функции раскрываются в части 1 статьи
5 Закона Австралии «Об Омбудсмене», которая предусматривает,
что Омбудсмен Австралии проводит расследования по жалобам
на решения и действия органов, осуществляющих публичное
управление (исполнительной власти). Кроме того, он вправе по
собственной инициативе осуществлять расследование таких
действий.
Основополагающими ценностями в работе Омбудсмена
является независимость, объективность, честность, доступность и
профессионализм. В его полномочия не входит изменение
первоначального решения или выдача указаний должностным
лицам. К компетенции омбудсмена относится разрешение споров
посредством консультаций, переговоров или – в случае
необходимости – путем направления рекомендаций в адрес
239
Our role and services / The Migration Review Tribunal (MRT) and Refugee Review
Tribunal (RRT) // <http://www.mrt-rrt.gov.au/About-Us/Our-role-and-services.aspx>.
240
Ombudsman Act 1976 № 181 // <http://www.comlaw.gov.au/Details/C2013C00332>.
117
правительства в целях улучшения качества принятия решений
исполнительной властью241.
Совершенно независимо от системы административной
юстиции, созданной на федеральном уровне, в каждом из штатов
и территорий Австралии создана собственная система
административной юстиции.
Так, например, в Австралийской столичной территории
действует Административный апелляционный трибунал по
аналогии с соответствующим федеральным органом. В штатах
Виктория и Новый Южный Уэльс созданы Гражданский и
административный трибуналы, а в Западной Австралии –
Административный трибунал
штата. Такие трибуналы
одновременно
осуществляют
функции
органов
как
исполнительной, так и судебной власти.
В тех субъектах Австралии, в которых не учреждены
соответствующие органы, в любом случае существуют
определенные
механизмы
пересмотра
административных
решений242.
Важную роль в осуществлении контроля за законностью
административных актов и решений играют и судебные органы
субъектов федерации (Верховные суды штатов (территорий),
окружные суды (суды районов)).
Далее мы подробнее рассмотрим систему органов
административной юстиции и подходы к ее организации в
субъектах Австралийского Союза на примере двух штатов:
Виктория и Новый Южный Уэльс.
Основным нормативным правовым актом штата Виктория в
сфере
административной юстиции
является Закон
«О
Гражданском и административном трибунале» от 1998 года № 53
(в действующей редакции, с изменениями и дополнениями)243.
241
Муратова Е.В. Административная юстиция в Австралии. Автореф. Дис. …канд.
юрид. наук. – М., 2013. – С. 23.
242
Downes G. The State of Administrative Justice in Australia / Administrative Appeals
Tribunal // <http://www.aat.gov.au/Publications/SpeechesAndPapers/Downes/StateAdmin
JusticeMay2007.htm>.
243
Victorian Civil and Administrative Tribunal Act 1998 № 53 // <http://www.legislation.vic.
gov.au>.
118
На основании данного закона был учрежден Гражданский и
административный трибунал штата Виктория, который начал
осуществлять свою деятельность с 1 июля 1998 года, включив в
себя 15 существовавших на тот момент советов и трибуналов
штата для обеспечения единого рассмотрения целого ряда
административных споров. Данный орган в своей деятельности
стремится быть инновационной, гибкой и подотчетной
организацией, которая является доступной для широкого круга лиц
и обеспечивает справедливое и эффективное разрешение
споров244.
Гражданский и административный трибунал штата Виктория
состоит из трех подразделений:
- гражданского
подразделения,
разрешающего
гражданско-правовые споры, в том числе связанные с
нарушением прав потребителей, осуществлением строительных
работ, предоставлением юридических услуг, арендой и продажей
недвижимого имущества и правами собственности на него;
- подразделения по правам человека, осуществляющего
рассмотрение, в том числе споров, связанных с опекой и
попечительством, защитой дискриминацией, обеспечением
неприкосновенности частной жизни;
- административного подразделения, пересматривающего
на основании заявлений заинтересованных лиц, решения органов
публичной власти, в том числе связанные с оценкой земельных
участков
и
землеустройством,
дорожно-транспортными
происшествиями, лицензированием и обеспечением свободного
доступа к информации245.
Основными нормативными правовыми актами штата
Новый Южный Уэльс в сфере административной юстиции
являются:
244
The Victorian Civil and Administrative Tribunal (VCAT) / Victorian Courts and Tribunals
// <https://www.courts.vic.gov.au/courts-tribunals/victorian-courts-and-tribunals/victoriancivil-and-administrative-tribunal>.
245
The Victorian Civil and Administrative Tribunal (VCAT) / Victorian Courts and
Tribunals // <https://www.courts.vic.gov.au/courts-tribunals/victorian-courts-and-tribunals/
victorian-civil-and-administrative-tribunal>.
119
- Закон штата Новый Южный Уэльс «О пересмотре
административных решений» от 1997 года № 76 (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)246;
- Закон штата Новый Южный Уэльс «О Гражданском и
административном трибунале» от 2013 года № 2 (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)247.
Как устанавливает статья 3 Закона штата Новый Южный
Уэльс «О пересмотре административных решений», в цели
данного нормативного правового акта входит, в том числе,
обеспечение
предварительного
внутреннего
пересмотра
административных решений до их пересмотра соответствующим
трибуналом (которое также осуществляется в соответствии с
данным законом), а также развитие атмосферы, в которой
возможность
пересмотра
административных
решений
соответствующим трибуналом будет рассматриваться позитивно,
как
средство
повышения
качества
предоставляемых
государственных услуг и реализуемых программ штата.
В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона штата Новый
Южный Уэльс «О пересмотре административных решений», под
решением органа публичной власти, которое подлежит
пересмотру в рамках административной юстиции, понимается:
- принятие, приостановление действия, отмена или отказ в
принятии какого-либо постановления, решения, положения,
регламента;
- выдача, приостановление действия, аннулирование или
отказ в выдаче какой-либо лицензии, разрешения, сертификата,
согласования, направления, утверждения;
- предоставление каких-либо полномочий, приостановление
их действия, аннулирование или отказ в таком предоставлении;
- наложение каких-либо ограничений или выдвижение
условий;
246
Administrative Decisions Review Act 1997 № 76 // <http://www.legislation.nsw.gov.au/
maintop/view/inforce/act+76+1997+cd+0+N>.
247
Civil and Administrative Tribunal Act 2013 № 2 // <http://www.legislation.nsw.gov.au/
maintop/view/inforce/act+2+2013+cd+0+N>.
120
- осуществление определенных действий или отказ от их
осуществления.
С 1 января 2014 года в штате также действует
Гражданский и административный трибунал, который
объединил в своем составе 22 действовавших ранее трибунала, в
том числе Трибунал по административным решениям, ранее
являвшийся основным органом административной юстиции штата
Новый Южный Уэльс. Статья 30 Закона штата Новый Южный
Уэльс «О Гражданском и административном трибунале»
определяет, что его компетенция устанавливается в соответствии
с Законом штата Новый Южный Уэльс «О пересмотре
административных решений».
Данный орган административной юстиции был создан в
соответствии с рекомендациями Постоянного комитета по
вопросам права и правосудия Законодательного совета штата
Новый Южный Уэльс, который, проведя соответствующие
исследования, пришел к выводу, что существовавшая система
многочисленных трибуналов и иных органов по разрешению
споров являлась слишком сложной и непонятной для населения.
Учреждение единого Гражданского и административного
трибунала штата Новый Южный Уэльс было осуществлено в
рамках проводимой на протяжении последних лет политики многих
австралийских штатов, направленной на интеграцию гражданских
и административных трибуналов (обеспечение доступа к услугам
трибуналов «в режиме одного окна»).
Данный орган осуществляет свою деятельность в
соответствии с принципами своевременного, справедливого и
качественного разрешения споров, поддержания высокого уровня
работы, а также постоянного самосовершенствования.
Гражданский и административный трибунал штата Новый
Южный Уэльс состоит из четырех подразделений:
- подразделения по административным спорам и
обеспечению равных возможностей;
- подразделения по спорам, связанным с защитой прав
потребителей, и коммерческим спорам;
121
- подразделения по спорам, связанным с вопросами
опеки и попечительства;
- подразделения по трудовым спорам248.
При
этом
деятельность
подразделения
по
административным спорам и обеспечению равных возможностей
Гражданского и административного трибунала штата Новый
Южный Уэльс включает в себя пересмотр административных
решений, принимаемых органами публичной власти этого штата, а
также рассмотрение дел, связанных с дискриминацией.
Решения органов публичной власти штата Новый Южный
Уэльс,
подлежащие
пересмотру
подразделением
по
административным спорам и обеспечению равных возможностей
Гражданского и административного трибунала штата Новый
Южный Уэльс, включают в себя, в том числе, решения о доступе к
различным видам информации, которой располагают органы
публичной власти штата и использовании данной информации, о
выдаче лицензий на огнестрельное оружие, а также
административные
решения,
принимаемые
в
сфере
предоставления коммунальных услуг. Кроме того, подразделение
по
административным
спорам
и
обеспечению
равных
возможностей осуществляет пересмотр решений органов
публичной власти в сфере налогообложения249.
Таким образом, на примере Австралии мы можем
наблюдать эффективное сочетание функционирования системы
органов административной юстиции как на уровне федерации, так
и ее субъектов.
248
What is NCAT? / The NSW Civil and Administrative Tribunal (NCAT) //
<http://www.ncat.nsw.gov.au/ncat/about_us.html>.
249
Administrative and Equal Opportunity Division / The NSW Civil and Administrative
Tribunal (NCAT) // <http://www.ncat.nsw.gov.au/ncat/administrative_equal_opp.html>.
122
3.4. Система административной юстиции
Новой Зеландии
Новая Зеландия является унитарным государством,
основанным на принципах конституционной монархии и
парламентской демократии. Применительно к правовой системе
Новой Зеландии необходимо отметить, что она входит в семью
английского общего права. Новозеландское законодательство по
различным
отраслям
права
признается
достаточно
упорядоченным и хорошо систематизированным. Несмотря на
отсутствие (как правило) кодексов, в Новой Зеландии имеются
консолидированные акты по важнейшим правовым институтам.
Законы, в основном, созданные по английскому образцу250.
При этом Конституция Новой Зеландии не кодифицирована
и состоит из ряда актов (статутов, Договора Вайтанги,
распоряжений Исполнительного совета и т.д.), а также – судебных
актов и неписаных правовых конституционных обычаев.
Применительно к теме исследования, в первую очередь
хотелось бы обратить внимание на Конституционный Акт от 1986
года № 114 (в действующей редакции, с изменениями и
дополнениями)251, который закрепляет принцип разделения
властей и основы государственного устройства страны.
Институциональная
структура
административной
юстиции в Новой Зеландии включает Административное
отделение Верховного суда, административные трибуналы,
институты формального и неформального пересмотра,
парламентские
и
независимые
комиссии,
органы,
представляющие рекомендации, к числу которых относится
Трибунал Вайтанги, «коллективную административную
юстицию».
Данная структура основывается на выделении в качестве ее
составляющих органов, имеющих полномочия по разрешению
250
См.: <http://legal_systems.academic.ru/122/Новая_Зеландия>.
Constitution Act 1986 № 114 // <http://www.legislation.co.nz/act/public/1986/0114/latest/
DLM94204.html?search=ta_act_C_ac%40ainf%40anif_an%40bn%40rn_25_a&p=5>.
251
123
административного спора, выраженные в оказании определенного
влияния на права его участников посредством юридических
действий, направленных на восстановление нарушенного права252.
При этом особенностью системы административных
трибуналов, комиссий, комитетов и иных органов (далее –
административные трибуналы), разрешающих споры в рамках
системы административной юстиции является их широкая
компетенция (возможность рассмотрения споров иного рода),
множественность и определенная разрозненность (если не
считать наличия Отдела по деятельности трибуналов, который
оказывает им поддержку).
Кроме того, важную роль в системе административной
юстиции играет Омбудсмен Новой Зеландии, чей правовой
статус определен Законом Новой Зеландии «Об Омбудсмене» от
1975 года № 9 (в действующей редакции, с изменениями и
дополнениями)253.
И.В. Шмелев определил административную юстицию в
Новой Зеландии как институт административного права,
регулирующий публичные отношения в сфере разрешения
административно-правовых конфликтов между государством и
гражданином при участии специализированных юрисдикционных
органов
–
трибуналов,
комиссий,
комитетов,
палат,
департаментов,
имеющих
полномочия
по
разрешению
административных споров посредством издания приказов,
рекомендаций и решений, учреждаемых в соответствии с актами
Парламента Новой Зеландии и действующих на основании
процессуальных актов (законов и регламентов), каждый из
которых регулирует деятельность отдельно взятого органа и
представляет собой уникальный свод правил и предписаний254.
Если анализировать развитие административной юстиции в
Новой Зеландии в сравнении с иными странами, то
252
Шмелев И.В. Административная юстиция в Новой Зеландии. Автореф. Дис.
…канд. юрид. наук. – М., 2012. – С. 11.
253
Ombudsmen Act 1975 № 9 // <http://www.legislation.govt.nz/act/public/1975/0009/
latest/whole.html#DLM430984>.
254
Шмелев И.В. Административная юстиция в Новой Зеландии. Автореф. Дис.
…канд. юрид. наук. – М., 2012. – С. 7.
124
новозеландские исследователи отмечают, что возникновение
административных трибуналов во многих других государствах (где
такого рода органы функционируют) связано с ростом
государственных полномочий, вызванным, в свою очередь,
усложнением социального устройства, а также потребностями в
обеспечении социальной справедливости. Однако в Новой
Зеландии государство долгое время уже осуществляет функции,
которые для
других стран являются совершенно новыми.
Соответственно, и развитие административной юстиции в ней
пошло по иному пути.
Органы административной юстиции в Новой Зеландии
представляют собой промежуточное звено между судебной и
исполнительной властью. Функции административных трибуналов
порядок их создания и функционирования существенно
различаются, однако почти все из них осуществляют широкий круг
полномочий по осуществлению расследований.
При этом практически все трибуналы рассматривают споры
в порядке, аналогичном судебному (являются квазисудебными
органами), то есть, например, практически всегда обязательным
является проведение слушаний по делу, но при этом правила
процедуры являются существенно менее формальными, чем в
судебном процессе. Кроме того, административные трибуналы
Новой Зеландии свободны от какого-либо внешнего (в том числе –
и государственного) воздействия при принятии ими решений, хотя
некоторые из них должны учитывать определенные базовые
направления государственной политики255.
Административные
трибуналы
в
Новой
Зеландии
рассматривают, в том числе:
- споры
между
частными
лицами
(к
органам
административной юстиции, которые осуществляют такого рода
функции, относятся Трибунал по рассмотрению споров,
связанных с реализацией автотранспорта, Трибунал по
авторскому праву, Трибунал по арендным отношениям);
255
Administrative Tribunals // An Encyclopaedia of New Zealand / Ed. by A. H. McLintock //
<http://www.teara.govt.nz/en/1966/administrative-tribunals>.
125
- споры между частными лицами и государством (к
трибуналам, обладающим данной компетенцией, можно, в
частности, отнести Трибунал по оценке земельных участков,
Трибунал по вопросам налогообложения, Трибунал по
лицензированию в сфере оборота алкогольной продукции);
- споры, касающиеся выполнения профессиональных
обязанностей (такие трибуналы вправе, в том числе, принимать
дисциплинарные
меры
в
отношении
представителей
определенных
профессий),
например,
Трибунал
по
рассмотрению
жалоб
на
решения
иммиграционных
консультантов
и
дисциплинарным
вопросам,
Дисциплинарный трибунал для юристов и консультантов,
ведущих дела по передаче имущества, Дисциплинарный
трибунал для агентов по недвижимости.
Основными целями деятельности административных
трибуналов в Новой Зеландии являются:
- улучшение доступа населения к механизмам разрешения
споров;
- внедрение простой, быстрой, не дорогостоящей и
доступной административной процедуры;
- разрешение споров, возникающих в различных сферах
общественной жизни, высокопрофессиональными специалистами;
- предоставление правовой защиты частному лицу,
посредством рассмотрения его дела независимым органом
административной юстиции, не связанным с органами публичного
управления, акты, решения и действия которых оспариваются;
- эффективное
исправление
ошибок
при
принятии
первоначальных решений органами публичного управления;
- обеспечение большей подотчетности в деятельности
органов публичного управления;
- рассмотрение большего количества дел в более короткие
256
сроки .
256
Tribunals in New Zealand / Law Commission // Issues Paper 6. – January 2008. – P. 42;
<http://www.lawcom.govt.nz/sites/default/files/publications/2008/01/Publication_131_385_IP6_
Tribunals_in_NZ.pdf>.
126
Как указывает Комиссия Новой Зеландии по праву,
административные трибуналы в этой стране служат целям
обеспечения
эффективного
функционирования
системы
административной юстиции, ключевым элементом которой они
являются257.
Основным органом Новой Зеландии, осуществляющим
публичное управление в сфере административной юстиции,
является
Отдел
по
деятельности
трибуналов,
подведомственный Министерству юстиции Новой Зеландии.
Данный
орган
осуществляет
предоставление
организационной и методической поддержки трибуналам и иным
органам административной юстиции, функционирующим в Новой
Зеландии. Кроме того, он может давать консультации и
разъяснения по правовым вопросам.
Органы административной юстиции, действующие при
поддержке Министерства юстиции Новой Зеландии, представляют
собой экспертные площадки для рассмотрения и разрешения
споров, касающихся как установления определенных фактических
обстоятельств, так и вопросов правоприменения. Каждый такой
орган учреждается в соответствии с законодательством,
устанавливающим порядок его формирования, состав и
компетенцию258.
Поскольку, как уже отмечалось ранее, соответствующих
органов административной юстиции в Новой Зеландии
функционирует множество (более 30), рассмотрим некоторые
особенности структуры, порядка создания и функционирования на
примере некоторых из них.
Так, в соответствии со статьей 217 Закона Новой Зеландии
«Об иммиграции» от 2009 года № 51 (в действующей редакции, с
изменениями и дополнениями)259 функционирует Трибунал
Новой Зеландии по иммиграции и защите, к полномочиям
257
Tribunals in New Zealand / Law Commission // Issues Paper 6. – January 2008. – P. 41;
<http://www.lawcom.govt.nz/sites/default/files/publications/2008/01/Publication_131_385_IP6_
Tribunals_in_NZ.pdf>.
258
Tribunals / Ministry of Justice // <http://www.justice.govt.nz/tribunals>.
259
Immigration Act 2009 № 51 // <http://www.legislation.govt.nz/act/public/2009/0051/lates
t/whole.html?search=ts_act_immigration_resel&p=1#DLM1440933>.
127
которого, в частности, относится рассмотрение апелляций в
отношении решений по вопросам о:
- выдаче отдельных видов виз;
- предоставлении конкретному лицу статуса беженца или
применении к нему определенных мер защиты;
- прекращении статуса беженца для конкретного лица или
прекращении применения по отношению к нему определенных
мер защиты;
- депортации.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Закона Новой
Зеландии «Об иммиграции» Трибунал Новой Зеландии по
иммиграции и защите является специализированным органом,
который рассматривает заявления (жалобы), исследуя при этом
фактические обстоятельства дела и применяя соответствующее
законодательство.
Кроме того, в данной области также осуществляет свою
деятельность Трибунал по рассмотрению жалоб на решения
иммиграционных
консультантов
и
дисциплинарным
вопросам, который вправе своим решением аннулировать
лицензию конкретного иммиграционного консультанта260.
Следует также упомянуть Трибунал Новой Зеландии по
правам человека, правовой статус которого в настоящее время
регулируется Законом Новой Зеландии «О правах человека» от
1993 года № 82 (в действующей редакции, с изменениями и
дополнениями)261.
Данный орган административной юстиции был учрежден в
соответствии с Законом Новой Зеландии «О комиссии по правам
человека» от 1977 года, и до 1 января 2002 года именовался
Трибуналом по рассмотрению жалоб (статья 93 Закона Новой
Зеландии «О правах человека»).
Как устанавливает статья 94 Закона Новой Зеландии «О
правах человека», в функции Трибунала по правам человека
260
Immigration Advisers Complaints and Disciplinary Tribunal / Ministry of Justice //
<http://www.justice.govt.nz/tribunals/immigration-advisors-disciplinary-tribunal>.
261
Human Rights Act 1993 № 82 // <http://www.legislation.govt.nz/act/public/1993/0082/lat
est/whole.html#DLM304981>.
128
входит вынесение решений по жалобам области защиты прав
человека (в политической, экономической, социальной сферах),
подаваемым на его рассмотрение в соответствии с действующим
законодательством.
При
этом
компетенция
трибунала
определяется как положениями статей рассматриваемого закона
(92B, 92E, 95 и 97), так и иными нормативными правовыми актами.
Кроме того, данный трибунал занимает особое место в
системе органов административной юстиции Новой Зеландии, что
в первую очередь связано со значимостью рассматриваемых им
дел, а также тем обстоятельством, что его решения могут иметь
серьезные политические и социальные последствия.
В Новой Зеландии также осуществляет свою деятельность
Трибунал
Вайтанги,
который
является
органом
административной юстиции с особым правовым статусом и не
пользуется поддержкой Отдела по деятельности трибуналов
Министерства юстиции Новой Зеландии262.
Создание этого органа административной юстиции тесно
связано с Договором Вайтанги, заключенным 6 февраля 1840
года в одноименном населенном пункте между Британией и
значительной группой вождей племен маори (коренного народа
Новой Зеландии). Указанным документом (тексты которого,
впрочем, на английском языке и языке маори различаются)
предусмотрено, что вожди отказываются от своего суверенитета в
пользу Британской Короны, а взамен Ее Величество гарантирует
неприкосновенность их земель263.
Несмотря не неоднозначные исторические оценки данного
договора, в настоящее время он является одним из
конституционных актов Новой Зеландии и воспринимается как
свидетельство создания нового единого народа, а день начала
процедуры подписания Договора Вайтанги – 6 февраля – является
национальным праздником страны.
Трибунал Вайтанги предоставляет собой действующую на
постоянной основе комиссию по расследованию, чьи функции
262
Tribunals / Ministry of Justice // <http://www.justice.govt.nz/tribunals>.
Treaty of Waitangi // <http://www.nzhistory.net.nz/politics/treaty/read-the-treaty/englishtext>.
263
129
заключаются
в
вынесении
рекомендаций
по
жалобам,
предъявляемым маори на действия или бездействия Короны,
потенциально нарушающие обязательства, указанные в Договоре
Вайтанги264. При этом указанный трибунал входит в судебную
систему Новой Зеландии265.
Организационную, методическую и иную поддержку
данному органу оказывает специально созданный Отдел по
делам Трибунала Вайтанги Министерства юстиции Новой
Зеландии.
Исторической предпосылкой к учреждению Трибунала
Вайтанги явилось возраставшее количество нерассмотренных
жалоб на действия органов публичной власти Новой Зеландии со
стороны представителей маори.
Соответственно, целью принятия Закона Новой Зеландии
«О Договоре Вайтанги» от 1975 года № 114 (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)266 было обеспечение
соблюдения и подтверждения принципов Договора Вайтанги
посредством учреждения соответствующего трибунала для
выработки рекомендаций по жалобам, связанным с исполнением
положений Договора Вайтанги и определения соответствия
принципам этого договора действий органов публичной власти
Новой Зеландии (Преамбула к Закону Новой Зеландии «О
Договоре Вайтанги»).
К таким принципам относится:
- принцип руководства (государство имеет право и
обязанность создавать законы и определять их исполнение);
- принцип самоуправления (маори имеют право на
самоорганизацию
и
свободное
распоряжение
всеми
принадлежащими им ресурсами);
- принцип равноправия (все новозеландцы имеют равные
права);
264
Waitangi Tribunal / Waitangi Tribunal // <http://www.justice.govt.nz/tribunals/waitangitribunal>.
265
Background / Waitangi Tribunal // <http://www.justice.govt.nz/tribunals/waitangi-tribunal>.
266
Treaty of Waitangi Act 1975 № 114 // <http://www.legislation.govt.nz/act/public/1975/01
14/latest/whole.html#DLM435368>.
130
- принцип разумного сотрудничества (все стороны должны
руководствоваться доброй волей в решении совместных
вопросов);
- принцип возмещения (государство должно принимать
разумные меры и в соответствии со своими возможностями
компенсировать ранее нанесенный маори ущерб)267.
Трибунал Вайтанги состоит из 20 членов, которые
назначаются Генерал-губернатором.
При этом следует отметить, что в Новой Зеландии главой
государства
является
британский
монарх.
Согласно
установленному конституционному принципу, статус монарха
характеризуется
как
«царствует,
но
не
управляет»,
следовательно, значимого влияния на политическую жизнь Новой
Зеландии он не оказывает. Генерал-губернатор назначается
монархом (по рекомендации Премьер-министра), представляет
интересы монарха непосредственно на территории страны и,
соответственно, не играет активной роли в управлении
государством и принятии политических решений (за исключением
чрезвычайных ситуаций). Генерал-губернатор осуществляет
представительские,
наблюдательные
и
определенные
правотворческие функции, возглавляя при этом Исполнительный
совет (высший орган исполнительной власти) и командуя
вооруженными силами. При этом у него есть формальное право
назначать и снимать Премьер-министра и выполнять другие
королевские прерогативы268.
Соответственно, полномочие по назначению членов
Трибунала Вайтанги также реализуется Генерал-губернатором
исключительно по рекомендации Министра Новой Зеландии по
делам маори с учетом их опыта в тех сферах, со спорами,
возникающими в которых, им придется сталкиваться при
осуществлении соответствующей деятельности. Данный орган
возглавляется
председателем,
который
также
является
действующим судьей или судьей в отставке Верховного суда
267
Шмелев И.В.
Историческая
ретроспектива
Договора
Вайтанги
//
<http://sibac.info/14452>.
268
См.: <http://newzealand-immigration.net/gosudarstvennoe-ustrojstvo-novoj-zelandii.html>.
131
Новой Зеландии или председательствующим судьей Суда по
землям
маори
(специализированного
судебного
органа).
Заместителем председателя Трибунала Вайтанги является судья
Суда по землям маори. Примерно половина членов Трибунала
Вайтанги представлена маори269.
Как устанавливает статья 5 Закона Новой Зеландии «О
Договоре Вайтанги», в функции Трибунала Вайтанги входит
проведение расследований по жалобам, подаваемым на его
рассмотрение, и выработка соответствующих рекомендаций. В
соответствии с частью 2 статьи 5 данного нормативного правового
акта, Трибунал Вайтанги при осуществлении своих функций
обязан учитывать положения Договора Вайтанги, а также имеет
исключительные полномочия по его толкованию: право
определять значение и эффективность положений Договора
Вайтанги, а также решать вопросы, связанные с противоречиями
между отдельными его нормами.
Трибунал Вайтанги (в соответствии с частью 1 статьи 6
Закона Новой Зеландии «О Договоре Вайтанги») рассматривает
жалобы представителей народа маори на различные правовые
акты, решения, действия, а также проводимую или предложенную
для реализации государственную политику или деятельность,
которые оказывают или могут оказать на них какое-либо
негативное влияние.
Частью 3 статьи 6 Закона Новой Зеландии «О Договоре
Вайтанги» установлено, что, если Трибунал Вайтанги приходит к
выводу об обоснованности поданной в него жалобы, он вправе с
учетом всех обстоятельств дела подготовить рекомендации для
Короны о действиях, которые могут быть предприняты в целях
восстановления нарушенных прав, предоставления компенсации,
а также для предотвращения такого рода нарушений прав в
дальнейшем.
Как указывалось выше, обеспечение защиты прав в рамках
административной
юстиции
в
Новой
Зеландии
также
осуществляет Омбудсмен Новой Зеландии (Парламентский
269
Introduction / Waitangi Tribunal // <http://www.justice.govt.nz/tribunals/waitangi-tribunal>.
132
уполномоченный по расследованиям), который с 1962 года
выступает в качестве независимого органа, оказывающего
содействие
обществу
в
его
отношениях
с
органами
270
государственной власти .
В соответствии с частью 1 статьи 13 Закона Новой
Зеландии «Об Омбудсмене» от 1975 года № 9 (в действующей
редакции, с изменениями и дополнениями)271 в его обязанности
входит проведение расследований различных решений или
рекомендаций, а также действий или бездействия в сфере
публичного управления, которые оказывают влияние на лицо или
группу лиц.
При этом Омбудсмен Новой Зеландии осуществляет
независимое рассмотрение жалоб граждан на акты, решения,
действия (бездействие) как центральных государственных
органов, так и местных властей, а также должностных лиц в
государственных учреждениях, например, здравоохранения и
образования.
Кроме того, с учетом принадлежности Новой Зеландии к
англосаксонской правовой семье (семье общего права),
значительная роль в системе административной юстиции
этой страны отводится судам.
Высшим судебным органом Новой Зеландии является
образованный в 2004 году Верховный суд Новой Зеландии,
который является судом последней инстанции и символизирует
Новую Зеландию в качестве независимого государства со своей
собственной историей и традициями. В составе Верховного суда
Новой Зеландии создано специализированное Административное
отделение.
В судебную систему Новой Зеландии также входят:
- Апелляционный суд Новой Зеландии, рассматривающий
в установленных законом случаях жалобы на решения
нижестоящих судов и трибуналов по различным категориям дел;
270
About us / Ombudsman // <http://www.ombudsman.parliament.nz/about-us>.
Ombudsmen Act 1975 № 9 // <http://www.legislation.govt.nz/act/public/1975/0009/
latest/whole.html#DLM430984>.
271
133
- Высокий суд Новой Зеландии, рассматривающий в
качестве суда первой инстанции наиболее сложные дела, а также
выступающий в качестве суда апелляционной инстанции для
нижестоящих судов и трибуналов;
- районные суды (в настоящее время их – 63), к
компетенции которых отнесено рассмотрение основного числа дел
(гражданских уголовных, семейных). Кроме того, в состав
районных судов входят специальные подразделения по
рассмотрению дел о правонарушениях молодежи (лиц в
возрасте от 12 до 17 лет);
- специализированные суды: Природоохранный суд,
Трудовой суд, Военный суд, Суд по землям маори,
Апелляционный суд маори272.
Таким образом, основной задачей судов Новой Зеландии,
применительно к системе административной юстиции этой
страны,
является
пересмотр
решений,
вынесенных
административными трибуналами.
272
The District Courts of New Zealand // <http://www.courtsofnz.govt.nz/district/districts>.
134
Заключение
Как
пишет
И.Н. Барциц,
общепризнано,
что
совершенствование
механизма
ответственности
органов
исполнительной
власти
России
в
рамках
реализации
административной реформы должно производиться с развитием
института административной юстиции как средства судебного
контроля за законностью деятельности субъектов публичной
власти. «Конституция Российской Федерации, – отмечает он, –
выделила административное судопроизводство в качестве
самостоятельного вида правосудия. Реализация конституционных
положений возможна посредством разработки и принятия Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации и
образования в Российской Федерации системы федеральных
административных судов»273.
Высокое значение административной юстиции для
демократизации отношений между государством и личностью, для
повышения защищенности прав и свобод человека и гражданина
было подчеркнуто в Рекомендации Комитета министров Совета
Европы от 5 сентября 2001 года № Rec(2001)9 «Об альтернативах
судебному разбирательству между органами исполнительной
власти и частными лицами»274, Рекомендации Комитета
министров Совета Европы № Rec(2003)6 от 9 сентября 2003 года
«Об исполнении административных и судебных решений в сфере
административного права»275, Рекомендации Комитета министров
273
Барциц И.Н. Административные
процедуры:
перспективы
правовой
регламентации и «чувство меры» // Вопросы государственного и муниципального
управления. – 2008. – № 1. – С. 135–136.
274
Recommendation № Rec(2001)9 of the Committee of Ministers to member states on
alternatives to litigation between administrative authorities and private parties (Adopted by
the Committee of Ministers on 5 September 2001 at the 762nd meeting of the Ministers'
Deputies) // <http://www.mediation-ural.com/index.php/normativact/346-rec20019>.
275
Recommendation № Rec(2003)6 of the Committee of Ministers to member states on the
execution of administrative and judicial decisions in the field of administrative law (Adopted
by the Committee of Ministers on 9 September 2003 at the 851st meeting of the Ministers'
Deputies) // <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=65519&Sector=secCM&Language=lanEnglis
h&Ver=original>.
135
Совета Европы № Rec(2004) 20 от 15 декабря 2004 года «О
судебном пересмотре административных актов»276.
В Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2012
года Президент Российской Федерации В.В. Путин поставил
задачу создания в самое ближайшее время специальной
законодательной базы для административного судопроизводства
с целью формирования механизмов разрешения споров граждан с
органами власти всех уровней и создания (в качестве одного из
ключевых факторов экономического развития страны) удобных
административных процедур277.
Вместе с тем, излишне длительная дискуссия вокруг
проекта
Кодекса
административного
судопроизводства
Российской Федерации и затягивание его принятия278 (либо, при
необходимости,
поиска
альтернативных
правовых
форм
полноценной реализации института административной юстиции в
нашей стране) дополнительно определяют необходимость
обращения к научному осмыслению понятия, природы, оснований,
правовой сути административной юстиции и направлений ее
построения.
В заключение хотелось бы привести слова доктора
юридических наук, профессора В.В. Ершова, который абсолютно
обоснованно указал, что в мире сформировалось несколько
основных систем административной юстиции и множество их
модификаций. Изучение опыта функционирования органов
административной юстиции в зарубежных странах поможет
Российской Федерации выявить оптимальные подходы к
формированию собственной модели административной юстиции,
в реализации которой главную роль играет судебная система279.
276
Recommendation № Rec(2004)20 of the Committee of Ministers to member states on
judicial review of administrative acts / Adopted by the Committee of Ministers on 15
December 2004 at the 909th meeting of the Ministers' Deputies // <https://wcd.coe.int/View
Doc.jsp?id=802925&Site=COE>.
277
Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному
Собранию Российской Федерации, 12.12.2012 // <http://kremlin.ru/transcripts/17118>.
278
См.: Административный суд в России появится не скоро // <http://www.ng.ru/
politics/2014-06-06/1_admin_sud.html>.
279
Ершов В.В. Приветствие // Роль административной юстиции в защите прав
человека: Международный экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. – М.: Права
человека, 2010. – С. 12.
136
Список основной литературы по теме исследования
1. Литература на русском языке
Административная юрисдикция: материалы Всероссийской
научно-практической конференции / под ред. М.А. Лапиной. – М.:
ВГНА Минфина России, 2012.
Административная юстиция и право жалобы в России и
зарубежных странах. – М., 2003.
Альхименко А.В. Административная юстиция в западноевропейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ):
Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2004.
Альхименко
В.В.
Проблемы
формирования
административной юстиции в Российской Федерации //
Юридическая мысль. – 2002. – № 6.
Барциц И.Н. Административные процедуры: перспективы
правовой регламентации и «чувство меры» // Вопросы
государственного и муниципального управления. – 2008. – № 1.
Бауринг Б. Административная юстиция в Европе //
Сравнительное конституционное обозрение. – 2005. – № 2 (51).
Бахрах Д.Н.
Административное
судопроизводство,
административная юстиция и административный процесс //
Государство и право. – 2005. – № 2.
Бахрах Д.Н.
Административное
судопроизводство
и
административная юстиция // Современное право. – 2005. – № 5.
Бахрах Д.Н.
Административное
судопроизводство
и
административный процесс // Закон и право. – 2005. – № 10.
Бибило В.Н. Судебные системы зарубежных государств. –
Минск: БГУ, 2012.
Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Системы судебного контроля за
администрацией: классические модели и модификации //
Проблемы административной юстиции. – М., 2002.
Бонналь Н. Административные и финансовые суды //
Судебная система и судебные учреждения / Под ред. П. Трюша /
Посольство Франции в России. – М.: Гнозис/Логос, 2003.
137
Бонналь Н. Французские судебные учреждения // Судебная
система и судебные учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство
Франции в России. – М.: Гнозис/Логос, 2003.
Боннер А.Т. Буржуазная административная юстиция //
Правоведение. – 1969. – № 1.
Бородин И.Л. Обжалование по делам об административных
правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел:
Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 1993.
Бочарова Н.С. Основные черты гражданского процесса
Канады: судебная система, источники, принципы: Дис. ... канд.
юрид. наук. – М., 2006.
Брэбан Г. Французское административное право: Пер. с
франц. к.ю.н. Д.И. Васильева и В.Д. Карповича / Ред., вступит. ст.
д.ю.н. С.В. Боботова. – М.: Прогресс, 1988.
Бьейи Ж.П., Лашом Ж.Ф., Верпо М. Юридические и
материальные средства административной деятельности во
Франции. – М., 1994.
Вахтинская Е.М. Высокий суд Австралии: история и
юрисдикция // Арбитражный и гражданский процесс. – 2012. – № 1.
Вахтинская Е.М. Основные черты гражданского процесса
Австралии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2013.
Ведель Ж. Административное право Франции. Пер. с франц.
/ Ред. Крутоголов М.А.; Пер. Энтин Л.М. – М.: Прогресс, 1973.
Галлиган Д.,
Полянский В.В.,
Старилов Ю.Н.
Административное право: история развития и основные
современные концепции. – М.: Юристъ, 2002.
Демин А.А. Административное судопроизводство как вид
процессуальных отношений // Российский судья. – М.: Юрист,
2003. – № 6.
Диков Г.В. Проблемы создания системы административной
юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и
право. – 2001. – № 5.
Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. –
М., 2003.
Жилин Г.А. К вопросу о целях административного
судопроизводства в свете законодательных новаций // Закон. –
2013. – № 6.
138
Замотаева Е.К. Обеспечение законности нормативных
правовых актов органов исполнительной власти // Журнал
российского права. – 2010. – № 9.
Зеленцов А.Б.
Административная
юстиция.
Учебнометодическое пособие. – М.: Изд. РУДН, 2009.
Зеленцов А.Б. Административная юстиция как форма
административной юрисдикции // Проблемы административной
юстиции. – М., 2002.
Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: Вопросы
теории. – М., 2005.
Зеленцов А.Б. Административный иск как средство защиты
нарушенного публичного права (к вопросу о критике некоторых
стереотипов «процессуального разума» в современной России) //
Роль административной юстиции в защите прав человека:
Международный экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. –
М.: Права человека, 2010.
Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной
власти в зарубежных странах. – М., 2001.
Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление
конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм
административной юрисдикции. – М., 2000.
Зеленцов А.Б. Теоретические проблемы административного
иска // Правоведение. – 2006. – № 6.
Зеленцов А.Б.
Учебно-методический
комплекс
и
методические
рекомендации
по
изучению
курса
«Административная юстиция». – М.: Изд. РУДН, 2011.
Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в
России: история и современность. Учебное пособие для судей. –
М.: Российская академия правосудия, 2002.
Зоммерманн К.-П., Старилов Ю.Н. Админстративное
судопроизводство (юстиция) в Германии: История развития и
основные черты. // Государство и право. – 1999. – № 7.
Караманукян Д.Т. Особенности развития административной
юстиции Соединенных Штатов Америки // Вестник Челябинского
государственного университета. – 2012. – № 1 (255). – Право. –
Вып. 31.
139
Костарева Т.А. О судебной системе ФРГ // Журнал
российского права. – 1997. – № 8.
Кривельская О.В.
Административная
юстиция
в
Федеративной Республики Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. –
М., 2004.
Куплеваский Н.О. Административная юстиция в Западной
Европе. Административная юстиция во Франции. Ч. 1. – Харьков:
Унив. тип., 1879.
Кривельская О.В. Механизм защиты прав граждан в
административном процессе России и Германии // Право и
безопасность. – 2004. – № 4 (13).
Лапина М.А.
Объединенная
концепция
системы
административного процесса // Юридический мир. – 2012. – № 3.
Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе
административного процесса: Монография. М.: Финансовый
университет, 2013.
Лафитский В.И. Административная юстиция в США //
Журнал российского права. – 1997. – № 7.
Либерманн Э. Административная юстиция в Германии //
Судебное рассмотрение административных дел: правовая
реальность и перспективы развития. Пособие для судей. – М.:
Российская академия правосудия, 2002.
Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дис. ...
докт. юрид. наук. – Воронеж, 2003.
Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового
спора. – Воронеж, 2003.
Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции:
Перевод / ИНИОН РАН; Центр социал. науч.-информ. исслед. Отд.
правоведения. – М., 2006.
Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции //
Правовые исследования во Франции: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН.
Центр социальных науч.-информ.исслед. Отд. правоведения; под
общ. ред. В.В. Маклакова. – М., 2007.
Марку Ж. Административные акты и процедуры России и
других государств Европы // Административные процедуры и
140
контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и
Ж. Марку. – М., 2011.
Марку Ж. Структура административной юстиции: опыт
применения различных моделей // Роль административной
юстиции в защите прав человека: Международный экспертный
семинар. 14-15 декабря 2009 года. – М.: Права человека, 2010.
Муратова Е.В. Административная юстиция в Австралии:
Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2013.
Муратова Е.В. Опыт введения системы административной
юстиции в Австралийском Союзе // Адвокат. – 2011. – № 4.
Нгаламулуме М.Л. Административный судья и доктрина
административного права Франции // Вестник Воронежского
государственного университета. – Воронеж: Изд-во Воронеж. унта, 2011, № 1 (10).
Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция
и административное судопроизводство. – СПб., 2004.
Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в
советском государственном управлении. – Л., 1973.
Оллеон Л., Стирн Б., Эрондар М. Административная
юстиция во Франции // Судебное рассмотрение административных
дел: правовая реальность и перспективы развития. Пособие для
судей. – М.: Российская академия правосудия, 2002.
Петрова С.М. Рассмотрение в арбитражном суде дел,
вытекающих из административных правоотношений: Дис. ... канд.
юрид. наук. – М., 1998.
Петухов Г.Е. Административная юстиция в Германской и
Австро-Венгерской империях (60-е годы 19-го столетия – 1918 г.) //
Проблемы правознавства. – 1971. – Вып. 19.
Петухов Г.Е. Административная юстиция в царской России //
Правоведение. – 1974. – № 5.
Пилипенко Ю.С. Судебная система Швейцарии: Дис. ...
канд. юрид. наук. – М., 2004.
Правилова Е.А.
Законность
и
права
личности:
административная юстиция в России (вторая половина XIX в. –
октябрь 1917 г.). – СПб. – 2000.
141
Правосудие в современном мире: Монография /
В.И. Анишина, В.Ю. Артемов, А.К. Большова и др.; под ред.
В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, Инфра-М. – 2012.
Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт
стран Европы, США и возможность его использования в России //
Закон. – 2013. – № 11.
Рену Т.С., Константе Х.М. Конституция 1958 года и
судебная власть // Судебная система и судебные учреждения /
Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.:
Гнозис/Логос, 2003.
Рену Т.С., Константе Х.М. Специальные конституционные
суды // Судебная система и судебные учреждения / Под ред.
П. Трюша / Посольство Франции в России. – М.: Гнозис/Логос, 2003.
Роль административной юстиции в защите прав человека:
Международный экспертный семинар. 14-15 декабря 2009 года. –
М.: Права человека, 2010.
Сажина В.В.
Историко-теоретические
аспекты
административной юстиции – основной формы юрисдикционного
контроля
за
деятельностью
публичной
администрации //
<http://www.pac.by/dfiles/001344_485962_sazhina3.pdf>.
Салищева Н.Г. Административная юстиция, административное
судопроизводство // Государство и право. – 2002. – № 1.
Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция
и административное судопроизводство в Российской Федерации. –
М., 2001.
Сандевуар П. Общие сведения о судах во Франции (Второе
издание)
/
Российско-французская
серия
учебных
и
информационных материалов, № 32. – М.: Французская
организация технического сотрудничества, 1994.
Свирин Ю.А. Дивергенция в системе права: монография. –
М.: Астра Полиграфия, 2012.
Серков П.П.
Административная
ответственность
в
российском праве: современное осмысление и новые подходы:
монография. – М.: Норма, Инфра-М, 2012.
Серков П.П. Административная юстиция в России:
проблемы теории и практики // Российский судья. – 2012. – № 12.
142
Серков П.П. К вопросу о современном понимании
административного судопроизводства // Административное право
и процесс. – 2013. – № 9.
Серков П.П. Об административно-правовых признаках
экономического спора // Административное право и процесс. –
2013. – № 2.
Синявская М.С. Административная юстиция в Германии:
особенности административного судопроизводства // Российский
судья. – 2013. – № 1.
Соловьев А.А. Высший совет магистратуры как орган
судейского сообщества Французской Республики: Монография /
Кафедра гражданского и административного судопроизводства
Московского государственного юридического университета имени
О.Е. Кутафина (МГЮА). – М., 2014.
Соловьев А.А. К вопросу о современной системе
административной юстиции Великобритании // Вестник РУДН.
Серия «Юридические науки». – 2014. – № 2.
Соловьев А.А. О Кодексе административной юстиции
Франции // Судья. – 2013. – № 9.
Соловьев А.А. О концептуальных подходах к определению
природы и понятия административной юстиции в современной
зарубежной правовой доктрине // Вестник Федерального
арбитражного суда Московского округа. – 2014. – № 2.
Соловьев А.А. Общая характеристика французской модели
административной юстиции // Вестник РУДН. Серия «Юридические
науки». – 2013. – № 3.
Соловьев А.А. Правовой статус отдельных органов
судебной власти Французской Республики, обладающих особой
компетенцией // Власть. – 2014. – № 1.
Соловьев А.А. Современная система судов общей
юрисдикции Франции и ее особенности // Юрист вуза. – 2014. – № 1.
Соловьев А.А. Французская модель административной
юстиции: Монография / Кафедра «Административное и
информационное
право»
Финансового
университета
при
Правительстве Российской Федерации / Предисл. д.ю.н., проф.
М.А. Лапиной. – М., 2014.
143
Соловьева А.К. Административная юстиция в России:
проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. – СПб.,
1999.
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория,
история, перспективы. – М.: Инфра-М-НОРМА, 2001.
Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе
современных научных представлений об административной
юстиции // Государство и право. – 2004. – № 6.
Старилов Ю.Н.
От
административной
юстиции
к
административному судопроизводству. – Воронеж, 2003.
Структура и роль Государственного совета Франции. – М.:
Посольство Франции в Москве, 1993.
Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь
избрать в России // Российская юстиция. – 1996. – № 5.
Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в
четком правовом регулировании // Журнал российского права. –
1997. – № 6.
Судебные системы европейских стран. Справочник / Пер. с
франц. Д.И. Васильева и с англ. О.Ю. Кобякова. – М.:
Международные отношения, 2002.
Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня //
Ежегодник сравнительного правоведения. – М.: Норма, 2004.
Тимошенко И.Г.
Административная
юстиция
в
Великобритании // Журнал российского права. – 1997. – № 5.
Тюхай Н.М. Организация системы судов в Испании //
<http://tnm.su/sistema-sudov-ispanija.html>.
Усанов В.Е. Проблемы формирования административной
юстиции в Российской Федерации. – М., 1999.
Устюжанинова Е.А.
Современная
административная
юстиция в Великобритании: Монография. – М.: Изд-во МГОУ, 2012.
Хаманева Н.Ю.
Административная
юстиция
и
административно-правовые отношения: теоретические проблемы
// Административные правоотношения: вопросы теории и практики.
Труды института государства и права Российской академии наук. –
2009. – № 1.
144
Хаманева Н.Ю.
Защита
прав
граждан
в
сфере
исполнительной власти. – М., 1997.
Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав
граждан в сфере исполнительной власти. – М.: Институт
государства и права, 1999.
Хомяков Г.А. Административный суд в Российской
Федерации // <http://old.kpfu.ru/infres/ homyakov/h4.htm#4_1>.
Чечот Д.М. Административная юстиция: теоретические
проблемы. – Л., 1973.
Шмелев И.В.
Административная
юстиция
в
Новой
Зеландии: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2012.
Шмелев И.В.
Историческая
ретроспектива
Договора
Вайтанги // <http://sibac.info/14452>.
Штатина М.А.
Реформирование
административной
юстиции в условиях административной реформы // Сравнительное
конституционное обозрение. – 2005. – № 3.
Эскиндаров М.А., Лапина М.А., Соловьев А.А. [и др.]
Правовые риски в системе публичного управления: коллективная
монография. – М., 2014.
Юридические и материальные средства административной
деятельности во Франции (второе издание) // Российскофранцузская серия информационных и учебных материалов. – М.,
1994.
Юридические процедуры во французском праве (второе
издание) // Российско-французская серия информационных и
учебных материалов. – М., 1994.
Яковлев В.Ф. Квазисудебные органы произведут революцию
в деятельности ведомств // <http://www.kommersant.ru/doc/470509>.
Яровая М.В. Особенности романской судебной системы (на
примере Франции) // Вестник МГПУ. Журнал Московского
городского педагогического университета. Серия «Юридические
науки». – 2009. – № 2 (4).
Ярцев А.А. Дискуссия вокруг создания административных
судов в современной России (по страницам ведущих российских
юридических журналов) // Арбитражный и гражданский процесс. –
2012. – № 10; № 11.
145
2. Литература на иностранных языках
About CCAT / The Council of Canadian Administrative
Tribunals (CCAT) // <http://www.ccat-ctac.org/en/about>.
About the Board / Immigration and Refugee Board of Canada //
<http://www.irb-cisr.gc. ca/Eng/BoaCom/Pages/index.aspx>.
About us / Ombudsman // <http://www.ombudsman.parliament.
nz/about-us>.
Adler M. A Socio-Legal Approach to Administrative Justice //
Law & Policy. – 2003. – № 25.
Administrative and Equal Opportunity Division / The NSW Civil
and Administrative Tribunal (NCAT) // <http://www.ncat.nsw.gov.au/
ncat/administrative_equal_opp.html>.
Administrative Justice / Legislationline, a free of charge online
legislative database // <http://legislationline.org/topics/topic/83>.
Administrative Justice and Tribunals: A Strategic Work
Programme 2013–16 / Ministry of Justice // <https://www.gov.uk/
government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/217315/adm
in-justice-tribs-strategic-work-programme.pdf>.
Administrative justice in Europe (Report for Spain) / Association
of the Councils of State and Supreme Administrative jurisdictions of the
European Union // <http://www.juradmin.eu/en/eurtour/i/countries/
spain/spain_en.pdf>.
Administrative Justice in Scotland – The Way Forward (A
Summary of the Final Report of the Administrative Justice Steering
Group) / Consumer Focus Scotland // <http://www.consumerfocus.
org.uk/scotland/files/2010/10/Administrative-Justice-in-ScotlandSummary.pdf>.
Administrative Justice in the 21st Century / Edited by Michael
Harris and Martin Partington / Centre for the Study of Administrative
Justice, Faculty of Law, University of Bristol. – Oxford-Portland
(Oregon, USA): Hart Publishing, 1999.
Administrative Tribunals // An Encyclopaedia of New Zealand /
Ed. by A. H. McLintock // <http://www.teara.govt.nz/en/1966/
administrative-tribunals>.
146
Badamasiuy J., Bello M. An Appraisal of Administrative Justice
and Good Governance in Nigeria // Journal of Politics and Law. – 2013.
– Vol. 6. – № 2.
Background / Waitangi Tribunal // <http://www.justice.govt.nz/
tribunals/waitangi-tribunal>.
Braibant G. Le droit administratif français / Guy Braibant. - 3.
éd. rev. et mise à jour. – [Paris]: Presses de la Fond. nat. des sciences
polit.: Dalloz, 1992.
British Columbia’s new administrative tribunals act /
Administrative Justice Office // <http://www.ccat-ctac.org/downloads/
LBCsNewATAPaper.pdf>.
Bundesfinanzhof // <http://www.bundesfinanzhof.de>.
Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz //
<http://www.bmjv.de/DE/ Home/home_node.html>.
Bundespatentgericht // <http://www.bundespatentgericht.de/
cms/media/Oeffentlichkeitsarbeit/Veroeffentlichungen/Informationsbros
chueren/infobroschuere_rus.pdf>.
Canada's court system / Canadian Judicial Council //
<http://www.cjc-ccm.gc.ca/english/resource_en.asp?selMenu=resource
_courtsystem_en.asp>.
Case «Mooring v. Canada (National Parole Board)» / Judgment
of the Supreme Court of 08.02.1996 № [1996] 1 SCR 75 //
<http://www.hrcr.org/safrica/administrative_justice/mooring_canada.html>.
Cassagne J.H. El acceso a la justicia administrativa //
<http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/Cassagne/JCC%20ACCE
SO%20A%20LA%20JUSTIC.%20ADMINIST..pdf>.
Chabanol D. Code de justice administrative. 5e éd. – Paris: Le
Moniteur; Hachette Livre, 2012.
Chambre administrative (Cour de droit public de la Cour de
justice) // <http://ge.ch/justice/chambre-administrative-cour-de-droitpublic-de-la-cour-de-justice>.
Chambre des assurances sociales (Cour de droit public de la
Cour de justice) // <http://ge.ch/justice/chambre-des-assurancessociales-cour-de-droit-public-de-la-cour-de-justice>.
147
Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) / Cour des
comptes
//
<www.ccomptes.fr/Nos-activites/Cour-de-disciplinebudgetaire-et-financiere-CDBF>.
Craig P. Three Perspectives on the Relationship Between
Administrative Justice and Administrative Law Administrative Justice in
Australian Administrative Law // Administrative Justice – the Core and
the Fringe (Papers presented at the 1999 National Administrative Law
Forum) / Ed. by R. Creyke, J. McMillan. – Australian Institute of
Administrative Law Inc., 2000.
Creyke R., McMillan J. Administrative Justice – The Concept
Emerges // Administrative Justice – the Core and the Fringe (Papers
presented at the 1999 National Administrative Law Forum) / Ed. by R.
Creyke, J. McMillan. – Australian Institute of Administrative Law Inc.,
2000.
Die Verwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht //
<http://www.bverwg.de/bundesverwaltungsgericht/rechtsprechung/ver
waltungsgerichtsbarkeit.php>.
Discussion paper Reform of civil and administrative justice //
<http://www.justice.qld.gov.au/__data/assets/pdf_file/0015/21624/refor
m-civil-admin-justice.pdf>.
Downes G. The State of Administrative Justice in Australia /
Administrative Appeals Tribunal // <http://www.aat.gov.au/Publications/
SpeechesAndPapers/Downes/StateAdmin JusticeMay2007.htm>.
Ellis R. Unjust by Design: Canada's Administrative Justice
System. – Vancouver: UBC Press, 2013.
Federal Judicial Review in Australia / Administrative Review
Council // <www.arc.ag.gov.au/Publications/Reports/Documents/ARC
Report50-FederalJudicialReviewinAustralia-2012.PDF>.
Fenton H.N. How Administrative Justice and Security Are
Related
//
<http://parlamericas.org/uploads/documents/PA9%20%20Fenton%20-%20Article%20-%20ENG.pdf>.
Fix-Zamudio H. Concepto y contenido de la justicia
administrativa // <http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1624/9.pdf>.
French R. Administrative Justice – Words in Search of Meaning /
Australian Institute of Administrative Law Annual Conference //
148
<http://www.hcourt.gov.au/assets/publications/speeches/current-justices/
frenchcj/frenchcj22july10.pdf>.
French R. Administrative Justice in Australian Administrative Law
// Administrative Justice – the Core and the Fringe (Papers presented at
the 1999 National Administrative Law Forum) / Ed. by R. Creyke, J.
McMillan. – Australian Institute of Administrative Law Inc., 2000.
Gérer la juridiction administrative / Conseil d’État //
<http://www.conseil-etat.fr/fr/gerer/>.
Glenn P. La tradition juridique nationale // Rev. intern. De droit
comparé. – Paris, 2003. – № 2.
Halliday S. Cultural conceptions of administrative justice //
<http://ajtc.justice.gov.uk/adjust/articles/HallidayAdministrativeJusticeR
esearch.pdf>.
Halpérin J.-L. Histoire des Droits en Europe. – Paris:
Flammarion, 2004.
Halpérin J.-L. L'origine politique des codes, de l'Europe à
l'Amérique Latine // L'avenir de la codification en France et en
Amérique Latine / Les colloques du Sénat. Les actes de Congrès
international organisé dans le cadre du bicentenaire du Code civil des
Français par l'Association Andrés Bello des juristes franco-latinoaméricains (Paris, Palais du Luxembourg, les 2 et 3 avril 2004). –
Paris, 2004.
Handbook for Monitoring Administrative Justice / The OSCE
Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the
Folke Bernadotte Academy (FBA). – Warsaw: OSCE’s Office for
Democratic Institutions and Human Rights, 2013.
Herbert G. Administrative justice in Europe (Report for
Germany)
//
<http://www.aca-europe.eu/seminars/Trier2005/
Allemagne_en.pdf>.
Immigration Advisers Complaints and Disciplinary Tribunal /
Ministry of Justice // <http://www.justice.govt.nz/tribunals/immigrationadvisors-disciplinary-tribunal>.
Introduction / Waitangi Tribunal // <http://www.justice.govt.nz/
tribunals/waitangi-tribunal>.
Jacobs L.A., Mactavish A.L. Introduction // Dialogue between
Courts and Tribunals: Essays in Administrative Law and Justice 2001-
149
2007 / Ed. by L.A. Jacobs, A.L. Mactavish. – Montreal: Canadian
Institute for the Administration of Justice, 2007.
Juridiction
administrative
/
Canton
de
Berne
//
<http://www.justice.be.ch/justice/fr/index/verwaltungsgerichtsbarkeit/ver
waltungsgerichtsbarkeit.html>.
Justice
Administrative
//
<http://ge.ch/justice/justiceadministrative>.
Kirk L.J. Administrative Justice and the Australian Constitution //
Administrative Justice – the Core and the Fringe / Ed. by R. Creyke, J.
McMillan. – Canberra: Australian Institute of Administrative Law Inc,
2000.
Kirk L.J. The Constitutionalisation of Administrative Justice //
Administrative Justice – the Core and the Fringe / Ed. by R. Creyke, J.
McMillan. – Canberra: Australian Institute of Administrative Law Inc,
2000.
Le Tribunal administratif fédéral // <http://www.bvger.ch/gericht/
index.html?lang=fr>.
Leithoff R. Introduction to the Public Administrative Jurisdiction
in Germany // Hrvatska Javna Uprava. – 2006. – God. 6. – Br. 3.
Lepage C., Huglo C., Maître M.-P., Huglo B. Code de justice
administrative. 8e éd. – Paris: LexisNexis; Litec, 2013.
Les juridictions spécialisées / Ministère de la Justice //
<http://www.justice.gouv.fr/organisation-de-la-justice-10031/lordreadministratif-10034/les-juridictions-specialisees-12023.html>.
Lienhard A., Kettiger D., Winkler D. Status of Court
Management in Switzerland // International Journal For Court
Administration. – 2012, December; <http://www.iaca.ws/files/ijca_
2012_special_issue/lienhard_kettiger_winkler-switzerland_court_
management.pdf>.
Mashaw J. Bureaucratic Justice: Managing Social Security
Disability Claims. – New Haven: Yale University Press, 1983.
Ordinary courts – Spain // <https://e-justice.europa.eu/content_
ordinary_courts-18-es-en.do?member=1>.
Our role and services / The Migration Review Tribunal (MRT)
and Refugee Review Tribunal (RRT) // <http://www.mrtrrt.gov.au/About-Us/Our-role-and-services.aspx>.
150
Oversight of Administrative Justice: Written Evidence / Public
Administration Select Committee (House of Commons) //
<http://www.parliament.uk/documents/commons-committees/publicadministration/written%20evidence%20OAJ.pdf>.
Parguel P.-O. Le Président du tribunal administratif. – Paris:
Editions Publibook, 2008.
Principles for administrative justice / Administrative Justice &
Tribunals Council // <http://ajtc.justice.gov.uk/docs/principles_web.pdf>.
Principles of Administrative Justice // <http://www2.gnb.ca/
content/dam/gnb/Departments/petl-epft/PDF/PrinciplesOfAdministrative
Justice.pdf>
Promoting Fairness and Redress / The Administrative Justice
and Tribunals Council // <http://ajtc.justice.gov.uk>.
Rusch W. Administrative procedures in EU member states //
<http://www.sigmaweb.org/publications/42754772.pdf>.
Schmidt R. Verwaltungsprozeßrecht. 7., Neubearbeitete and
aktualisierte Auflage. – Grasberg bei Bremen 2003.
Schönberger C. Verwaltungsrechtsvergleichung: Eigenheiten,
Methoden und Geschichte, in: Ius Publicum Europaeum, Band IV:
Verwaltungsrecht in Europa: Wissenschaft / hrsg. Von Armin von
Bogdandy, Sabino Cassese, Peter Michael: Müller, 2011.
Spinosi J.C. La structure de droit français // Rev. internationale
de droit comparé. – Paris, 2002. – № 2.
Suel M. Essai sur la codification à droit constant. Précédents,
débuts, réalisation. – 2ème édition, février 1995. – Paris: Journal Officiel,
1997.
The Developing Administrative Justice Landscape: Executive
Summary / Administrative Justice and Tribunals Council //
<http://ajtc.justice.gov.uk/docs/landscape_paper.pdf>.
The
District
Courts
of
New
Zealand
//
<http://www.courtsofnz.govt.nz/district/districts>.
The Victorian Civil and Administrative Tribunal (VCAT) /
Victorian Courts and Tribunals // <https://www.courts.vic.gov.au/courtstribunals/victorian-courts-and-tribunals/victorian-civil-and-administrativetribunal>.
151
Treaty
of
Waitangi
//
<http://www.nzhistory.net.
nz/politics/treaty/read-the-treaty/english-text>.
Tribunal
administratif
de
première
instance
//
<http://ge.ch/justice/tribunal-administratif-de-premiere-instance>.
Tribunal administratif du canton de Berne / Canton de Berne //
<http://www.justice.be.ch/justice/fr/index/verwaltungsgerichtsbarkeit/ver
waltungsgerichtsbarkeit/verwaltungsgericht.html>.
Tribunal Procedure Committee // <http://www.justice.gov.uk/
about/tribunal-procedure-committee>.
Tribunals / Ministry of Justice // <http://www.justice.govt.nz/
tribunals>.
Tribunals guidance // <http://www.justice.gov.uk/tribunals>.
Tribunals in New Zealand / Law Commission // Issues Paper 6.
– January 2008.
Tribunaux administratifs / Conseil d’État // <http://www.conseiletat.fr/fr/cour-supreme>.
Valdivia J.M. Évolution de la codification depuis le XIXe siècle //
<http://www.senat.fr/colloques/colloque_codification/colloque_codificati
on10.html>.
Vedel G. Droit administratif. – Paris, 1961.
Waitangi Tribunal / Waitangi Tribunal // <http://www.justice.govt.
nz/tribunals/waitangi-tribunal>.
Welcome to the Administrative Review Council / Administrative
Review Council // <http://www.arc.ag.gov.au/Pages/default.aspx>.
Welcome to the CIRB / Canada Industrial Relations Board //
<http://www.cirb-ccri.gc.ca/eic/site/047.nsf/eng/home>.
What is NCAT? / The NSW Civil and Administrative Tribunal
(NCAT) // <http://www.ncat.nsw.gov.au/ncat/about_us.html>.
What we do / Administrative Appeals Tribunal //
<http://www.aat.gov.au/AboutTheAAT/IntroductionToTheAAT.htm>.
Winkler R. Administrative Justice in Europe: The EU Acquis,
good practice and recent developments (Working Paper submitted for
the Twinning Project) // <http://www.upravnisudrh.hr/Cards/Upravno%
20sudovanje%20u%20EU%20(Report%20Winkler%20-%20ENG).pdf>.
152
3. Нормативные правовые акты
3.1. Международные акты
Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms as amended by Protocols № 11 and № 14,
Rome, 4 November 1950 // <http://vk.com/away.php?utf=1&to=
http%3A%2F%2Fwww.echr.coe.int%2FDocuments%2FConvention_E
NG.pdf>.
Recommendation № Rec(2001)9 of the Committee of Ministers
to member states on alternatives to litigation between administrative
authorities and private parties (Adopted by the Committee of Ministers
on 5 September 2001 at the 762nd meeting of the Ministers' Deputies) //
<http://www.mediation-ural.com/index.php/normativact/346-rec20019>.
Recommendation № Rec(2003)6 of the Committee of Ministers
to member states on the execution of administrative and judicial
decisions in the field of administrative law (Adopted by the Committee
of Ministers on 9 September 2003 at the 851st meeting of the Ministers'
Deputies) // <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=65519&Sector=sec
CM&Language=lanEnglish&Ver=original>.
Recommendation №Rec(2004)20 of the Committee of Ministers
to member states on judicial review of administrative acts / Adopted by
the Committee of Ministers on 15 December 2004 at the 909th meeting
of the Ministers' Deputies // <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=
802925&Site=COE>.
3.2. Акты национального законодательства
Австралия
The Australian Constitution // <http://www.aph.gov.au/About_
Parliament/Senate/Powers_practice_n_procedures/Constitution>.
Administrative Appeals Tribunal Act 1975 № 91 //
<http://www.comlaw.gov.au/Details/C2011C00058>.
Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977 № 59 //
<http://www.comlaw.gov.au/Details/C2012C00515>.
Ombudsman Act 1976 № 181 // <http://www.comlaw.gov.au/
Details/C2013C00332>.
153
Administrative Decisions Review Act 1997 № 76 //
<http://www.legislation.nsw.gov.au/maintop/view/inforce/act+76+1997+
cd+0+N>.
Civil and Administrative Tribunal Act 2013 № 2 //
<http://www.legislation.nsw.gov.au/maintop/view/inforce/act+2+2013+c
d+0+N>.
Victorian Civil and Administrative Tribunal Act 1998 № 53 //
<http://www.legislation.vic.gov.au>.
Великобритания
Civil Procedure Act 1997 // <http://www.legislation.gov.uk/
ukpga/1997/12/contents>.
Senior Courts Act 1981 // <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/
1981/54/contents>.
Tribunals,
Courts
and
Enforcement
Act
2007
//
<http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/15/contents>.
The First-tier Tribunal and Upper Tribunal (Chambers) Order
2008 // <http://www.legislation.gov.uk/uksi/2008/2684/contents/made>.
Германия
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland //
<http://www.gesetze-im-internet.de/gg/index.html#BJNR000010949
BJNE003700314>.
Deutsches
Richtergesetz
08
September
1961
//
<http://www.gesetze-im-internet.de/drig/index.html>.
Verwaltungsgerichtsordnung
21
Januar
1960
//
<http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo>.
Verwaltungsverfahrensgesetz
25
Mai
1976
<http://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/index.html>
Zivilprozessordnung 12 September 1950 // <http://www.gesetzeim-internet.de/zpo/index.html>.
Испания
Constitución Española // Boletín Oficial del Estado. –
29.12.1978. – № 311. <http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A1978-31229>.
154
Ley Orgánica № 6/1985, de 1 de julio de 1985, del Poder
Judicial (Vigente hasta el 22 de Julio de 2014) // Boletín Oficial del
Estado. – № 157. – 02.07.1985. <http://noticias.juridicas.com/base_
datos/Admin/lo6-1985.l1t1.html#a24>.
Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa // <http://noticias.juridicas.com/base_datos/
Derogadas/r0-lrjca.t1.html>.
Ley № 29/1998, de 13 de julio de 1998, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa // Boletín Oficial del Estado. –
№ 167. – 14.07.1998. <http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A1998-16718>.
Канада
Administrative tribunals Act of 2004 // <http://www.bclaws.ca/
Recon/document/ID/freeside/00_04045_01#section1>.
An Act respecting administrative justice of 1996 // <http://www2.
publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php?type
=2&file=/J_3/J3_A.html>.
Canadian Human Rights Act of 1985 // <http://laws-lois.justice.
gc.ca/eng/acts/h-6/FullText.html>.
Canadian Transportation Accident Investigation and Safety
Board Act of 1989 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C23.4/FullText.html>.
Competition Tribunal Act of 1985 // <http://lawslois.justice.gc.ca/eng/acts/C-36.4/page-1.html>.
Employment Equity Act of 1995 // <http://laws-lois.justice.gc.ca/
eng/acts/L-2/FullText.html>.
Immigration and Refugee Protection Act of 2001 // <http://lawslois.justice.gc.ca/eng/acts/I-2.5/FullText.html>.
Status of the Artist Act of 1992 // <http://lawslois.justice.gc.ca/eng/acts/S-19.6/index.html>.
Новая Зеландия
Constitution Act 1986 № 114 // <http://www.legislation.co.nz/
act/public/1986/0114/latest/DLM94204.html?search=ta_act_C_ac%40a
inf%40anif_an%40bn%40rn_25_a&p=5>.
155
Human Rights Act 1993 № 82 // <http://www.legislation.govt.nz/
act/public/1993/0082/latest/whole.html#DLM304981>.
Immigration Act 2009 № 51 // <http://www.legislation.govt.nz/
act/public/2009/0051/latest/whole.html?search=ts_act_immigration_res
el&p=1#DLM1440933>.
Ombudsmen Act 1975 № 9 // <http://www.legislation.govt.nz/
act/public/1975/0009/latest/whole.html#DLM430984>.
Treaty of Waitangi Act 1975 № 114 // <http://www.legislation.
govt.nz/act/public/1975/0114/latest/whole.html#DLM435368>.
Франция
Constitution du 4 octobre 1958 // Journal officiel de la
République Française. – 05 octobre 1958. – № 0238. – P. 9151.
<http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Constitution>.
Code de justice administrative // <http://www.legifrance.gouv.fr/
affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933&dateTexte=20130
713>.
Code de l'organisation judiciaire // <http://www.legifrance. gouv.fr/
affichCode.do;jsessionid=69D021754C88FBEAF105920C005D21A3.tpdj
o13v_3?cidTexte=LEGITEXT000006071164&dateTexte=20130731>.
Code des juridictions financières // <http://www.legifrance.
gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070249>.
Décision № 86-224 DC du 23 janvier 1987 //
<http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/
les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1987/86-224dc/decision-n-86-224-dc-du-23-janvier-1987.8331.html>.
Décret № 53-934 du 30 septembre 1953 portant réforme du
contentieux administratif // <http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.
do?cidTexte=JORFTEXT000000675518>.
Швейцария
Constitution fédérale de la Confédération suisse //
<http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19995395/index.html>.
Loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre
1968
//
Recueil
officiel.
–
1969.
–
№
757;
<http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19680294/index.html>.
156
Loi sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) du 17 juin 2005 //
Recueil officiel. – 2006; <http://www.admin.ch/opc/fr/classifiedcompilation/20010206/index.html>.
Règlement du Tribunal administratif fédéral (RTAF) du 17 avril
2008 // Recueil officiel. – 2008; <http://www.admin.ch/opc/fr/classifiedcompilation/20072568/index.html>.
Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 //
<http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19930146/index.html>.
Loi de la République et canton de Genève sur la procédure
administrative du 12 septembre 1985 // <http://www.ge.ch/
LEGISLATION/rsg/f/s/rsg_E5_10.html>.
Loi du Canton de Vaud sur la procédure administrative du 28
octobre 2008 // <http://www.rsv.vd.ch/rsvsite/rsv_site/doc.fo.pdf?
docId=653328&docType=LOI&Pcurrent_version=3&PetatDoc=vigueur
&page_format=A4_3&isRSV=true&isSJL=true&outformat=pdf&isModifi
ante=false&with_link=false>.
Loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du
canton de Berne du 23 mai 1989 // <https://www.sta.be.ch/belex/f/1/
155_21.html>.
Loi sur l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère
public (LOJM) du canton de Berne du 11 juin 2009 // <https://www.sta.
be.ch/belex/f/1/161_1.html>.
157
Об авторе исследования
Соловьев Андрей Александрович –
специалист в области теории права и
государства, административного, налогового,
арбитражного
процессуального
и
спортивного права, судья, председатель
судебного состава Арбитражного суда
Московской области, доктор юридических
наук, профессор кафедры теории и истории
государства и права Института политики,
права и социального развития МГГУ им.
М.А. Шолохова.
sportlaw2014@rambler.ru
158
Научное издание
Андрей Александрович Соловьев
Зарубежный опыт организации
административной юстиции
Монография
Издается в авторской редакции
Подписано в печать 02.09.2014.
Формат 60x84 1/16.
Гарнитура «Arial». Бумага офсетная № 1.
Усл. печ. л. 9,3.
Тираж 500 экз. Заказ № 4382.
Отпечатано в цифровой типографии «Буки Веди»
на оборудовании Konica Minolta
119049, г. Москва, Ленинский проспект, д. 4, стр. 1 А
Тел.: (495) 926-63-96,
www.bukivedi.com, info@bukivedi.com