Посмотреть конспект - Новая Экономическая Ассоциация

МЕТОДОЛОГИЯ СИСТЕМНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ КАК
СОПУТСТВУЮЩИЙ ИНСТРУМЕНТ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА К
ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ.
ПРИМЕР НАУКОГРАДА ФРЯЗИНО, МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ.
Рыдванская П.О., магистр социологии,
Студенческое бюро НИУ «ВШЭ», консультант-аналитик,
Шмерлинг Д.С., к.ф.-м.н.,
Студенческое бюро НИУ «ВШЭ», Руководитель,
Профессор НИУ «ВШЭ», ФУ, РЭШ.
АННОТАЦИЯ: Наукограды России как профессиональные производители
инноваций могут стать основой инновационной инфраструктуры страны и
точками устойчивого роста. Но структурные проблемы, тянущиеся с перестройки,
не позволяют им использовать весь свой потенциал. Необходимо выстроить
систему долгосрочного стратегического планирования и прогнозирования.
Однако как на государственном, так и на региональном уровнях отсутствуют
соответствующие методологические разработки. При формировании очередной
Программы развития на последующие 5 лет часто используются линейные модели
и экстраполяция данных, не дающие ни достоверного прогноза, ни системного
решения основных проблем. В работе описано исследование, предлагающее
конкретную методологию планирования и представляющее результаты пилотного
проекта в наукограде Фрязино.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: инновационное развитие, наукограды Российской Федерации,
Программа комплексного развития наукограда, стратегическое планирование и
прогнозирование, метод анализа иерархий, экспертные оценки, прогноз развития.
ВВЕДЕНИЕ. ПРОБЛЕМНОЕ ПОЛЕ
Управлять – значит, уметь предвидеть. Уметь как можно точнее оценить
текущее и желаемое состояние области управления. В сфере государственного
управления
критически
важно
разработать
методологию
системного
планирования и прогнозирования, способную собрать воедино инициативы,
факторы влияния, механизмы реализации и контроля.
В конце 1990-начале 2000-х гг. различные инициативы государственного
уровня вводились путем издания отдельных нормативно-правовых актов или
1
политических документов. Системный анализ практически не применялся,
принимаемые меры носили срочный, иногда даже экстренный характер,
отсутствовало системное целеполагание.
Позднее была сделана попытка внедрения принципов системного анализа и
избран программно-целевой подход как унифицирующий и систематизирующий
разрозненные инициативы.
Основные документы, регулирующие данную сферу 1, не содержат четких
рекомендаций по разработке государственных, региональных или муниципальных
программ.
Отсутствуют
указания,
как
следует
осуществлять
процесс
планирования, чтобы увязать существующие проблемы с конечным продуктом
программы
-
мероприятиями
по
их
решению.
Используется
термин
«формирование» (программы, политики, проекта) в противовес термину
«планирование», недооценена
важность методологических рекомендаций к
процессу. Основная информация – о том, как должен выглядеть конечный
продукт (что должен содержать, в каком порядке и формате).
ИССЛЕДОВАНИЕ
Решать
назревшие
проблемы
несистемно,
эпизодически
–
означает,
усугублять их течение и откладывать ‘на потом’ серьезную аналитическую
работу.
Именно
системный
подход
к
планированию
и
использование
соответствующей методологии – которая соберет воедино все факторы
(проблемы, процессы, участники проблемы, риски, сценарии и т.д.) –
рекомендуется использовать наукоградам при разработке 5-летних Программ
комплексного развития.
Пока не созданы подходящие методологические указания, города используют
простые методы экстраполяции данных, линейные модели и житейский опыт
неудач прошлых Программ.
Объект исследовательской работы – система стратегического планирования
и прогнозирования г.Фрязино Московской области. Основным источником,
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и
оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» и Приказ Минэкономразвития от 22
декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных
программ Российской Федерации»
1
2
описывающим
состояние
городской
системы
планирования,
выступает
действующая Программа комплексного развития (2008-2012гг.) с прописанными
в ней задачами социального характера. Предмет – планирование стратегии
комплексного социально-экономического развития наукограда на следующий 5летний период 2013-2017гг.
Актуальность работы связана, во-первых, с окончанием срока действия
настоящей
Программы.
Программы
Во-вторых,
(2012
с
год)
и
отсутствием
необходимости
методики
подготовки
разработки
новой
подобного
документа. Анализ действующей Программы и внесенных в нее изменений (за
2008-2011гг.) показал, что при разработке не был использован системный подход.
Этот посыл был подтвержден в ходе интервью с представителями Администрации
города и автономного учреждения «Дирекция наукограда».
Целью работы является апробация методики системного стратегического
планирования и прогнозирования и предоставление Администрации наукограда
результатов исследования в удобном для использования в разработке Программы
формате.
К основным задачам работы относятся:
1) разработка модели-графа, элементами (вершинами) которой являются все
факторы, ограничения, участники процесса и их цели, которые влияют так или
иначе на то, как будет реализовываться (кем, когда, при каких обстоятельствах)
стратегия развития города на ближайшие 5 лет (корень графа);
2) проведение экспертных опросов по методу парных сравнений (на основе
модели);
3) оценка относительного вклада (веса) каждого элемента в корень графа;
4) линейная свертка полученных весов и разработка обобщенного сценария.
Методологически работа основана на методе AHP/ANP (Analytic
Hierarchy Process/Analytic Network Process), или МАИ/МАС (Метод анализа
иерархий/Метод анализа сетей)
2
. В ходе реализации данного метода
2
Саати Т., Кернс К.. Аналитическое планирование. Организация систем. Под ред. И.А. Ушакова. – М.: Радио и
связь, 1991. Саати Т. Принятие решений при зависимостях и обратных связях: Аналитические сети. Пер с англ. /
Науч.ред. А.В.Андрейчиков, О.Н.Андрейчикова. – М.: Издательство ЛКИ, 2008. – 360с. Saaty T.L. Relative
Measurement and its generalization in decision making. Why pairwise comparisons are central in mathematics for the
3
исследователем строится теоретико-графовая модель, анализ которой дает основу
для прогноза (процедура: построение матриц парных сравнений для каждого
уровня модели, вычисление собственных векторов для элементов матриц,
вычисление весов элементов модели и оценка вероятных сценариев). Полученные
значения являются оценками в шкале отношений. При этом они близки по
надежности к так называемым жестким оценкам.
Таким образом, в докладе представляется методология системного
планирования и прогнозирования, основанная на методе AHP/ANP (Analytic
hierarchy process/Analytic network process), использующая экспертные оценки,
позволяющая собрать воедино факторы влияния, участников процесса, их цели,
политики
и
интересы,
события
и
вероятные
сценарии.
Строящаяся
математическая модель представляет собой иерархичную графовую структуру,
анализируемую при помощи матричной алгебры, теории графов и теории
вероятностей.
Рис.1. Пример иерархичной графовой структуры.
Управленческая проблема – это конструктор: она собрана из множества
более мелких деталей, разных по форме, цвету и размеру. Если начать разбирать
этот конструктор и сортировать детали по какому-либо общему признаку (по
measurement of intangible factors. The Analytic Hierarchy/Network Process // Statistics and Operations Research. Vol. 102
(2), 2008, pp.251-318.
4
форме или цвету), то по окончании весь конструктор распадется на некоторое
количество горок.
Однако недостаточно просто представить проблему в качестве набора
составляющих элементов: их анализ по отдельности не даст искомого решения,
так как не будут учтены связи, отражающие взаимодействие и взаимовлияние
этих элементов. В результате, объединение отдельных решений или оценок будет
лишено учета эффекта синергии, который присутствует в жизнедеятельности
любой системы. Поэтому при структурировании информации о проблеме
выстраивают иерархию взаимодействующих элементов, где уровни находятся в
отношениях подчиненности /преобладания (один под другим). Также можно
выстраивать сеть элементов, если желательно учесть не только подчиненность
(преобладание), но и влияния элементов на самих себя. В данной работе показано,
как реализуется принцип построения и анализа иерархии.
Рис.2. Пример организации составляющих проблемы в простую иерархию.
Наверху иерархии (Рис.2) располагается цель («корень графа»), на которую
влияют множество элементов, организованных в уровни (факторы, участники
процесса, цели участников, события, возможные сценарии и др). В данном случае
представлены лишь уровни «Критерии» и «Альтернативы».
Графовая структура позволяет включить в модель все значимые элементы и
оценить силу их влияния друг на друга и на стратегическую цель планирования, в
отличие, например, от линейных моделей.
5
Далее модель представляется кругу экспертов с целью выявления
отношений взаимосвязи и влияния. Оценка модели производится при помощи
процедуры парных сравнений и использования шкалы относительной важности.
Экспертные опросы первого этапа – неформализованные интервью, второго
этапа – реализация метода парных сравнений элементов модели.
Методология позволяет проводить прогнозирование развития проблемной
ситуации с высокой степенью точности, что достигается при помощи
привлечения
экспертного
знания,
обладающего
высокой
ценностью.
Используемая математическая модель позволяет переводить экспертные оценки в
объекты числовой природы. Исходя из прогноза, полученного таким образом,
следует проводить процедуру планирования и коррекции наиболее вероятного
будущего в сторону наиболее желательного.
НАУКОГРАД ФРЯЗИНО
В 1943 году Фрязино - поселок городского тип; советское правительство
решает разместить в нем НИИ «Радиолампа» с опытным заводом, намеренно не в
самой Москве, но и сравнительно недалеко за ее пределами. На тот момент это
прообраз сегодняшних инновационных инициатив типа «Сколково», ведь
предприятию ставилась цель – передовые разработки в области электроники,
радиотехники и оборонной промышленности. Уже в 1951 году Фрязино получил
статус города.
В конце 70х годов Фрязино зарекомендовал себя как успешный проект, и
тогда была реализована инициатива по единовременному привлечению большого
числа молодых специалистов заданного профиля3.
Созданный приток молодых специалистов – помимо основной задачи
всестороннего развития научно-технических новинок – сформировал сильнейшую
наукоориентированную
патриотичную
культуру
и
устойчивый
заряд
«инновационных поисков». Это привело к развитию такого престижа физикоВсего численность населения в период с 1974 по 1986гг. возросла на 12 тысяч человек. По данным
www.fryazino.info.
3
6
математической и инженерной специальностей, что вплоть до настоящего
времени, включая сложнейшие для выживания науки 90-е годы, среди молодежи
города считается престижным поступить на ‘физфак’, ‘мехмат’ или ‘физтех’.
Более того, в то же время был поднят и общий культурный уровень города, что
положительно сказалось на местной системе дошкольного и школьного
образования.
За годы существования на специализированном Ученом совете предприятия
было защищено 430 профильных диссертаций, в том числе 47 докторских 4. Для
небольшого города это означает положительное влияние на локальный генофонд,
что с развитием из поколения в поколения может активно способствовать
формированию инновационной культуры.
На сегодняшний день Фрязино производит оптоволоконные лазеры, не
имеющие аналогов в мире, системы радиоэлектронного вооружения, включая
РЛС обнаружения, целеуказания и дозора, зенитные ракетные комплексы,
системы предупреждения о ракетном нападении, высокоточное оружие, а также
новейшие разработки в области телекоммуникаций5 и медицинских технологий.
Выпускники Фрязинских школ и гимназий ежегодно пополняют списки
первокурсников ведущих ВУЗов страны: МГУ, МФТИ, МГТУ им.Баумана, НИУ
ВШЭ. В городе работают филиалы 3 Московских ВУЗов.
Итак, апробация предлагаемой к рассмотрению методики была проведена в
апреле-июне
2012
года
в
наукограде
Фрязино,
являющемся
центром
отечественной радиоэлектроники. Результаты исследования предоставлены
администрации для использования при разработке Программы комплексного
социально-экономического развития города на период 2013-2017гг.
В ходе исследования была разработана иерархичная графовая модель
(Рис.3). Ввиду пилотного характера исследования модель была укрупнена (Рис.4),
и рассчет производился по ней. Каждый элемент имеет рассчитанный
относительный вес, или силу влияния на цель планирования. Так, рассчитаны
4
5
Исток. СВЧ электроника. – г.Фрязино: Исток.
По данным www.istok-mw.ru .
7
относительные веса факторов, влияющих на развитие наукограда в ближайшие 5
лет, участников процесса и наиболее вероятных сценариев. По окончанию
исследования разработаны рекомендации Администрации г.Фрязино и АУ
«Дирекция наукограда».
Проект осуществлен при поддержке Администрации г.Фрязино.
8
Рис.3. Иерархичная графовая модель.
9
Рис.4. Укрупненная иерархичная графовая модель.
10