изации - Право и жизнь
advertisement
В. ШАПИРО, соискатель Академического Международного Института СОДЕРЖАНИЕ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ Актуальность темы исследования содержания механизма реализации конституционного права на образование обусловлена теоретической значимостью широкого круга проблемных вопросов, касающихся понимания реализации данного конституционного права. Конституционное закрепление права на высшее образование выступает в качестве важнейшего фактора, способствующего развитию личности, оказывающего прямое влияние на социальной уровень общества, и в конечном итоге, обуславливающего достижения Российской Федерации в мировом сообществе. Однако, одного лишь закрепления права в Конституции РФ явно недостаточно. Необходимы определенные возможности и условия для реализации конституционного права на высшее образование, что предполагает существование действенного и эффективного механизма реализации этого права. В свою очередь, понимание правовой природы механизма реализации конституционного права на образование, не возможно без рассмотрения его содержания, в связи с чем, темой данного исследования в отношении конституционного права на высшее образование является именно содержание механизма реализации данного права. Помимо этого исследовательский интерес представляет механизм реализации конституционного права на образование в свете реализации положений Болонского процесса, имеющего основную задачу – объединение образовательного пространства стран Европы с целью построения единой европейской зоны высшего образования с однообразными критериями и стандартами в масштабах континента. В качестве отправной точки при исследовании понятия реализации конституционного права на высшее образование необходимо рассмотреть определение понятия высшего образования, в связи с чем, придется констатировать существование законодательного пробела, поскольку ни Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»1, ни Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»2 не определяют данного понятия. На сегодняшний день законодательно определено лишь понятие «образование», под которым понимается «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)»3. Право на образование в Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 43 Конституции РФ имеет каждый4. В отношении высшего образования Конституцией РФ установлены определенные ограничения. Во-первых, в Основном законе идет речь только о бесплатном высшем образовании. Вовторых, получение такого образования возможно только в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятии. И, втретьих, бесплатное высшее образование можно получить только на конкурсной основе (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ). Самого по себе закрепления конкретного конституционного права субъекта недостаточно для регулирования общественных отношений в сфере получения этим субъектом высшего образования. Мало иметь развитое законодательство, необходимо, чтобы его положения получали практическое осуществление в социальной жизни, чтобы каждый человек мог реализовать свои конституционные права и свободы, находясь под защитой государства. См.: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ред. от 13.02.2009) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 2 См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (ред. от 13.02.2009) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. 3 Цит. по: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (ред. от 13.02.2009) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. 4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. № 237. 1 Реализация права - способ осуществления им своей изначальной миссии: служить основным цивилизованным, государственно-властным, а потому и наиболее эффективным регулятором общественных отношений, выполнять присущие данному институту функции, оправдывать свое социальное назначение. Широко распространенным способом реализации конституционных прав и свобод является развитие способностей индивида посредством материализации возможностей, заключенных в нормах, составляющих конституционный статус личности. Например, реализуя конституционное право на образование, субъект получает специальные научные знания, приобретает практические навыки, совершенствует свое профессиональное мастерство. Также реализацией конституционного права на высшее образование является зачисление абитуриента в вуз по результатам вступительных экзаменов. Помимо этого реализацией конституционного права на высшее образование являются все попытки поступления в ВУЗ, предпринимаемые абитуриентом, подача соответствующих документов при поступлении, сдача вступительных экзаменов вступительных испытаний), необходимых для зачисления абитуриента в ВУЗ и процесс обучения. Завершающим моментом реализации данного конституционного права является получение обучающимся высшего образования, а именно достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом. Таким образом, реализация правовых норм наряду с законотворчеством играет важнейшую роль в правовом регулировании общественных отношений5, в том числе и в сфере получения высшего образования. Государство, не обеспечивающее реализацию права, См.: Абдуллаев М.И. Теория государства и права: учебник для высших учебных заведений – М.: МагистрПресс, 2004, С. 79. 5 сталкивается с тем, что не достигаются поставленные обществом цели и задачи по регулированию общественных отношений. Социальное назначение права как раз и выражается в регулировании общественных отношений путем реализации правовых предписаний. Из вышеизложенного следует, что конституционное право на высшее образование многогранно и ему присуща многоаспектность, подразумевающая под собой несколько самостоятельных этапов (попытки поступления, зачисление, обучение, получение диплома и пр.), реализация каждого из которых является реализацией данного права, поскольку получение высшего образования невозможно без них. Однако полноценная реализация конституционного права на высшее образование как определенного блага, направленного на расширение и развитие знаний, как ценного культурного и научного достояния, возможна только при реализации всех этапов. Такой вывод возможен в силу того, что само по себе зачисление в ВУЗ еще не может гарантировать получение человеком полноценного высшего образования, для чего необходимо приложение определенных усилий (посещение лекционных и практических занятий, выполнение самостоятельных учебных работ, сдача промежуточных контрольных экзаменов и зачетов и т.д., что прямо предусмотрено п. 8 ст. 16 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в соответствии с которым студенты высших учебных заведений обязаны овладевать знаниями, выполнять в установленные сроки все виды заданий, предусмотренных учебным планом и образовательными программами высшего профессионального образования, соблюдать устав высшего учебного заведения, правила внутреннего распорядка и правила общежития. Виду этого, конституционное право на высшее образование можно понимать в двух смыслах: широком и узком. Подход к пониманию конституционного права на высшее образование в узком смысле подразумевает реализацию любого действия, установленного законодательством для возможного получения каждым высшего образования. Изначально необходимо пройти вступительные испытания в ВУЗ и получить статус студента высшего учебного заведения, которым в соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», признается лицо в установленном порядке зачисленное в высшее учебное заведение для обучения6. Затем, реализуя свое конституционное право на высшее образование, студент усваивает образовательную программу, реализуемую ВУЗом с целью удовлетворения потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии посредством получения высшего профессионального образования7. И в конечном итоге лицо получает высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «специалист»8. В узком смысле реализация права на высшее образование – это осуществление лицом любого из вышеуказанных самостоятельных действий: поступление в ВУЗ, обучение и получение диплома. А в широком смысле реализация права на высшее образование представляет собой последовательную и поэтапную реализацию всех действий, необходимых для получения лицом высшего образования. Определенная поэтапность в праве на высшее образование заложена также и в Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе от 11 апреля 1997 г., в которой в частности указывается на принятие системы легко читаемых и сравнимых См.: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ред. от 13.02.2009) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 7 См.: Там же. 8 См.: Там же. 6 степеней, «базирующихся на двух основных циклах, начальном и последующем. При этом доступ ко второму циклу должен обусловливаться успешным завершением первого цикла, длящегося не менее трех лет. Степень, присваиваемая после первого цикла, должна соответствовать европейскому рынку труда как обеспечивающая достаточную квалификацию»9. Таким образом, понятие реализации конституционного права на высшее образование может быть сформулировано следующим образом – это многоаспектное, сложное последовательно реализуемых полноценно реализуемое явление, включающее лицом только при в себя самостоятельных условии несколько правомочий, осуществления всех необходимых этапов, таких как: зачисление на основе результатов конкурсного отбора абитуриента в высшее учебное заведение, его обучение в соответствии с учебной программой (получение специальных знаний и навыков), достижение лицом по результатам обучения установленного образовательного уровня, подтвержденного документом о получении высшего образования. Рассмотрение вопроса реализации права зачастую связывается исследователями с такой правовой категорией как механизм реализации права. Например, Л.С.Явич отмечал «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»10. При этом признается, что вопросы реализации прав человека, связанные с переводом установленных в законодательстве норм в реально действующий механизм их применения, являются одними из самых сложных и трудноразрешимых в юридической практике11. Цит. по Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе от 11.04.1997г. // СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3836. 10 Цит. по: Явич Л.С. Общая теория права – Л.: 1976, С. 201. 11 См.: Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности) — М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005, С. 129. 9 При изучении вопроса, касающегося механизма реализации права в юридической литературе отмечается, что «механизм» рассматривается в различных аспектах и, что данная категория стала методологической: механизм правового регулирования, механизм государства, механизм формирования правового государства, механизм правотворчества, механизм реализации прав и свобод, механизм защиты прав и свобод, охранительный механизм и т.д. По свой сути механизм — это внутреннее устройство, система чего-либо, из которых складывается какое-либо явление, это совокупность взаимосвязанных друг с другом элементов, составляющих определенную динамичную систему. Следует заметить, что не все авторы соглашаются с возможностью использования конструкциями, термина в «механизм» частности в сочетании отмечается, что с юридическими «механизм, широко распространенный в эпоху метафизиков, несмотря на критическую оценку многочисленных механических теорий Ф. Энгельсом, воскрес в советском праве и упорно продолжает занимать позиции в российском... Несмотря на простоту словосложения правовых категорий с «механическими» и даже некоторую их звучность, не всегда эти словесные конструкции можно отнести к правовым». Приведенное мнение Макушина А.А., несмотря на отрицательный подход к использованию рассматриваемого термина, точно отражает тот факт, что понятие «механизм» достаточно широко распространено в правовой научной литературе. Это подтверждается работами таких ученых, докторов юридических наук, как А.А.Алексеев, В.А.Лебедев, Н.И.Матузов и А.В.Малько. Кроме того, законодатель активно использует этот термин, например, «механизм реализации», «механизм поддержки» и т.п. в названиях нормативных правовых актах, что свидетельствует о его активном и вполне обоснованном использовании в юридических конструкциях. Применительно к конституционному праву на высшее образование механизм реализации права должен представлять собой комплекс правовых элементов взаимоувязанных между собой общей целью в единую систему. Все правовые элементы системы должны быть согласованы между собой, должна отсутствовать противоречивость между ними, согласно принципам теории систем (применение которой позволяет подходить к рассмотрению объекта исследования как большой и сложной системе и одновременно как элементу более общей системы). Данный теоретический подход возможно использовать и при исследовании механизма реализации конституционного права на высшее образование, как объекта исследования, с целью рассмотрения такого критерия системности как непротиворечивость нормативных правовых актов друг другу и соответствующего сделанному исследованию вывода о наличии либо отсутствии системы. Для решения данной задачи представляется возможным соотнести конституционную норму со статьями других нормативных правовых актах. Сравнительный анализ норм Конституции РФ и Закона об образовании показывает: положения Закона об образовании не полностью соответствуют Конституции РФ. Во-первых, в этом Законе нет даже упоминания о конституционных обязанностях предприятий (юридических лиц) содействовать кому-либо в получении общедоступного и бесплатного среднего профессионального образования, а также получения бесплатного высшего образования при прохождении гражданами России конкурсного отбора. Более того, из содержания статьи 43 Конституции РФ следует, что предприятия независимо от их финансового состояния обязаны обеспечивать бесплатное получение перечисленных выше уровней образования не только для своих работников и (или) членов их семьи, а в целом для граждан России. Таким образом, эта конституционная обязанность предприятий не получила нормативного закрепления в законах, связанных с регламентацией процесса получения разных уровней образования, и пока остается всего лишь декларацией о государственных намерениях. Следовательно, конституционное право граждан России на общедоступность и бесплатность профессионального образования на предприятии в настоящее время не может быть реализована, если только юридическое лицо в добровольном порядке не обременит себя такой услугой для работника. Механизм реализации конституционного права на высшее образование в свете Болонских образовательных процессах в настоящее время представлен декларативно и имеет своей целью свободное передвижение, «устранение препятствий на пути эффективной мобильности с уделением особого внимания на то, чтобы студенты располагали всеми возможностями для обучения и подготовки»12. Возвращаясь от рассмотрения непротиворечивости нормативных правовых актов друг другу в рамках одной системы к дальнейшему рассмотрению вопроса о механизме реализации конституционного права на высшее образование и опираясь на тезис о том, что механизм реализации права должен представлять взаимоувязанных между собой собой комплекс общей целью правовых элементов в целое единое и, одновременно, учитывая, что реализация данного конституционного права многоэтапное и сложное явление, возможно прийти к выводу о существовании определенной структуры механизма – его содержания в виде определенного упорядоченного внутреннего строения. Помимо элементов содержания механизма реализации конституционного права на высшее образование существуют также и элементы самого механизма реализации этого права: правотворчество, реализация норм права, государственное принуждение. Есть определенная разница между элементами содержания механизма и элементами самого механизма, состоящая в том, что первые являются частями внутреннего строения (содержания) правового явления «механизм реализации права», а вторые - это комплекс правовых составляющих данного явления. Цит. по: Долженко О. Сорбонская и Болонская декларации. Информация к размышлению… // Вестник высшей школы. 2008. № 6. 12 При анализе элементов содержания механизма реализации права, необходимо выделять основные узловые моменты. Следуя решению данной задачи, С.С.Алексеев, на основании трех главных и одной факультативной стадий правового регулирования (формирования и действия правовых норм, возникновение правоотношений, реализация прав и обязанностей, применение права), выделяет такие элементы механизма как юридические нормы (начало нормативного направления поведения субъектов), индивидуальные предписания применения права (объективные результаты властных действий компетентных органов), правоотношения (инструмент перевода общей модели поведения в индивидуальную плоскость субъективных прав и юридических обязанностей), акты реализации прав и обязанностей (юридические значимые результативные действия субъектов права)13. Анализируя приведенное мнение, следует отметить, что рассмотрение элементов содержания механизма реализации права через такую стадию как собственно реализация права является тавтологией (повторением, тождесловием). Выделение такого элемента содержания механизма реализации права как реализация права представляет собой частичное смысловое повторение самого исследуемого понятия, что вряд ли может способствовать полноценному изучению элементов содержания. А.В. Малько среди элементов структуры механизма правового регулирования выделяет следующие элементы: норма права, юридический факт, правоотношение, акты реализации прав и обязанностей, охранительный правоприменительный акт (факультативный элемент). Рассмотрение элементов содержания механизма правового регулирования наряду с элементами содержания механизма реализации права обосновано в силу того, что механизм правового регулирования рассматривается как взятая в единстве система юридических средств, при помощи которых осуществляется результативное правовое воздействие на общественные 13 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: в 2-х томах, Т.2 – М.: Юридическая литература, 1982, С. 26. отношения, поведение людей14. В свою очередь результативное правовое воздействие – это эффективное регулирование общественных отношений, являющееся реализацией права. Данное мнение, также затрагивает элемент реализации права, что является некоторым повторением, однако нельзя не отметить и определенной слаженности приведенных точек зрения, поскольку с позиции механизма действия права – это некий процесс, имеющий определенные стадии, а структурно – это состав каждой его стадии. О.А.Снежко среди элементов содержания конституционного механизма защиты выделяет следующие: субъекты и объекты защиты, конституционно-правовые нормы (основания защиты) и процессуальные действия (формы спроецированы и защиты)15. на Приведенные содержание элементы механизма могут быть конституционного регулирования. В этом случае объектом регулирования выступит право на высшее образование, как социальное благо. Субъектом права является любое лицо, основанием регулирования – Конституция РФ, формы регулирования – государственное и субъектов РФ. С приведенной позицией О.А.Снежко следует согласиться в части таких очевидных элементов механизма как субъект и объект. Наличие обозначенных элементов обуславливает существование третьего – правоотношения, в связи с чем, элементы содержания механизма реализации конституционного права на высшее образование можно представить и как объект, субъект и правоотношение. Объектом в рассматриваемом случае является нематериальное благо, достояние человека, а именно высшее образование, как фактор значительно расширения, развития и углубления профессиональных знаний человека. Субъект – это лицо, реализующее право на получение высшего образования, а правоотношение – это юридическая связь между субъектами этого отношения по поводу объекта отношения, наполненная взаимными правами и обязанностями. См.: Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник - М.: Маркет ДС, 2007 г., С. 244. См.: Снежко О.А. Конституционный механизм защиты прав граждан в России // Право и жизнь. 2004. № 65. 14 15 Возможно различное структурное (содержательное) строение механизма и в частности, выделение, например, таких элементов структуры как международные, государственные, общественные механизмы. В качестве международного механизма как элемента содержания механизма реализации конституционного права на высшее образование, могут быть представлены положения, закрепленные в актах международного права, касающиеся признания права на высшее образование. Так, в Конвенции от 11 апреля 1997 г. «О признании квалификаций, относящихся к высшему образованию» доступ к высшему образованию закреплен как «право лиц, обладающих соответствующей квалификацией, представлять свою кандидатуру и быть рассмотренным с целью приема в высшее учебное заведение», а также прием в учебные заведения и на программы высшего образования как «действие или система, разрешающие кандидатам, обладающим соответствующей квалификацией, продолжать высшее образование в определенном учебном заведении и / или по определенной программе высшего образования»16. Однако в реализации широкомасштабного международного механизма в сфере права на высшее образование нельзя не отметить и некоторую опасность для национальных интересов. Поскольку и наука и образование достаточно жестко испытывают давление политики можно утверждать, что в рамках глобализации и европейского политического процесса перспективы национальных наук во многом будут определяться избранной стратегией дальнейшего развития Евросоюза. Таких направлений может быть два: первое связано с сохранением национально-государственной идентичности, второе - с формированием «европейской научной федерации», которое содержит в себе скрытую угрозу «размывания» национальных идентичностей, наук, культур, а культура - это основа цивилизации, носитель Цит. по: Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе от 11.04.1997 // СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3836. 16 норм и ценностей данного общества. Поэтому немаловажен государственный механизм. Общие принципы государственного механизма основываются на положениях ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, определяющей, уровень правотворчества по общим вопросам образования, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, определяющей, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования, а также ст. 24 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ образовании»17, «О высшем определяющей государственной власти в и послевузовском полномочия сфере профессиональном федеральных высшего и органов послевузовского профессионального образования. Так, к полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации в сфере высшего и послевузовского профессионального образования относятся: принятие федеральных законов в области высшего образования и внесение изменений в соответствующие законы; установление уровней высшего образования; ратификация международных договоров Российской Федерации, регулирующих вопросы высшего образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации. Правительство профессионального РФ в образования сфере вправе, высшего в числе и послевузовского прочего, издавать нормативные правовые акты, определяющие функционирование системы высшего образования; устанавливать порядок лицензирования деятельности высших учебных заведений и т.д. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, осуществляет утверждение положений См.: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ред. от 13.02.2009) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 17 об итоговой государственной аттестации студентов и об экстернате в высших учебных заведениях, устанавливает формы документов государственного образца о высшем образовании и т.д. Общественный механизм предполагает деятельность и активность общества в сфере образования, например, в программе Общероссийской общественной организации «За здоровье в образовании» указано, на существование в сфере образования ряда проблем, для решения которых необходима консолидация усилий государства, общественных организаций, научных структур и сетевых учреждений системы образования с целью устранения «недостаточной нормативной и правовой базы, регулирующей деятельность субъектов организаций, органов образовательного управления процесса, образованием и общественных образовательных учреждений по охране и укреплению здоровья обучающихся, воспитанию у них здорового образа и стиля жизни». Кроме вышеприведенного подхода возможно рассмотрение элементов содержания механизма как подсистем структуры: нормативной и институционной. Под первой подсистемой подразумеваются нормы права, регулирующие механизм реализации права на образование, например, ч. 1 ст. 72 Конституции РФ устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования, науки. Институционная подсистема представлена соответствующими органами, созданными для реализации права на высшее образование, в частности к таким органам относится Федеральное агентство по образованию – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, образовательных ресурсов, воспитания среди и развития полномочий общедоступных которого, например, организация обеспечения федеральных образовательных учреждений и образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, бланками документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации. Возвращаясь к рассмотрению выше обозначенных элементов самого механизма, как комплекса правовых составляющих данного явления, следует последовательно рассмотреть правотворчество, реализацию норм права, государственное принуждение. Элемент механизма – правотворчество, как деятельность уполномоченных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм, применительно к рассматриваемой теме, предусмотрен п. 1 ст. 1 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в соответствии с которым «правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами»18 и п. 1 ст. 3 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», определяющим, что «законодательство Российской Федерации в области образования включает в себя Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования». Из смысла приведенных статей следует, что помимо федеральных законов в данной сфере допустимо правотворчество субъектов РФ. Это полностью согласуется с положениями ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по общим вопросам образования. Однако следует обратить Цит. по: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ред. от 13.02.2009) // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 18 внимание, что послевузовском вышеназванный Федеральный профессиональном закон образовании» «О высшем и предусматривает возможность принятия в сфере образования муниципальных правовых актов, а Закон РФ «Об образовании» не предусматривает. Хотя Конституция РФ предусматривает решение населением вопросов местного значения, например, мэр города учреждает дополнительную надбавку к окладу преподавателей местных ВУЗов путем выпуска соответствующего постановления. Это местный вопрос, но постановление входит в систему законодательства об образовании. В результате требуется внести изменение в Закон РФ «Об образовании» о включении в него возможности принимать в сфере образования муниципальные правовые акты. Помимо правотворчества элементом механизма является реализация правовых норм, которая заключается в фактическом осуществлении их предписаний в поведении субъектов, «это процесс фактического осуществления (претворения) в жизнь предписаний юридических норм в правомерном поведении граждан, должностных лиц и иных субъектов права»19. В науке различают четыре основные формы реализации права: соблюдение, использование, исполнение, применение. Основой для такого деления служит степень активности субъектов по осуществлению правовых норм20. Применительно к рассматриваемой теме реализация конституционной нормы о праве каждого на получение высшего образования осуществляется в такой форме реализации как использование - это такая форма реализации права, «когда субъекты по своему усмотрению и желанию используют предоставленные им права и возможности, удовлетворяют законные интересы, осуществляют свою праводееспособность». Характерный признак такой формы реализации рассматриваемого конституционного права как использование – добровольность, поскольку 19 20 Цит. по: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник – М.: Юристъ, 2004, С. 156. См.: там же. только сам субъект может реализовать свое право на высшее образование и никто иной не может заставить его использовать свое право. Таким образом, лицо самостоятельно решает осуществлять или не осуществлять право на высшее образование. Механизм реализации норм права о высшем образовании в свете Болонского процесса предусмотрен планом мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования РФ на 2005-2010 годы, который не был опубликован в установленном порядке, что естественно не может не отражаться на механизме реализации конституционного права на высшее образование. Полноценной реализации права способствует такой элемент механизма как государственное принуждение. Механизм принуждения со стороны государства выступает как один из элементов субъективного права и представляет собой возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, т.е. право на чужие действия, в связи с чем, субъективное право выступает как правопритязание. Примером государственного принуждения в сфере реализации права на высшее образование может служить деятельность Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, являющимся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки. Данный федеральный орган вправе пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в области предусмотренные образовании законодательством и науки, а Российской также применять Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний образовательным учреждениям, научным организациям, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, а также путем осуществления контроля за их исполнением. Суть права-притязания заключена в том, что высшее образовательное учреждение обязано оказывать образовательные услуги соответствующего качества. Механизм государственного принуждения в отношении качества образовательных услуг представлен государственным контролем качества образования и возможностью требовать возмещения ущерба, причиненного некачественным образованием. В настоящее время многие студенты желают иметь международное образование, но недостаточно программ для реализации этой цели. Изначально Болонский процесс хорошая идея, но остаются проблемы: образовательные кредиты, социальная несправедливость, противоречия между национальными традициями и новыми требования. Часто под идеей Болонского процесса проводятся иные перемены, реформы ради реформ. Именно государственное принуждение способно решать возникающие проблемы и способствовать следованию основной идее Болонского процесса. Помимо выше обозначенных элементов (правотворчество реализация норм, государственное принуждение) механизм принимает определенные формы и имеет особенности. Основная форма механизма реализации права – это непосредственное участие субъекта в реализации его права, поскольку конституционное право на высшее образование изначально реализуется субъектом самостоятельно. Именно субъекту права следует осуществить попытку поступления в ВУЗ, успешно пройти вступительные экзамены, а при наличии льгот осуществить преимущественное право на поступление (дети военнослужащих, погибших при исполнении ими обязанностей военной службы или умерших вследствие военной травмы либо заболеваний, дети лиц, погибших или умерших вследствие военной травмы и др.), либо поступить вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний (дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей и др.). Даже для социально незащищенных категорий лиц законодателем предусмотрено их непосредственное и активное участие в реализации права на получение высшего образования на его начальном этапе – этапе поступления в ВУЗ. Дальнейшая реализация рассматриваемого права – этап зачисления в ВУЗ (работа абитуриентов, приемной прием комиссии, документов, организация принятие информирования приказа о зачислении) осуществляется не субъектом права, а ВУЗом. В последующем после зачисления в ВУЗ право на получение высшего образования реализуется совместными усилиями обучающегося (посещение занятий, выполнение заданий) и ВУЗа (предоставление для занятий со студентами педагогов, аудиторий, библиотечного фонда и т.д.). Активное участие в реализации конституционного права на высшее образование помимо субъекта права других участников правоотношений, возникающих в сфере получения высшего образования является особенностью механизма реализации данного права. В качестве характерной черты Болонского процесса отмечается, что он развивался не на основе системы законодательных актов, а является продуктом политики конвергенции (сближения), что в свою очередь является определенным механизмом, в рамках которого 46 государств договорились добровольно гармонизировать свои системы образования в общеевропейских рамках. Механизм реализации конституционного права на высшее образование требует от государства создания определенной системы образования, ее финансирования, поддержания, развития и совершенствования. Признавая социальный характер конституционного права на высшее образование, следующие особенности кандидат юридических юридические свойства его реализации, «в наук данного пользу М.В.Смирнова, права, отмечает обуславливающие социальной составляющей конституционного права на образование говорит тот факт, что уровень образования во многом характеризует социальный статус, степень социализации человека, а законодательно закрепленный и обеспеченный уровень обязательного образования - достижение социально-экономического развития общества. С одной стороны, обеспечение граждан базовым уровнем образования - обязанность государства, провозглашающего себя социальным, а с другой - существует так называемый социальный заказ на образование, или потребность общества в соответствующих специалистах и уровне образования». В связи с такими юридическими свойствами конституционного права на высшее образование предопределяются и особенности его реализации, состоящей из трех стадий: - уяснение (толкование) права; - формирование воли субъекта, связанной с желанием использовать предоставленное ему субъективное право; - вступление в конкретное правоотношение21. Представляется, что данный перечень необходимо дополнить четвертой стадией, поскольку помимо вступления в правоотношение самого субъекта права (абитуриента, студента), для реализации данного права, как отмечалось ранее, необходимы действия и других участников правоотношений в сфере высшего образования (государство, ВУЗ). Помимо этого, особенностью механизма реализации конституционного права на образование является то, что данное право признано Конституцией РФ за каждым и не зависит от гражданства субъекта права. Однако Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» значительно ограничил круг лиц, установив в преамбуле, что «право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации»22. Данное положение является неконституционным в силу ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, законы и иные правовые См.: там же. См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (ред. от 13.02.2009), ст.16 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. 21 22 акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. В этой связи в приведенный нормативный правовой акт необходимо внести соответствующие изменения. Соответствие положений нормативных правовых актов друг другу с одной стороны согласуется с положениями Конституции РФ, а с другой определяет эффективность механизма реализации конституционного права на высшее образование, которая является соотношением между результатом действия механизма и заданной целью. В качестве особенностей механизма реализации конституционного права на высшее образование, способствующих действительной реализации права в контексте Болонских преобразований, является возможность субъекта обучаться в течение всей жизни, а также повышение мобильности студентов с правом выбора ВУЗа в границах всей Европы. Эффективность представляет собой результативность в достижении тех целей, которые преследуются при реализации и защите прав и свобод. Эффективность права выражает отношение цели его действия к его результату, это эффективность сочетания правовых стимулов и ограничений. Эффективность правового воздействия связана в основном с реализацией социальных ценностей. Одним из основных условий эффективности является ценность применяемых правовых средств23. При реализации исследовании определения конституционного права на эффективности высшее механизма образование не маловажными являются государственные гарантии прав в области высшего образования, в связи с которыми государство обеспечивает развитие высшего образования посредством: - финансирования за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего См.: Никитяева В.В. Конституционное правосознание: вопросы теории и практики: Автореферат дисс. …канд. юрид. наук – Волгоград, 2000 г., С. 13. 23 профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации; - расширения доступа граждан Российской Федерации к высшему образованию; - предоставления обучающимся (студентам) в государственной системе высшего общежитиях, иных образования мер государственных социальной поддержки стипендий, в мест в соответствии с законодательством; создания - условий для равной доступности высшего и послевузовского профессионального образования; - создания условий для интеграции высшего образования и науки24. Помимо государственных гарантий немаловажным является совершенствование правотворчества норм права о высшем образовании, результатом которого служит наиболее полное выражение общественных интересов и тех условий, в рамках которых они будут реализовываться. Совершенствование правоприменения, в свою очередь, будет дополнять действенность нормативного регулирования и, соответственно, обеспечивать эффективность механизма правового регулирования. В действительности же, как правильно отмечает А.А. Абрамова, существуют факторы (критерии), задающие параметры эффективности механизма реализации права. Сторонники интеграции России в рамках Болонского процесса в единое высшее образовательное пространство отмечают, что это повысит эффективность высшего образования в РФ, поскольку Болонский процесс ускорил тенденцию унификации образовательных систем Европы и России, положительный смысл которой заимствование опыта, который повысит эффективность и конкурентоспособность российского высшего образования. Кандидат юридических наук В.В. Никитяева в качестве основных критериев совершенствования правового регулирования выделяет См.: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (ред. от 13.02.2009), ст. 2 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135. 24 совершенствование правотворчества и правоприменения, их оптимальное сочетание, повышение уровня правовой культуры и юридической техники, формирование эффективных правовых режимов, способов и средств правового регулирования, как основных элементов механизма правового регулирования. Н.В. Витрук при рассмотрении основных направлений повышения эффективности действия и охраны правового статуса личности, акцентирует внимание на таких критериях как: - систематическая и качественная деятельность органов публичной власти по обеспечению (гарантированию) правового статуса личности; - достижение оптимального сочетания общественных (госу- дарственных), корпоративных и личных интересов в законодательном регулировании правового статуса личности, практической реализации и защиты; - конкретизация пределов прав, свобод и обязанностей личности и совершенствование процессуальной формы реализации и защиты правового статуса личности; - повышение качества социальной среды в реализации и защите правового статуса личности; - формирование позитивной ответственности и активности личности и иных органов и лиц 25. А.В.Малько регулирования пути видит в повышения эффективности совершенствовании правового правотворчества и правоприменения, а также повышении уровня правовой культуры субъектов права, поскольку интересы человека – это «главный ориентир для развития и совершенствования элементов конкретных механизмов правового регулирования, повышения их эффективности… механизм должен постоянно быть социально ценным по характеру, создавать режим 25 См.: Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности – М.: Норма, 2008 г., С. 386. благоприятствования осуществлению законных стремлений личности, упорядочению ее правового статуса». Наиболее подробно и последовательно критерии эффективности механизма правового регулирования рассмотрены кандидатом юридических наук А.А.Абрамовой, методологических которая приема, использует способных при решить исследовании задачу два всесторонней объективной оценки эффективности механизма правового регулирования, при этом первый прием выявляет эффективность отдельных структурных составляющих такого системного явления как механизм (эффективности нормы права, эффективности юридического факта, эффективности акта реализации права, эффективности акта применения права) и суммарную эффективность самого механизма, а второй прием основан на выявлении качества статической, динамической сторон механизма и качества его внутренних системных связей26. Наличие критериев эффективности механизма реализации права, их исследование, развитие и совершенствование позволяют осуществляться реализации механизма. В сфере действия права на высшее образование основополагающим критерием эффективности механизма реализации конституционного права на высшее образование, с учетом правовой природы данного права, является повышение уровня правовой культуры субъектов права, от существования и уровня которой напрямую зависят и другие критерии, поскольку и качественное правотворчество и действенное правоприменение в конечном итоге обусловлено реализовавших свое деятельностью право на соответствующих получение специалистов, соответствующего уровня образования. См.: Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования: Автореферат дисс. …канд. юрид. наук – Красноярск, 2006 г., С. 9. 26 О потенциальной реализуемости механизма правового регулирования конституционного права на высшее образование можно судить на основании анализа законодательства. Применительно к образовательному законодательству, регулирующему вопросы создания единого образовательного пространства стран Европы в настоящее время осуществлена неофициальная инкорпорация, представляющая собой внешнюю обработку специалистом в данной области нормативных правовых актов одной тематики без изменения их содержания, в связи с чем создан специальный сборник международноправовых актов, являющихся нормативной базой Болонского процесса. Следует отметить, что такая систематизация способствует информационному освещению механизма реализации права на высшее образование. В части российского законодательства сравнительный анализ конституционной нормы о праве на высшее образование и статей федеральных законов, регулирующих отношения в сфере получения образования, показывает, как отмечалось ранее, разный подход к определению субъекта права. Конституционная норма закрепляет право каждого на получение высшего образования, а, например, ст. 5 Закона РФ от 10 июля 1992 государственные г. № гарантии 3266-1 «Об области образовании»27, образования устанавливает только гражданам Российской Федерации. Помимо этого, Конституция РФ не вводит такого условия как получение высшего образования впервые, для реализации права на бесплатное высшее образование. А п. 3 ст. 5 вышеназванного Закона РФ устанавливает, что государство гарантирует на конкурсной основе бесплатность высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые. См.: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (ред. от 13.02.2009) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. 27 Таким образом, в рассматриваемой сфере существует несогласованность правовых норм. Кроме этого недостатка законодательству в сфере высшего образования присуще значительное количество отсылочных норм, что крайне неудобно для правоприменителя. Например, в соответствии со ст. 5 того же Закона РФ в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Однако категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются уже не данным Законом РФ, а иными федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. Следовательно, для уяснения списка лиц, которым гарантирована поддержка, необходимо применять другие нормативные правые акты, что не отвечает критериям эффективности механизма реализации конституционного права на высшее образование. Также не отвечает реальной реализуемости механизма рассматриваемого правового явления и декларативность положений норм права о высшем образовании. В частности, Конституцией РФ определено, получение бесплатного высшего образования, основанной на обязанности предприятия, при этом механизм реализации такого права не установлен, в связи, с чем конституционное предписание не может быть реально исполнено. Реальная исполнимость норм права о высшем образовании весьма значима в свете задачи интеграции системы высшего образования Российской Федерации в европейскую систему высшего образования, связанную с Болонским процессом. Однако приходится констатировать, что Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., закрепляющая направления государственной политики в области образования не содержит упоминания ни о Болонской декларации, ни о других документах Болонского процесса. Вместе с тем вхождение Российской Федерации в Болонский процесс официально признано необходимым звеном интеграции с Европой, взаимовыгодным способом формирования единого европейского рынка высококвалифицированного труда и высшего образования. Однако, по мнению экспертов, такая интеграция и широкое признание российских специалистов в Европе, как результат этой интеграции, станет возможным не ранее чем через 10 - 15 лет. В итоге, как представляется, Россия должна иметь свой путь, который выработан многовековой историей. России важно не потерять свою самобытность и родословную, а это значит – необходимо вдумчивое внедрение всего лучшего, что есть в мире, вписанное логичным образом в российскую культуру и образовательную среду. В заключение проведенного исследования следует сделать несколько выводов: 1. Содержание механизма реализации конституционного права на высшее образование – это комплекс правовых элементов, таких как субъект, объект и правоотношение, взаимоувязанных между собой общей целью в единое целое, имеющий международный, государственный и общественный аспект, а также нормативные и институционные подсистемы. Особенности механизма реализации конституционного права на высшее образование заключаются установленных в последовательном законодательством и поэтапном правомочий осуществлении субъектом права (первоначально абитуриентом, затем студентом, выпускником и в конечном итоге специалистом), направленных на поступление в ВУЗ, получение специальных знаний и приобретение практических навыков, развитие профессионального мастерства и в результате – достижение определенного образовательного ценза, подтвержденного соответствующим документом о высшем образовании. 2. Особенностью механизма реализации конституционного права на высшее образование является активное участие не только субъекта права, всех участников образовательного процесса, обусловленное начальным волеизъявлением субъекта права, выраженного в действиях абитуриента по поступлению в ВУЗ, что является формой реализации права. 3. Эффективность механизма реализации конституционного права на высшее образование, с одной стороны, определяется достижением субъектом права полноценного результата – получения качественного высшего образования, а, с другой стороны, приданием высшему образованию общепризнанного статуса социально ценного блага для всех членов общества. Способами повышения эффективности механизма реализации конституционного права на высшее образование являются совершенствование правотворчества и правоприменения, а также правового уровня правовой культуры. 4. Задача реализации механизма реализации конституционного права на высшее образование затруднена в настоящее время ввиду декларативности большинства норм права о высшем образовании при их одновременной слабой реализуемости.
