Отечественная традиция программно

1
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ТРАДИЦИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В.Б. Зацепин,
Институт экономики переходного
периода, к.воен.н.
В минувшую субботу все мы, здесь присутствующие, или, по крайней мере, те
из нас, кто еще смотрит телевизор, имели возможность наблюдать репортаж с очередного заседания Совета безопасности Российской Федерации. Буквально на наших глазах 1 для борьбы с экстремизмом и для улучшения положения детей-сирот в нашей
стране на самом высоком уровне было дано указание правительству разработать соответствующие федеральные целевые программы (ФЦП).
Само по себе это может казаться вполне рациональным шагом, обеспечивающим
успешное решение указанных проблем, если бы не наметившаяся, по-моему, в последнее время тенденция все более частого использования этой формы программноцелевого планирования. Усиливающиеся в российских ФЦП черты знаменитого молотка А. Маслоу 2 или, другими словами, универсальной «палочки-выручалочки», и сами
по себе могут настораживать, свидетельствуя косвенным образом о неспособности государственного руководства эффективно использовать другие формы управления или,
по крайней мере, его неверии в них.
Кроме того, весьма противоречивы, если не сказать, сомнительны, представления об этом инструменте значительной части российских государственных служащих
или попросту чиновников, которым, собственно, и положено непосредственно разрабатывать и осуществлять ФЦП 3. А следовательно, эффект от применения ФЦП вполне
может оказаться далеко не тем, на который рассчитывают инициаторы их выполнения
— как правило, российские политики различных рангов. Хотя их стимулы чаще прибе1
См. об этом также: Кузьмин В. Программная деэкстремизации // Российская газета. 2006. 12 де-
кабря (№ 279). С.1,3.
2
«Имеющий в качестве единственного инструмента молоток склонен любую возникающую про-
блему рассматривать как гвоздь» (в изложении).
3
Показательно высказывание в интервью «Независимому военному обозрению» (№ 27 за
2005 г.) заместителя руководителя Федерального агентства по промышленности И.Б. Гаривадского:
«… Но можно наделать массу глупостей, если просто так сесть и решить, мол, такие-то предприятия надо сохранять,
другие — перепрофилировать и отпускать в свободное плавание, а третьи — вовсе закрывать. Эту проблему можно
решить только рыночными методами, например, посредством федеральной целевой программы создания мощных
оборонных холдингов».
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
2
гать к этому инструменту можно частично отнести и на счет завершающегося политического цикла, или, вернее, присущего этому периоду усиления популизма.
Представляется, что в этой связи всем нам будет полезно взглянуть на программно-целевое планирование в более широком контексте — в его историческом развитии и с учетом национального своеобразия.
Начну с достаточно сильного утверждения — родиной программно-целевого
планирования является наша страна 4. По крайней мере, этого термина 5, который нигде
в мире больше не используется. Конечно, мы могли бы гордиться этим обстоятельством, если бы оно уж слишком не напоминало пресловутую национальную таблицу умножения. А оснований для сомнений здесь более чем достаточно, что я и собираюсь
вам сейчас продемонстрировать.
Собственно термин «программно-целевое планирование» появился в официальном словоупотреблении с принятием в 1969 г. постановления ЦК КПСС и Совмина
СССР 6, предусматривавшим «... перейти от планирования по отдельным видам боевой
техники к разработкам комплексных планов, предусматривающих обеспечение решения основных задач ВС и включающих разработку, серийное производство, эксплуатацию в войсках при оптимальной увязке потребностей ВС с объемами выделяемых
средств» 7, т.е., другими словами, к разработке знаменитой Программы вооружения,
унаследованной Россией от Советского Союза практически в неизменном виде.
Естественно, у вас уже возник вопрос — а как же государственные пятилетние
планы развития народного хозяйства СССР? Неужели они не имели отношения к программно-целевому планированию? К сожалению, результаты новейших исследований в
рассекреченных архивах СССР отрицают возможность каких-либо прямых генетиче-
4
Точнее — СССР.
5
Потенциальную англоязычную кальку goal programming на Западе принято использовать для
обозначения специального раздела математического программирования, а предлагаемые у нас переводы
термина типа program-objective methods in planning and control, по моим данным, за границей не используются.
6
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 июня 1969 г. № 433-157 «О даль-
нейшем улучшении планирования развития вооружения и военной техники» (в опубликованном виде
автору не известно).
7
Цит. по: Буренок В.М., Ляпунов В.М., Мудров В.И. Теория и практика планирования и управле-
ния развитием вооружения / Под ред. А.М. Московского. — М.: Изд-во «Вооружение. Политика. Конверсия», 2004. — С. 24.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
3
8
ских (каузальных) связей между ними . Предпринятая же на закате советской эпохи попытка использовать элементы программно-целевого планирования для совершенствования хозяйственного механизма страны 9 запоздала, как минимум, на 11 лет.
Однако отсутствие прямой связи не исключает косвенной, а такая связь была.
Дело в том, что упомянутое постановление 1969 г. и само программно-целевое
планирование стали результатом реализации т.н. «плана Захарова—Келдыша», разработанного в 1966 г. и названного по фамилиям тогдашних начальника Генерального штаба
Вооруженных сил СССР и президента АН СССР. Этим планом определялся перечень
работ, выполняемых научно-исследовательскими учреждениями Минобороны, институтами оборонных отраслей промышленности и 15 институтами АН СССР 10.
Номинально причиной появления этого плана считается нарастание кризисных
явлений в советской системе управления развитием вооружений, выражавшихся в т.ч. в
чрезмерном росте стоимости образцов, неоправданном разрастании их номенклатуры, а
также низкой унификации и стандартизации 11.
Действительной же причиной, своеобразным спусковым крючком, стали разработка и внедрение в министерстве обороны США под руководством Роберта Макнамары системы PPBS (Planning, Programming, Budgeting System — система планирования,
программирования и разработки бюджета) 12. К 1966 г. Пентагон полностью перешел на
работу по-новому, и американская администрация поставила задачу подобного перехода
перед остальными федеральными ведомствами.
В условиях холодной войны с ее ожесточенным соперничеством во всем широко
разрекламированные преимущества, даваемые системой PPBS американцам, не оставляли выбора советскому руководству — оно должно было отреагировать. И оно отреаги-
8
См., например: Маркевич А. Была ли советская экономика плановой? Планирование в наркома-
тах в 1930-е гг. // Экономическая история. Ежегодник. 2003. — М.: «РОССПЭН», 2004. — С.20—54.
9
О дальнейшем совершенствовании хозяйственного механизма и задачах партийных и государ-
ственных органов: Постановление ЦК КПСС от 12 июля 1979 г. Об улучшении планирования и усилении
воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы:
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. — М.: Политиздат, 1979. —
64 с.
10
См. Буренок В.М. и др. С. 25.
11
Ibid. С.23.
12
Enthoven A.C., Smith K.W. How much is enough? Shaping the defense program 1961-1969. — N.Y.,
Evaston, London: Harper & Row, 1971. — xv+364 p.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
4
ровало — «план Захарова—Келдыша» на самом деле был цугцвангом. И, как всякий
цугцванг, проигрывал по качеству ходу соперника.
Успех системы PPBS был определен синергетическим действием трех факторов.
Во-первых, разработанным в 50-е годы в корпорации РЭНД научным аппаратом
системного анализа и программного бюджетирования. Т.н. «вундеркинды» из РЭНД использовали не только достижения американской теории государственного управления и
экономической теории Кейнса, богатый опыт планирования времен «Нового курса» и
Второй мировой войны, но и результаты критического анализа советского пятилетнего
планирования (вот где источник упомянутой косвенной связи). Кроме того, теория планирования шагнула вперед от традиционных с начала XX века диаграмм Гантта к математическим методам сетевого планирования. Министерством ВМС США совместно с
фирмой «Локхид» при реализации проекта подводных лодок с баллистическими ракетами «Поларис» была разработана методика оценки и пересмотра планов (Program Evaluation and Review Technique—PERT), а корпорации «Дюпон» и «Рэмингтон—Рэнд» предложили метод критического пути (Critical Path Method—CPM). После разработки
Дж. Данцигом 13 симплекс-метода на Западе взрывообразно развивались приложения
линейного программирования, в т.ч. в планировании.
Во-вторых, личностью и опытом министра обороны Роберта Макнамары — блестящего экономиста, самого молодого профессора Гарварда, подполковника-исследователя операций стратегического авиационного командования в годы Второй мировой
войны, пришедшего с сослуживцами после демобилизации из армии в «Форд моторс
корпорэйшен» и ставшего через 15 лет ее президентом. Карьерный успех Макнамары
объяснялся тем, что ему за эти годы удалось полностью перевести работу фирмы на
принципы программного бюджетирования, что позволило «Форду» преодолеть кризис и
добиться впечатляющих результатов.
В-третьих, самим решением президента США Джона Кеннеди предложить пост
министра обороны Макнамаре спустя лишь полтора месяца после прихода того на пост
президента фирмы. Кеннеди был свидетелем и критиком безуспешных попыток предыдущей администрации Д. Эйзенхауэра реформировать работу министерства обороны и
взять под контроль военно-промышленный комплекс, вследствие чего сильная внутренняя мотивация президента давала министру обороны практически неограниченную политическую поддержку.
13
Во время Второй мировой войны занимался расчетами на настольных арифмометрах планов
материально-технического снабжения для армии США.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
5
Т.е. заметим, что качество системы PPBS было определено добротным научным
фундаментом, разработанным заблаговременно (в инициативном порядке, другими словами), и качеством руководства, сочетавшего глубокую личную мотивацию с высочайшей квалификацией. Это позволило фактически за 4 года реформировать работу Пентагона 14.
В случае с «планом Захарова-Келдыша» подобных факторов, к сожалению, не
было. Работа проводилась по указаниям сверху, «навалом». И после первых оптимистичных докладов об успехах отечественной науки, выхода в 1969 г. упомянутого постановления давление сверху ослабло, Захаров и Келдыш ушли, а у их преемников было
другое видение картины. В результате первая советская программа вооружения 15 была
утверждена спустя лишь почти 20 лет после начала работ, в 1985 г. Советский Союз
распался фактически в период ее действия.
Безусловно, не может быть никаких оснований утверждать, что распад произошел вследствие ее принятия, но, думается, что среди причин столь долгой разработки
первой программы вооружения СССР и его распада найдется немало общих.
Полагаю, что основные черты программы вооружения в том виде, в каком она
досталась от Советского Союза России, в значительной мере определены не столько качеством исходного «плана Захарова—Келдыша» или его реализации, а сколько в целом
всей советской системой (институциональной средой). В процессе копирования системы
PPBS (вольного или невольного) 16 часть ее элементов просто не удалось воспроизвести
вследствие непонимания их назначения 17, идеологического высокомерия 18, научного
14
Критику системы PPBS см., например, в Chwastiak M. Taming the untamable: planning, program-
ming and budgeting and the normalization of war // Accounting, Organizations and Society. — 2001. — Vol. 26,
No.6. — P. 501—519.
15
На период 1986—1995 гг.
16
Сейчас бы это заимствование называлось импортом института PPBS.
17
Проблема перевода при копировании подтверждается самим термином «программно-целевое
планирование». Так, название книги Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. — М.:
Советское радио, 1974. — 280 с. было на языке оригинала Systems analysis and project management, т.е.
вместо вполне содержательного управления проектами советский читатель получил нечто расплывчатое,
неявно намекающее на то, что управление в СССР может быть и бесцельным.
18
См., например, Катасонов Ю.В. США: военное программирование. — М.: Наука, 1972. —
226 с.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
6
отставания
19
или конфликта с существующими советскими институтами. В результате
очередная подкованная нами блоха снова отказалась прыгать.
То, что она в принципе не способна прыгать, видно, если мы сопоставим основные характеристики этих систем планирования.
Основные характеристики систем программно-целевого планирования
военного назначения
Государственная проPPBS (США) 20
грамма вооружения
(Россия) 21
Продолжительность цикла, лет
1
5
Глубина, лет
5
10
Скользящий временной горизонт
Да
Нет
Подотчетность
Прозрачная
Непрозрачная
Системность
Вооруженные силы
Только вооружение 22
Секретность
Минимальная
Полная
В настоящее время Государственная программа вооружения в России играет в
основном роли инструмента военно-промышленного комплекса для бесконтрольного
освоения значительной части федерального бюджета и фетиша для части российского
общества. Замечу, что с конца 2005 г. Российская Федерация успешно обходилась без
программы вооружения — по крайней мере, ничего не известно о наказаниях ответственных за ее разработку чиновников в погонах и без, а подписанная Президентом страны в октябре с.г. почти 5-триллионная программа будет вследствие этого на целый год
короче своих предшественниц. Однако на всякий случай в Минобороны была подго-
19
Вызванного как вымороженной общественной практикой советской системы вследствие от-
сутствия свободы, так и идеологическими причинами. Достаточно напомнить о судьбе в СССР кибернетики и линейного программирования, разработанного Л.В. Канторовичем.
20
В настоящее время Planning, Programming, Budgeting, and Execution System (PPBES), цикл пла-
нирования увеличен до 2 лет, а глубина сокращена до 4 (при глубине финансового плана Пентагона 6
лет). Подробнее см. в McCaffery J.L., Jones L.R. Budgeting and Financial Management for National Defense.
— Greenwich: Information Age Publishing, 2004. — xii+476 p.
21
Буренок В.М. Научно-методические особенности разработки государственной программы воо-
ружения // Военная мысль. — 2004. — № 4. — С.2—8.
22
«… особое внимание нужно обратить на принцип системности, предполагающий программно-
целевое планирование развития военной системы. Это направление зародилось еще в конце 60 — начале
70-х годов, но в дальнейшем, к сожалению, было прервано и сведено лишь к программам развития вооружения». Цит. по Викулов С.Ф. Об основах финансово-экономического обеспечения военного строительства в Российской Федерации // Военная мысль. — 1998. — № 2. — С.17—20.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
7
23
товлена дублирующая ее программа , и сейчас, в случае необходимости, будет очень
трудно разобраться в том, что и на основе чего должно было делаться, т.е. мутность воды в государственных финансах существенно возросла.
Возвращаясь к ФЦП, следует отметить, что это сравнительно новый для России
механизм, появившийся лишь одиннадцать лет назад 24. Все эти годы нормативная база
ФЦП постоянно совершенствовалась и в настоящее время предъявляет достаточно высокие требования как к качеству планирования со стороны их заказчиков, так и к отчетности и информированию общественности о ходе выполнения и результатах соответствующих ФЦП. Основные технические проблемы при планировании ФЦП связаны,
как правило, с неспособностью разработчиков выбирать адекватные индикаторы их
эффективности, а при выполнении — своевременно предоставлять отчеты 25. При этом
упомянутая ранее тенденция инициировать ФЦП сверху по поводу и без повода ведет к
тому, что возрастают риски для их выполнения вследствие перегруженности разработчиков и исполнителей, т.к. в настоящее время ФЦП для участвующих в них государственных служащих зачастую являются лишь дополнительной служебной нагрузкой 26.
В ходе реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации полтора
года назад был сделан новый шаг в направлении интеграции программного подхода в
бюджетирование федеральных расходов — утверждено положение о ведомственных
целевых программах 27. В принципе уже сейчас можно все расходы федерального бюджета представить в программном виде, что является значительным достижением. Однако на практическую реализацию этого требуются такие трудозатраты и квалифика-
23
Комплексная программа оснащения соединений и воинских частей Вооруженных Сил Россий-
ской Федерации на 2006—2015 годы. См. Красная звезда. — 2005. — 11 ноября (№ 208). — С. 3.
24
«Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных
целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утв. постановлением
Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 (в редакции постановления Правительства РФ от 20 февраля
2006 г. № 93).
25
При обязательном представлении отчетов не реже раза в квартал данные по большинству ФЦП
на специализированном сайте МЭРТ в Интернет http://www.programs-gov.ru отмечены датами годичной
давности.
26
См. в этой связи, например, весьма показательный краткий отчет о выполнении ФЦП «Про-
мышленная утилизация вооружений и военной техники (2005—2010 годы)» за 2005 г.
http://www.programs-gov.ru/cgi-bin/show_com.cgi?mod=result&prg=173&year=2005 .
27
«Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», утв.
постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
8
ция служащих, что в ближайшие годы переход к программному бюджетированию возможен лишь в самых умеренных темпах и масштабах.
Дальнейшие перспективы программно-целевого планирования тесно связаны с
проводимой в Российской Федерации административной реформой, концепция 28 которой предусматривает разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ДРОНД). И, к сожалению, мой опыт
участия в исследовании проблем разработки ДРОНД для силовых ведомств показывает,
что основные трудности возникают на уровне формулирования целей деятельности как
отдельных ведомств, так и правительства в целом. Практически невозможно устранить
ошибки, закладываемые на самом высоком уровне.
Так, среди возможных целей российского правительства в разделе «Национальная безопасность» первой значилось «Сдерживание военных и военно-политических
угроз». Можно, конечно, предположить, откуда туда она попала 29, но, тем не менее,
даже показав абсурдность 30 ее формулировки, изменить ее не удалось (для разрешения
конфликта оказалось проще исключить из работы весь указанный раздел).
Последний из известных примеров некорректной постановки цели исходит, к
сожалению, с еще более высокого уровня 31. Когда слышишь, что «[у] нас с вами должны быть Вооруженные Силы, способные одновременно вести борьбу в глобальном, региональном, а если потребуется — и в нескольких локальных конфликтах. Должны при
любых сценариях гарантировать безопасность и территориальную целостность России», то невольно охватывает тревога, даже если понимаешь, что в глобальном конфликте обязательно затрагиваются несколько регионов, а в региональном — всегда
можно выделить локальные. Т.е. фактически все сводится к нацеливанию Вооруженных сил на ведение глобальной войны и победу в ней. Какие гарантии безопасности
страны возможны в глобальной войне и кто вероятный противник при этом сценарии,
думаю, понятно даже без проведения специальных исследований.
28
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, одоб-
ренная распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р.
29
Иванов С. Вооруженные силы России и ее геополитические приоритеты // Россия в глобальной
политике. — 2004. — № 1. — С. 44.
30
Хотя должен признать, что знание того, что в стране есть люди, способные различать военные
и военно-политические угрозы, согреет душу любому.
31
Послание Федеральному собранию Российской Федерации. 10 мая 2006.
http://kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml .
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора
9
Уповать в таких ситуациях на повышение качества образования российских чиновников в заведениях типа Российской академии государственной службы не приходится 32.
32
Малинецкий Г. Государство и контрреволюция: от «экономики трубы» к инновационному пути
развития // Компьютерра. — 2006. — № 46 (666). — С. 32.
(с) В.Б. Зацепин, 2006. Цитировать и использовать с разрешения автора