Year book RU 2015.indd

РЕГИОНАЛЬНОЕ
РАЗВИТИЕ
И РЕГИОНАЛЬНАЯ
ПОЛИТИКА В 2014 Г.
Наталья Зубаревич, профессор МГУ им. М.В. Ломоносова, директор региональной
программы Независимого института социальной политики.
РЕГИОНЫ
Р
егионы вступили в 2014 г. обремененные грузом проблем. Стагнация российской
экономики, обусловленная внутренними барьерами развития, стала очевидной
еще в 2013 г.: спад промышленного производства отмечался в 30% регионов, а
спад инвестиций – в половине. Особенно сильно сократились инвестиции на
Дальнем Востоке (на 27%), где завершились крупные инвестиционные проекты, финансируемые госбюджетом и госкомпаниями. Эти проекты так и не стали драйверами роста, в
2013–2014 гг. не было притока новых, прежде всего частных инвестиций. Реальные доходы
населения в 2013 г. росли (3,7%), но в половине регионов Северо-Запада они сократились
вслед за промышленным и инвестиционным спадом, а в регионах Урала и Сибири рост был
минимальным из-за торможения промышленного производства. Стагнация экономики не
повлияла только на рынок труда, уровень безработицы по методологии МОТ снизился к
концу 2013 г. до минимума (5,5%). Тенденция снижения отмечалась почти везде, за исключением нескольких регионов Северо-Запада, где экономическая ситуация ухудшалась
быстрее.
341
РЕГИОНЫ
342
Второй блок проблем, унаследованных из 2013 г., – бюджетные. Бюджеты
регионов утратили сбалансированность из-за политических решений федеральных властей о повышении заработной платы занятым в бюджетном
секторе, исполнение которых было возложено в основном на регионы, а
также из-за стагнации экономики. При росте расходов доходы бюджетов
регионов почти не росли из-за снижения поступлений налога на прибыль
и трансфертов из федерального бюджета. Дисбаланс доходов и расходов
привел к трехкратному росту дефицита бюджетов регионов (до 642 млрд
руб. в 2013 г. или 8% от всех доходов бюджетов). Дефицит нужно было
покрывать заимствованиями, поэтому суммарный долг регионов и муниципалитетов к началу 2014 г. достиг 2 трлн руб., это 31% от собственных
доходов их бюджетов без учета трансфертов. В 34 регионах долг превысил
половину собственных доходов, в том числе в двух – все собственные
доходы.
Ухудшение большинства социально-экономических индикаторов и
дестабилизация бюджетов регионов в 2013 г. стали первыми признаками
кризиса, обусловленного внутренними проблемами развития России.
ИЗ СТАГНАЦИИ – В КРИЗИС
В 2014 г. негативный тренд мог развиваться с разной скоростью: в виде
относительно медленного входа в рецессию под воздействием внутренних
барьеров развития или в виде более острого кризиса при появлении негативных внешних факторов. Политические решения российских властей,
ответом на которые стали западные санкции, а также двукратное падение
цен на нефть привели к реализации второго сценария. Кризис в России
раньше и сильнее проявился на макроуровне, в регионах он стал статистически измеряемым только к концу года и только по отдельным индикаторам.
Огромная инерция российского пространства тормозила распространение
кризиса на регионы.
Динамику развития регионов в 2014 г. можно разделить на два периода –
продолжение стагнации до осени и начало кризиса в последние месяцы года.
При этом в первом полугодии 2014 г., т.е. до введения санкций и падения
цен на нефть, ситуация в некоторых секторах экономики и бюджетной
343
РЕГИОНЫ
сфере даже немного улучшилась. Объем промышленного производства
вырос на 1,5% к первому полугодию 2013 г. Основным драйвером роста
были обрабатывающие производства (на 2,6%), ослабление курса рубля
весной 2014 г. помогло импортозамещению. Однако в трети регионов
продолжалось снижение промышленного производства, в том числе в нефтедобывающем Ханты-Мансийском АО и в регионах автопрома (Самарская,
Нижегородская, Ульяновская области). Рынок труда оставался стабильным,
а уровень безработицы снизился летом 2014 г. до исторического минимума
(5%), хотя в России он всегда снижается летом и растет зимой из-за сезонных
колебаний занятости в строительстве и сельском хозяйстве.
В то же время проблемы инвестиций, доходов и потребления усиливались. Спад инвестиций ускорился (–2,8% к первому полугодию 2013 г.) и
отмечался в 40% регионов. В первом полугодии прекратился и рост доходов
населения (0,1%), а в половине регионов Дальнего Востока, в четверти
регионов Сибири и Урала реальные доходы снизились. Стагнация доходов
населения и проблемы потребительского кредитования (высокая закредитованность населения и ужесточение требований банков к заемщикам)
привели к замедлению роста оборота розничной торговли до 2,7% в первом
полугодии. В ведущих нефтегазодобывающих регионах и С.-Петербурге
динамика торговли в первом полугодии была отрицательной.
Со второй половины 2014 г. началось действие санкций, российских
контрсанкций и падение цен на нефть, ускоривших экономический спад.
До декабря 2014 г. негативные внешние факторы слабо влияли на ситуацию
в регионах, по основным показателям она выглядела «замороженной» –
стагнация, но не кризис. Промышленное производство за 2014 г. выросло
на 1,7%, в основном за счет обрабатывающих отраслей, которым помогла
девальвация и расширение возможностей импортозамещения. По этой
причине рост промышленности в декабре даже ускорился – на 3,9% к
декабрю 2013 г. Позитивную динамику имели большинство регионов
Дальнего Востока и юга России, а также Центрального и Приволжского
ФО, в основном за счет обрабатывающих отраслей, негативную – более
половины регионов Урала, Сибири и Северо-Запада, преимущественно с
экспортно-сырьевой экономикой. Почти не изменился уровень безработицы (5,2% в четвертом квартале 2014 г.), ухудшились показатели только в
регионах Северо-Запада со спадом промышленности, начавшемся еще в
РИС. 1. ДИНАМИКА ИНВЕСТИЦИЙ В 2014 Г. В % К 2013 Г.
Санкт-Петербург
Москва
РЕГИОНЫ
344
-46,7
-15%
-5%
0
+5%
+15%
+37,5
Среднее значение по РФ: -2,7%
Источник: Росстат.
2013 г. (республика Карелия, Архангельская область), и в трети регионов
Сибири и Поволжья, но отчасти это влияние сезонного фактора. Спад
инвестиций за 2014 г. остался на том же уровне (–2,7%), но доля регионов
с отрицательной динамикой выросла до половины. Наиболее сильным
спадом инвестиций отличались Дальний Восток и Северо-Запад, а также
Краснодарский край, где завершилась подготовка к Олимпиаде.
Индикатором кризиса стала динамика доходов населения. Вслед за
обвальной девальвацией рубля и резким ростом инфляции началось
снижение реальных доходов населения (на 1,0% в 2014 г. к 2013 г.). Самый
сильный спад был в декабре: реальные располагаемые доходы сократились
на 7,3% к декабрю 2013 г., а реальная заработная плата – на 4,7%. В целом за
2014 г. доходы населения сократились в 40% регионов, а в декабре – в 2/3
регионов. Спад доходов произошел в большинстве регионов Сибири, более
чем в половине регионов Урала и Северо-Запада, в половине регионов
Центра. Продолжали расти только доходы населения регионов Южного,
Северо-Кавказского и почти всего Приволжского ФО.
РИС. 2. ДИНАМИКА РЕАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ДОХОДОВ НАСЕЛЕНИЯ, 2014 Г. В % К 2013 Г.
Санкт-Петербург
Москва
-26,9
-15%
-10%
-6,1%
0
+5%
+16,8
Среднее значение по РФ: -6,1%
Источник: Росстат.
Таким образом, за исключением спада доходов населения в конце 2014 г.
и снижения инвестиций, остальные экономические индикаторы и рынок
труда не показывали ухудшения. Для сравнения, кризис 2008–2009 гг.
начинался иначе – более резким падением промышленного производства,
инвестиций и занятости при незначительном снижении уровня заработной
платы и стабильных доходах населения. Кризис 2014 г. развивается в регионах не только медленней, но и по-другому – с падения инвестиций и
доходов населения, в то время как промышленность и занятость пока реагируют слабо. Региональная картина кризиса размыта, но российский Юг
чувствует себя лучше, чем восточные регионы, Урал и Северо-Запад.
БЮДЖЕТЫ РЕГИОНОВ: ДЕФИЦИТ И ДОЛГИ
Проблемы бюджетов регионов также стали усиливаться ближе к концу
2014 г. (табл. 1). В октябре-ноябре на четверть в номинальном выражении
РЕГИОНЫ
345
ТАБЛИЦА 1.
ДИНАМИКА ДОХОДОВ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ В 2014 Г.*, %
К соответствующему периоду 2013 г.
РЕГИОНЫ
346
К соответствующему месяцу 2013 г.
январьиюнь
январьоктябрь
январьноябрь
январьдекабрь
сентябрь
октябрь
ноябрь
декабрь
Доходы итого
109
108
105
107
115
97
73
125
Налог на
прибыль
117
116
112
114
154
77
72
133
НДФЛ
107
107
106
107
107
109
100
115
Трансферты
103
103
102
102
111
98
93
98
* без учета Крыма.
Источник: Минфин, Росстат.
сократились помесячные поступления налога на прибыль, в ноябре прекратился рост налога на доходы физических лиц – важнейшего налога для
бюджетов большинства регионов. Кроме того, сократились трансферты из
федерального бюджета (без учета Крыма). В декабре рост доходов восстановился за счет налога на прибыль и НДФЛ, перекрыв падение предыдущих
двух месяцев, но вряд ли эта тенденция будет устойчивой. По мере развития
кризиса вновь возможна негативная динамика или стагнация основных
налогов – НДФЛ и на прибыль, формирующих доходы бюджетов развитых
и среднеразвитых регионов.
В 2014 г. приоритетом для федеральных властей стала поддержка Крыма.
Он получил 125 млрд руб., это почти 8% от всех трансфертов регионам (доля
Крыма в населении – 1,5%). По уровню дотационности Крым сопоставим
с Ингушетией и Чечней, трансферты из федерального бюджета составляют
более 80% доходов бюджета. Собственные доходы бюджета минимальны:
перерегистрация крымского бизнеса в российскую юрисдикцию идет
медленно 1, численность отдыхающих сократилась в 2014 г. в два раза, значительная часть сервисной экономики Крыма находится в «тени» и не платит
налоги.
Несмотря на попытки оптимизировать расходы бюджетов, сдержать их
рост не удалось (4,6% к 2013 г. без учета Крыма). Только 17 регионов смогли
1. Многие собственники крымского бизнеса находятся на Украине и не хотят перерегистрироваться, поэтому
власти Крыма нередко осуществляют перерегистрацию неправовыми методами.
347
РЕГИОНЫ
сократить расходы. Дисбаланс доходов и расходов в 2014 г. сохранялся,
75 регионов имели дефицит бюджета (в 2013 г. – 77). В Амурской области
и Удмуртии дефицит достиг 21–22% от доходов бюджета, в Магаданской,
Костромской, Новгородской областях, республике Коми и Еврейской автономной области – 16–17%. Большинство проблемных регионов относятся к
среднеразвитым с недостаточными собственными доходами и относительно
невысокой долей трансфертов. В 40% регионов дефицит бюджета дополняется большим долгом. Более благополучны бюджеты Сахалинской области и
Крыма (профицит 14–15%), а также Ленинградской области (11%). Помимо
Крыма, только самые богатые регионы (Москва, Тюменская и Сахалинская
области, нефтегазодобывающие автономные округа) способны проводить
сбалансированную бюджетную политику.
Кризис бюджетов регионов и попытки оптимизации расходов ускорили
сокращение числа учреждений социальной сферы и занятости в них, начавшееся несколько лет назад. В период нового кризиса бюджетный сектор
впервые перестал быть «тихой гаванью» для работников, риски увольнений
сопоставимы с рыночным сектором.
Кризисная дестабилизация бюджетов регионов также привела к
обострению долговых проблем. До осени 2014 г. суммарный долг регионов и муниципалитетов не увеличивался, хотя оставался огромным. За
октябрь-ноябрь он вырос на 5%, до 2,1 трлн руб. (32% собственных доходов
консолидированных бюджетов регионов), у половины регионов долг
составил от 50 до 130% собственных доходов. Федеральные власти весной
2014 г. обещали помочь регионам и перевести часть кредитов коммерческих
банков в бюджетные кредиты, которые выделяются по значительно более
низкой ставке и с возможностью длительной пролонгации сроков возврата.
Однако Министерство финансов РФ увязало выделение бюджетных
кредитов с жесткими и трудновыполнимыми условиями сокращения
расходов бюджетов регионов. В результате процесс замещения коммерческих кредитов бюджетными шел со скоростью черепахи: в июне 2014 г. доля
кредитов коммерческих банков в суммарном долге регионов и муниципалитетов составляла 41%, а в начале декабря – 39%.
Сравнивая кризисы 2009 г. и 2014 г., можно выделить основные различия.
Во-первых, российские регионы вступили в острую фазу нового кризиса
с разбалансированными бюджетами и огромными долгами. Во-вторых,
РЕГИОНЫ
348
более активно сокращается занятость в бюджетном секторе. В-третьих,
регионы вряд ли могут рассчитывать на поддержку из федерального
бюджета в объемах, сопоставимых с 2009 г., когда трансферты регионам
были увеличены на треть. Новый кризис не удастся залить деньгами – их
стало меньше. Девальвация рубля помогла компенсировать падение доходов
федерального бюджета от дешевеющей нефти, поэтому регионы получили запланированный на 2014 г. объем трансфертов. Но в 2015 г. доходы
федерального бюджета будут сокращаться, принято решение о секвестре
расходов на 10%, что, скорее всего, приведет к снижению трансфертов
регионам. Им придется адаптироваться к этим изменениям и еще больше
сокращать расходы и занятость.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТАБИЛЬНОСТЬ
На фоне экономической дестабилизации политическая ситуация в регионах оставалась полностью контролируемой и спокойной. Прошедшие в
2014 г. выборы глав 33 регионов (в 30 регионах – прямые, в трех – региональными парламентами, в том числе в Крыму и Севастополе) везде завершились
победой кандидатов, поддерживаемых федеральными властями. Победители
получили менее 60% голосов только в республиках Алтай и Саха-Якутия,
во всех остальных регионах они имели подавляющее преимущество (от 60
до 92%). Помимо электоральных технологий, этому способствовала консолидация большинства россиян, поддержавших аннексию Крыма, и рост
поддержки властей всех уровней.
Кроме того, в 2014 г. почти все регионы перешли к непрямой системе
выборов мэров крупных городов из депутатов внутригородского уровня
(городских районов). Эта мера инициирована Кремлем, чтобы контролировать мэров крупных городов и избежать протестного голосования. Для всех
крупных городов становится обязательным сити-менеджер, занимающийся
хозяйственным управлением, его назначение фактически контролируется
губернатором.
Ухудшение экономической ситуации и значительный рост цен не
вызвали массовых протестов ни после первой инфляционной волны в
августе после российских контрсанкций (запрета на ввоз некоторых видов
ПЕРСПЕКТИВЫ И РИСКИ ДЛЯ РЕГИОНОВ
Перспективы и риски для регионов обусловлены характером нового
кризиса. Во-первых, он имеет внутренние причины, позднее усугубленные
внешними воздействиями и шоками. Во-вторых, это более долгосрочный
кризис, нет явных предпосылок к тому, что он ограничится двумя годами,
как этого ожидают российские власти. Рост цен на нефть может смягчить
ход кризиса, но не решает институциональных проблем – плохого инвестиционного климата, неэффективного управления. В-третьих, начавшийся
кризис идет по непривычной траектории: от дестабилизации бюджетов
регионов, спада инвестиций и стагнации промышленного производства,
произошедших вследствие внутренних барьеров развития, затем, с годовым
лагом, к спаду доходов населения, в значительной степени из-за внешних
факторов, но пока без заметного ухудшения состояния рынка труда в подавляющем большинстве регионов и городов. В-четвертых, этот кризис ударит
и по развитым, и по менее развитым регионам, но направления «главного
удара» и ущербы будут разными. Региональная картина кризиса прояснится не раньше середины 2015 г. Опыт прошлых кризисов показывает, что
аграрный юг понесет меньшие потери, чем регионы машиностроительной
и текстильной специализации. В случае длительного кризиса и сильного
снижения доходов и платежеспособного спроса населения вырастут риски
безработицы и протестных настроений в крупнейших городах с развитым
сектором рыночных услуг и значительной долей среднего класса. Снижение
349
РЕГИОНЫ
сельскохозяйственной продукции из стран ЕС, США и др.), ни после роста
цен следом за обвальной девальвацией рубля в декабре. Население крупных
городов готовилось к кризису, скупая валюту и товары длительного пользования, резко вырос спрос на квартиры и автомобили. Максимальную
активность проявляли жители Москвы, имеющие самые высокие доходы
и накопления, а в менее крупных региональных центрах потребительская
паника в декабре была небольшой – их население не имеет достаточного
количества свободных денег. Жители периферийной России – сел и малых
городов – реагируют прежде всего на рост продовольственных цен, делая
«антикризисные» запасы муки, крупы и соли.
РЕГИОНЫ
350
доходов приведет к утрате современных стандартов потребления, ставших
привычными для образованного населения с более высокими доходами, и
ориентаций значительного числа домохозяйств на стратегии развития, а не
выживания.
Реакция властей на кризис оказалась замедленной. Российское правительство обнародовало антикризисную программу только в начале 2015 г., в
том числе три группы мер, направленных на поддержку регионов. Во-первых,
выделено 160 млрд руб. для реструктуризации долга субъектов РФ и
перевода части кредитов банков в бюджетные кредиты. Это снизит напряженность с выплатами текущего года, но не решит проблему огромного
долга регионов и муниципалитетов коммерческим банкам (830 млрд руб.).
Во-вторых, зарезервированы дополнительные средства федерального бюджета на поддержку занятости в 2015 г.: субсидии на активные
меры поддержки занятости (52 млрд руб.) и дополнительные субвенции
на выплаты пособий по безработицы (30 млрд руб.). Для сравнения, в
2009–2010 гг. объем субсидий составил 36–38 млрд руб., а дополнительных субвенций – 40–50 млрд руб. Судя по всему, федеральные власти
рассчитывают, что потребности в активной поддержке занятости будут
сопоставимыми с предыдущим кризисом с поправкой на пятилетнюю
инфляцию, а рост безработицы окажется менее сильным, что уменьшит
потребности в пособиях. Этому способствуют демографические факторы:
до конца текущего десятилетия численность населения в трудоспособном
возрасте ежегодно будет сокращаться на 600–800 тыс. человек из-за
особенностей российской демографической пирамиды, что снижает напряженность на рынке труда. Кроме того, часть занятых старших возрастов в
случае увольнения уйдет на пенсию.
В-третьих, разработаны меры по поддержке малого предпринимательства. Регионам предложено существенно сократить ставки налогов на малый
бизнес, поступающих в региональные и местные бюджеты. Суммарная
доля налогов от малого бизнеса в консолидированных бюджетах регионов
невелика – 4%, но в ряде регионов она существенно выше: Краснодарский
край, Калининградская, Костромская области (7–8%). Им есть что терять,
особенно в условиях дестабилизации бюджетов и роста долга. Фактически
федеральный центр в очередной раз перекладывает издержки принимаемых
им решений на регионы, как это было и с выполнением президентских
указов. Разница только в том, что состояние бюджетов регионов к 2015 г.
резко ухудшилось, и вряд ли удастся реализовать эту антикризисную меру
без сильного давления федерального центра. Так было и с повышением
заработной платы бюджетникам в 2012 г., что привело к дестабилизации
бюджетов регионов.
Предложенные меры выглядят как реакция на кризис 2009 г. Как всегда,
«генералы готовятся к прошедшей войне». Но этот кризис будет иным –
более длительным и тяжелым, так как он обусловлен институциональными
проблемами развития России.
РЕГИОНЫ
351