К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ЭКОНОМИКА
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОЛОЖЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОМПАНИИ
«РОСАВТОДОР»
Бандурина Н.В., доцент кафедры финансового права юридического факультета ИЭУП Российского государственного
гуманитарного университета, к.ю.н.
В статье рассмотрены некоторые вопросы правового статуса государственной компании «Росавтодор» по законодательству Российской Федерации. Автором исследуются правовые аспекты имущественного обеспечения деятельности государственной компании,
реализации ее полномочий, а также организации управления.
Ключевые слова: государство, государственная компания, государственная собственность, доверительное управление, дорожный
фонд, автомобильные дороги.
TO A QUESTION ON A LEGAL STATUS OF STATE COMPANY «ROSAVTODOR»
Bandurina N., Associate professor of Financial law department of Law school, Russian state university of Humanities, Candidate of law
In article some questions of legal status of state company «Rosavtodor» under the legislation of the Russian Federation are considered. The
author investigates legal aspects of property maintenance of activity of the state company, realization of its powers, and also the management
organizations.
Keywords: the state, the state company, state ownership, trust management, road fund, highways.
Как показывает российская практика последних лет, государственные структуры пытаются найти различного рода способы эффективного управления государственным имуществом, причем показатели эффективности в некоторых случаях свидетельствуют о
не самом удачном выборе таких форм управления.
Безусловно, процесс решения поставленных задач, как правило, носит долгосрочный характер, предполагает существенные государственные и частные капиталовложения, исключительные организационные усилия, невозможные без наличия административных
полномочий, и даже если они имеют коммерческую перспективу,
не гарантируют быструю отдачу на инвестированные средства.
В целях эффективного управления государственной собственностью в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»1
были введены новые формы: государственная корпорация (ст. 7.1.)
и государственная компания (ст. 7.2.).
Согласно п. 1 ст. 7.2. Федерального закона «О некоммерческих
организациях» государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской
Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием
государственного имущества на основе доверительного управления.
Следует отметить, что указанные корпоративные образования
- как государственная корпорация и государственная компания - не
предусмотрены в ГК РФ в качестве форм юридических лиц.
Государственная компания как новое корпоративное образование с участием государства была включена в Федеральный закон
«О некоммерческих организациях» в связи с принятием Федерального закона «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 .
Теоретически Государственная компания «Росавтодор» могла
бы быть создана в форме открытого акционерного общества, однако ее функции носят не коммерческий, а социально-экономический характер. Кроме того, Государственная компания «Росавтодор»
могла бы иметь статус государственной корпорации, однако Президентом России Д.М. Медведевым неоднократно высказывалось
негативное отношение к данному институту, поскольку, по его мнению, государственные корпорации должны быть приватизированы,
а новые создавать нет необходимости, что и привело к созданию
такого юридического лица, осуществляющего функции управления
государственной собственностью, как государственная компания.
В ст. 4 указанного выше федерального закона предусмотрены
следующие цели создания государственной компании: оказание
государственных услуг и выполнение иных полномочий в сфере
дорожного хозяйства с использованием федерального имущества
на основе доверительного управления, а также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог Государственной компании, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг,
оказываемых пользователям автомобильными дорогами Государ-
10 TRANSPORT BUSINESS IN RUSSIA
ственной компании, развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог Государственной компании.
Отличия в формах управления государственной собственностью заключаются, прежде всего, в определении цели их создания и
деятельности:
- государственная корпорация создается для осуществления
социальных, управленческих или иных общественно полезных
функций;
- государственная компания - для оказания государственных
услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.
Выполнение целей деятельности Государственной компании
«Росавтодор» обеспечивается путем осуществления видов деятельности, предусмотренных федеральным законом, и достижения целевых показателей программы деятельности Государственной компании на долгосрочный период, установленных в порядке, предусмотренном федеральным законом.
Согласно ст. 16 соответствующего федерального закона Программой деятельности Государственной компании на долгосрочный
период является документ, определяющий основные направления,
финансово-экономические показатели и ожидаемые результаты деятельности Государственной компании на долгосрочный период.
Программой деятельности государственной компании согласно ст. 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период является
документ, определяющий основные направления, финансово-экономические показатели и ожидаемые результаты деятельности на
долгосрочный период. В программе деятельности на долгосрочный
период определяются целевые показатели такой программы, достижение которых характеризует выполнение целей деятельности
государственной компании.
Программа деятельности Государственной компании на долгосрочный период утверждается Правительством Российской Федерации. Изменения, не влияющие на целевые показатели программы деятельности Государственной компании на долгосрочный период, могут вноситься в нее уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти3 .
Согласно ст. 6 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» деятельность Государственной компании включает в себя три группы видов деятельности:
- деятельность по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании;
- деятельность по организации строительства и реконструкции
автомобильных дорог, переданных или передаваемых Государственной компании в доверительное управление;
- иная деятельность, направленная на достижение целей деятельности Государственной компании.
ЭКОНОМИКА
Относительно вопросов собственности и имущества корпоративных образований с участием государства, следует отметить, что
имущество, переданное государственной корпорации Российской
Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
В то же время, имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов,
а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет
доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной
компании, если иное не установлено федеральным законом.
При этом автомобильные дороги общего пользования федерального значения, находящиеся в федеральной собственности и переданные в доверительное управление государственной компании, и
земельные участки государственной компании, отражаются на отдельном балансе, и в их отношении ведется самостоятельный учет.
Государственная компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной компании, если законом, предусматривающим
создание государственной компании, не предусмотрено иное.
Следует отметить, что Государственная компания использует
имущество для целей, определенных законом, предусматривающим
создание государственной компании.
Источниками финансового обеспечения деятельности Государственной компании «Автодор» являются (п. 1 ст. 22 Федерального
закона «О Государственной компании «Российские автомобильные
дороги»):
- средства, связанные с доверительным управлением;
- средства, связанные с собственной деятельностью государственной компании;
- привлеченное финансирование4 .
Необходимо отметить, что в законе выделяются различные виды
финансового обеспечения деятельности Государственной компании
в зависимости от указанных выше источников, так, например, финансовое обеспечение видов деятельности Государственной компании, определенных соответствующим федеральным законом,
может осуществляться за счет привлеченного финансирования, в
том числе следующих видов деятельности Государственной компании:
1) деятельность по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог Государственной компании;
2) деятельность по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании;
3) деятельность, не относящаяся к доверительному управлению.
Государственная компания «Автодор» в соответствии со ст. 5
Федерального закона «О Государственной компании «Российские
автомобильные дороги» наделяется обширными правомочиями.
Несколько ограничено право на создание коммерческих организаций или участие в уставных капиталах коммерческих организаций за счет имущества государственной компании, которое может быть осуществлено только в целях5 :
- реализации инвестиционных проектов, соответствующих целям деятельности государственной компании и предусматривающих привлечение инвестиций третьих лиц;
- реализации инвестиционных проектов, соответствующих целям деятельности государственной компании и связанных со строительством, с реконструкцией, капитальным ремонтом и содержанием объектов дорожного сервиса в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог государственной компании;
- исполнения обязательств РФ, вытекающих из международных договоров РФ в сфере дорожного хозяйства;
- осуществления деятельности, направленной на достижение
целей создания государственной компании.
Инвестирование временно свободных средств государственной
компании осуществляется на принципах возвратности, прибыльности и ликвидности приобретаемых ею активов (объектов инвестирования). Правительство Российской Федерации вправе установить перечень разрешенных активов (объектов инвестирования),
порядок и условия инвестирования временно свободных средств
государственной компании, порядок и механизмы контроля за инвестированием этих средств, порядок совершения сделок по инвестированию временно свободных средств государственной компании, формы отчетов об инвестировании временно свободных
средств государственной компании, порядок их предоставления и
раскрытия.
Решения о заимствованиях, осуществляемых в иностранной
валюте, принимаются государственной компанией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Государственная компания обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной компании.
При этом обособленному учету и отражению в отчетности Государственной компании по осуществлению деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами Государственной компании подлежат средства, связанные с доверительным
управлением:
Согласно п. 5 ст. 17 Федерального закона «О Государственной
компании «Росавтодор» годовой отчет о выполнении программы
деятельности Государственной компании на долгосрочный период, одобренный наблюдательным советом Государственной компании, утверждается Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта6 .
Следует отметить, что годовая бухгалтерская отчетность и консолидированная финансовая отчетность Государственной компании
«Автодор» подлежат ежегодной обязательной проверке аудиторской организацией (п. 1 ст. 18 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги»).
Счетная палата Российской Федерации и иные государственные органы в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять контроль за деятельностью государственных компаний.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» структура управления Государственной компании «Автодор» представлена тремя органами:
- наблюдательный совет;
- председатель правления;
- правление.
Кроме того, в Государственной компании создается орган контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Государственной компании - ревизионная комиссия, и консультативный орган научно-технический совет.
Следует отметить, что научно-технический совет Государственной компании является постоянно действующим консультативным
органом, созданным в целях научно-методологического, информационно-аналитического и экспертного обеспечения деятельности
Государственной компании.
Наблюдательный совет является высшим органом управления
государственной компании и осуществляет постоянное наблюде-
1
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145
Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 20.07.2009, № 29, ст. 3582.
3
Распоряжение Правительства РФ от 31.12.2009 №; 2146-р «Об утверждении программы деятельности Государственной компании
«Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010 - 2015 годы)» // СЗ РФ, 15.02.2010, № 7, ст. 765
4
См.: Хлистун Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (постатейный) // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010.
5
См.: Хлистун Ю.В. Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (постатейный) // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010
6
Приказ Минтранса РФ от 31.03.2011 № 105 «Об утверждении формы отчета о деятельности Государственной компании «Российские
автомобильные дороги» за отчетный год и перечня содержащихся в таком отчете показателей и данных» // Бюллетень нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти, № 27, 04.07.2011
2
TRANSPORT BUSINESS IN RUSSIA
11
ЭКОНОМИКА
ние, включая контроль за деятельностью государственной компании, в том числе за исполнением принимаемых иными органами
управления решений, использованием средств, соблюдением требований федерального законодательства.
В состав высшего органа управления государственной компании могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Правительство Российской Федерации устанавливает порядок участия членов Правительства Российской
Федерации и государственных гражданских служащих в высших
органах управления государственных компаний. Следует отметить,
что члены наблюдательного совета Государственной компании, за
исключением председателя правления Государственной компании,
работают в Государственной компании на общественных началах.
К компетенции высшего органа управления государственной
компании относятся:
·
утверждение программы деятельности государственной
компании на долгосрочный период, предусматривающей выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей (далее - стратегия деятельности государственной компании),
если иное не установлено федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании;
·
утверждение системы оплаты труда работников государственной компании, предусматривающей зависимость оплаты труда ее работников от достижения основных показателей эффективности деятельности;
·
определение порядка использования прибыли государственной компании;
·
принятие решения о передаче части имущества государственной компании в государственную казну Российской Федерации;
·
иные вопросы, предусмотренные в Федеральном законе «О
Государственной компании «Росавтодор».
Высший орган управления государственной компании вправе
создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительных рассмотрения и подготовки.
Порядок деятельности указанных комитетов, комиссий и их персональный состав устанавливаются решениями о создании комитетов, комиссий.
Правление Государственной компании является коллегиальным
исполнительным органом Государственной компании, которое возглавляет Председатель правления, осуществляющий руководство
ее текущей деятельностью.
К компетенции председателя правления Государственной компании относятся вопросы осуществления руководства текущей деятельностью Государственной компании, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, наблюдательного совета Государственной компании или иных органов Государственной компании.
Таким образом, создание и функционирование такого корпоративного образования в сфере управления государственной собственностью как государственная компания представляется более проработанным в сравнении с государственной корпорацией, однако
дальнейшая судьба данного вида юридического лица и возможность
образования новых государственных компаний в условиях реформирования российской экономики и перевода ее в инновационное
направление в настоящее время под сомнением.
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РАЗЛИЧИЯ И ВЗАИМОСВЯЗИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Кузнецов Н.В., соискатель Института экономики и социальных отношений
Даётся сравнительный анализ местного самоуправления во взаимосвязи с государственным управлением.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные образования, органы государственной власти, особенности организации местного самоуправления.
COMPARATIVE ANALYSIS OF THE DIFFERENCES AND THE
RELATIONSHIP OF STATE AND LOCAL GOVERNMENT
Kuznetsov N., The applicant, Institute of Economics and Social Affairs
A comparative analysis of local government in relation to governance.
Keywords: local government, municipalities, public authorities, especially local government organization.
В каждой из стран проблемы муниципального уровня решаются по-своему. Однако можно достаточно обоснованно утверждать,
что в большинстве развитых стран лучшей формой реализации
местных проблем признается местное самоуправление, поскольку
оно призвано выполнять совокупность функций по обеспечению
условий жизнедеятельности и жизнеустройства населения посредством использования местного потенциала, которые не могут быть
рационально реализованы другими территориальными уровнями.
Это не значит, что управление на муниципальном уровне строится
без его взаимодействия с государственным (региональным и федеральным). Связь здесь тесная и двусторонняя. Государство формирует условия (законодательные, социальные, хозяйственные и т.п.)
по функционированию, законодательным основам и компетенции
своей исходной части – муниципального уровня. Муниципальный
уровень содействует формированию целостности государства, использует недоступный для реализации другими уровнями разносторонний потенциал территории, включает муниципальное сообщество в общественную жизнь и т.п.
Базой становления и развития самоуправления на муниципальном уровне является максимально возможная мобилизация разносторонних местных ресурсов и их использование, прежде всего, в
интересах местного населения. Однако мировая практика дает и
другие примеры. В Китае, например, местный (уездный) уровень
представляет собой часть государственной управленческой струк-
12 TRANSPORT BUSINESS IN RUSSIA
туры, но его особенность состоит в том, что, управленческая структура на местном уровне, оставаясь государственной властью, реально во многом обладает полномочиями местного самоуправления, поскольку финансово самостоятельна и относительно независима, прежде всего, в деле получения дополнительных ресурсов
для своего развития. Однако государственные программы определяют стратегию развития этого уровня и систему хозяйственных и
социальных отношений на этом уровне, а также иерархию управленческих связей.
Адекватность организации управления на муниципальном уровне в форме местного самоуправления в условиях демократической
организации общества и функционирования рыночной экономики,
определяется тем, что местное или территориальное самоуправление является властью низового территориального уровня. Именно
это отличает его от децентрализации государственного управления,
которое организует местный уровень, являясь продолжением государственной властной вертикали. Местное самоуправление, как
форма власти, призвано, опираясь на инициативу и активность населения, реализовать властные полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения на территории муниципального образования, организовать и эффективно вести муниципальное хозяйство,
реализуя муниципальный потенциал в интересах муниципального
сообщества. Именно властные полномочия местного самоуправления способствуют реальному использованию ресурсных, производ-