Образцы лучшей практики управления
advertisement
For Official Use CCNM/ENV/EAP(2003)12 Organisation de Coopération et de Développement Economiques Organisation for Economic Co-operation and Development ___________________________________________________________________________________________ _____________ Russian - Or. English CENTRE FOR CO-OPERATION WITH NON-MEMBERS ENVIRONMENT DIRECTORATE CCNM/ENV/EAP(2003)12 For Official Use Task Force for the Implementation of the Environmental Action Programme for Central and Eastern Europe (EAP) ОБРАЗЦЫ ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРИРОДООХРАННЫМИ РАСХОДАМИ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ ВСТРЕЧА СРГ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ПДООС 10-11 февраля 2003 г., Тбилиси, Грузия Данный документ представляет образцы лучшей практики, которые были постепенно разработаны в рамках ряда международных консультаций, включая Сеть ВЕКЦА по финансированию охраны окружающей среды. Образцы лучшей практики последовали за Санкт-Петербургским Руководством по экологическим фондам, предоставившим ценный инструмент для внедрения более эффективных методов использования финансовых ресурсов для охраны окружающей среды в странах ЦВЕ и ВЕКЦА. Документ будет обсужден под пунктом 5 (i) повестки дня. НЕОБХОДИМЫЕ ДЕЙСТВИЯ: Членам СРГ по реализации ПДООС будет предложено одобрить Образцы Лучшей Практики и поддержать их внедрение. Russian - Or. English Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format CCNM/ENV/EAP(2003)12 Содержание 1. Введение..………………………………….………………………………………………………….…3 2. Целевая аудитория "Образцов лучшей практики управления государственными природоохранными расходами"………………………………..…………..……………………………...4 3. Институциональные организационные формы управления государственными природоохранными расходами…………………………………………….………………………………5 4. Актуальные проблемы в области государственных природоохранных расходов и их причины …7 5. Основные принципы обоснованного управления государственными расходами….……………..11 6. Три измерения эффективной практики управления государственными природоохранными расходами (УГПР)…………………………………………………………………………………...…….13 7. Последовательность реализации институциональных реформ……………………………………..15 8. Контрольные перечни для оценки соответствия образцам лучшей практики управления государственными природоохранными расходами……………………………………………………..17 Контрольный перечень 1. Показатели природоохранной эффективности………………………….17 Контрольный перечень 2. Показатели бюджетной дисциплины ……………………………….……19 Контрольный перечень 3. Показатели эффективности управления…………………………………21 Литература…………………………………………………………………………………………………24 2 CCNM/ENV/EAP(2003)12 1. ВВЕДЕНИЕ 1. В течение последнего десятилетия, все страны с переходной экономикой в центральной и восточной Европе, бывшем Советском Союзе и в Азии стремились обеспечить макроэкономическую стабилизацию и бюджетную консолидацию и добились в этом больших или меньших успехов. Они признали важность создания здоровой и прочной государственной финансовой системы в качестве основы социального благополучия и экономического развития. 2. Задачи обеспечения макроэкономической стабилизации и прочной налоговой базы государственных финансов не имеют отношения к мандату природоохранной политики. В то же время, позицию природоохранного сообщества (государственные природоохранные ведомства, НПО, предприятия сектора экологических услуг) часто воспринимают как излишне узкую и "ресурсоемкую" и полагают, что такая позиция может играть отрицательную роль в общих усилиях правительства и общества в целом по обеспечению макроэкономической и бюджетной стабильности. В данном документе исходят из того, что государственные институты стран с переходной экономикой, управляющие расходами на охрану окружающей среды, могут стать более эффективными в привлечении ресурсов национального правительства и ресурсов из иностранных источников, если они будут в своей деятельности руководствоваться признанными стандартами обоснованного управления государственными финансами. В противном случае, природоохранная политика (да и политика в любом другом секторе), которая создает препятствия для общей политики правительства, будет обречена на маргинализацию. 3. Перед странами с переходной экономикой стоит задача интеграции различных государственных ведомств, управляющих программами государственных природоохранных расходов, в общую государственную финансовую систему. Как показывает опыт ряда стран, можно создать и ввести в действие такие программы государственного финансирования охраны окружающей среды, которые помогут в решении более широких финансовых проблем, с которыми сталкиваются страны с переходной экономикой. Предложенные в данном документе образцы лучшей практики управления государственными расходами на цели охраны окружающей среды (см. Главу 3) основываются на практическом опыте работы (включая как позитивный, так и негативный опыт) различных организационных форм государственных программ финансирования охраны окружающей среды в странах ОЭСР и странах с переходной экономикой. Они рассчитаны на поддержку эффективной интеграции механизмов государственного финансирования охраны окружающей среды в общую систему государственных финансов. Эти образцы лучшей практики основываются на результатах работ ОЭСР, Всемирного банка и Азиатского банка развития по эффективной практике общего управления государственными расходами ((Allen, Tomassi, (2001), Sciavo-Campo, Tomassi (1999), World Bank (1998)). В основном, эти образцы лучшей практики связаны с государственными расходами на охрану окружающей среды, а не со сбором поступлений. 4. Основой для образцов лучшей практики управления государственными природоохранными расходами стали несколько ранее осуществленных инициатив ОЭСР (в том числе и в рамках СРГ ПДООС), Всемирного банка и Азиатского банка развития. Первый вариант проекта такого документа был подготовлен Секретариатом СРГ ПДООС (ОЭСР) в 2000 г. Впоследствии, этот документ постепенно корректировался в рамках ряда международных консультаций, включая Сеть финансирования охраны окружающей среды при СРГ ПДООС, Глобальный форум по устойчивому развитию ОЭСР, с участием Всемирного банка, различных финансовых институтов, а также с участием различных специалистов-практиков и экспертов. После серии дальнейших консультаций, окончательный вариант документа будет представлен на следующей конференции "Окружающая среда для Европы" в Киеве, в мае 2003 г. 3 CCNM/ENV/EAP(2003)12 2. ЦЕЛЕВАЯ АУДИТОРИЯ "ОБРАЗЦОВ ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРИРОДООХРАННЫМИ РАСХОДАМИ" 5. Природоохранные ведомства могут использовать "Образцы лучшей практики управления государственными природоохранными расходами" в качестве структурной основы для разработки успешных программ природоохранных расходов и для отбора наиболее эффективных институтов для их реализации. Кроме того, их можно также использовать и для анализа (а при необходимости и для реформирования) уполномоченных государственных или частных учреждений, которые проводят реализацию государственных программ природоохранных расходов. 6. Государственные и частные учреждения-исполнителu, которые участвуют в конкурсах на управление программами государственных природоохранных расходов или управляют этими программами, могут использовать "Образцы лучшей практики управления государственными природоохранными расходами" в качестве руководящих указаний для повышения эффективности своей деятельности. 7. Внешние аудиторы и потенциальные инвесторы могут использовать "Образцы лучшей практики управления государственными природоохранными расходами" для оценки деятельности учреждений-исполнителей, а также правительственных ведомств, контролирующих их деятельность. 8. "Образцы лучшей практики управления государственными природоохранными расходами" разрабатывались с учетом потребностей стран с переходной экономикой. Они предназначены для стран, где государственные средства особенно ограничены и где (учитывая слабость других политических инструментов) субсидии используются также и в качестве стимула для проведения мер по охране окружающей среды. Они менее применимы в наиболее богатых странах ОЭСР, где ограниченность государственных средств серьезной проблемой не является и где выплаты из бюджета покрывают все необходимые расходы на реализацию запланированных проектов. В большинстве стран ОЭСР государственные средства редко используются в качестве стимула для реализации природоохранных мер, а являются скорее инструментом реализации природоохранных проектов, особенно инфраструктурных. 4 CCNM/ENV/EAP(2003)12 3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРИРОДООХРАННЫМИ РАСХОДАМИ 9. Правительственные природоохранные органы различного уровня могут использовать обширный ряд различных институциональных организационных форм для реализации той или иной программы природоохранных расходов. Для этой цели в качестве исполнителей могут привлекаться как государственные, так и частные учреждения. При выборе организационный формы следует исходить из конкретных потребностей данной программы расходов. В зависимости от этих потребностей можно использовать одну из приведенных ниже организационных форм или же воспользоваться комбинацией нескольких из них: - Правительственный департамент (на различных уровнях), отвечающий за прямые закупки товаров и услуг. - Отдел реализации проектов, созданная в структуре правительственного департамента для реализации конкретной программы государственных расходов, которая финансируется из бюджета. - Автономное/децентрализованное правительственное ведомство, которое финансируется из бюджета и создано для того, чтобы отделить выполнение административных функций и предоставление услуг от сферы разработки политики. - Специализированное фискальное учреждение, имеющее независимый статус, но обладающее ограниченными налоговыми полномочиями (например, такую организационную форму может иметь бассейновое водное управление или управление лесного хозяйства). - Государственная коммунальная компания, обладающая полномочиями по сбору платы пользователей и отвечающая за разработку, обслуживание и эксплуатацию коммунальной инфраструктуры (например, муниципальные компании водоснабжения, удаления отходов или центрального отопления). - Бюджетный фонд, обладающий собственной структурой управления и автономным целевым источником поступлений в рамках бюджета. Такие фонды могут создаваться в структуре правительства на уровне сектора или региона и иногда получают дополнительное долевое финансирование из общего бюджета. К этой категории относятся некоторые экологические фонды стран ЦВЕ и ВЕКЦА. К другим примерам относятся дорожные фонды, трастовые фонды для инвалидов или фонды социальной защиты. - Бюджетный фонд с автономным управлением (вне структуры правительства), обладающий собственным автономным целевым источником поступлений. Такие фонды могут обладать независимым правовым статусом, хотя их планы поступлений и расходов подлежат ежегодному утверждению в рамках закона о бюджете. В различных странах уровень независимости управления от правительства варьирует от специализированных групп в структуре правительственного департамента до автономных институтов. К этой категории относится несколько фондов охраны окружающей среды стран ЦВЕ и ВЕКЦА. - Внебюджетный фонд с автономным управлением (вне структуры правительства), обладающий собственным независимым целевым источником поступлений. Для его программ сбора поступлений и расходования средств не требуется ежегодное утверждение в рамках закона о бюджете, хотя бюджет такого фонда может вносится в приложение к общему государственному бюджету. В зависимости от конкретной страны, уровень независимости от 5 CCNM/ENV/EAP(2003)12 правительства и степень автономии органов управления могут быть различными. К этой категории относится большинство автономных экологических фондов стран ЦВЕ (например, фонды Польши). - Специализированный фонд, контролируемый правительством (револьверный или иной), который принадлежит правительству, но создается вне структуры правительства, а его капитал поступает за счет отдельных единовременных перечислений из государственного бюджета (например, бывший Экологический фонд развития Словении). - Независимый посредник для программы правительственных расходов (гранты или кредиты). Такой посредник работает по контракту и обязан расходовать государственные средства в соответствии с условиями контракта, заключенного с правительством. Такие программы расходов обычно финансируются при помощи дискретных бюджетных перечислений, но для выполнения конкретных задач могут привлекаться также специализированные налоговые органы, независимые агентства или автономные фонды. В роли посредников могут выступать самые различные институты. Для предоставления грантов или льготных кредитов могут привлекать по контракту государственное учреждение (например, банк, фонд или агентство). Кроме того, для предоставления конкретных услуг в связи с реализацией программы правительственных расходов могут заключать контракты с учреждениями частного сектора (например, с банками, лизинговыми компаниями или инвестиционными фондами). Учреждения частного сектора могут предоставлять весьма широкий спектр услуг - от выполнения отдельных компонентов работ по оценке проекта и полномасштабного финансового посредничества в рамках кредитного финансирования (с долевым финансированием или без него) до контрактов на реализацию проектов или эксплуатацию. Такой контракт может также предусматривать выплату правительством процентных субсидий, чтобы частично покрыть затраты на кредиты, которые предоставляются коммерческими банками целевым бенефициантам и/или затраты на кредиты для отдельных типов проектов. - Полностью или частично принадлежащий государству фонд, созданный для управления программами расходов, которые частично финансируются за счет внешних грантов или кредитов. Правовой статус такого фонда может быть разным (трастовый фонд, ассоциация, коммерческая компания). Такие фонды обычно получают требуемое недостающее финансирование из общего бюджета или из отдельных внутренних источников поступлений. Внешние источники финансирования обычно требуют значительного уровня автономии управления и независимости от политического влияния. К этой категории относятся фонды Польши и Болгарии, созданные на основе природоохранных расходов в счет погашения внешнего долга. - Кредитные фонды, которые создаются в качестве финансовых посредников либо организациями - донорами (такими как МБРР), или национальными правительствами. Они предназначены для финансирования небольших коммерческих/муниципальных проектов сокращения загрязнения, чтобы избежать затрат, связанных с прямым финансированием. Такие фонды обычно работают как револьверные фонды и часто действуют в течение заранее установленного периода времени, который может, например, соответствовать периоду выплат донора. Эти фонды представляют собой коммерческие институты и решают в основном задачи развития. (Lovei, 1999). - Партнерские фонды, капитал которых поступает за счет продажи товаров и услуг в рамках официальной помощи. При управлении этими фондами используют особые процедуры с учетом требований доноров. 6 CCNM/ENV/EAP(2003)12 4. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДООХРАННЫХ РАСХОДОВ И ИХ ПРИЧИНЫ 10. Принципы управления государственными природоохранными расходами основываются на принципах управления государственными расходами (УГР), которым посвящен ряд публикаций ОЭСР (PUMA, SIGMA), МБРР и Азиатского банка развития. Применение принципов УГР в области охраны окружающей среды приобрело особую актуальность в 1980-е - 1990-е годы, когда сначала страны ОЭСР, а затем и страны с переходной экономикой стали использовать масштабные инвестиционные программы для развития природоохранной инфраструктуры. В связи с тем, что многие услуги природоохранной инфраструктуры представляют собой общественный товар и в связи с сопутствующими внешними эффектами, для поддержки этих программ использовались значительные государственные средства. Это привело к сомнениям в части эффективности, результативности и фискальной целесообразности столь масштабных государственных расходов. 11. Международные усилия по разработке набора минимальных стандартов эффективности для государственных учреждений, управляющих государственными природоохранными расходами, получили новый импульс в 1990-е годы, когда бывшие социалистические страны и страны бывшего СССР вновь присоединились к международному сообществу демократических стран, отягощенные наследием целевых государственных экологических фондов, которые в таком масштабе никогда ранее в мире не использовались. В 1995 г. было принято "С.Петербургское руководство по экологическим фондам при переходе к рыночной экономике". Его приняли на С.Петербургской Конференции, которая проводилась под эгидой Специальной рабочей группы по реализации Программы действий по охране окружающей среды для стран Центральной и Восточной Европы (СРГ ПДООС) при поддержке Секретариата (ОЭСР). На этой конференции присутствовали политические руководители и эксперты министерств финансов и охраны окружающей среды, руководители экологических фондов стран ЦВЕ и бывшего СССР, а также представители Всемирного банка, Европейской Комиссии и стран-доноров. "С.Петербургское руководство" впоследствии использовалось для анализа работы существующих фондов и для разработки программ технической помощи1. Кроме того, это руководство помогло в создании ряда новых экономических фондов в регионе. 12. Во второй половине 1990-х годов Всемирный банк внес значительный вклад в обсуждение стандартов деятельности экологических фондов и аналогичных институтов (напр., Lovei, 1995, Lovei 1999, Traveers, 1999). В 2002 г. МБРР приступил к осуществлению серии обзоров государственных природоохранных расходов в отдельных странах, где МБРР проводит свои операции. Предполагается, что эти обзоры станут составной частью нового аналитического инструмента МБРР - Национального экологического анализа (НЭА) ( Econ, 2003 готовится к печати). В ходе оценки ГЭФ 1999 г. (“Опыт трастовых фондов охраны природы”) были установлены стандарты для оценки работы трастовых экологических фондов в странах Африки, Азии и Латинской Америки. Используя С.Петербургское руководство в качестве основы, эксперты ОЭСР и Программы ФАРЕ провели обзоры деятельности Польского Экофонда (OECD/EU Phare, 1998), Эстонского экологического фонда, Чешского государственного фонда охраны окружающей среды и Словенского экологического фонда развития. Кроме того, в 2001 и 2002 гг. проводились обзоры деятельности экологических фондов Казахстана и Молдовы. Эти обзоры деятельности проводились в рамках Специальной рабочей группы по реализации Программы действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы. См. www.oecd.org/env/finance. 1 7 CCNM/ENV/EAP(2003)12 Вставка 1. Ключевые рекомендации "Санкт-Петербургского руководства по экологическим фондам при переходе к рыночной экономике" • Чтобы избежать или свести к минимуму долгосрочные проявления экономической неэффективности, присущие целевому выделению средств, расходы должны производиться целенаправленно - для финансирования приоритетных природоохранных проектов и для поддержки проектов, обладающих высоким природоохранным эффектом на единицу затрат. • Экологические фонды должны играть каталитическую роль в финансировании, в идеале они должны предоставлять не больше финансовых ресурсов для проектов, чем это необходимо в соответствии с изменяющимися экономическими условиями. • Экологические фонды следует использовать в комплексе с другими политическими инструментами охраны окружающей среды, такими как прямое административное регулирование или экономические инструменты. Экологические фонды должны подкреплять эти инструменты. • Экологическим фондам следует разработать общую стратегию финансирования для согласованных целей, следовать четким и прозрачным рабочим процедурам для оценки и отбора проектов, им следует использовать эффективные практические методы мониторинга и оценки и эффективно использовать квалификацию персонала и привлеченных экспертов для повышения своей административной эффективности. • Что касается инвестиционных проектов, то фондам следует использовать тщательно отработанные программы и проектный цикл для обеспечения экономически эффективного использования ресурсов. • Экологические фонды не должны конкурировать с возникающим рынком капитала, они должны уравновешивать финансирование предприятий частного сектора и финансовых институтов для природоохранные инвестиций. • При разработке и оценке механизмов пополнения ресурсов фондов, природоохранным ведомствам следует обеспечить их природоохранную эффективность, экономическую и административную эффективность, справедливость и приемлемость. • Экологическим фондам следует обеспечить прозрачность своих операций, в своей деятельности они должны быть подотчетными правительствам, парламентам и широкой общественности. Источник: OECD, 1995a. 13. За пять лет, которые прошли после принятия С.Петербургского руководства, ситуация в странах с переходной экономикой существенно изменилась. В конце первого десятилетия переходного периода уже нет необходимости ограничивать обсуждение одними лишь экологическими фондами. Фундаментальная задача состоит в том, чтобы рассмотреть на экологические фонды в более широком контексте и обеспечить интеграцию всех институтов и механизмов финансирования охраны окружающей среды в единую и эффективно функционирующую систему государственных финансов. 14. Государственные расходы часто приводят к рыночным искажениям и почти всегда увеличивают бюджетный дефицит. Поэтому, в любом случае, необходимость финансирования природоохранных инвестиций за счет государственных средств всегда следует тщательно проанализировать с точки зрения принципа "загрязнитель платит" (принцип "никаких субсидий"), который представляет собой основополагающий принцип природоохранной политики в странах ОЭСР. Субсидии или льготное финансирование следует использовать в исключительных случаях и только на определенных, согласованных на международном уровне условиях. Тщательный анализ 8 CCNM/ENV/EAP(2003)12 масштабов и характера потребности в государственном финансировании для индивидуальных программ может помочь обеспечить более эффективную направленность субсидий. В подобных случаях, государственные средства действительно могут внести реальную "добавленную стоимость", когда и где это действительно необходимо, не препятствуя при этом процессу перехода к эффективной рыночной экономике. Вставка 2. Принцип "загрязнитель платит" В странах ОЭСР основополагающим принципом финансирования охраны окружающей среды является принцип "загрязнитель платит", который требует, чтобы загрязнители в полном объеме оплачивали затраты на соблюдение требований, установленных соответствующими административными органами без субсидий. Субсидии для целей охраны окружающей среды создают искаженные стимулы, поскольку в более долгосрочной перспективе они способствуют развитию загрязняющих отраслей промышленности, что скорее приводит к повышению общего уровня загрязнения, а не к его сокращению. Кроме того, такие субсидии оказывают искажающее воздействие на международную торговлю и инвестиции. Природоохранные субсидии также отвлекают финансовые ресурсы государственного сектора от важных социальных потребностей, которые не могут финансироваться частным сектором. Принцип "загрязнитель платит", в том виде, как он применяется в странах ОЭСР, предусматривает некоторые четко определенные исключения из своей общей идеологии "никаких субсидий". В частности, субсидия может оказаться оправданной, если она имеет узкую целевую направленность (т.е. когда четко определены природоохранные цели, которые должны быть достигнуты в результате применения субсидии), когда такая субсидия ограничена по объему и по длительности применения и когда она не приводит к существенным искажениям рынков и торговли. Кроме того, субсидии могут применяться в случае их значительного внешнего эффекта или во благо общества в целом. При переходе к рыночной экономике ограничиваются возможности для развития системы финансирования охраны окружающей среды на основе принципа "загрязнитель платит". Это связано с рядом факторов, включая слабую систему управления охраной окружающей среды и правоприменения, недостаточно развитые рынки капитала и финансовые институты, ограниченные возможности для финансирования из частных источников, нестабильность политической системы и системы налогообложения, а также недостаточно развитое гражданское общество. 15. Во многих странах с переходной экономикой поступления от платежей, связанных с охраной окружающей среды, традиционно выделялись целевым назначением для финансирования природоохранной деятельности либо в рамках общего государственного бюджета, либо при помощи государственных экологических фондов (бюджетных или внебюджетных), которые контролируются министерствами охраны окружающей среды или аналогичными ведомствами. Это часто приводило к конфликтам между природоохранными ведомствами и финансовыми органами и их иностранными консультантами (такими как МВФ). Общепризнано, что целевое выделение средств ограничивает гибкость и, вследствие этого, потенциально может снижать эффективность распределения ресурсов между наиболее актуальными социальными потребностями. Кроме того, это служит прецедентом и открывает возможности для требований со стороны других правительственных ведомств (занимающихся вопросами лесного хозяйства, водного хозяйства, сельского хозяйства, образования и т.д.), которые также стремятся создать свои целевые фонды. Это может привести к "эффекту домино" и такой фрагментации бюджета, что экономика может стать неуправляемой. Но при определенных условиях, целевое выделение ресурсов часто воспринимается (например, Всемирным банком) как приемлемая цена за возможность иметь предсказуемый источник финансирования для приоритетных природоохранных мероприятий, которые в противном случае было бы невозможно осуществить (World Bank et al., 2002). С другой стороны, как показывают имеющиеся данные, само по себе целевое выделение средств не 9 CCNM/ENV/EAP(2003)12 гарантирует сокращения государственных расходов на цели охраны окружающей среды. В действительности, в ряде случаев, целевое выделение средств даже внесло свой вклад в еще большую маргинализацию природоохранных расходов в структуре государственных бюджетов. Министерства финансов склонны сокращать бюджетные ассигнования для министерств охраны окружающей среды, поскольку, как они считают, природоохранные ведомства имеют собственные, независимые, целевые источники поступлений. 10 CCNM/ENV/EAP(2003)12 5. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОБОСНОВАННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИ2 16. В литературе по вопросам управления государственными расходами (УГР) определяются несколько ключевых целей эффективной системы управления государственными расходами, а также ряд универсально применимых условий, необходимых для достижения этих целей. В комплексе, эти цели и условия образуют общую структуру эффективной системы государственных финансов. Их применение для сектора охраны окружающей среды дает возможность сформулировать стандарты лучшей практики управления государственными природоохранными расходами (УГПР). Три основных цели эффективной системы управления государственными расходами (УГР) 17. Бюджетная дисциплина, эффективное использование государственных средств, эффективность работы, подотчетность, прозрачность и комплексность являются международно признанными элементами обоснованного управления государственными расходами и не исключено, что они являются необходимым условием устойчивого экономического развития. 18. Бюджетная дисциплина означает контроль всех государственных расходов, включая расходы центрального правительства, местных органов власти, государственных предприятий и внебюджетных фондов. В отсутствие бюджетных ограничений возможен значительный бюджетный дефицит и нестабильная макроэкономическая ситуация. Бюджетная дисциплина требует введения ограничений на общие государственные расходы, а также на расходы отдельных секторов. Необходимо уделять особое внимание вопросам контроля прямых долгосрочных обязательств, таких как обслуживание долга, а также косвенных обязательств (например, гарантий). 19. Эффективность распределения средств означает обеспечение максимального эффекта за счет определения приоритетных направлений для расходования ограниченных государственных средств на конкурирующие между собой социальные цели (в рамках общих бюджетных ограничений). Необходимо принимать трудные решения и выбирать между различными целями в сферах образования, здравоохранения или охраны окружающей среды. В конечном итоге, результат достигается за счет политического компромисса, в идеальном случае, на основе адекватной информации, которая доступна для всех принимающих участие в поиске такого компромисса сторон. Качество установления приоритетов повышается за счет использования объективных правил для оценки относительной важности альтернатив. Центральные министерства находятся в относительно более выгодном положении, чтобы обеспечить эффективное распределение государственных ресурсов между различными секторами. Отраслевые министерства обладают относительным преимуществом (напр., информацией) в процессе планирования и распределения ресурсов в сферах своей компетенции и в рамках внешних ограничений на объем выделяемых ресурсов для секторов. 20. Экономическая эффективность требует достижения целей при минимальных затратах. Критерий экономической эффективности лучше всего применять в тех случаях, когда ожидаемый положительный эффект определить трудно или когда конкретные задачи уже определены заранее. В отличие от эффективности распределения средств, экономическая эффективность является в 2 Основные источники: Allen, Tommasi (2001), Schiavo-Campo, Tommasi (1999); World Bank (1998) 11 CCNM/ENV/EAP(2003)12 первую очередь технической концепцией и всегда страдает от политического влияния. Экономическая эффективность требует обеспечения независимости менеджеров в области оценки конкретных проектов и в области реализации утвержденных программ расходования средств, при условии четко установленной ответственности за эффективность работы. Для этого необходимы компетентные должностные лица, получающие адекватную заработную плату, которая (равно как и их назначение на должности и карьерный рост) зависит от эффективности их работы. Три необходимых условия для достижения целей УГР: 21. Прозрачность означает доступ к необходимой информации при минимальных затратах. Институты государственного сектора должны использовать признанные международные стандарты бухгалтерского учета и раскрытия бюджетной и финансовой информации для контролирующих органов и для общественности. Для этого требуется независимое обеспечение целостного характера финансовой отчетности (внешний аудит) и механизм для обеспечения того, что результаты внешнего аудита предоставляются контролирующим органам и что предпринимаются необходимые меры для улучшения ситуации. 22. Подотчетность означает возможность обеспечения ответственности государственных служащих за свои действия и за результаты этих действий. Меры по обеспечению подотчетности всегда должны включать ответы на три вопроса: кто отвечает, за что отвечает и перед кем отвечает. Рекомендуется оценивать эффективность работы при помощи объективных показателей. Эффективная подотчетность включает два компонента: ответственность и последствия. 23. Целостный характер бюджета. В идеальном случае, все поступления государственного сектора следует сводить в единый фонд, а распределением этих общих ресурсов между индивидуальными программами государственных расходов должна заниматься законодательная власть с участием исполнительной власти, чтобы обеспечить максимальный социальный эффект каждой такой программы. Однако, некоторые экономисты высказываются в пользу целевого выделения средств и принятия индивидуальных решений по целевым программам расходования средств, полученных за счет налоговых поступлений. 12 CCNM/ENV/EAP(2003)12 6. ТРИ ИЗМЕРЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРИРОДООХРАННЫМИ РАСХОДАМИ (УГПР) 24. Образцы лучшей практики управления государственными природоохранными расходами (УГПР) рассматриваются в трех измерениях: природоохранная эффективность; бюджетная дисциплина; эффективность управления. 25. Измерение природоохранной эффективности относится к эффективности программ расходов в качестве инструментов природоохранной политики. Бюджетная дисциплина относится к оценке ключевых аспектов соответствия принципам должного управления государственными финансами. Эффективность управления - это оценка качества использования финансовых и кадровых ресурсов финансовым институтом. Показатели эффективности во всех трех измерениях образуют треугольник эффективности, который можно построить на основе условных баллов и коэффициентов относительного веса, которые присуждаются контрольным параметрам в приведенных далее контрольных перечнях. Высокие показатели по всем трем измерениям указывают на эффективную программу и эффективность работы исполнителя. Более низкие показатели в каком-либо измерении указывают на необходимость целевых институциональных реформ и укрепления потенциала. Если оценка для любого измерения находится на уровне ниже 50%, то это предупредительный сигнал, указывающий на возможную необходимость реформ или замены учреждения-исполнителя. Это может привести к фундаментальной реструктуризации или к прекращению реализации программы расходов. 26. Пути для внедрения образцов лучшей практики в различных странах будут отличаться в зависимости от разного уровня экономического и институционального развития, а также в зависимости от развития рынков и государственных финансовых систем. Следующий далее перечень этапов реформы и контрольные перечни дают лишь своего рода общую "дорожную карту", предназначенную для стран, рассматривающих вопрос о реформировании существующих программ природоохранных расходов и соответствующих структур управления, а также для стран, предполагающих создать новые программы и структуры управления. 13 CCNM/ENV/EAP(2003)12 Рисунок 1: Треугольник эффективности для учреждений-исполнителей государственных программ природоохранных расходов Природоохр. эффективность Эффективная программа 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Эффективность управления Бюдж. дисциплина Природоохр эффективность 20 18 16 14 12 10 8 Типичный револьверный фонд с внешней капитализацией 6 4 2 0 Эффективность управления Бюдж. дисциплина Природоохр эффективность 20 1 5 10 5 0 Эффективность управления Бюдж. дисциплина Типичный бюджетный фонд Природоохр эффективность 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Эффективность управления Проблемный внебюджетный фонд Бюдж. дисциплина 14 CCNM/ENV/EAP(2003)12 ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНОСТЬ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ РЕФОРМ 7. Определение приоритетных целей в области охраны окружающей среды. Эти цели должны быть конкретными, измеримыми, реалистичными и должны быть увязаны со сроками достижения. Решение вопроса о том, необходимы ли государственные субсидии для достижения этих целей. Если это не так, то для достижения политических целей следует использовать другие политические инструменты, такие как разрешения или налоги, а высвободившиеся государственные средства можно использовать для других целей. К следующему этапу следует переходить только в том случае, если использование государственных средств оправдано. Определение источников финансирования и программы расходов. Программа расходов должна быть интегральным компонентом более широкой программы охраны окружающей среды, направленной на достижение конкретных политических целей. В частности, она должна предусматривать конкретные цели, приемлемые виды проектов, приемлемых бенефициантов, общие условия финансирования, принципы и критерии оценки и отбора проектов, правила закупок, календарный план, индикаторы эффективности и т.д. Выбор наилучших институциональных организационных форм для управления программой расходов. Управление простыми программами расходов (например, финансирование научно-исследовательских работ или образования, приобретение несложного оборудования или стандартных услуг) может осуществляться непосредственно, путем возложения дополнительных обязанностей на существующие государственные институты различных уровней с использованием их штатных сотрудников и обычного бюджетного процесса. Для более масштабных и специализированных программ, особенно для программ, связанных с инвестициями, могут потребоваться особые институциональные организационные меры. При этом могут использоваться различные институциональные формы и различные учреждения-исполнители, перечень которых приводится в Главе 3. Это может быть новый отдел в рамках администрации, укомплектованный специализированным персоналом, привлеченным на ограниченный период времени. Кроме того, при этом в качестве посредника может привлекаться частный или государственный финансовый институт (например, банк) для управления программой расходов от имени правительства. В конечном итоге, это может быть и вновь созданный или реструктуризированный экологический фонд или иное государственное учреждение. Привлечение учреждения-исполнителя для управления программой расходов и контроль за его деятельностью. При этом следует обеспечить, чтобы все институциональные организационные меры соответствовали стандартам лучшей практики управления государственными природоохранными расходами. Для этой цели следует воспользоваться следующими контрольными перечнями: Контрольный перечень для оценки эффективности в качестве инструмента природоохранной политики. 15 CCNM/ENV/EAP(2003)12 27. Контрольный перечень для оценки эффективности в качестве инструмента государственного финансирования. Контрольный перечень для оценки эффективности управления. Схематично, этот процесс показан на приведенном ниже рисунке. Рисунок 2. Поэтапная реформа систем управления государственными природоохранными расходами (УГПР) 1. Определение целей природоохр. политики Возможно ли достижение этих целей без государственных субсидий? 1.а. Выбор других политических инструментов и экономия средств ДА НЕТ 2. Определение источников, объема финансирования и программы расходов Могут/готовы ли действующие гос. институты управлять программой расходов непосредственно? 2.а. Передача дополнительных полномочий действующим институтам ДА НЕТ 3. Создание учреждения-исполнителя для управления программой расходов Гарантирует ли данная орг. форма эффективность в области: природоохранной эффективности? финансовой дисциплины? эффективности управления? ДА НЕТ 3.a. Реформа инст. организационных форм 4. Можно приступать к выплате государственных средств! 16 CCNM/ENV/EAP(2003)12 8. КОНТРОЛЬНЫЕ ПЕРЕЧНИ ДЛЯ ОЦЕНКИ СООТВЕТСТВИЯ ОБРАЗЦАМ ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПРИРОДООХРАННЫМИ РАСХОДАМИ Контрольный перечень 1. Показатели природоохранной эффективности Контрольные показатели Описание 1. Государственные расходы следует рассматривать в комплексе с другими инструментами природоохранной политики Помощь предоставляется после проведения углубленного анализа, показывающего, что это необходимо для достижения целей природоохранной политики. Если этих целей можно добиться при помощи административных или экономических инструментов, или же при помощи финансирования частного сектора, то тогда государственные средства следует использовать для других целей. Оценку добавленной стоимости государственных расходов периодически проводят независимые внешние аудиторы. 2. Государственное финансирование выделяется для четко определенной программы расходов Государственное финансирование выделяется для четко определенных и узконаправленных программ расходования средств, являющихся компонентами более широкой программы охраны окружающей среды. Эти программы предусматривают конкретные, измеримые, согласованные, реалистичные и увязанные с конкретными сроками задачи, приемлемых бенефициантов, конкретные потребности в финансировании, приемлемые виды проектов и набор документированных правил, связанных с принятием финансовых решений, позволяющих обеспечить решение поставленных задач. Цели программы охраны окружающей среды определяются в рамках политического процесса с участием заинтересованных сторон, проходящего под руководством профильного правительственного ведомства, и эти цели должны быть обоснованы высоким отношением положительного социального эффекта к соответствующим затратам. 3. В процессе оценки проектов должным образом учитывается природоохранный эффект Для получения количественной и качественной информации о природоохранном эффекте проектов используется стандартная форма. Затем проверяют точность и достоверность этой информации. Четко определенные индикаторы природоохранного эффекта являются существенными компонентами процесса оценки и отбора проектов. Реальный природоохранный эффект проекта контролируется в течение проектного цикла и после завершения реализации проекта. Если достигнутый природоохранный эффект ниже заявленного, то применяются эффективные санкции, пропорционально серьезности отклонений. 4. Экономическая эффективность является одним из важнейших количественных факторов при отборе Критерии отбора проектов обеспечивают, что ограниченные государственные средства позволяют добиться максимального природоохранного эффекта. От заявителей требуют представить количественную информацию о затратах на проект в стандартной форме заявки. Точность и достоверность этой информации проверяется. В рамках процесса оценки проекта должным образом учитываются затраты для 17 CCNM/ENV/EAP(2003)12 проектов всего его жизненного цикла с учетом изменения стоимости капитала со временем (инвестиции, эксплуатационные расходы, затраты на обслуживание). Объективный индикатор экономической эффективности (удельные затраты на достижение природоохранного эффекта) является одним из важнейший количественных показателей для оценки, определения относительной приоритетности и отбора проектов. Последовательность информации о стоимости проекта проверяется в течение проектного цикла и контролируется после завершения его реализации. Если реальные затраты выше указанных в заявке, то применяются эффективные финансовые санкции, пропорционально серьезности отклонений. 5. Экономическая и природоохранная эффективность являются ключевыми показателями работы института Данные по природоохранному эффекту проекта и соответствующим затратам отслеживаются и хранятся в базе данных, чтобы обеспечить их последующую объективную верификацию и анализ. Информация о затратах на достижение природоохранного эффекта периодически предоставляется контрольным органам и общественности. Периодически проводится внешний независимый анализ экономической и природоохранной эффективности. В случае выявления каких-либо проблем, контрольные и/или исполнительные органы предпринимают адекватные превентивные меры или меры для исправления ситуации. . 6. Ограниченные государственные средства уравновешивают природоохранное финансирование из частных и зарубежных источников Государственные средства составляют менее 100% стоимости проекта. Степень уравновешивания финансирования из частных и зарубежных источников для всего проектного портфеля является одним из формальных требований и одним из индикаторов эффективности. От заявителей требуют представить в стандартной форме полный финансовый план проекта. Данные о финансировании из других источников проверяются. Выплаты не производятся до адекватного обеспечения полного объема финансирования для проекта. 7. Социальные задачи и задачи сокращение бедности интегрированы в программу расходов и не подрывают ее природоохранной эффективности Уровень предоставляемой помощи не должен зависеть от типа бенефицианта в силу соображений социальной справедливости. Это особенно важно в тех случаях, когда в силу социальных соображений природоохранные субсидии могут использоваться для реализации проектов, которые имеют лишь минимальное значение для охраны окружающей среды. В принципе, проблемы социальной справедливости решаются отдельно, при помощи целевых инструментов социальной политики. 18 CCNM/ENV/EAP(2003)12 Контрольный перечень 2. Показатели бюджетной дисциплины Контрольные показатели 1. Программы природоохранных расходов соответствуют высоким стандартам бюджетной дисциплины 2. Программы природоохранных расходов не отвлекают средства из государственной финансовой системы 3. Негативные последствия целевого выделения средств на эффективность распределения сведены к минимуму Описание Реализация программ природоохранных расходов не приводит к образованию незапланированного бюджетного дефицита. В частности, не допускается принятие прямых или косвенных финансовых обязательств (таких как кредитные гарантии) без предварительного их утверждения финансовыми органами. Регулярно готовятся и предоставляются среднесрочные финансовые прогнозы, учитывающие прямые и косвенные финансовые обязательства учреждений-исполнителей, которые приводятся в финансовой отчетности. Институциональные структуры управления программами природоохранных расходов способствуют обеспечению их финансовой прозрачности. Регулярно проводится обязательный внутренний аудит, а также внешний финансовый аудит, правовой аудит и аудит деятельности. Введена и утверждена финансовыми органами жесткая система финансовой дисциплины, подкрепленная системой учета движения наличности и системой периодической бухгалтерской отчетности, основанной на международных стандартах. Готовится регулярная отчетность в соответствии с прозрачной системой классификации расходов и эта отчетность открыта для общественности. В бюджете приводится расчет поступлений и соответствующих расходов всех внебюджетных фондов и контролируемых правительством учреждений, (по меньшей мере, в качестве приложения). Сведения о задолженности и косвенных финансовых обязательствах предоставляются Министерству финансов вместе с бюджетом Министерства охраны окружающей среды (это особенно касается всех внебюджетных природоохранных институтов). Если средства, которые используются в рамках программы природоохранных расходов, поступают прямо или косвенно за счет обязательных платежей (налоги, платежи, пошлины), то эти средства являются государственными с точки зрения законов о государственных финансах, государственных закупках и государственных субсидиях. В таком случае, на эти средства распространяются обычные требования к финансовой дисциплине, применимые для всего государственного финансового сектора, даже если этими средствами распоряжаются вне рамок бюджета. Перед выделением соответствующих поступлений для программы природоохранных расходов они поступают на казначейские счета. Если природоохранные ведомства предлагают выделить целевым назначением отдельные налоги и обязательные платежи для программы природоохранных расходов, они должны продемонстрировать, что положительный эффект от целевого выделения средств превышает риск ограничения гибкости правительства в принятии решений о распределении текущих выплат на приоритетные социальные цели. Следует избегать дальнейшего сужения сферы целевого выделения средств (например, создания суб-фондов в рамках целевых экологических фондов) поскольку это приводит к еще большему снижению эффективности. Если этого избежать нельзя, то вводятся меры для предотвращения неэффективного распределения ресурсов и возникновения искаженных стимулов. 19 CCNM/ENV/EAP(2003)12 4. Предотвращено появление узких интересов В законодательных и нормативных документах, регулирующих программу государственных расходов, имеются положения, обеспечивающие прекращение этих расходов после того, как они выполнили свою роль. Для этой цели проводится обязательный анализ реальной потребности в программах государственных расходов. Кроме того, имеется также действующая система стимулов, чтобы предотвратить появление групп узких интересов и дальнейшее существование программ государственных расходов, когда отпадет необходимость в них, обусловленная соображениями эффективности. 5. Органы управления программами расходов подотчетны в своей деятельности правительству, парламенту и общественности Все сотрудники, управляющие программами расходов, несут ответственность за принимаемые ими решения в четко определенных сферах своей компетенции. Системы подотчетности основаны на признанных международных стандартах. Устранены ситуации, когда может существовать конфликт интересов. Государственные фонды надежно защищены от коррупции и злоупотреблений. Этому способствует политика эффективного контроля и обеспечения баланса различных групп интересов в составе органов управления. 6. Сбор поступлений отделен от управления расходами Учреждения, проводящие реализацию программ природоохранных расходов, занимаются в основном вопросами управления программами и проектным циклом, а также финансированием проектов, а не сбором поступлений или прямыми закупками оборудования или услуг по строительным работам от имени правительства. Сбор поступлений за счет налоговых или квази-налоговых инструментов обычно обеспечивают профильные налоговые органы под контролем казначейства. Прямые закупки оборудования и услуг, необходимых для реализации проектов, относятся к сфере обязанностей исполнителей проектов. Правила государственных закупок распространяются на все закупки, которые частично финансируются из государственных средств, даже если закупки осуществляет частное предприятие. 7. Государственные расходы используются для экономически эффективных, но коммерчески нежизнеспособных проектов Государственные средства не используются для финансирования проектов, которые можно реализовать на коммерческих условиях. Объем финансовой поддержки ограничивается средствами, которые необходимы бенефицианту, чтобы природоохранный проект стал финансово жизнеспособным в нормальных рыночных условиях с учетом особенностей финансирования данного проекта. Доля помощи (эквивалентная доля гранта от общей стоимости проекта) также корректируется в зависимости от величины компонента общественного товара в проекте. Регулярно определяют эквивалентные субсидии для всех проектов и финансовых инструментов и раскрывают эту информацию для общественности. 8. Предотвращена конкуренция с Субсидии для природоохранных проектов не искажают конкуренцию на финансовых рынках и не препятствуют развитию частных финансовых Системы подотчетности подкреплены прозрачной и понятной информацией, которая предоставляется потенциальным бенефициантам по основным условиям и правилам программы расходов. Периодически приводится открытая отчетность о принятых решениях и достигнутых результатах (на основе установленных критериев эффективности). 20 CCNM/ENV/EAP(2003)12 частными финансовыми институтами институтов. Финансовые продукты, используемые в программах природоохранных расходов, не конкурируют с финансовыми продуктами, которые предлагаются коммерческими банками или инвестиционными фондами. 9. Специальные программы природоохранных расходов связаны главным образом с финансированием инвестиций или конкретных проектов Специальные программы природоохранных расходов, как правило, не субсидируют эксплуатационные расходы, связанные с природоохранной инфраструктурой, поскольку эти затраты должны покрываться за счет платы пользователей, бенефициантов или предприятий-загрязнителей. Текущие расходы природоохранных органов управления или контрольнонадзорных органов финансируется в рамках обычного бюджетного процесса. Специальные программы расходов, которые осуществляются вне рамок обычного бюджетного процесса, как правило, связаны с финансированием инвестиций в основные фонды или четко определенных индивидуальных неинвестиционных проектов, которые не относятся к сфере обычных обязанностей администрации. В исключительных случаях, когда отсутствие средств угрожает их существованию или работе, помощь предоставляется на четко определенный период времени, в течение которого она постепенно сокращается. Контрольный перечень 3. Показатели эффективности управления Контрольные показатели Описание 1. Управление является предметом последовательных правил, а не меняется от случая к случаю Условия и правила финансирования, принятия решений и административные процедуры, внутренняя политика и алгоритмы отбора и оценки проектов документированы и открыты для общественности. Они сохраняют свою последовательность с течением времени (без частых и произвольных изменений). В то же время, их периодически пересматривают, чтобы определить возможности для улучшения. Необходимые изменения внедряются оперативно. 2. Исполнительные органы программы расходов деполитизированы и отвечают за эффективность своей работы Обязанности органов управления и контрольных органов четко определены и разграничены. Контрольные органы отвечают за планирование, определение приоритетов, оценку эффективности работы, надзор и контроль. Политический процесс ограничивается рамками планирования. Политическое влияние на процесс отбора конкретных проектов и бенефициантов жестко ограничено и регулируется четко определенными процедурами. Реализацию конкретной государственной программы природоохранных расходов проводит уполномоченное специализированное учреждение, действующее на основе контракта или закона. Учреждение-исполнитель является профессиональным органом управления и обладает достаточно высокой степенью оперативной независимости, но при этом обеспечивается жесткая подотчетность за результаты его работы. Основные обязанности исполнителя связаны с управлением проектным циклом, в частности, с объективной оценкой проектов. За эффективность работы отвечают исполнительные менеджеры. Имеются четко сформированные показатели эффективности, которые регулярно используются для оценки. В качестве основы для оценки эффективности 21 CCNM/ENV/EAP(2003)12 исполнительных менеджеров рассматриваются международные системы управления качеством (напр., серия ISO 9000). 3. Проектный цикл регулируется понятными, прозрачными и документированным и процедурами Заявки на финансирование принимаются только в стандартной форме, адаптированной для проектов различного типа. К этим формам прилагаются четкие инструкции, понятные для клиентов. Они доступны для всех потенциальных заявителей, предпочтительно в электронной форме. Заявителей заранее информируют в письменном виде обо всех основных этапах, процедурах, ответственных органах и необходимых дополнительных документах. Имеется написанное понятным языком пособие по проектному циклу, которое можно легко получить. Инструкция по проектному циклу для персонала является обязательной к исполнению и используется на практике. 4. Активное и непредвзятое информирование заявителей и контакты с ними Используется активное информирование потенциальных заявителей, чтобы обеспечить, что они знают о возможностях финансирования и обладают адекватной информацией об условиях подачи заявок и процесса оценки. В формах заявок приводится вся информация, которая необходима для оценки, но от заявителей не требуют предоставления лишней информации. Организация контактов с заявителями обеспечивает прозрачность и равные возможности для доступа всех заявителей к информации. Политика контактов с заявителями обеспечивает равные возможности для всех заявителей на беспристрастный анализ их проектов на основе объективных показателей эффективности. 5. Активный отбор проектов на основе программы расходов Отбор проектов включает эффективных поиск наиболее эффективных проектов для конкретной программы расходов. При отборе проектов основываются на программе расходов, подготовленной органом, который разрабатывает политику и устанавливает приоритеты. отбор проектов производится учреждением-исполнителем программы расходов на основе реалистического анализа рыночных тенденций и спроса на финансирование в секторе охраны окружающей среды, чтобы обеспечить наилучшее соответствие финансовых продуктов потребностям исполнителей и типам проектов. 6. Используются объективные, прозрачные и четко определенные критерии и процедуры оценки проектов Критерии и процедуры оценки проектов являются объективными, прозрачными и четко определенными. Они изложены в нормативных и/или рабочих документах. Они являются обязательными для контрольных и исполнительных органов и доступны для общественности. Системы оценки приспособлены к проектам различного типа, масштабов и сложности. Для крупных инвестиционных проектов используется двухстадийный процесс оценки (первая стадия - скрининг на соответствие критериям приемлемости; вторая стадия - ранжирование приемлемых проектов). Система оценки позволяет проводить объективный сравнительный анализ проектов и их оценку с использованием объективных показателей. Система оценки является относительно простой и позволяет впоследствии провести проверку процесса отбора проектов, включая определение конкретных лиц, принимающих важные решения. Отчеты об оценке проектов должны быть написаны простым языком и доступны для общественности. Субъективные элементы оценки и отбора проектов регулируются четкими документированными процедурами. Соответствующие протоколы открыты для общественности. 22 CCNM/ENV/EAP(2003)12 7. Сотрудники, управляющие расходами, имеют высокую квалификацию и должную мотивацию Управление программами расходов осуществляет исключительно специализированный персонал. Квалификация персонала адекватно соответствует техническим требованиям конкретной программы расходов. Подбор и оплата труда сотрудников основаны исключительно на их заслугах. Заработная плата является адекватной для привлечения высококвалифицированного персонала. Кадровая политика поощряет высокий профессионализм и преданность делу. Сотрудники поддерживают с бенефициантами профессиональные отношения, но при этом относятся к клиентам доброжелательно. 8. Финансовые продукты соответствуют возможностям управления риском Степень сложности операций и используемых инструментов выплат пропорциональна институциональному потенциалу в области управления связанным с ними риском. Обычно в первую очередь используют гранты, как наиболее прозрачную форму субсидии. Подготовку и выплату грантов проводят таким образом, чтобы обеспечить максимальные стимулы для экономической эффективности отдельных проектов и всего портфеля проектов учреждения-исполнителя. При подготовке грантов сводят к минимуму возможности нецелевого использования средств заявителями и создают стимулы для своевременного выполнения проектов. По мере укрепления потенциала управления финансовыми риском постепенно можно переходить к применению других финансовых продуктов (в порядке увеличения риска): процентные субсидии, непрямые кредиты, лизинг, прямые кредиты, инвестиции в акции, кредитные гарантии. Перед использованием нового финансового продукта проводится оценка его осуществимости (оценка риска и потребностей рынка на основе финансового плана). 9. Использование внешних подрядчиков проводится на конкурентной основе и не создает искаженных стимулов Внешние подрядчики (например, коммерческие банки, консультативные компании) могут привлекаться по контрактам для предоставления определенных услуг, таких как обслуживание кредитов, оценка и страхование рисков, анализ кредитоспособности, технические консультации при оценке проектов. Такое привлечение сторонних организаций всегда следует проводить на конкурсной основе и периодически проводить новые тендеры. Конфликт интересов предотвращается (например, одни и те же консультанты не могут участвовать в разработке проектов и в их оценке). Все взаимоотношения со сторонними организациями (бенефицианты, посредники, консультанты) строятся на основе прозрачности, абсолютной непредвзятости и чисто делового подхода. Подготовка и помощь в области разработки проектов должны обеспечивать равные возможности для доступа всех потенциальных бенефициантов. 23 CCNM/ENV/EAP(2003)12 ЛИТЕРАТУРА Allen, Richard and Daniel Tommasi (eds) (2001), Managing Public Expenditure: A reference book for transition countries, Paris, OECD Campos, J. E., S. Pradhan (1996), Budgetary Institutions and the Levels of Expenditure Outcomes in Australia and New Zealand, mimeo. Campos, J. E., S. Pradhan (1997). Evaluating Public Expenditure Management Systems: An Experimental Methodology with an Application to the Australia and New Zealand Reform, Journal of Policy Analysis and Management, Summer. Econ (2003-forthcoming); Towards a guidance note for public environmental expenditure reviews, World Bank Global Environment Facility (GEF) (1999). Experience with Conservation Trust Funds. Evaluation Report #1-99. Lovei, Magda (1995). Financing Pollution Abatement: Theory and Practice. Environment Department Paper #28. World Bank Lovei, Magda (1999). Environmental funds, Pollution Management in Focus, Discussion Note Number 1, World Bank Organisation for Economic Co-operation and Development (1995a). The St. Petersburg Guidelines on Environmental Funds in the Transition to a Market Economy. (Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development). Organisation for Economic Co-operation and Development (1995b). The Economic Appraisal of Environmental Projects and Policies (Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development). Organisation for Economic Co-operation and Development (1996a). Budgeting and Policy Making, Sigma Papers: No. 8 (Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, OCDE/GD(96)110). Schiavo-Campo, S., D. Tommasi (1999). Managing Government Expenditure, Asian Development Bank, April 1999. World Bank , (1998). Public Expenditure Management Handbook, Washington D.C. World Bank, UNEP, IMF (2002). Financing for Sustainable Development An input to the World Summit on Sustainable Development Environment Department, The World Bank Division of Technology, Industry and Economics, United Nations Environment Programme Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund Travers, Lee (1999). Environmental Funds: The Chinese Experience. Pollution Management In Focus. World Bank. 24