6.5. К ВОПРОСУ О РОЛИ БИЗНЕС В ЗАКОНЕ 1’ 2008
реклама
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ 6.5. К ВОПРОСУ О РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Орлов М. С., соискатель РАГС Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ Законность всегда считалась центральным принципом государственного управления. В условиях современного российского государства с присущим ему разделением властей наибольший объем государственноуправленческой деятельности выпадает на долю органов исполнительной власти. Все они, согласно Конституции Российской Федерации, в пределах исключительного ведения России и совместного ведения Федерации и ее субъектов образуют единую систему. Эта система строится по иерархическому принципу. Всю ее пирамиду венчают федеральные органы, которые, в свою очередь, функционируют под началом Президента и Правительства России. В государстве с выраженным разделением властей исполнительной власти принадлежит основополагающая роль в практической реализации законов. Достигается это посредством государственного управления, осуществляемого уже упомянутыми субъектами исполнительной власти – ее органами и должностными лицами. Поэтому обеспечение законности в самом государственном управлении, составляющем содержание деятельности субъектов исполнительной власти, является едва ли не главным их назначением. Законность возведена, поэтому, в ранг центрального принципа функционирования органов исполнительной власти и ее отдельных должностных лиц. В теории права законность традиционно рассматривается в качестве особого режима неуклонного исполнения законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов. Как следствие характерная для государственного управления дилемма законности и целесообразности должна всякий раз разрешаться в пользу законности. В целях обеспечения законности государство обладает развитой системой средств. Наиболее концентрированно они воплощены в виде специально создаваемых для решения этой задачи правоохранительных органов, среди которых центральная роль принадлежит прокуратуре, осуществляющей координацию деятельности других правоохранительных органов и общий надзор за законностью во всех сферах государственной и общественной жизни. Однако к эффективному функционированию правоохраны обеспечение законности свести невозможно. В государственном управлении латентная составляющая нарушений законности настолько велика, что выявить и пресечь ее одними лишь усилиями сотрудников правоохранительных структур невозможно в принципе. 184 1’ 2008 Всегда следует помнить о том, что ради целесообразности в государственном управлении всегда есть соблазн к мелким и малозначительным нарушениям законности, что подкрепляется корпоративностью всей системы исполнительной власти и особенно функционирующих в ней конкретных людей, ядро которых составляет теперь уже весьма многочисленный и все более монолитный в своих коренных интересах корпус профессиональных государственных служащих. Поэтому применительно к системе исполнительной власти можно выделять две составляющих обеспечения законности. Одна осуществляется деятельностью правоохранительных структур, а другая – всеми другими органами в отношении самих себя, ибо любой орган государственной власти внутри своей организации обладает различным по силе иммунитетом против нарушений законности и набором средств ее обеспечения. В усилении всей совокупности такого рода механизмов следует видеть едва ли не главный потенциал и пока еще далеко не полностью использованный резерв укрепления законности1. Среди такого рода внутренних для любого органа исполнительной власти механизмов обеспечения законности едва ли не первостепенную роль начинает играть государственная служба, определяющая режим деятельности каждого государственного служащего и их взаимный контроль и ответственность внутри формирующейся на основе нового федерального законодательства о государственной службе корпорации государственных служащих2. Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что среди трех основных видов государственной службы, определенных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ3 наибольшую значимость для функционирования государственного аппарата в решении приоритетных для страны социальноэкономических задач имеет государственная гражданская служба. Обладая множественными режимами осуществления, она буквально пронизывает весь государственный аппарат, проникая даже в военные и военизированные структуры, например Министерство обороны и МВД России, где ныне разрешено учреждать соответствующие должности государственной гражданской службы. Более того, они уже присутствуют во многих подразделениях соответствующих орга- 1 В последние годы в специальной литературе помимо собственно правоохранительной деятельности рассматривается и правоохранительная функция государства в целом. В ее реализации участвуют не только правоохранительные органы, но и все остальные, что ставит перед исследователями особую проблему уяснения специальных механизмов обеспечения законности в отдельных (не правоохранительных) государственных органах, типизацию таких механизмов и поиск путей повышения их эффективности, что крайне важно для государственного управления, в котором ежеминутно и наиболее предметно воплощаются принципы и существо правового государства. См., в частности, Городецкий П. Г. Проблемы деятельности правоохранительных органов России (административно-правовой аспект). Дисс. … д.ю.н. Рязань, 2001. Гл. 1. 2 См.: Голубев В. А. Правовое обеспечение безопасности высших органов исполнительной власти Российской Федерации. Дисс. … к.ю.н. М., 1999. С. 112-120. 3 СЗ РФ. 2003 г. № 22. Ст. 2063. Орлов М. С. К ВОПРОСУ О РОЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ нов исполнительной власти, а в перспективе число этих должностей будет здесь лишь возрастать. Даже в условиях прежнего законодательства потенциал государственной службы как особого режима деятельности государственных служащих4 оценивался достаточно высоко. Некоторые исследователи рассматривали его даже как инструмент обеспечения конституционной законности5. Теперь же, когда государственная гражданская служба повсеместно реформируется и строится на основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ6, ее правоохранительный потенциал и возможности в обеспечении законности в деятельности государственных служащих еще более возросли. Дело в том, что если ранее государственная служба России основывалась на трудовом законодательстве, то ныне она фактически полностью урегулирована административным правом, которое гораздо действеннее и гибче в установлении требований к служебной деятельности и контроле за ее исполнением. Обратим внимание лишь на основополагающие элементы административно-правового института государственной гражданской службы, позволяющие рассматривать ее в качестве средства обеспечения законности в государственном управлении. Начнем с того, что повторим уже озвученный тезис о том, что государственная служба в целом и государственная гражданская служба – в частности, рассматриваются ныне многими исследователями как особый порядок или, точнее, правовой режим деятельности государственных служащих. Именно специфика этого порядка, наличие в нем специальных ограничений и запретов, а также принципы и целевые установки, которые установлены федеральным законодательством для служащих, дают возможность рассматривать их в качестве гарантий обеспечения законности на государственной службе. Так, статья 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года ставит законность на второе место среди основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года эти принципы получают воплощение в системе специальных мер, упорядочивающих деятельность государственных служащих. Среди их основных обязанностей, определенных статьей 15 Федерального закона названа обязанность «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». При этом государственный служащий обязан обеспечивать их исполнение. Если перевести эти обязанности на язык теории законности, то остается прямо констатировать, что обеспечение 4 См.: Измайлов Д. С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции. М., 2007. 5 См., в частности, Бондаренко Н. В. Обеспечение конституционной законности в деятельности государственных служащих. Дисс. … к.ю.н. М., 2001. Гл. II. 6 СЗ РФ. 2004 г. № 31. Ст. 3215. законности на государственной службе как раз и является первейшей основной обязанностью служащих. Эти обязанности подкреплены не только специальной ответственностью государственных гражданских служащих, но и иными мерами. Среди них, например, ограничения, связанные с гражданской службой, включающие, в том числе и особый порядок разрешения конфликта интересов на государственной службе. Обеспечению законности и коррупционных проявлений со стороны государственных служащих способствуют установленные для них запреты. В их числе запрет на совмещение государственной гражданской службы с предпринимательской деятельностью, что может вести к своего рода приватизации государственных полномочий и их использованию в целях личного обогащения. Близко к названному лежит запрет на приобретение ценных бумаг, приносящих инвестиционный доход, а также прямой запрет на получение вознаграждения за исполнение служебных обязанностей вознаграждения со стороны третьих лиц, в какой бы форме оно не предлагалось. Следует также отметить запрет на использование так называемого административного ресурса или возможностей государственных служащих как носителей властных полномочий в интересах политических партий и в избирательном процессе. Закон содержит также запреты и ограничения, связанные с использованием служебной информации и иных сведений конфиденциального характера, ставшие известными служащему иначе как в целях службы. Более того, даже после увольнения со службы государственному гражданскому служащему в течении двух лет запрещено замещать должности или исполнять обязанности на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности. Отсутствие такого рода запретов опять же могло создавать прецеденты использования государственных полномочий в целях, которые не связаны с функционированием государственных органов, что, в свою очередь, нарушает установленный российским законодательством режим законности. Укреплению режима законности на государственной службе, безусловно, способствуют и требования к служебному поведению гражданского служащего, установленные статьей 18 Федерального закона от 27 июля 2004 года. Выше мы привели примеры компонентов режима государственной гражданской службы, прямо ориентированные на обеспечение законности. Однако то же самое, но в скрытом виде можно увидеть и в других компонентах. Например, конкурсный отбор кандидатов на государственную службу обязательно содержит высокий уровень требований к ним, касающихся знания Конституции России и федерального законодательства, а также умению применять их на практике и иметь опыт в сфере правоприменения. Аналогичные вопросы включены и в процедуру регулярной аттестации гражданских служащих. Даже нарушение законности вне службы может быть причиной отрицательных выводов аттестационной комиссии или представителя нанимателя в связи с назначением на те или иные должности, присвоения очередного классного чина и вообще продвижения по службе или решения вопроса о продлении служебного контракта. 185 БИЗНЕС В ЗАКОНЕ Нельзя забывать и о мерах позитивной ответственности, а это различного рода поощрения, которые применяются к государственным служащим лишь при условии соблюдения ими режима законности. В связи с особым местом, которое занимает законность в системе государственной службы следует заметить, что неуклонное соблюдение законов и требований основанных на них нормативных правовых актов невозможно без определенного минимума юридической подготовки, которой должен обладать каждый государственный служащий. Постоянное повышение профессионального уровня входит в число их основных обязанностей. Помимо этого в системе государственной службы сформирован целый комплекс мер непрерывной профессиональной подготовки государственных служащих, среди которых овладение юридическими знаниями и навыками правоприменительной деятельности занимает далеко не последнее место. Все эти особые компоненты режима государственной гражданской службы не зависят от конкретных полномочий по должности и являются общими для любого 186 1’ 2008 служащего. Таким образом, создается единое правовое состояние принадлежности к службе, в основании которого лежит законность и средства ее обеспечения. В результате в общей системе исполнительной власти и ее содержании – государственном управлении формируется и постоянно наращивает свой потенциал особое средство обеспечения законности, которое, вопервых, служит превентивным целям в деятельности государственных органов, а во-вторых – образует особый механизм активного проведения в жизнь требований законов и иных нормативных актов. Благодаря этому режим законности в Российской Федерации предстает не только чем-то вроде системы ограничений и запретов, диктуемых требованиями нормативных правовых актов. Он все более и более становится активной средой, в которой реально осуществляются идеалы постоянно развивающегося и совершенствующегося правового российского государства. Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
