Технический отчет Лесной службы МСХ США Платежи за
реклама
Технический отчет Лесной службы МСХ США Платежи за экосистемные услуги: проблемы и возможности в Центральной Азии Фото: р. Талгар, Алматинская обл. Сьюзан Форбс Национальный заповедник Станислав Лесная служба США Брэд Киндер Международные программы Лесная служба США Никола Смит Северо-Западное Тихоокеанское побережье США Научно-исследовательская станция Северо-Западного Тихоокеанского побережья США Лесная служба США Декабрь 2010 1 Благодарность Хотели бы выразить благодарность Региональному Экологическому Центру Центральной Азии (РЭЦЦА) за радушие и помощь, оказанные нам во время нашего пребывания в Алматы, Казахстан, и работы в бассейне р. Талгар. Особую признательность выражаем Марии Гениной за великолепную организацию полевых выездов и семинара по оценке состояния и потребностей региона; Симона Шарра за ту огромную кладезь знаний, которой он с нами поделился, об особенностях введения ПЭУ в среднеазиатском регионе; Екатерине Стрикелевой и Айжан Мусагажиновой за помощь и поддержку в организации всей нашей поездки. И, конечно же, огромное спасибо всем тем людям, с которыми мы встречались и работали в течение наших поездок по региону, за их знания и активное желание работать со своими американскими коллегами. I. Цели и предпосылки поездки В настоящее время среднеазиатские страны сталкиваются с огромными проблемами управления водными ресурсами и обеспечения населения качественной питьевой водой. Среди важнейших проблем, так или иначе связанных с качеством воды и коммунально-бытовым водоснабжением, находятся проблемы технически и морально устаревшей системы ирригации и водоснабжения, неадекватного управления водными ресурсами и их чрезмерный забор для нужд сельского хозяйства, загрязнения от источника и непрямых загрязнений, а также эрозия и ухудшение качества воды в результате землеустроительных работ на прилегающих территориях. К тому же применяемые ныне подходы при распределении воды провоцируют возникновение конфликтов между пятью странами региона. Не исключено, что эти проблемы усугубятся ввиду глобального изменения климата. Недавно между Лесной службой США и Региональным Экологическим Центром Центральной Азии (РЭЦЦА) началось сотрудничество в вопросах решения проблем качества воды и ухудшения состояния здоровья населения в Центральной Азии. Разработано это сотрудничество было с целью глубокого изучения проблем и возможностей введения платежей за экосистемные услуги (ПЭУ) в Центральной Азии в качестве механизма улучшения системы водоснабжения и качества воды через применение различных мер стимулирования для улучшения здоровья населения и совершенствование системы управления в бассейнах водных объектов региона. У себя дома Лесная служба США работает порой с совершенно разными организациями и партнерами, но с одной целью – обеспечить водой сельские и городские районы и организовать слаженную работу многопрофильных территорий для обеспечения постоянной жизнеспособности важнейших водных бассейнов страны. В результате программы по платежам за экосистемные услуги и возникшие экосистемные рынки, участниками которых стали частные землевладельцы, стали популярны не только в самих США, но и во всем мире, как эффективный механизм охраны природы и стимулирования совершенствования системы управления бассейновыми хозяйствами. Партнерство между ЛС США и РЭЦЦА в данном вопросе стало как нельзя более своевременным и взаимовыгодным. В контексте данного отчета применяется значение фразы «платежи за экосистемные услуги», сформулированное Вундером (Wunder) (2005): Добровольное соглашение о Приобретении (минимум одним) покупателем услуги 2 Четко определенной экологической услуги (или права землепользования для обеспечения данной услуги) У (минимум одного) поставщика услуги, Тогда и только тогда, когда поставщик услуги гарантирует ее предоставление (обусловленность) На рис. 1 представлена логическая схема программы платежей за экосистемные услуги. Землеустроители, как то фермеры, лесозаготовители, или же директора природоохранных зон зачастую не получают достойного финансового вознаграждения за свою работу по охране леса. Сумма этих доходов чаще всего значительно ниже той, которую они получили бы, если решили отдать леса под вырубку для полей под сельскохозяйственную деятельность. В то же самое время, вырубка лесов или использование их земель под альтернативные виды деятельности может отразиться на размере плат водопользователей в районах нижних течений, ввиду того что они перестанут получать услуги фильтрования воды и регулирования эрозии почв, естественно предоставляемые лесами. Сохранение лесов помогает также снижать объемы содержания диоксида углерода и сдерживать гибель сред обитания. Платежи за те блага, которые пользователи этих ресурсов имеют благодаря лесу, могут идти на реализацию природоохранных мероприятий или усовершенствование системы управления, как то посчитает необходимым сам землеустроитель (или, в случае директоров природоохранных зон, даст им финансовые средства на реализацию отработанных успешных практик на своей территории.) Рис. 1. Краткая схема Платежей за экосистемные услуги Сохранение леса Вырубка под пастбище Доходы менеджеров экосистем Расходы населения в нижних течениях и др. Минимальный платеж Ограничения в подаче воды Потеря биоразнообразия Сохранение леса при взимании платежей за услуги Платежи Взимание платежей за услугу Максимальный платеж Выбросы CO2 Источник: Энджел, Паджиола, Вундер (Engel, Pagiola, Wunder) 2008 В целях изучения реализуемости и применимости ПЭУ в среднеазиатском регионе ЛС США организовала командировку своей технической бригады в указанный регион с проведением небольшого семинара для всех участников процесса в Алматы, Казахстан, по обучению 3 реализации ПЭУ в трех бассейнах. Поездка прошла с 4 по 8 октября 2010 года. В команде ЛС США работал один специалист по экосистемным услугам, один специалист по организации пастбищных хозяйств, а также представитель Бюро Международных программ ЛС США. Специалисты ЛС США совместно с представителями от РЭЦЦА в течение двух дней проводили оценку состояния бассейна р. Талгар на предмет реализуемости программы ПЭУ на данной территории. Группа специалистов ЛС США также приняла участие в семинаре по ПЭУ, представив опыт США в реализации программ ПЭУ и организации работы пастбищных хозяйств. Командой ЛС США была также предоставлена техническая консультация участникам процесса по разработке трех пилотных ПЭУ проектов в Казахстане и Кыргызстане. В данном отчете кратко изложены основные данные наблюдений и заключений экспертной команды ЛС США. В начальном разделе представлено ТЭО программы ПЭУ в бассейне р. Талгар и основные проблемы управления природными ресурсами, замеченные в Талгарском районе. Далее в отчете представлены проблемы и возможности применения механизмов ПЭУ в Центральной Азии. В конце отчета выделен и представлен ряд первоочередных мер для организации успешного применения ПЭУ в регионе. II. Данные наблюдений и основные заключения: Платежи за экосистемные услуги в бассейне р. Талгар a. Описание бассейна р. Талгар Бассейн р. Талгар расположен в Алматинской области в юго-восточной части Казахстана. Территория бассейна ограничена ущельем Левый Талгар на западе и горным хребтом между Ерик и р. Тургень на востоке. Иле-Алатауский Национальный парк расположен на северном склоне Заилийского Алатау, являющегося частью гряды Тян-Шань. Парк начинается у ущелья Тургень на востоке и на западе заканчивается р. Чемолган. Его северной границей является лиственный лес, на юге он ограничен вершинами Заилийского Алатау. Также на территории бассейна находятся Алматинский государственный природный заповедник и часть Иле-Алатауского Национального парка. Штаб Алматинского государственного природного заповедника расположен в г. Талгаре, в 25 км от Алматы, непосредственно на территории Иле-Алатауского Национального парка. Протяженность заповедника с севера на юг 31 км, с востока на запад – 34 км. Целью заповедника является охрана высокогорных природных зон центральной части хребта Заилийского Алатау и бассейна р. Талгар. 21% территории заповедника покрыт ледниками, общее число которых равно 160, в т.ч. Корженевского, Богатырь, Шокалкы, Григорьева и Кассина. По территории заповедника протекает ряд основных рек: Левый, Средний и Правый Талгары, а также р. Иссык, Южный Иссык и Жангырык. Все реки привносят свою роль в уникальность данного района. Верхние долины заповедника расположены в высокогорьях 3500-3600 м над уровнем моря, высочайшая вершина 4979 м. Заповедник был образован в 1931 году, когда было принято решение на 15000 га территории полностью запретить любую промышленную деятельность. Начиная с 1934 года, охраняемая территория была названа Алматинской и расширена за счет прилегающих территорий долин Жаланаш и Syogy, площадь которых составляет 856680 га. В период с 1951 по 1961 годы природоохранная деятельность была заморожена, но возобновилась в 1964 году уже на 4 территории площадью 71700 га. Сам заповедник входит в состав Иле-Алатауского. На юге он граничит с двумя другими охраняемыми территориями. Целью полевых исследований бригады Лесной Службы США 4 и 5 октября 2010 года было проведение ТЭО механизма ПЭУ в бассейне р. Талгар. Мы встретились с управляющими Алматинского природного заповедника, Иле-Алатауского Национального парка и ГКП ВХ «Талгарирригация» Талгарского района, чтобы выяснить: 1) существуют ли какие-либо экосистемные услуги, находящиеся в группе риска, 2) можно ли определить, какие мероприятия позволят достичь требуемых результатов, вытекающих из экосистемных услуг, и 3) есть ли достаточный потенциальный спрос на приобретение этих услуг. б. ТЭО Программы Платежей за экосистемные услуги в бассейне р. Талгар Из опрошенных нами участников процесса наиболее приемлемым продавцом экосистемных услуг видится Алматинский природный заповедник, т.к. именно он контролирует большую часть бассейна, откуда берется вода для полива и питья для населенных пунктов региона. Из около 200 тыс. человек, проживающих в регионе, примерно 70% получают питьевую воду из Левого Талгара. Для изучения возможностей ПЭУ мы задавали вопросы работникам заповедника о состоянии бассейна, просили назвать существующие проблемы управления или факторы, угрожающие качеству или объему воды, подаваемой жителям районов нижних течений. В ответах бассейн характеризовался, как особо охраняемый, проблемы с качеством и объемом подаваемой воды отсутствуют. Представители ГКП ВХ «Талгарирригация» Талгарского района единодушно разделяли это мнение, качество воды, по их словам, высокое (личное общение, 5 октября 2010 г.). Но в то же время выражалась обеспокоенность влиянием, оказываемым на бассейн Водоканалом, производящим из бассейна забор воды для питья. Необходимо отметить, что недавно был запущен проект, отводящий воду от притоков, со строительством водопровода вдоль дорог близ р. Талгар. Работники Алматинского природного заповедника не были введены в курс проекта, а поэтому очень интересовались его возможным влиянием на состояние региона. Они считают, что вряд ли ущерб, наносимый состоянию дорог и берегов ручьев, будет компенсирован (личное общение, 4 октября 2010 г.). РЭЦЦА попытался организовать встречу с представителями Водоканала во время нашего визита, но так и не получил ответа на просьбу о встрече. Результаты нашего полевого исследования были ограничены опросом «поставщиков» воды в поселки, расположенные в нижних течениях, и не включали самих водопользователей. Не исключено, что опрос водопользователей выявил бы какие-то иные проблемы с управлением водными ресурсами. Если когда-то в будущем эти поселки столкнуться с проблемами качества или объема подаваемой воды, целевые группы смогли бы помощь в определении готовности пользователей платить за усовершенствованные практики ведения хозяйства руководством заповедника или ГКП ВХ «Талгарирригация» Талгарского района. Платежи можно бы было также направлять на счета отдельных землепользователей или колхозов в буферных районах, которые также формируют экологическое состояние водного бассейна. Ниже представлены выводы команды специалистов о наличии возможностей усовершенствовать систему управления природными ресурсами в заповеднике, но не определено, какие же преимущества получает потенциальный покупатель экосистемных услуг от использования этих практик. Тем не менее, планируемое полевое исследование и социально-ориентированная программа по ПЭУ сможет точно определить, какие проекты взаимовыгодны для государственных землеустроителей, землевладельцев и потребителей ресурсов. На семинаре ЛС США-РЭЦЦА по ПЭУ были обсуждены 5 возможности разработки таких программ в других бассейнах региона, они, кстати, могут служить образцом для всех заинтересованных сторон в Талгарском районе. c. Замечания по проблемам управления природными ресурсами в бассейне р. Талгар Как уже говорилось ранее, целью данной поездки было также выявление проблем управления природными ресурсами и факторов, угрожающих экологическому состоянию бассейна р. Талгар, в частности Алматинского природного заповедника и Иле-Алатауского Национального парка. Результаты анализа показали три категории проблем управления, являющихся потенциальными зонами риска для текущего или будущего состояния качества воды в р. Талгар: пожары, автотрассы и ползучие сорняки. Пожары Общая площадь территории Казахстана составляет 2,7 млн. км. Климат резко континентальный. На севере страны зимы преимущественно холодные и длинные, летние периоды – сухие и короткие. На юге зимы короткие и малоснежные, летний период – длинный, сухой и жаркий. Летние засухи сопровождаются пыльными бурями, нередки суховеи (Гвоздецкий и Николаев, 1971 г.). В такие засушливые периоды значительно увеличивается риск возникновения пожаров, поэтому количество лесных пожаров очень велико. Вообще в течение последних 50 лет в Казахстане наблюдается устойчивая тенденция усиления засушливости климата. Как следствие, специалистами наблюдается нарушение равновесия лесов и лесистой местности и усиление риска возникновения пожаров (Казахстан: Ситуация с лесными пожарами (IFFN № 24 – апрель 2001, с.60-67)). Организация работы пожарной службы приобретает все большую остроту в связи с тем, что 80% пожаров вызываются человеком (под ред. Архипова, 2000 г.). В бассейне р. Талгар уровень пожарной опасности оценивается как пятый внутри лиственных лесов и второй в прилегающих к бассейну районах.1 Такие индексы говорят о присутствии рисков для национального парка и Алматинского природного заповедника. Пожары, возникающие в таких лиственных лесах, могут ползти вверх по склонам холмов и перерастать в верховые пожары, пожирающие все на своем пути и представляющие серьезную угрозу. В основном, пожары дорастают до высокого уровня опасности, частоты и величины причиненного ущерба из-за несвоевременного обнаружения, слабого реагирования ввиду отсутствия должного финансирования и увеличившегося объема отмершего легковоспламеняющегося лесного горючего материала. Хоть пожар и является естественным явлением и важной составляющей природной среды, неуправляемый пожар огромных масштабов может подвергать угрозе сохранение уникального биоразнообразия заповедника и природоохранных мероприятий. 1 В 1954 г. в стране применялась шкала с восемью уровнями пожарной опасности. Проведенные по инициативе Лесной Службы США конференции по проблемам пожаров подняли вопрос введения единой национальной классификации уровня сложности пожара, в т.ч. по типу источника горения. Национальная система по расчету индексов пожарной опасности (NFDRS) была введена в 1973 г., пересмотрена в течение трехлетнего периода1975-1978 гг., переиздана в 1978 г. NFDRS (Спутники NOAA 2003), с этого периода применяется большинством пожарных служб разных стран мира. Индексы 1-5 пожарной опасности учитывают тип горючих материалов, их воспламеняемость и горючесть, степень влажности, а также живой этот материал или же отмерший (Лонг, A. 2010). Максимальный индекс 5, индекс 1 – низкий уровень риска возникновения пожара. 6 Ремонт и обслуживание автодорожного полотна По нашему заключению, немощёные гравийные дороги, мосты и переправы через прерывистые речушки, идущие параллельно р. Талгар, представляют потенциальную угрозу для качества воды и состояния экологии бассейна. Нами был проведен внешний осмотр и оценка ряда таких источников и/или участков дороги, откуда идет или может идти попадание загрязняющих веществ в реку. Слабые конструктивные решения и отсутствие обслуживания участков дорог может отрицательно сказаться на качестве воды и экологии бассейна. Т.к. осмотр проводился в засушливый период года, нам не удалось получить сведения о ситуации после осадков, но кюветы либо вообще отсутствовали, либо не предусматривали отвод воды с полотна дороги. Дорогам требуется покрытие специальным материалом или крупным гравием, чтобы не выступала голая почва и пыль. Уклон дороги составляет < 10% при относительной плоскости полотна, состояние которого, однако, плохое, четко видна автотранспортная колея, в которой задерживается вода, вызывая образование луж на обочинах. В отчете также представлено состояние ручьев и/или соединяющих речушек, т.к. любые вещества, попадающие в эти каналы, могут, в конце концов, оказаться в реке. Склоны обочин дорог, ведущие к ручьям, довольно-таки крутые, в основном, их длина от дороги до источника более 500 м. Не было замечено наличие каких-либо стоков от дорог вдоль склона до самого источника воды. Устойчивость края дороги - от удовлетворительной до слабой, присутствует риск эрозии, особенно на обочинах, слабо укрепленных растительностью. Уровень защитного покрытия и затенение дороги летом можно охарактеризовать как от среднего до сильного. Мосты, встречающиеся на протяжении дороги, не отвечают требованиям, плохо сконструированы и через несколько лет представляют риск быть смытыми. Ползучие сорняки Осмотр показал наличие или потенциальный риск от ползучих сорняков. В соответствии с негласной политикой борьбы с ползучими сорняками специальных мероприятий не принимается, системе позволяют самостоятельно истреблять сорняки естественной борьбой растений или пожарами. В заповеднике не существует реестра ползучих видов сорных растений или картографирования зон их распространения и не ведется мониторинг с целью отслеживания ситуации для своевременного принятия мер. Считаем, что в данном вопросе работа по сохранению уникального биоразнообразия, в особенности, растительного мира, недостаточна. III. Проблемы и возможности реализации программы платежей за экосистемные услуги в Центральной Азии Платежи за экосистемные услуги могут стать инновационным инструментом совершенствования механизмов управления бассейновыми и иными природными хозяйствами в Центральной Азии. В данной главе рассматриваются проблемы и возможности реализации ПЭУ в Центральной Азии на основе выездного полевого анализа команды Лесной службы США и результатов ПЭУ семинара ЛС США-РЭЦЦА. a. Возможности 1) Потребность в инновационных инструментах совершенствования механизмов управления водными ресурсами 7 При разработке программ ПЭУ реально учитывать конкретные риски для определенного источника водных ресурсов, вызываемые его деградацией. В Центральной Азии ряд таких рисков вполне может быть снят через применение платежей за экосистемные услуги. Среди основных таких рисков назовем чрезмерное стравливание пастбищ, вырубка лесов в пойменных зонах, неустойчивое и интенсивное ведение сельского хозяйства, отвод воды на нужды сельского хозяйства, прямое загрязнение источников предприятиями промышленности и глобальное изменение климата. Эти ситуации ведут к усилению заиливания и эрозии, загрязнению и деградации качества воды. По прогнозам в результате глобального изменения климата изменится картина распределения осадков и произойдет сокращение ледников в горных районах Центральной Азии. Проблемы управления водными ресурсами усугубляются политической напряженностью и возможностью возникновения конфликта между странами и населением Центральной Азии. Недовольства открыто выражаются жителями верхних и нижних течений в отношении справедливости, развития человеческого потенциала и экономики. Так, использование водных ресурсов странами, находящимися в верховья рек - Кыргызстаном и Таджикистаном, на нужды сельского хозяйства и гидроэлектростанций ущемляет права и интересы населения стран в низовьях рек, тем более что производство ими хлопка не только не сокращается, но и наращивается. Такое развитие может также помешать решению проблем Аральского моря, оказывающих сильнейшее влияние на население Туркменистана, Узбекистана и Казахстана, проживающего в низовьях рек (Weinthal 2006 г.). Схемы ПЭУ предлагают новый, инновационный подход к решению проблем качества воды на местном уровне, поэтому заслуживают пристального внимания, как инструмент совершенствования регионального сотрудничества и координации способов решения конфликтов и задач управления водными ресурсами. ПЭУ хорошо зарекомендовал себя во всем мире еще и как способ стимулирования потребителей ресурсов, владельцев/арендаторов земельного участка, а также частные компании к совершенствованию управления бассейновыми хозяйствами и решения вопросов трансграничного водоснабжения. 2) Набор мероприятий и инструментов управления бассейновыми хозяйствами, которые могут быть успешно применены для улучшения экологии бассейна в Центральной Азии В Центральной Азии поступающие за счет программ ПЭУ средства могут использоваться для реализации разнообразного перечня землеустроительных мероприятий, нацеленных на улучшение качества воды и экологии бассейна. Характер этих мероприятий зависит от типа поставщика специфических услуг, принимающего участие в программе, а также текущих проблем качества или объема поставляемой воды. Поставщиками таких услуг могут выступать государственные ведомства и руководство заповедников, физические лица или ассоциации арендаторов или пользователей земель, частные владельцы/арендаторы земельного участка и компании. Специалистами ЛС США были определены специфические мероприятия, которые в рамках программы платежей за экосистемные услуги можно бы было провести или использовать для улучшения практики хозяйствования и экологии бассейна. Все эти представленные ниже мероприятия объединены в подгруппы: контроль пожаров, содержание дорог, организация пастбищного хозяйства, сорняки, охрана почв и вод на обрабатываемых землях и восстановление пойменных экосистем. Большая часть этих практик применима во всех пяти среднеазиатских странах; однако, рекомендации основаны на результатах нашего полевого исследования, проведенного в Казахстане, и обсуждений с участниками ПЭУ семинара ЛС США-РЭЦЦА, на котором присутствовали специалисты из Казахстана и Кыргызстана. 8 Контроль пожаров Как уже говорилось выше, все больше внимания стало уделяться проблеме пожаров ввиду увеличения количества пожаров, причиной которых является человек. Усиление сложности и частоты возникновения пожаров, вероятно, вызваны увеличением объема горючего материала в лесах, сложностью обнаружения пожара и недостаточностью средств борьбы с пожарами. Неуправляемые катастрофические пожары могут значительно ухудшить экологию лиственного леса и качество воды, т.к. уничтожают живые растения и естественную систему фильтрации, увеличивая тем самым эрозию. Сборы ПЭУ в Центральной Азии можно направлять в государственные землеустроительные ведомства, заповедники и акиматы районов в верховьях рек, где опасность возникновения пожаров выше, на реализацию следующих мероприятий: Выработка механизмов обнаружения пожаров и анализа рисков Меры по сокращению объемов горючего материала, например, прореживание леса Проведение специальных контролируемых плановых поджогов Создание противопожарных разрывов и иных решений по сокращению риска распространения огня Содержание дорог Слабое инженерно-конструкторское решение автотрасс, прилегающих к водным источникам, обычно ведет к сильному отрицательному влиянию на экосистемы. Автотрассы увеличивают сток поверхностной воды, изменяют картину поверхностного стока, изменяют картину и гидрологию речного стока, а также увеличивают отложение осадков и помутнение воды в ручьях и реках. В бассейне р. Талгар нами было замечено, что автотрассы представляют значительную угрозу водным ресурсам в Центральной Азии. Поэтому схемы ПЭУ можно применять государственными ведомствами или акиматами в решении проблем строительства и обслуживания дорог. Среди специальных мероприятий, которые можно реализовать на средства, полученные из ПЭУ, назовем: Проведение работ по улучшению состояния дорог, как то нанесение дорожного покрытия, посадка растений на обочинах дорог, замена дренажа, усовершенствование конструкции мостов и сокращение переправ через прерывистые речушки Организация пастбищного хозяйства Деградация пастбищ также является большой проблемой в Центральной Азии. Хотя количество скота после развала Советского Союза значительно сократилось, пастбищное скотоводство до сих пор является важной сферой хозяйствования в регионе, и поголовье скота начало медленно расти. Для многих пастухов выпас скота на высокогорных лугах стал слишком дорог, поэтому выпас ведется вблизи поселков, что и привело к деградации этих угодий, в то время как выпасы, удаленные от сел, не используются в достаточной мере. Деградация пастбищ вокруг деревень привела к ухудшению качества воды, используемой для питья и санитарных нужд. Жители большинства поселений до сих пор используют воду из открытых источников близ деревень, безопасность которой не гарантирована (Инициатива стран Центральной Азии по управлению земельными ресурсами, февраль 2006 г.). Средства, собранные через ПЭУ, могут помочь местным сообществам, землепользователям и управлениям природных хозяйств осуществлять такие мероприятия: 9 Возобновление пастбищных систем и разработка сезонных стратегий выпаса Организация мест для отдыха скота и водопоя Содержание пойменных буферных зон Борьба с сорняками и посев трав для улучшения состояния пастбищ Защита и ограждение ручьев и водных источников Мониторинг использования пастбищ Ползучие сорняки Ползучие сорняки также представляют потенциальную угрозу водным системам в Центральной Азии. Более всего, ползучие сорняки могут привести к значительному ухудшению состояния заболоченных участков, лишая их способности служить природными фильтровальными системами. Сборы ПЭУ могут помочь осуществить ряд мероприятий, направленных на снижение влияния ползучих сорняков на экосистему, среди которых можно назвать: Реализация плана борьбы с сорняками, включающего такие мероприятия как: o Целесообразное и научно-обоснованное ведение пастьбы o Механический контроль и удаление сорняков o Плановое сжигание для сокращения темпов разрастания Охрана почв и вод на обрабатываемых землях На возделываемых поливных участках среди основных проблем деградации почв можно назвать засоление, вызываемое высоким содержанием растворимых солей в поливной воде, потерю почвенных горизонтов, образование запруд и неэффективную или устарелую систему ирригации. Зачастую причиной возникновения таких проблем является плохое обслуживание систем ирригации и дренажа. Деградация почв в результате неустойчивого ведения сельского хозяйства может иметь разрушительный эффект на экологию бассейна и качество воды из-за стоков, эрозии и отсутствия природных систем фильтрации. Сборы ПЭУ могут идти частным владельцам/арендаторам земельного участка и фермерам на реализацию ими таких мероприятий как: Сохранение природных пойменных буферов для сокращения стока и эрозии почв в водоемы Улучшение и модернизация ирригационной инфраструктуры и методов полива Принятие интегрированного плана борьбы с сорняками и эффективного применения удобрений для снижения вероятности внесения слишком высоких доз Восстановление лесистых пойменных экосистем Многие леса в Центральной Азии уже деградировали, и большие площади заливных лесов вдоль рек и ручьев также были вырублены для использования земель в сельскохозяйственных целях или для выпаса скота. Например, среднегодовой процент потери лесов в Казахстане составляет около 1,9% от общей площади лесов. Многим уцелевшим лесам Центральной Азии грозит деградация и незаконная вырубка на дрова. Программа ПЭУ могла бы дать средства на восстановления лесов. Среди возможных мероприятий назовем: Лесовозобновление и высадка естественной растительности по берегам ручьев для сокращения сбросов 10 Разработка планов обеспечения жителей дровами с целью усовершенствования механизма управления лесным хозяйством для рационального использования на местах и экосистемных услуг Защита пойменных буферов от использования для выпаса скота и сельскохозяйственных нужд 4) Высокий потенциал посреднических организаций Важным обязательным условием успешности применения схем ПЭУ является наличие эффективных посреднических организаций, оказывающих помощь в оформлении документов на оказываемые экосистемные услуги, определении способов управления ресурсами, организации и ведении переговоров с потенциальными покупателями и организации прочих работ, связанных с реализацией ПЭУ, в т.ч. мониторинг, сертификация и проверка («Форест Трендз», ЮНЕП и группа «Катумба», 2008 г.). В Центральной Азии существует несколько сильных организаций, которые смогли бы эффективно выступить в роли посредника. Региональный экологический центр Центральной Азии (РЭЦЦА) занимается активным продвижением идеи ПЭУ в Центральной Азии, доказательством чему служит организация и проведение ими ПЭУ семинара с ЛС США. ОФ «Центральноазиатское горное партнерство» (CAMP Алатоо), Бишкек, Кыргызстан, также активно реализует идеи ПЭУ в пилотных районах на территории Кыргызстана. Международный фонд спасения Арала (МФСА) также может выступать в качестве эффективного посредника, особенно на уровне трансграничных межрегиональных программ ПЭУ. 5) Мощный стимул для применения ПЭУ через добровольные и законодательно-регулирующие соглашения Ряд представленных выше практик, нацеленных на восстановление водоемов, таких как лесовозобновление, лесонасаждение и методы ведения сельского хозяйства, увеличивающие содержание органического почвенного углерода (например, прямой посев или безвспашная технология посева) можно финансировать за счет соглашений по выбросам парниковых газов. Данные соглашения делятся на две группы: добровольные и законодательно-регулирующие. Последний тип должен соответствовать региональному, национальному и международному законодательству в этой сфере. Добровольные же регулируются нормами социальной ответственности бизнеса или проектами будущих законов. В Центральной Азии у Казахстана имеются наилучшие возможности использования механизма добровольных и законодательно-регулирующих соглашений, которые он активно наращивает. Так в 2009 году Парламент РК ратифицировал Киотский протокол к рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), являющийся важнейшим международным документом, регулирующим сокращение выбросов парниковых газов (ПГ). Казахстан также подал заявку на присоединение к списку “Приложения B” развивающихся стран, обязующихся сократить выбросы ПГ в среднем на 5,4% ниже уровня 1990 г. в течение периода с 2008 по 2012 гг. (хотя государство может и перевыполнить это обязательство).2 Принятие этого заявления планируется на следующей конференции РКИК ООН, которая пройдет в декабре 2010 г. Это позволит правительству участвовать в программах Международной торговли квотами на выбросы парниковых газов (МТК) и Совместной реализации. МТК позволяет сторонам во взаимных отношениях обращаться с «выделенными им квотами» как с обычным товаром, или покупать В 2006 г. и 2008 г. Казахстан передал гарантийные письма РКИК ООН о намерении сократить выбросы до 100% уровня 1992 г. к 2012 г. (Киттс, 2010 г.). 2 11 такие квоты у развивающихся стран. Механизм Совместной реализации позволяет развитым странам покупать и продавать квоты на CO2, участвующие в проектах, или покупать квоты на выброс ПГ у стран с переходной экономикой, также являющихся участником проекта по сокращению выбросов. (Гамильтон и др., 2010 г.). В сравнении с механизмом Совместной реализации Киотского протокола механизм добровольных соглашений более подходит для лесных проектов Казахстана, особенно в отношении мелких землевладельцев и коллективных хозяйств. Проекты Совместной реализации сейчас работают скорее в сфере сокращения выбросов оксида азота (30%) и проектов по добыче метана из угольных пластов (24%), чем в области лесного хозяйства (Киттс, 2010 г.). В мировом масштабе добровольные соглашения в лесных проектах увеличили свою долю вдвое, достигнув в 2009 году 24% (Гамильтон и др., 2010 г.). В среднем тарифы идут от $2,90 за метрическую тонну эквивалента двуокиси углерода (MtCO2e) за воздержание от вырубки лесов до $7,3 за MtCO2e за совершенствование механизмов ведения лесного хозяйства. Вопреки глобальному экономическому кризису, вызвавшему спад активности в сфере добровольных соглашений с 2008 г., 2009 г. объемы были значительными – до 93,7 MtCO2e, что на 40% выше уровня 2007 г. (Гамильтон и др., 2010 г.). И хотя доля добровольных соглашений составляет всего одни процент от доли законодательно-регулирующих, они предпочтительнее для частных землевладельцев и небольших проектов, т.к. процесс регистрации упрощен и меньше операционные издержки (Киттс, 2010 г.). Ввиду развивающегося уровня экономики Казахстана и преобладания добывающих типов производства, лесные проекты могут стать непосредственной стратегией уменьшения содержания углекислого газа в атмосфере и сокращения потери лесных угодий. Правительство начало предпринимать меры по стимулированию внутреннего рынка таких услуг. В октябре 2010 г. Министерство охраны окружающей среды РК подписало Меморандум о взаимопонимании с Добровольным углеродным стандартом (ДУС) с целью содействия развитию системы национального контроля и учета выбросов ПГ.3 Т.к. ДУС является общепринятой системой подсчета выбросов ПГ в сегменте добровольных соглашений, этот шаг также поможет Казахстану стать конкурентоспособным на международном рынке. б) Проблемы Вероятнее всего, схемы ПЭУ столкнуться с разными проблемами в Центральной Азии, некоторые из которых станут специфичными именно для этого региона. Эти специфичные проблемы представлены ниже. По результатам выездного осмотра бассейна р. Талгар мы также смоделировали несколько примеров и описаний некоторых из таких проблем в контексте Казахстана. 1) Отсутствие стройной правовой основы стимулирования платежей за экосистемные услуги Схемы реализации платежей за экосистемные услуги могут быть различными: выплаты землевладельцам, контракты между землевладельцами и частными фирмами или платежи, установленные законом. Наличие законов, устанавливающих, например, нормы уровня загрязнения воды, выбросов парников газов, деградации окружающей среды и т.д., создает юридическую основу для мероприятий по ПЭУ. Жесткая государственная политика очень помогает стимулировать разработку схем ПЭУ. “Ассоциация ДУС согласилась помочь Казахстану в разработке схемы сокращения выбросов парниковых газов в стране” 12 октября, 2010 г. http://www.v-c-s.org/docs/VCS%20Statement%20Kazakhstan%20FINAL.pdf 3 12 В Центральной Азии именно проблемы с отсутствием строгих законодательных актов, или скорее, неспособность их реализовать, контролировать и обязывать исполнение, могут убить все стимулы и мотивы, побуждающие применять ПЭУ. Создание Ассоциаций водопользователей (АПВ) во многих странах Центральной Азии (Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане) уже сулит благоприятное развитие проекта ПЭУ. АВП может вести мониторинг распределения воды и помогать в расчете тарифов и сборе платежей за воду. Во многих методиках ПЭУ во всем мире применяется тарификация АВП за проведение землеустроительных работ в верхних течениях рек, что способствует улучшению качества и объема подаваемой воды для пользователей в нижних течениях (Поррас и др., 2008 г.). Такая тарифная система АВП помогает оценить стоимость услуг водоема и прекрасно подходит для модели ПЭУ, особенно на местном уровне. Табл. 1: Обзор природоохранного законодательства Казахстана, отношение к ПЭУ Управление водными ресурсами В Казахстане потребление и качество водных ресурсов регулируется Водным Кодексом (1993 г.), в котором очерчены правила подачи воды для бытовых, промышленных и сельскохозяйственных нужд. Законодательством предусмотрено государственное регулирование величин предельно допустимой концентрации (ПДК) вредных веществ, а также предельно допустимых выбросов (ПДВ) загрязняющих веществ (Правила РНД 1.01.03-94). На национальном уровне водные ресурсы регулируются Государственным комитетом по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства, ответственным за контроль и обеспечение сельской местности водой для организации полива и питья, через областные и районные комитеты по водным ресурсам и руководство бассейновых хозяйств (ФАО, 1998 г.). РЭЦЦА провел анализ принятых в Казахстане норм и стандартов качества воды и нашел, что “потенциал областных и районных властей и предприятий разрабатывать и предпринимать реальные, экономически целесообразные мероприятия по защите и улучшению качества воды очень ограничен и не соответствует потребностям” (Жумагулов и др., 2009). Действующее законодательство также не предусматривает совершенствование бассейновых услуг через мероприятия, нацеленные на улучшение состояния экосистем (например, восстановление болот) и не предусматривает платежи для продвижения лучших практик ведения хозяйства, например, посадка пойменных буферных насаждений. Частично проблемы управления водными ресурсами в Казахстане можно объяснить раздробленностью инфраструктуры. Недостаточность финансирования и управленческого потенциала ослабили мониторинг использования водных ресурсов на местном и региональном уровне. Проблемой стали и изменения в сельскохозяйственном секторе. Увеличение числа частных фермерских хозяйств со времени обретения независимости привело к тому, что расход воды для полива на многих из них перестал учитываться и оплачиваться, и это мало способствовало экономному расходу воды (Бургер, 1998 г.). Для ликвидации этих недостатков в управлении водными ресурсами Казахстан приступил к усовершенствованию системы управления водными ресурсами, используемыми для полива, путем создания Ассоциации водопользователей (АВП), что позволило возложить ответственность за использование воды и содержание инфраструктуры на местном уровне на фермеров. Ассоциация водопользователей – добровольное объединение водопользователей – фермеров, коллективно управляющих ирригационнодренажной системой, обеспечением оросительной водой и мелиоративными услугами, а также осуществляющих содержание и ремонт этих сетей (Бургер, 1998 г.). 13 Управление лесным хозяйством В Казахстане большая часть лесов и лесистых участков земель принадлежит государству. В Лесном кодексе (2003 г.) прямо не указаны меры по стимулированию развития платежей за экосистемные услуги, но содержится пункт, где к полезным свойствам леса относятся его «экологические и социально значимые функции», в т.ч. предоставление лесных ресурсов, поглощение углекислого газа, предохранение почв от водной и ветровой эрозии (Статья 9). Финансовая ценность лесов наиболее четко выражена в Приказе министерства № 1186 (2001 г.), которая требует компенсации за «нелегальный сбор, покупку, нанесение вреда или уничтожение защищаемых видов растений и деревьев». Размер таких компенсаций определяется местными департаментами Центрального управления лесного хозяйства «в соответствии с действующими тарифами», компенсации вносятся напрямую в республиканский бюджет. Немного неясно, каким образом обеспечивается и контролируется исполнение этого приказа, но по результатам недавней оценки Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием (КБО) исполнение закона признано неудовлетворительным (КБО 2006 г.). В рамках программы по продвижению устойчивых практик землепользования в Центральной Азии, рабочая группа программы КБО провела изучение соответствующих стратегических, юридических, законодательных и ведомственных барьеров. По отчету рабочей группы мероприятия по учету лесного хозяйства, восстановлению и охране лесов к концу 90х были сведены до минимума, к тому же передача управленческих прав и обязанностей областным ведомствам после принятия в 2003 году Лесного кодекса РК не принесла никаких положительных результатов (КБО 2006 г.). В отчете закон РК о лесном и земельном хозяйстве охарактеризован как имеющий “ряд лакун, повторов и противоречий” при “слабом обеспечении его исполнения”. В нем же указана необходимость “разработки мер стимулирования потребителей лесных ресурсов пользоваться этими ресурсами устойчивыми методами” (КБО 2006 г.). Методики ПЭУ, включающие платежи за усовершенствованные практики ведения лесного хозяйства, могли бы поддержать эти усилия и служить примером для законодателей. Регулирование ресурсов живой природы Основным документом, регулирующим сферу ресурсов живой природы в Казахстане, является Закон «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» (2003 г.). Данный Закон запрещает строительство инфраструктур, мешающих “миграции птиц и животных” и запрещает совершение действий, “которые могут привести к смерти, уменьшению популяции или разрушение среды обитания редких и вымирающих видов живой природы”, но Закон не содержит требования об обязательности мероприятий по ликвидации последствий таких нарушений. В нем также нет никакого стимула землевладельцам и землепользователям защищать и сохранять среды обитания таких видов животных. Также как и в отношении Лесного кодекса, соблюдение и исполнение этого закона сомнительно. Работники Алматинского государственного природного заповедника заявляли, что соблюдение закона слабое из-за отсутствия возможности мониторинга на местном уровне (личное общение, 4 октября 2010 г.). Хотя законодательство страны может значительно облегчить реализацию программ ПЭУ, следует отметить, что многие методики ПЭУ чрезвычайно действенны и без наличия такого законодательства. Покупатели могут заинтересоваться рядом не-законодательных факторов, среди которых можно назвать (выдержки из «Форест Трендз» и др., 2008 г.): Снижение текущих и эксплуатационных расходов Снижение рисков (через обеспечение снабжения основными природными ресурсами) Усиление доверия инвесторов Улучшение имиджа 14 Вне какой-либо зависимости от наличия или отсутствия законодательства, стройность и продуманность схемы ПЭУ является абсолютным условием ее успеха. Соглашения по ПЭУ почти наверняка будут успешными, если 1) предоставление экосистемной услуги находится под угрозой, но финансово ценной для одного или нескольких покупателей, 2) специальные мероприятия по управлению ресурсами могут улучшить качество и/или объем предоставления этой услуги и 3) результаты реализации этих мероприятий можно проверить. 2) Поиск покупателя и продавца Первый шаг при разработке схемы ПЭУ лежит в 1) определении, измерении и оценке экосистемной услуги, предоставляемой в конкретной местности, 2) четком определении практик землепользования, напрямую оказывающих влияние на экологию местности и 3) четком определении потенциального покупателя, т.е. выгодоприобретателя. «Форест Трендз», группа «Катумба» и Программа ООН по окружающей среде выпустили «букварь» по разработке схем ПЭУ с вопросником, заполнив который, продавец экосистемной услуги может найти покупателя (выдержки из «Форест Трендз» и др., 2008 г.): Каково качество и реальное состояние экосистемной услуги, которая может быть оформлена в договоре ПЭУ? Как эти данные можно проверить? (Экологические исследования? Заявления жителей? Другие источники?) Какова вероятность улучшения состояния экосистемы и поддержка достигнутого уровня с течением времени, для обеспечения постоянного предоставления этой экосистемной услуги? Какие практики при этом необходимо применять? Сколько времени понадобится? Какими данными можно подтвердить эти предположения? Получение ответов на эти вопросы требует определения, какое качество экосистемной услуги ожидает покупатель. Еще необходимо удостовериться, что методы и приемы работы продавца смогут обеспечить качество этой услуги. От покупателя зависит, какой уровень гарантий он требует от результатов применения этих практик, и все это отражается на тарифе. а. Важность объяснения земельных требований для укрепления доверия покупателя Ввиду того, что ПЭУ предусматривает осуществление выплат землепользователю за реализацию конкретного мероприятия в конкретном месте, важно, чтобы покупатель понял, что продавцу нужен постоянный доступ к своему участку. В идеале, земля принадлежит продавцу, но это может случаться нечасто, особенно в странах, где земля в основном принадлежит государству. Во время дискуссии по проблемам ПЭУ в Центральной Азии на семинаре, проведенном РЭЦЦА, выражалась озабоченность тем, что сборы поступают в органы государственной власти, которые и без того получают средства на землеустройство. Хотя и в других странах существуют такие же механизмы перевода выплат государственным органам и национальным паркам,4 участники семинара единодушно выразили мнение, что средства должны идти частным землевладельцам или землепользователям. В случаях, когда у землепользователей нет формальных прав на Схемы ПЭУ, по которым средства напрямую идут государственным национальным паркам и заказникам, действуют в Сальвадоре (El Imposible), Гватемале (Cerro San Gil), Эквадоре (Cajas) и Венесуэле (Canaima). Подробную информацию по этим и другим примерам см. Поррас и др., 2008 г. 4 15 пользование, важно понять, что ситуация, когда де факто они реально контролируют использование ресурсов, будет, скорее всего, значить, что и дальше они будут требовать своих прав (Вандер, 2005 г.). В большинстве случаев, такие неформальные претензии землепользователей широко признаются на уровне поселений или бассейновых хозяйств. В Центральной Азии четкое понимание методов землепользования и способов обеспечения прав собственника на пилотных землях является решающим при разработке успешной программы ПЭУ. Ввиду того, что большая часть земельных угодий в Центральной Азии принадлежит государству, а всем участникам процесса не очень жаждется сдавать средства в фонды государственных ведомств, особенно проблематичным становится завоевание доверия покупателя и обеспечение его участия в программе ПЭУ. Дополнительная информация и наши размышления по ситуации с землепользованием в Казахстане даны в Табл. 2. Табл. 2: Землепользование и ПЭУ в Казахстане Со времени окончания советской эпохи землепользование в Казахстане испытало значительное реформирование. В период с 1993 по 1997 гг совхозы и колхозы были расформированы и переданы долями работникам. Эти доли наделяли людей правами пользователей, земля оставалась в собственности государства. Зачастую такие индивидуальные наделы земли не огораживались заборами (Грэй, 2000 г.). К 1997 г. около 2,3 млн наделов земли, общей площадью 118 млн. га были безвозмездно переданы правительством (Дадвик и др., 2008 г.). К 2002 г. около 29% этих наделов были переформированы в частные семейные подворья, средней площадью до 312 га (Дадвик и др., 2008 г.). Земельный кодекс РК 2003 г. отменил непрерывность прав на владение земельными наделами и обязал владельцев участков или выкупить надел у государства (выкупить участок полностью или через права аренды), или передать крупной ферме, эффективно отказавшись, таким образом, от прав частной собственности (Седик и Лерман, 2008 г.). В результате было продано 200.000 га земли, что составляет лишь малую долю общей площади когда-то розданных земель (КБО ООН, 2006 г.). Выражается надежда, что индивидуальные сельхозтоваропроизводители Казахстана останутся на плаву, т.к. уровень их производительности сравнительно высок. Наиболее высок процент частных ферм на юге Казахстана, где в 2002 году они составляли в среднем 69% от общего числа по республике. (Дадвик и др., 2007 г.) Успех частных ферм может значить то, что у этих владельцев имеется больше свободной наличности от продажи излишков, а потому они более готовы включаться в программы ПЭУ как покупатели услуг. Они же могут скорее выступить и как продавцы экосистемных услуг, чем крупные сельхозформирования, у которых структура управления более сложная и которые зависят от государственных займов и субсидий. Но у крупных сельхозформирований есть преимущество перед мелкими частниками в том, что им реальнее, чем частникам, сократить операционные издержки, возникающие при работе в программах ПЭУ. Но, все же, прежде чем такие крупные формирования начнут работать в проектах ПЭУ, важно прояснить их взаимоотношения с государством и получить одобрение всех членов крупного формирования участвовать в реализации намеченных мероприятий, финансируемых покупателем. В некоторых случаях такие мероприятия могут ограничивать реализацию других, например, ограничения на выпас скота на склонах или пойменных зонах, поэтому важно заручиться поддержкой всех собственников хозяйства и/или прямыми выплатами для всех тех лиц, интересы которых будут затронуты. 3. Существование процедуры заключения контрактов между покупателем и продавцом Чтобы программа ПЭУ работала слаженно и эффективно, между продавцом и покупателем необходимо заключить договор или контракт. В таких договорах прописаны права и обязанности 16 сторон, гарантируется рациональность и выполнимость договорных обязательств. Договор должен содержать следующую информацию (выдержки из «Форест Трендз» и др., 2008 г.): Ожидаемые результаты экосистемной услуги, мероприятия для достижения этих результатов, и в чем они будут выражаться Кто несет ответственность за мониторинг, оценку и проверку результатов Условия, сроки и тип оплаты Как будут управляться риски (природные катастрофы или человеческий фактор) как со стороны покупателя, так и продавца В ряде случаев программу ПЭУ целесообразнее проводить через механизм официальных договорных соглашений. Для оценки реализуемости такого подхода необходимо изучить законодательную и юридическую базу, на которой будет работать программа ПЭУ. Этот шаг поможет определить, насколько покупатель склонен доверять такому инструменту, а, значит, и его готовность заключить договор ПЭУ. После развала Советского Союза многие республики Центральной Азии начали строительство рыночной экономики и формирование соответствующих законодательных механизмов, в т.ч. контрактное законодательство. Показатели эффективности государственного управления, разработанные Всемирным банком, говорят о том, что в регионе еще значительны проблемы с верховенством закона и политической стабильностью. В таком положении и продавцы, и покупатели могут вполне обоснованно беспокоиться о юридической силе заключенных ими договоров ПЭУ. Как видно из Табл. 3, с конца 90х годов в Казахстане многие показатели эффективности государственного управления улучшились. Поэтому, законодательная база, существующая в Казахстане, применима для программ ПЭУ. Табл. 3: Показатели эффективности законодательства и государственного управления в Казахстане 17 Проект ЮСАИД по законодательному и институционному реформированию бизнес климата (BizCLIR) оценил казахстанскую законодательную основу в сфере контрактов как “не имеющую значительных недостатков и неучтенных моментов, по крайней мере, в текстах. Проблемы существуют на уровне применения этого законодательства и, в первую очередь, относятся к способности судебной власти решать сложные коммерческие дела”. Показатели эффективности государственного управления, разработанные Всемирным банком, показывают, что в Казахстане общая тенденция развития положительная (за исключением показателя учета мнения населения и подотчетности государственных органов). И все-таки большинство показателей еще ниже 50 процентилей, а по коррупции и того ниже 25, это говорит о том, что надежность правовой системы остается под вопросом. Большая часть работ по реформированию рынка в Казахстане также нацелена на сырьевые ресурсы – нефть и природный газ. К тому же плохо развита система областного или даже районного контроля над исполнением договоров на местном уровне (AMB, 2010 г.). КАЗАХСТАН В сравнении снизу вверх в 2009, 2004, 1998 гг Учет мнения населения и подотчетность государственных органов Политическая стабильность Эффективность работы правительства Качество законодательства Верховенство закона Борьба с коррупцией Величина процентиля в стране (0-100) Кауфман и др., 2010 г. С учетом того, что Казахстан еще развивает свой бизнес и законодательную инфраструктуру, масштабные программы ПЭУ с участием частного капитала сейчас будут менее реализуемы, чем небольшие проекты на уровне конкретного бассейнового хозяйства или отдельной местности. В таких случаях достаточно и простого закона. Покупатели и продавцы могут также заключать договора типа «услуга-за-услугу», договариваясь на взаимовыгодный бартерный обмен товаров на услуги (Форест Трэндз и др., 2008 г., Вундер, 2007 г.). Договора такого типа могут быть особенно привлекательны и целесообразны в ситуациях, когда бизнес основа и законодательная база еще не очень хорошо развиты. 1http://www.bizclir.com/cs/countries/asia/kazakhstan/contractlaw по данным на 20 ноября 2010 года 18 4) Слабое понимание идеи ПЭУ участниками процесса и потенциальными покупателями и продавцами Главным фактором, тормозящим применение механизма ПЭУ на селе, является плохая осведомленность о том, как это программа работает. Сюда же можно отнести о недопонимание экономических выгод от применения ряда землеустроительных практик, отчего многие взаимовыгодные соглашения между продавцом и покупателем остаются нереализованными. Исходя из истории советской Центральной Азии, можно предположить, что население просто не привыкло платить за те услуги, которые они только недавно получали бесплатно. Для того чтобы привлечь интерес к ПЭУ, нужна социально-ориентированная программа, которая поддержала бы продвижение этих механизмов, в т.ч. через демонстрацию методов их применения конкретно в Центральной Азии. Не менее важно и предоставление консультаций по вопросам зависимости практик природопользования и доходов потенциального покупателя. Т.к. схемы ПЭУ разрабатываются на уровне бассейновых хозяйств и конкретной местности, участники могут обмениваться опытом и выступать наставниками друг другу. Покупатели, продавцы и НПО, накопив опыт работы в схемах ПЭУ, в рамках экономической, юридической и политической системы Центральной Азии могут стать огромным потенциалом развития. Посредники, типа РЭЦЦА, со временем становятся источником обширной информации, центром обмена положительным и отрицательным опытом в разработке контрактов, мониторинге соблюдения договорных обязательств и организации проверок. 5) Платежи считаются непомерно высокими Недостаточное понимание идеи ПЭУ может привести к ложному представлению, что реализация таких схем ложится непомерным бременем на кошелек покупателя. Социально-ориентированная программа по ПЭУ может начать с того, что разъяснит, что программы ПЭУ обычно и разрабатываются с тем, чтобы снизить расходы покупателя, которые он понесет из-за разрушительных практик природопользования или потери ресурсов. Продуманное планирование системы взимания платежей должно гарантировать, что и сумма и метод целесообразны. Можно рассмотреть и вариант неденежных форм платежей, если ограничена наличность. На этапе планирования ПЭУ важно получить мнение покупателя и продавца о наиболее приемлемом методе взимания платежей, который послужит реализации намеченного мероприятия и поможет получить положительные результаты от экосистемной услуги. При расчете сумм платежа можно включить расходы по реализации этих мероприятий, а также исторические затраты, как например, потери земель под фермерское хозяйство или пастбища. Платежи могут быть регулярными и по факту реализации услуги в требуемом объеме, что повысить доверие к системе как таковой. Наличие третьей стороны или посредника, которые помогут определить сумму платежа, проверить предоставление экосистемной услуги и руководить процессом взимания платежей, может также обеспечить прозрачность процесса и повысить степень доверия к нему. Кроме или вместо наличных платежей, продавцы могут выбрать неденежные формы, например, предоставление технической поддержки, оборудования или инфраструктуры. Такие формы платежей целесообразны там, где население подозревает, что поступающая наличность не будет попадать по назначению - на усовершенствование системы организации хозяйства. В качестве классического примера таких форм платежей часто приводят муниципалитет Лос Негрос, Боливия, 19 который расплачивается пчелиными ульями и курсами пчеловодства за каждые 10 га сохраненных в течение года влажных горных лесов («Форест Трендз» и др., 2008 г.). Некоторым землевладельцам также выделяют колючую проволоку для ограждения землевладений. Примером неденежных компенсаций могут также служить саженцы из питомников (при проведении работ по восстановлению лесов) или зерно, как компенсация за неиспользование пастбищных земель. Такие формы выплат выгодны населению, т.к. они в течение длительного времени могут сберегать и откладывать средства на другие цели (Вундер, 2005 г.). Примеры также приведены в Приложении 1. Пример Боливии показателен еще и тем, что платеж идет по факту реализации экосистемной услуги в требуемом объеме. Некоторые разовые неденежные выплаты, как например, строительство школы или дороги, не являются сильным побудительным мотивом постоянной и долгосрочной работы над совершенствованием методов хозяйствования (Поррас и др., 2008 г., Вундер, 2005 г.). В таких случаях, совмещение неденежных выплат с периодическими наличными платежами может укрепить обусловленность схемы. Платежи, планируемые на реализацию специальных социальных программ, также можно проводить через ассоциации, члены которых заинтересованы во взаимном контроле деятельности с целью обеспечения оказания услуги для гарантирования поступления платежей (Поррас и др., 2008 г.). Хотя для обеспечения долгосрочного, устойчивого функционирования программы ПЭУ предпочтительнее прямые поступления платежей от пользователей, на начальном этапе понадобятся донорские вливания средств. Они помогут снять обеспокоенность покупателей высокими суммами предоперационных расходов. Продавцы могут рассмотреть возможность диверсификации своего источника дохода из рынков CO2 и биоразнообразия. В таких случаях, можно создать трастовый фонд через посредника, типа НПО, чтобы объединить в общий фонд разные источники финансирования и управлять платежами. Даже в случае отсутствия донорского финансирования, трастовые фонды могут помочь отслеживать периодические платежи от коллективных групп (производственные предприятия, акиматы, коммунальные предприятия, АВП и т.д.). Несколько примеров трастовых фондов представлены в Приложении 2. IV. Приоритеты следующего этапа а. Руководство по разработке и внедрению программы платежей за экосистемные услуги в Центральной Азии Изучение обстоятельств, в которых будет работать программа ПЭУ, чрезвычайно важно для ее успешного планирования и реализации. Есть великолепные методички и руководства по оценке потенциала ПЭУ в конкретных сообществах, а также литература со множеством советов и подсказок, как разработать и планировать программу ПЭУ.5 Однако руководство по реализации ПЭУ в условиях особенностей законодательства и культуры Центральной Азии было бы полезным инструментом для разработчиков проекта, исполнительных организаций и иных сторон, заинтересованных в изучении и применении механизмов ПЭУ для улучшения качества вод и управления бассейновыми хозяйствами. Руководство должно содержать анализ применимого законодательства и практик, а также список организаций в странах Центральной Азии, которые могут содействовать или мешать развитию программы ПЭУ. 5 Например, «Форест Трендз», группа «Катумба» и Программа развития ООН, 2008 г. Платежи за экосистемные услуги: С чего начать—Букварь. 20 б. Пилотные проекты для информирования об опыте разработки и реализации ПЭУ в Центральной Азии Небольшие пилотные проекты ПЭУ помогут продемонстрировать накапливаемый опыт реализации ПЭУ в Центральной Азии. Работа РЭЦЦА по проектированию проекта ПЭУ в береговой линии р. Чон-Аксуу в Кыргызстане стала прогрессом идеи ПЭУ в Центральной Азии; однако, реализация пилотного проекта ПЭУ в данном районе еще далека до завершения. Ряд семинаров и мероприятий социально-ориентированной программы возбудили интерес и повысили уровень осведомленности населения данного района. Реализация самого проекта ПЭУ в данном районе теперь должна стать вторым этапом масштабного проекта, для организации более комплексного изучения и получения ТЭО ПЭУ в условиях Центральной Азии. Их трех пилотных участков, отобранных во время обсуждения на семинаре ПЭУ ЛС США-РЭЦЦА, р. Чон-Аксуу теоретически более всего подходит для целей эксперимента ПЭУ. Р. Чон-Аксуу имеет множество характеристик, идеально подходящих для успешного внедрения ПЭУ, среди которых можно назвать: проблематичное водоснабжение, возможности для мероприятий особого управления ресурсами, которые смогут решать проблемы водоснабжения и качества вод, и эффективный посредник в лице РЭЦЦА.6 Возможно, до начала процесса внедрения программы потребуется оценка прочих условий, в т.ч. спрос на экосистемные услуги, законодательная база и ситуация с землепользованием. в. Применять разнообразный международный опыт и примеры работы США и других соответствующих стран Семинар ПЭУ ЛС США-РЭЦЦА стал первой попыткой обмена опытом специалистов США со своими коллегами из Центральной Азии в сфере применения ПЭУ. Такая работа должна, по возможности, расширяться и помогать разработке ПЭУ в Центральной Азии. Вариантами развития такого сотрудничества могут быть стажировки по ПЭУ в США и других странах, обмен ресурсами по проектам ПЭУ (шаблоны контрактов и договоров, процессы мониторинга и проверки и т.д.) и более детальная помощь в разработке и внедрении программ ПЭУ. По всему миру уже накоплен опыт, который вполне может быть применим и в Центральной Азии. Мета анализ такой литературы может помочь организациям осознать, что необходимо применять реальный накопленный опыт во благо развития механизмов ПЭУ во всем мире. г. Тщательно изучить возможности и/или внедрить курсы повышения квалификации и потенциала применения практик управления ресурсами для формирования прочных навыков и умений реализации мероприятий, финансируемых за счет средств ПЭУ Ключевым моментом схем ПЭУ является реализация специальных мероприятий в сфере управления ресурсами, нацеленных на совершенствование механизмов предоставления экосистемной услуги. При проведении ТЭО схем ПЭУ в Центральной Азии организацииисполнители должны оценить технический потенциал отдельных участников и организаций с целью принятия новых методов и практик ведения хозяйства, которые планируется финансировать за счет средств ПЭУ. Работа по повышению потенциала участников процесса в осуществлении управленческой деятельности дает еще одну возможность привлечь сюда Лесную службу США. Пока не пришло ожидаемое финансирование, ЛС США могло бы предоставить своих Полный список идеальных условий для развития ПЭУ см. на с. 13 «Форест Трендз», группа «Катумба» и Программа развития ООН, 2008 г. 6 21 инженеров для оказания помощи участникам в разработке ряда планов, улучшении методов борьбы с сорняками, организации курсов для представителей госведомств по борьбе с пожарами и методам улучшения состояния дорог. ЛС США может также предоставить информацию, книги и прочую литературу по вопросам управленческой деятельности в сфере природных ресурсов. V. Заключение Возникший в последнее время интерес и усилия неправительственных организаций и международных доноров Центральной Азии по ПЭУ дали уникальную возможность применить этот инновационный механизм во всем регионе. Есть надежда, что содействие Лесной Службы США в этой работе поможет продвинуть схему ПЭУ как стратегию по улучшению качества вод и экологии бассейнов в регионе. Специалисты ЛС США выявили большое число условий, теоретически говорящих о целесообразности и будущей успешности введения ПЭУ в Центральной Азии, а именно 1) заинтересованность участников процесса в использовании новых инструментов управления водными ресурсами, 2) конфликты между пользователями воды в верхних и нижних течениях рек и 3) крупные местные посреднические организации с высоким потенциалом реализации экспериментальных проектных мероприятий и возможностью выступать в качестве третьей стороны в договорах между продавцами и покупателями, а также отслеживать и проверять исполнение контрактных обязательств. Но в Центральной Азии ясно виден и целый ряд проблем, которые нужно изучить и понять. Например, отсутствие достаточных законодательнорегуляторных и правовых механизмов не способствует тому, чтобы землепользователи как-то стремились улучшать свою работу, или чтобы возрастал спрос на формирование рынка экосистемных услуг. Далее, при существующей системе землепользования в Центральной Азии среди услугодателей могут оказаться и государственные ведомства, что сразу снижает уверенность покупателя в том, что экосистемные услуги будут совершенствоваться или даже оказываться. Для того чтобы заинтересованные организации могли лучше понять, как решать проблемы и укреплять возможности ПЭУ в Центральной Азии, необходимо выпустить хорошо проработанное методическое руководство по разработке ПЭУ в Центральной Азии и реализации небольших экспериментальных мероприятий. Использование богатого опыта и наработок США и других стран по ПЭУ также помогут настроить работу схем ПЭУ в регионе. Лесная Служба США выражает желание продолжать работу по обмену информацией и готова делиться опытом своей страны для оказания помощи местным партнерам и правительствам в разработке ПЭУ в Центральной Азии. 22 Список литературы Программа научно-исследовательских грантов АБР-ЦАРЭС, Совместное изучение возможностей развития экологического туризма на основе транспортного коридора в Китае и Казахстане, Заключительный отчет, июнь 2008 г. A. Альба, 2008 г. Обновление национальной программы лесных ресурсов Казахстана. Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (FAO). A.M. Best (AMB) Company, 2010 г. AMB Отчет по страновым рискам: Казахстан. http://www3.ambest.com/ratings/cr/reports/Казахстан.pdf Web: 20 ноября 2010 г. Р. Бургер, 1998 г. Ассоциация водопользователей Казахстана: организационный анализ. Экодискуссии. Документ № 45. Проект политики экологической экономики СНГ. Гарвардский институт международного развития. Кембридж, MA. Инициатива стран Центральной Азии по управлению земельными ресурсами ИСЦАУЗР, Концепция и рамки проекта, 2004-2005 гг. Н. Дудвик, К. Фок, Д. Седик, 2007 г. Земельная реформа и перестройка фермерского хозяйства в странах с переходной экономикой: опыт Болгарии, Молдовы, Азербайджана и Казахстана. Всемирный банк, документ № 104. Всемирный банк. Вашингтон, DC. С. Инждел, С. Пагиола, С. Вундер, 2008 г. Разработка механизма платежей за экосистемные услуги: теория и практика: Обзор проблем. Экологическая экономика 65, с. 663-674. M. Ерденетуя, ICC/NRCS Монголия, 2010 г. Центральной Азии: Казахстан Природные пожары и их мониторинг в странах Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (FAO).1998 г. AQUASTAT Информационные системы по водным ресурсам и сельскому хозяйству: Казахстан. http://www.fao.org/nr/water/aquastat/countries/ Kazakhstan /index.stm по состоянию на 12 ноября 2010 г. Forest Trends, Katoomba Group, ПРООН, 2008 г. Платежи за экосистемные услуги: с чего начать букварь. Дж. Грей, 2000 г. Казахстан: обзор мер по модернизации сельского хозяйства. Всемирный банк, технический отчет №458. Всемирный банк. Вашингтон, DC. К. Гамильтон, М. Сьярдин, М. Питерс-Стенли, Т. Марселль, 2010 г. Наводим мосты: добровольные соглашения по CO2 по состоянию на 2010 г. Ecosystem Marketplace and Bloomberg New Energy Finance. Вашингтон, DC и Нью-Йорк, NY. А. Жумагулов, А. Николаенко, И. Мирхашимов, 2009 г. Стандарты и нормы качества вод в Республике Казахстан. Региональный экологический центр Центральной Азии (РЭЦЦА). Алматы, РК. 23 Д. Кауфманн, А. Краай, М. Маструцци, 2010 г. Мировые показатели эффективности государственного управления: вопросы методологии и анализа. Всемирный банк. Вашингтон DC. А. Лонг, 2010 г. История Национальной системы уровней пожарной опасности, Энциклопедия ID: с. 454 Б. Мадсен, Н. Кэрролл, К. Мур Брандз, 2010 г. Отчет о состоянии рынков биоразнообразия: мировые программы компенсаций. Рынки экосистем. Вашингтон DC. И. Поррас, М. Григ-Гран, Н. Нивес, 2008 г. Все, что блестит: обзор системы платежей за бассейновые услуги в развивающихся странах. Природные богатства, выпуск 11. Международный институт экологии и развития. Лондон, Великобритания. ГИС-Центр по изучению грунтовых и гравийных дорог, 2007 г. Руководство по оценке грунтовых и гравийных дорог С. Робинсон, Э.Дж. Милнер-Галланд, И. Алимаев, 2002 г. Деградация пастбищ в Казахстане в советский период: переоценка реальности, Elsevier Science Ltd. Д. Седик, З. Лерман, 2008 г. “Земельная реформа, переходный период и развитие села”. Развитие и переходный период. Выпуск 11. Лондонская Школа Экономики и ПРООН. Стратегический план развития Республики Казахстан, 2010 г., Концепция экологической безопасности РК на 2004-2015 гг. Национальная рабочая группа КБО Республики Казахстан. (2006 г.) Инициатива стран Центральной Азии по управлению земельными ресурсами: Национальная рамочная программа Республики Казахстан. Проект. Эрика Вайнталь, 2006 г. Водная война и сотрудничество в Центральной Азии. Отчет о развитии человека, Программа Развития ООН. С. Вундер, 2005 г. Платежи за экологические услуги: основные элементы. Специальный отчет №42. Международный Центр изучения лесов. С. Вундер, 2007 г. Роль платежей за экологические услуги в сохранении тропических лесов. Журнал «Conservation Biology». Выпуск 21, № 1, 48-58. Если Вы желаете получить дополнительную информацию о данном отчете или работе Лесной Службы МСХ США в Центральной Азии, обращайтесь письменно к г-ну Брэду Киндеру на электронный адрес bkinder@fs.fed.us. 24 Приложение 1 Примеры неденежных компенсаций Проект Статус Бразилия (PCJ) Реализуется Китай (Meijiang) Реализуется Гватемала (Sierra de las Minas) Предложено продолжени е Гондурас (Campamento ) Реализуется Индия (Sukhomajri) Реализуется Индонезия (Sumberjaya) Реализуется Пакистан (Дамба Mangla) Реализуется Филиппины (Mount Kanlaon) Реализуется Описание Фермеры, которые живут в определенных пойменных районах реки, получают план восстановления лесов (в т.ч. разрешение соответствующего госведомства и агротехническую помощь) и саженцы аборигенных деревьев: их высадка и уход за ними являются обязанностью землевладельца; кроме этого начального этапа никакой последующей поддержки не оказывается. Лица, развивающие садоводство, могут брать земли в аренду у мелких землевладельцев через деревенские комитеты. Инвесторы получают хорошие доходы от садов, в обмен на право аренды они дают обязательство сохранять почвы холмов и не допускать эрозии почвы. Правительство может предоставлять разовые субсидии на внедрение прогрессивных практик земле и водопользования. Совместные мероприятия по усовершенствованию практик ведения хозяйства и проекты по охране природы, проводимые с фермерами буферных зон Национального парка Сьерра де лас Минас, финансируются через организацию курсов и повышение потенциала. Цель проекта – предоставление наличных платежей на одном из этапов, когда собрано достаточно средств. Агротехническая помощь фермерам с внедрением усовершенствованных приемов (в частности, выращивание кофе), а также социально-значимые проекты и строительство общественных уборных для жителей. Жители деревень в верхних течениях реки не пасут свой скот на холмах вблизи берегов реки (сохранение растительного покрова для защиты почв). В качестве компенсации они получают разрешение на выпас в других местах, строительство запруд для сбора дождевой воды, которые значительно улучшили водоснабжение, т.к. все жители деревни получили права на пользование этой водой (позже заменены платежами за водопользование). Усовершенствование агротехники благодаря коллективному ведению лесного хозяйства в обмен на право землепользования на 25 лет, с 5-летним испытательным периодом, плюс разнообразные саженцы деревьев от Лесхоза. RUPES также проводит тестирование механизма дополнительных прямых денежных платежей и/или неденежных платежей от функционирования ГЭС и местных водопользователей. Фермеры, которые живут выше дамбы Mangla, получают агротехническую и иную помощь по организации методов сохранения почвенных и водных ресурсов выше водохранилища дамбы. Фермеры покрывают примерно 30% общих затрат на эксплуатацию. Агротехнические мероприятия лесного хозяйства совместно с фермерами, живущими на территории Парка Mount Kanla-on, нацелены на укрепление берегов реки и реализации мер по сохранению почв и остановке процесса деградации в зоне забора воды завода ключевой воды. Неденежные выплаты осуществляются саженцами деревьев: два питомника с 100 тыс. фруктовых и строевых деревьев. Фермеры также получают консультации по агротехническим приемам устойчивого ведения лесного хозяйства, например, SALT (многоярусные насаждения, ограждение камнями, применение органических удобрений) И. Поррас, М. Григ-Гран, Н. Нивес, 2008 г. Все, что блестит: обзор системы платежей за бассейновые услуги в развивающихся странах. Природные богатства, выпуск 11. Международный институт экологии и развития. Лондон, Великобритания, с. 66 25 Приложение 2 Схемы применения трастовых фондов для управления финансовыми средствами Центральная Америка Сан Педро Норте, Никарагуа (в процессе реализации). Семенной капитал предоставляет PASOLAC (12 тыс. долл. США), ожидается, что такая же сумма будет выделена муниципалитетом. Своим приказом местные власти создали Ассоциацию управления водными и природными ресурсами, в чьи обязанности будет входить контроль контрактов ПЭУ, сбор тарифных платежей за воду и осуществление руководства фондом. Ассоциация зарегистрирована в Национальной Ассамблее. Кампаменто, Гондурас (в процессе реализации). Фонд Эко-услуг FONSAM был учрежден в 2002 году местным водным советом. Формируется из семенного капитала PASOLAC и ежегодных средств, выделяемых муниципалитетом (нет данных о суммах), в т.ч. поступления от штрафов, 50% поступлений от продажи лицензий, разрешений и концессий для устойчивого управления природными ресурсами, продукция и поступления от капиталовложений, вся полученная муниципалитетом благотворительная помощь, а также в будущем доходы от эко-платежей. Гватемала, Фонд Водных ресурсов Сьерра де лас Минас (предложено), в который войдут представители крупнейших водопользователей – промышленность, сельское хозяйство, ГЭС и местные власти, а также экологические организации, например, «Defensores de la Naturaleza». Гватемала, MAGA (предложено). Создание трастового фонда «Вода и Леса за Мир» с участием представителей ряда правительственных учреждений при финансировании через общественные фонды. Сальвадор, FONASA, Ecoservicios. FONASA будет собирать средства от потребителей и инвестировать их в трастовый фонд. Северная Америка Национальная ППГУ, Мексика (в процессе реализации). Средства идут из Мексиканского Лесного Фонда, инструмент был создан для финансирования мероприятий по охране леса и проектов восстановления лесов. Фонд формируется из различных источников. Кроме того, фонд финансирует программы реализуемые CONAFOR. Fideсoagua, Мексика (в процессе реализации). Фонд для продвижения экосистемных платежей, охраны лесных экосистем и платежей за экологические услуги лесов в горных районах Коатепек, Веракруз. Целью организации «Fideсoagua» является работа с участниками процесса и управление фондовыми средствами через технический отдел. Южная Америка FONAG, Эквадор (в процессе реализации). Создан в 2000 году. Платежи от потребителей Кито (коммунальное водоснабжение, сельское хозяйство, гидроэлектростанции (ГЭС), туризм и т.д.) идут на реализацию проектов управления бассейновыми хозяйствами. Амбато, Эквадор (предложено): Фонд управления безлесном плоскогорьем Тунгурагуа. В настоящее время средства фонда формируются из бюджета местного совета провинции Тунгурагуа: 5% бюджета, из бюджета местной коммунальной компании: 30 тыс. долл. США в год. На стадии обсуждения: гарантированные постоянные платежи от местных советов ирригационных служб; в будущем все потребители будут платить за мероприятия по охране безлесного плоскогорья. Штат Фонда будет сформирован из исполнительного секретаря, агронома и секретаря. В совет директоров также войдут спонсоры и организации аборигенных сообществ. Средства будут формироваться за счет социальных проектов. Азия Национальный заповедник Makiling, Филиппины (предложено). Предложено ввести платежи на реализацию мероприятий по охране бассейнов и пойм рек дополнительно к уже существующим тарифным платежам за водопользование. Получаемые средства планируется направлять в новый Трастовый Фонд охраны природы, деятельность которого будет регулироваться советом директоров из представителей всех сторон. И. Поррас, М. Григ-Гран, Н. Нивес, 2008 г. Все, что блестит: обзор системы платежей за бассейновые услуги в развивающихся странах. Природные богатства, выпуск 11. Международный институт экологии и развития. Лондон, Великобритания, с. 62 26