рус 03.06.10 с правками 90.5 КБ
advertisement
Концепция проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам инвестиционной деятельности энергопроизводящих организаций, субъектов естественных монополий и регулируемого рынка» 1. Название законопроекта Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам инвестиционной деятельности энергопроизводящих организаций, субъектов естественных монополий и регулируемого рынка». 2. Обоснование необходимости разработки законопроекта В соответствии с протоколом совещания с участием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. от 22 января 2010 года № 01-7.1 агентствами Республики Казахстан по регулированию естественных монополий, по защите конкуренции, министерствами финансов и энергетики и минеральных ресурсов разработаны предложения законодательного характера, предусматривающие установление обязательного исполнения субъектами инвестиционных обязательств и возможность возврата в государственную собственность предприятий, не выполнивших условия контрактов. Предложения разработаны на основании результатов проведенных в марте 2010 года проверок субъектов естественной монополии и энергогенерирующих предприятий на предмет исполнения инвестиционных обязательств по модернизации производства, результаты которых показали фактическое неисполнение отдельными предприятиями инвестиционных обязательств, предусмотренных условиями приватизации и Законом Республики Казахстан «Об электроэнергетике». Также, проанализировано действующее законодательство об электроэнергетике и определены причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов реализации политики «тариф в обмен на инвестиции». Согласно Закону «Об электроэнергетике» данная политика реализуется в сфере производства электрической энергии с 1 января 2009 года и предусматривает самостоятельное установление и применение электростанциями цен на электроэнергию, но не выше предельных уровней тарифов, определенных Правительством Республики Казахстан для групп электростанций по представлению уполномоченного органа, осуществляющего руководство в сфере электроэнергетики. При этом электростанция заключает с уполномоченным органом, осуществляющим руководство в сфере электроэнергетики, соглашение об исполнении инвестиционных обязательств. Предельные тарифы для групп энергопроизводящих организаций до 2015 2 года утверждены постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 марта 2009 года № 392. Таким образом, введена долгосрочная ценовая политика в секторе производства электрической энергии направленная на привлечение инвестиций в данном секторе. В соответствии с заключенными соглашениями, рост цен на электроэнергию на электростанциях в рамках предельных тарифов в 2009 году составил от 17 до 153%, в 2010 году, в соответствии с подписанными соглашениями, энергопроизводящие организации реализуют электрическую энергию с ростом тарифов от 6,1 до 59,4 %. При этом, увеличение цен станций на электрическую энергию в свою очередь повлияло на уровень тарифов на услуги энергоснабжающих, энергопередающих и водоснабжающих организаций. Анализ результатов первого года применения поправок в Закон Республики Казахстан «Об электроэнергетике» выявил следующие проблемы: самостоятельное определение инвестиционных обязательств энергопроизводящими организациями и, соответственно, отсутствие гарантий соответствия объема инвестиционных обязательств энергопроизводящих организаций уровню тарифного дохода; - отсутствие гарантий вложения инвестиций, предусмотренных соглашениями, в том числе обязанностей энергопроизводящих организаций по снижению цены, возврату неосвоенных средств потребителям и целевому использованию инвестиций; - отсутствие эффективного механизма контроля за исполнением инвестиционных обязательств, предусмотренных соглашениями; - отсутствие прозрачности объема и направлений инвестиционных обязательств; - возможность самостоятельного поэтапного изменения цен энергопроизводящими организациями до их предельного уровня и, следовательно, многократное изменение тарифов на электроснабжение для конечных потребителей; - определение инвестиционных обязательств без фактического обследования станций и анализа необходимых инвестиций; - возможность внесения изменений и дополнений в заключенные соглашения, в том числе с уменьшением объема инвестиций; - отсутствие четких критериев формирования групп энергопроизводящих организаций. В этой связи, необходимо дополнить Закон Республики Казахстан «Об электроэнергетике» следующими положениями. Во-первых, в целях достижения положительных результатов проводимой политики необходимо предусмотреть нормы, обеспечивающие соответствие объема инвестиционных обязательств энергопроизводящих организаций уровню тарифного дохода. Во-вторых, в целях исполнения соглашений энергопроизводящими 3 организациями и защиты потребителей, оплачивающих осуществление инвестиций через тариф, необходимо обеспечить гарантии вложения инвестиций, предусмотренных соглашениями, путем введения обязанностей по снижению цены, возврату неосвоенных средств потребителям и целевому использованию инвестиций (с установлением подзаконными нормативными правовыми актами конкретных условий и процедур). В настоящее время, Законом Республики Казахстан «Об электроэнергетике» предусмотрены гарантии вложения инвестиций при заключении инвестиционного договора. В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Закона Республики Казахстан «Об электроэнергетике» в случае неисполнения энергопроизводящей организацией в установленный срок внесенного государственным органом, осуществляющим руководство в сферах естественных монополий и на регулируемых рынках, предписания об исполнении инвестиционной программы энергопроизводящая организация обязана возвратить субъектам оптового и (или) розничного рынка полученные средства, предусмотренные для выполнения инвестиционной программы и не использованные в целях ее реализации. В-третьих, необходимо создание эффективного механизма контроля за исполнением инвестиционных обязательств. Соглашения заключаются между энергопроизводящей организацией и уполномоченным органом, осуществляющим руководство в сфере электроэнергетики, и зачастую имеют конфиденциальный характер. Данный уполномоченный орган ведет мониторинг исполнения энергопроизводящими организациями инвестиционных обязательств, и ежегодно принимает отчет об их исполнении у энергопроизводящих организаций. В этой связи, необходимо передать уполномоченному органу, осуществляющему руководство в сфере электроэнергетики, функции контроля за исполнением соглашений (от государственного органа, осуществляющего руководство в сфере естественных монополий и на регулируемых рынках) и предусмотреть право уполномоченного органа на снижение цены в случае неисполнения инвестиционных обязательств энергопроизводящими организациями. Также, в целях качественного проведения мониторинга необходимо предусмотреть обязательность включения в соглашения, заключаемые с энергопроизводящими организациями полной расшифровки мероприятий по инвестиционным обязательствам по оборудованию и узлам с указанием физических объемов и сумм, а также обязанность энергопроизводящей организации представлять в уполномоченный орган отчет по себестоимости производства и реализации электрической энергии и осуществление уполномоченным органом мониторинга данного показателя. Данные меры позволят уполномоченному органу на стадии заключения соглашения определить соответствие объемов инвестиционных обязательств уровню отпускного тарифа. 4 В-четвертых, необходимо обеспечить прозрачность объема и направлений инвестиционных обязательств, в том числе путем опубликования в средствах массовой информации данных об объеме и направлениях инвестиций, предусмотренных соглашением с уполномоченным органом, с проведением публичных слушаний по рассмотрению отчетов об исполнении инвестиционных обязательств и опубликованием в средствах массовой информации отчета об исполнении инвестиционных обязательств. В-пятых, в целях защиты потребителей и исключения социальной напряженности, необходимо предусмотреть право энергопроизводящей организации изменять тарифы в рамках предельных тарифов один раз в год с начала календарного года. Например, в 2009 году имело место неоднократное повышение тарифов энергоснабжающих организаций вследствие самостоятельного поэтапного изменения цен энергопроизводящими организациями до их предельного уровня: в городе Астана четыре раза, трижды в Акмолинской области, два раза в Жамбылской и Костанайской областях. В-шестых, при определении объемов необходимых инвестиций и последствий их осуществления необходимо исходить из результатов финансовых и технических экспертиз, проведенных независимыми экспертными организациями. В этой связи, в целях оценки реальных объемов и необходимости инвестиций необходимо установить обязанность энергопроизводящих организаций по проведению финансовых и технических экспертиз . В-седьмых, необходимо предусмотреть возможность осуществления корректировки соглашений об инвестиционных обязательствах без снижения объема инвестиций. В настоящее время согласно соглашению стороны имеют право по обоюдному согласию вносить изменения и дополнения в соглашения путем заключения дополнительных соглашений в письменной форме. Так, к примеру, для одной из электростанций дополнительным соглашением инвестиционные обязательства были снижены более, чем в сто раз. В-восьмых, необходимо регламентировать четкие критерии формирования групп энергопроизводящих организаций. В связи с их отсутствием, например, гидроэлектростанции вне зависимости от установленной мощности выделены в одну группу энергопроизводящих организаций, для которой утвержден единый предельный тариф. В то же время, у отдельных гидроэлектростанций отсутствуют значительные инвестиционные программы развития и реконструкции, а себестоимость производства электроэнергии значительно ниже, чем у других станций в группе. Также, результаты проверок показали необходимость гарантий обеспечения инвесторами выполнения обязательств по модернизации производства. 5 Пунктом 3 статьи 22 Закона Республики Казахстан «Об инвестициях», предусмотрено право уполномоченного органа в одностороннем порядке расторгнуть контракт по истечении трех месяцев с момента письменного уведомления юридического лица Республики Казахстан, заключившего контракт, в том числе в случае неисполнения юридическим лицом Республики Казахстан, заключившим контракт, своих обязательств по контракту, что в свою очередь предусматривает расторжение контракта и возврат имущества. Вместе с тем, в Законе Республики Казахстан «Об инвестициях» необходимо предусмотреть обязанность инвесторов по обеспечению принятых инвестиционных обязательств залогом имущества, а также предусмотреть нормы, обязывающие при заключении контрактов определять конкретные объемы, сроки и направления вложения инвестиций, при их неисполнении предусмотреть ответственность в виде штрафных санкций и расторжения контракта. В целях урегулирования вопросов утверждения инвестиционных программ (проектов), а также их исполнения субъектами естественных монополий, в Законе «О естественных монополиях и регулируемых рынках» необходимо регламентировать нормы, направленные на установление порядка утверждения инвестиционных программ (проектов) субъектов естественных монополий и порядка осуществления мониторинга их реализации, а также на введение обязанности субъектов естественных монополий при неисполнении инвестиционных программ (проектов) производить возврат неосвоенных средств потребителям. Кроме того, в настоящее время в соответствии с утвержденным порядком ценообразования расходы субъектов регулируемого рынка на реализацию инвестиционных программ и проектов учитываются в предельной цене. При этом, для субъектов регулируемого рынка, особенно в области железнодорожного транспорта, расходы на реализацию инвестиционных программ занимают значительную долю в общих затратах, и, следовательно, существенно влияют на уровень предельной цены. Например, в предельной цене на услуги локомотивной тяги АО «Локомотив» учтена реализация инвестиционной программы на 37 млрд. тенге, предусматривающая приобретение и модернизацию 155 локомотивов. В предельной цене на услуги вагонной составляющей АО «Казтемиртранс» учтена реализация инвестиционной программы на 19 млрд. тенге, предусматривающая приобретение 1736 вагонов и модернизацию 1260 вагонов. В то же время, законодательно не предусматривается обязанность субъектов регулируемого рынка выполнять данные инвестиционные программы и возвращать неосвоенные средства потребителям, что приводит к возможности неисполнения инвестиционных программ. В настоящее время субъекты регулируемого рынка обязаны возвращать потребителям доход, полученный только лишь в случае необоснованного превышения предельной цены. 6 В этой связи, необходимо на законодательном уровне обеспечить установление обязанности субъектов регулируемого рынка исполнять инвестиционные программы, учтенные при формировании предельной цены, представлять в уполномоченный орган информацию об их исполнении, а также при неисполнении инвестиционных программ (проектов) производить возврат неосвоенных средств потребителям. При этом, возврат неосвоенных средств должен осуществляться на основании проведенного уполномоченным органом анализа информации об исполнении инвестиционных программ (проектов) напрямую потребителям, либо в случае невозможности установления полного перечня потребителей путем снижения уровня предельной цены на предстоящий период. Применение данных норм позволит обеспечить защиту прав потребителей, оплативших реализацию инвестиционных программ, а также создаст гарантии вложения субъектами регулируемого рынка инвестиций, учтенных в предельной цене. Также, в целях получения объективной оценки финансово-хозяйственной деятельности Субъекта, определения обоснованности расходов, включаемых в затратную часть тарифа, фактического состояния основных средств, необходимости осуществления инвестиционных программ и (или) инвестиционных проектов, необходимо представление субъектами естественных монополий результатов финансовых и технических экспертиз, при подаче заявки на утверждение тарифов и инвестиционных программ (проектов). В настоящее время имеют место факты отключения потребителей от электроснабжения без составления актов сверки взаиморасчетов, без соответствующего уведомления потребителей при неоплате за электроэнергию по необоснованно выставленным счетам, что в целом создает негативную обстановку и социальную напряженность. В этой связи, в целях защиты прав потребителей необходимо на уровне закона предусмотреть исчерпывающие случаи возможного отключения потребителей в случае неоплаты за потребленную электрическую энергию только при наличии акта сверки взаиморасчетов с потребителем или по решению суда. В соответствии с Законом Республики Казахстан «Об электроэнергетике» электростанции самостоятельно устанавливают цены на электрическую энергию в рамках предельных тарифов и определяют покупателей электрической энергии, что приводит к дискриминации при реализации электрической энергии отдельных потребителей. К примеру, электрическая энергия, вырабатываемая на гидроэлектростанциях, реализуется промышленным потребителям по усмотрению собственника электростанции. При этом, государство лишено возможности обеспечения реализации электрической энергии для населения, социальной сферы и приоритетных прорывных проектов, имеющих важное значение для государства. В целом, данная ситуация создает негативную обстановку среди населения, в частности в 7 Восточно-Казахстанской области, в то же время у регулирующего органа отсутствует возможность снижать тарифы на электрическую энергию. В этой связи, необходимо в Законе Республики Казахстан «Об электроэнергетике» установить приоритетность реализации электрической энергии энергопроизводящей организацией энергоснабжающей организации гарантирующему поставщику электрической энергии соответствующего региона. Принятие указанных мер по повышению надежности электроснабжения и регламентации порядка отключения электроснабжения будет способствовать также повышению качества оказываемых услуг. На основании вышеизложенного, в соответствии с поручением Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан Мусина А.Е. от 7 апреля 2010 года № 1540-8, протокольным поручением Руководителя Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан от 14 апреля 2010 года №17-5/005-1737,05-60 разрабатывается проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам инвестиционной деятельности энергопроизводящих организаций, субъектов естественных монополий и регулируемого рынка» (далее – законопроект). 3. Цели принятия законопроекта Целями принятия законопроекта являются: - повышение ответственности энергопроизводящих организаций, субъектов естественной монополии и регулируемого рынка за выполнение инвестиционных обязательств; - повышение качества оказываемых услуг (повышение надежности электроснабжения за счет проведения мероприятий по реконструкции и модернизации и вводу новых мощностей, регламентация порядка отключения электроснабжения в случае неоплаты за потребленную электрическую энергию); - обеспечение соответствия объема инвестиционных обязательств энергопроизводящих организаций уровню тарифного дохода; повышение прозрачности инвестиционной деятельности энергопроизводящих организаций. 4. Предмет регулирования законопроекта Законопроект регулирует общественные отношения, возникающие в сферах инвестиций, электроэнергетики, а также естественных монополий и регулируемого рынка, связанные с исполнением инвестиционных обязательств энергопроизводящими организациями, субъектами естественных монополий и регулируемого рынка. 8 5. Структура законопроекта Статья 1 законопроекта предусматривает внесение изменений и дополнений в следующие законодательные акты Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан от 9 июля 1998 года № 272-I «О естественных монополиях и регулируемых рынках»; Закон Республики Казахстан от 8 января 2003 года № 373-II «Об инвестициях»; Закон Республики Казахстан от 9 июля 2004 года № 588-II «Об электроэнергетике». Статья 2 регулирует порядок введения в действие законопроекта. 6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта Принятие данного законопроекта в целом будет способствовать повышению ответственности энергопроизводящих организаций, субъектов естественной монополии и регулируемого рынка за выполнение инвестиционных обязательств, повышению качества оказываемых услуг, обеспечению соответствия объема инвестиционных обязательств энергопроизводящих организаций уровню тарифного дохода, повышению прозрачности деятельности энергопроизводящих организаций, защите прав потребителей Также, принятие законопроекта позволит установить обязанность энергопроизводящих организаций производить возврат неосвоенных средств потребителям. Например, по результатам проведенных проверок сумма неисполненных обязательств энергопроизводящих организаций за 2009 год составила порядка 1,5 млрд. тенге. При этом, не предполагается изменения доходов субъектов частного предпринимательства, в том числе энергопроизводящих организаций и субъектов естественной монополии, так как затраты, направленные на инвестиции (капитальные вложения), не учитываются при расчете чистого дохода. Принятие законопроекта не повлечет негативных социальноэкономических последствий. 7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом Нет необходимости. 8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами Предмет законопроекта регламентирован Законами Республики Казахстан 9 от 9 июля 1998 года № 272-I «Об естественных монополиях и регулируемых рынках», от 23 декабря 1995 года № 2721 «О приватизации», от 8 января 2003 года № 373-II «Об инвестициях», от 9 июля 2004 года № 588-II «Об электроэнергетике». 9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта Зарубежный опыт по данному вопросу отсутствует. 10. Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта Принятие законопроекта направлено на улучшение действующих норм, в связи с этим принятие законопроекта не требует финансовых затрат из бюджета по его реализации.
