Региональные организации в Центральной Азии
advertisement
УНИВЕРСИТЕТ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ ВЫСШАЯ ШКОЛА РАЗВИТИЯ Институт государственного управления и политики Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий, дилеммы эффективности Марлен Ларуэль Себастьен Пейруз Доклад №10, 2013 УНИВЕРСИТЕТ ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ Институт государственной политики и управления Доклад №10 2013 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий, дилеммы эффективности Марлен Ларуэль Себастьен Пейруз Аннотация Тема региональных организаций в Центральной Азии является одной из наиболее обсуждаемых тем в политике и научном сообществе, а мнения, высказываемые в ходе этих обсуждений, зачастую резко различаются. В настоящей статье названы основные организации и программы, присутствующие и реализующиеся в регионе, рассмотрены членство в этих организациях и программах, их статус и цели деятельности. Выявлены критерии, используемые для оценки их эффективности, а также приводится анализ нескольких случаев фактических «успехов» и «неудач». Акцентируется внимание на экономических и геополитических характеристиках, как внутренних, так и внешних по отношению к региону, которые препятствуют деятельности таких организаций в Центральной Азии. Ключевые слова Центральная Азия, Россия, Китай, региональные организации, регионализм, многостороннее сотрудничество. Коды JEL: F53 2 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Институт государственного управления и политики (ИГУП) был основан в 2011 г. для содействия проведению систематических детальных исследований по ключевым вопросам социально-экономического развития Центральной Азии и выработке практических альтернатив государственной политики. Институт государственного управления и политики входит в состав Высшей школы развития Университета Центральной Азии. Университет Центральной Азии был основан в 2000 г. Президенты Республики Казахстан, Кыргызской Республики и республики Таджикистан и Его Высочество Ага-Хан подписали Международный Договор и Устав, учреждающие этот светский и частный университет; Договор и Устав ратифицированы парламентами стран и зарегистрированы в ООН. Университет строит одновременно три кампуса в Текели (Казахстан), Нарыне (Кыргызстан) и Хороге (Таджикистан), которые откроют свои двери для студентов и магистрантов в 2016 г. Доклады Института государственного управления и политики представляют собой собрание оригинальных рецензируемых исследований по широкому кругу проблем социально-экономического развития, государственного управления и государственной политики в Центральной Азии. Об авторах Марлен Ларуэль, Директор Центральноазиатской программы (centralasiaprogram.org), является Профессором международных отношений Института европейских, российских и евразийских исследований (IERES), Школа международных отношений им. Эллиота, Университет Джорджа Вашингтона, Вашингтон, округ Колумбия. Она является автором следующих изданий: Российский евразионизм: идеология империи (Woodrow Wilson Press/John Hopkins University Press, 2008) и Имя нации: национализм и политика в современной России (Palgrave, 2009). Себастьен Пейруз является Профессором международных отношений Института европейских, российских и евразийских исследований (IERES), Школа международных отношений им. Эллиота, Университет Джорджа Вашингтона, Вашингтон, округ Колумбия. Также, является автором публикации Туркменистан. Стратегии власти, дилеммы развития (M.E.Sharpe, 2011). Все права защищены © 2012 Университет Центральной Азии улица Токтогула, 138 Бишкек 720001 Кыргызская Республика Полную ответственность за все результаты, интерпретации и выводы, сделанные в данной работе, несет автор; они не обязательно отражают точку зрения Университета Центральной Азии Текст и данные, приведенные в этой публикации, могут быть воспроизведены при условии надлежащего цитирования источника, из которого они взяты. Содержание Содержание 3 Сокращения.........................................................................................................................................................4 1. Введение........................................................................................................................................................5 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии.........................................8 2.1. Организации и договоры стран Центральной Азии..........................................................................8 2.2. Послесоветские организации.........................................................................................................................9 2.3. Региональные организации, инициируемые Китаем....................................................................15 2.4. Европейские и трансатлантические организации и программы...........................................17 2.5. Исламские организации.................................................................................................................................20 2.6. Организации стран Западной и Южной Азии ...................................................................................21 2.7. Институты и программы Организации Объединенных Наций ..............................................23 2.8. Региональные финансовые организации.............................................................................................24 3.Оценка успехов и неудач региональных организаций ......................................................... 26 3.1. Механизмы для контактов и неформальные каналы общения...............................................27 3.2. Нюансы «успехов» и «неудач».....................................................................................................................28 3.3. Примеры неудач в экономической области........................................................................................33 3.4. Примеры неудач в области безопасности.............................................................................................35 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций........................... 38 4.1. Отсутствие воли в Центральной Азии к образованию региона..............................................38 4.2. Отношения между Узбекистаном и регионом. Стратегия à la carte ...................................42 4.3. Региональные организации и безопасность режимов..................................................................45 4.4. Реальная и прогнозируемая внешняя конкуренция......................................................................47 5. Выводы........................................................................................................................................................ 55 5.1. Резюме.......................................................................................................................................................................55 5.2. Основные выводы..............................................................................................................................................57 5.3. Перспективы развития ..................................................................................................................................59 5.4. Является ли Центральная Азия “регионом”?......................................................................................60 Источники данных и использованная литература......................................................................... 62 Таблица Таблица 1. Внутрирегиональная торговля в Центральной Азии в 2010 г., .......................................39 4 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Сокращения CADAP Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии АБР Азиатский банк развития БОМКА Программа по управлению границами в Центральной Азии ДСА Диалог по сотрудничеству в Азии ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития ЕврАзЭС Евразийское экономическое сообщество ЕСЕвропейский союз ЕЭПЕдиное экономическое пространство ИБР Исламский банк развития ИНОГЕЙТ Программа межгосударственного сотрудничества по транспортировке нефти и газа в Европу МВФ Международный валютный фонд МФСА Международный фонд спасения Арала ОБСЕ Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе ОДКБ Организация Договора о коллективной безопасности ОИК Организация исламского сотрудничества ООН Организация Объединенных Наций ОЭСОрганизация экономического сотрудничества ПРМ Программа НАТО «Партнерство ради мира» ПРООН Программа развития ООН СВМДА Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии СНГ Содружество Независимых Государств СПЕКА Специальная программа для экономик Центральной Азии СРС Северная распределительная сеть США Соединенные Штаты Америки ТРАСЕКА Программа «Транспортный коридор Европа-Кавказ-Азия» ТС Таможенный союз ЦА Центральноазиатский ЦАЗСЯО Центральная Азия – зона, свободная от ядерного оружия ЦАРЭС Центральноазиатское региональное экономическое сотрудничество ШОС Шанхайская организация сотрудничества ЮНОДК Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности ЮСАИД Агентство США по международному развитию 1. Введение 1. Введение1 5 Тема региональных организаций в Центральной Азии является одной из наиболее обсуждаемых тем в политике и научном сообществе, а мнения, высказываемые в ходе таких обсуждений, резко различаются между собой – некоторые выводы подчеркивают полное фиаско «регионализации» Центральной Азии, другие, наоборот, утверждают об успехе новых моделей интеграции в регионе2. Следует отметить, что в таких исследованиях часто наблюдается путаница в терминологии: региональное сотрудничество или региональная интеграция, региональные организации или регионализм, многостороннее сотрудничество или движение к многополярному миру? Региональные организации создаются для стимулирования механизмов сотрудничества между теми государствами, которые желают развивать свою общую принадлежность к определенному географическому пространству, геополитическому образованию или экономическому блоку. Поэтому региональные организации занимаются самыми разнообразными вопросами, в зависимости от того, какой объединяющий фактор лежит в их основе: географический (Африканский союз), культурный (Организация исламского сотрудничества), геополитический (Организация Североатлантического договора) или экономический (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии). Развитие региональных организаций стало одной из основных тенденций развития международных отношений после окончания Второй мировой войны и получило новый импульс после окончания «холодной войны», символом чего стал Европейский Союз. Механизмы глобализации также стали стимулом для региональных организаций, основанных на экономике и для торговых блоков (Зона свободной торговли в Южной Азии), а также институтов, направленных на стимулирование так называемого «многополярного мироустройства» (Шанхайская организация сотрудничества). Региональные организации ставят перед собой сильно различающиеся цели: некоторые из них стремятся быть платформой для диалога между длительное время враждующими странами, а другие имеют четко выраженные цели экономической и политической интеграции. Таким образом, успешность региональных организаций не может измеряться только степенью успешности интеграционных процессов, но иногда, в более ограниченной мере, может измеряться степенью укрепления диалога. У региональных организацией нет каких-либо систематических связей с глобальными тенденциями регионализма, который направлен на развитие согласованности действий в регионе и формирование общей региональной идентичности на международной арене. Развитие 1 2 Мы благодарим трех анонимных рецензентов за комментарии. Мы несем единоличную ответственность за содержание. Johannes Linn, ‘Central Asian Regional Integration and Cooperation: Reality or Mirage?’ ЕАБР Eurasian Integration Yearbook 2012, 96–117; Werner Hermann and Johannes Linn, eds., Central Asia and the Caucasus: At the Crossroads of Eurasia in the 21st Century (New Delhi: Sage, 2011); Johannes Linn, David Tiomkin, ‘The New Impetus towards Economic Integration between Europe and Asia,’ Asia Europe Journal. Vol. 4, no. 1 (2006): 31-41; Farkhod Tolipov, ‘Geopolitical Stipulation of Central Asian Integration,’ Strategic Analysis, vol. 34, no. 1 (2010): 104–113; Farrukh Irnazarov, Zafar Salmanov, Regional Integration in Central Asia: Measuring the Perceptions of Economic Actors in Uzbekistan and Kazakhstan, Norwegian Institute of International Affairs (NUPI), 2012; Ikboljon Qoraboyev, ‘From Central Asian Regional Integration to Eurasian Integration Space? The Changing Dynamics of Post-Soviet Regionalism’, EADB Eurasian Integration Yearbook 2010, Almaty, 206–232. 6 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий региональных организаций по-прежнему в меньшей степени является синонимом многополярности – термина, определяющегося как содействие устройству мира, в котором присутствует множество сверхдержав и их региональных союзников, и который иногда рассматривается как способ противостоять якобы сверхдержавному статусу США. Среди государств Центральной Азии (ЦА) Туркменистан с момента обретения независимости горячо выступает в поддержку односторонности или двусторонности и по возможности в большей степени препятствует попыткам развития как регионализма, так и многостороннего сотрудничества. Узбекистан же ведет более изменчивую политику, выступая в пользу регионализма в тех случаях, когда, по мнению руководителей страны, Узбекистан имеет лидирующее положение, и в пользу односторонности – в тех случаях, когда, по их мнению, суверенные права страны не соблюдаются. Ташкент не проявляет особого интереса к многостороннему сотрудничеству, а акцентирует двусторонние отношения. Казахстан стремился стать активным защитником регионализации превыше всего и, в меньшей степени, многосторонности. С другой стороны, Кыргызстан с самого начала выступал за многосторонность, свидетельством чего стало вступление страны в 1998 г. во Всемирную торговую организацию. Таджикистан преследует и сочетает в своем поведении различные стратегии, в зависимости от условий игрового поля и действующих субъектов. Описанные выше подходы каждого государства ЦА к международному сотрудничеству влияют на роль и развитие здесь региональных организаций. Некоторые из таких организаций явились воплощением двусторонних отношений с мощными внешними акторами (в основном Россия или Китай), другие были созданы как институционализация ярко выраженной той или иной региональной или культурной идентичности, на которую претендуют или от которой отказывается государство (евразийская идентичность, исламская идентичность), третьи были созданы в качестве помощи в интегрировании в мировую экономику (ЦАРЭС), а четвертые – просто в качестве платформы для диалога (СВМДА). Призывы к многополярному мироустройству повторяются государствами ЦА только тогда, когда они вторят призывам, исходящим из России или Китая, или же когда надо выразить свое недовольство критикой Запада своих политических режимов. Тот интерес, который проявляется к роли региональных организаций в Центральной Азии, часто путают с желанием международного сообщества стимулировать региональную интеграцию и спроецировать некую общую идентичность на пять республик. Такое желание можно объяснить нескольким причинами: Считается, что в пяти республиках отмечаются схожие политические и экономические тенденции развития, обусловленные последствиями распада советской системы. По количеству региональных организаций Центральная Азия, наряду с Северо-Восточной Азией, занимает последнее место среди всех регионов мира, а сами республики региона в относительном выражении в наименьшей степени интегрированы между собой в экономическом и стратегическом плане. 1. Введение 7 На регион проецируется общая стратегическая идентичность – «перекресток», «буферная зона» или «баланс» между основными мировыми и региональными державами. Республики ЦА – небольшие страны, не имеющие выхода к морю и испытывающие значительные проблемы в развитии, которые можно более эффективно решить посредством региональной интеграции. Некоторые проблемы стран региона имеют трансграничный характер (водные и энергоресурсы, транспорт и потенциальное исламское сопротивление), и поэтому их решение требует регионального сотрудничества. Эти пять исходных посылок имеют различную природу и по некоторым конкретным вопросам вносят путаницу между понятиями регионализма, региональной интеграции и координации. Эта путаница поддерживается всеми действующими лицами. Некоторые соседние внешние акторы – в основном Россия, Китай и Иран – заинтересованы в развитии региональных институтов, которые усиливают их легитимность как региональных держав и способствуют проецированию культуры их внешней политики за рубеж. Высказываемые ими тезисы о регионализме на самом деле иногда в большей степени соответствуют скрытой двусторонности или политике антиамериканской многополярности. Что касается международных организаций и неграничащих внешних держав – таких, как Соединенные Штаты, Европейский Союз и Япония, то они склонны рассматривать региональную интеграцию как своего рода первый шаг к развитию многостороннего сотрудничества. Со своей стороны, республики ЦА отрицают наличие какой-либо региональной идентичности, которую они путают с регионализмом, движущей силой которого является наднациональная сторона, и рассматривают задачи укрепления государственности и укрепления региона как в значительной степени взаимоисключающие направления3. В этом контексте региональные организации стали рассматриваться как источник корысти или даже отвращения и зачастую приобретают функции пешек в геополитических играх или же национальных стратегий, отошедших от своих первоначальных целей. Ниже, в разделе 2, описываются основные организации и программы, присутствующие и реализуемые в регионе, членство в этих организациях и программах, их статус и цели деятельности. В разделе 3 рассматриваются критерии, используемые для оценки эффективности региональных организаций, и приводится анализ нескольких случаев фактических «успехов» и «неудач». Раздел 4 посвящен экономическим и геополитическим характеристикам, мешающим деятельности таких организаций в регионе. 3 Roy Allison, ‘Virtual regionalism, regional structures and regime security in Central Asia’, Central Asian Survey, vol. 27, no. 2 (2008): 185–202. 8 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии4 Региональные инициативы в Центральной Азии и Афганистане в настоящее время имеют различный характер. Вследствие этого организации и программы различаются по направлениям деятельности, по своей организационно-правовой форме, статусу, сфере деятельности и составу, порядку работы и степени своей обязательности. Некоторые из них имеют устав, процедуры вступления в членство, регулярные саммиты и механизмы реализации. У других механизмы менее формализованы. В некоторых организациях республики ЦА играют ведущую роль, в то время как в других они являются получателями проектов, разработанных внешними действующими лицами. Региональные организации и программы могут быть классифицированы по самым различным критериям. В настоящем разделе рассматривается работа ключевых организаций – в первую очередь тех, которые специально посвящены региону ЦА, во вторую очередь постсоветские инициативы, двигателем которых является Россия, а далее дается обзор организаций и программ, двигателем которых являются Китай, Европа, исламский мир, страны Западной Азии или структуры Организации Объединенных Наций и международные финансовые институты. 2.1.Организации и договоры стран Центральной Азии Во-первых, следует отметить, что организаций и договоров, объединяющих тем или иным способом только пять республик ЦА, не так уж и много, и ни одна из таких организаций или договоров не включает Афганистан. Первая организация сотрудничества – Центральноазиатское экономическое сообщество, (ЦАЭС) была создана в 1994 г., когда Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан подписали Договор о создании единого экономического пространства (ЕЭП), к которому в 1998 г. присоединился Таджикистан, начавший оправляться от гражданской войны. Результаты ЦАЭС были в основном скромнее, чем ожидалось, по причине того, что связи между бывшими советскими республиками стали менее крепкими и каждая республика не имела особого желания разрабатывать совместные с другими республиками стратегии. В 2002 г. с изменениями в региональной геополитической ситуации четыре государства-члена попытались дать новый импульс организации, превратив ее в Организацию Центральноазиатского сотрудничества (ОЦСА), целями которой стали формирование интегрирующего экономического пространства и координация внешней политики, особенно в отношении Афганистана. Но и в этом случае успеха не последовало5. В 2005 г. ОЦАС объединилась с ЕврАзЭС и, по сути, распустилась со вступлением России. В 2007 г. президент Казахстана Нурсултан Назарбаев выступил с предложением о новом Центральноазиатском союзе, но это предложение было отклонено Узбекистаном и Туркменистаном, что в итоге оставило 4 5 Для целей настоящего доклада Центральная Азия считается включающей Казахстан, Кыргызскую Республику, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан. Фактор Афганистана рассматривается отдельно и представлен в рамках анализа интеграционных процессов. Natalia Ushakova, ‘Central Asian Cooperation: Toward Transformation,’ Central Asia and the Caucasus, no. 6 (2003): 120–128. 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 9 только Казахстан и Кыргызстан, президенты которых подписали соглашение о создании Высшего межгосударственного совета двух республик. Международный фонд спасения Арала (МФСА) был учрежден в 1993 г. главами пяти республик ЦА с целью привлечения средств на проекты, связанные с Аральским морем, и стимулирования рационального использования, защиты и контроля трансграничных вод6. Это был первый послесоветский внутрицентральноазиатский региональный институт. Фонд состоит из трех основных органов – Исполнительного комитета, в котором объединяются дирекции Фонда в каждом государстве-учредителе, Межгосударственной координационной водохозяйственной комиссии (МКВК), в состав которой входят бассейновые водохозяйственные объединения (БВО) «Амударья» и «Сырдарья» и регламент которой был утвержден лишь в 2008 г., и Межгосударственной комиссии по устойчивому развитию (МКУР), созданной в 1994 г. и оказывавшей поддержку инициативе Европейской экономической комиссии по обеспечению устойчивого развития в Центральной Азии. Договор о Зоне, свободной от ядерного оружия в Центральной Азии (ЦАЗСЯО), был подписан в 2006 г. главами всех пяти республик ЦА и вступил в силу в 2009 г. Согласно Договору, государства-члены обязуются не производить, не накапливать запасов или иным образом не приобретать, не обладать любым ядерным оружием. Договор ЦАЗСЯО также содержит в себе и экологический компонент – каждое государство обязуется провести экологическую реабилитацию территорий от последствий присутствия в советское время объектов ядерной инфраструктуры. ЦАЗСЯО – это первая зона, свободная от ядерного оружия, в северном полушарии; она граничит с ядерными державами – Россией и Китаем, а также с Ираном, который стоит на пороге обретения такого статуса. Таким образом, Договор ЦАЗСЯО – это единственный центральноазиатский, в строгом смысле этого слова, договор, но факт его подписания говорит о меньшем, чем может показаться на первый взгляд. За исключением Казахстана, ни одна из республик ЦА не видит привлекательности в возвращении к гражданской атомной энергетике. Атомная энергия рассматривается как отрицательное наследие Советского Союза с экологической точки зрения, а риск распространения атомных материалов в условиях сложной геополитической обстановки вызывает тревогу. Кроме того, Казахстан и Узбекистан получили значительные субсидии со стороны международного сообщества на осуществление демонтажа инфраструктуры, связанной с советским военно-промышленным комплексом; а три другие республики никогда такой инфраструктурой не обладали. Поэтому символическое подписание Договора ЦАЗСЯО не потребовало сколь-нибудь значительных политических издержек и стало лишь признанием фактической ситуации. 2.2. Послесоветские организации Организации, созданные для управления процессом «цивилизованного развода» между бывшими советскими республиками, являются наиболее многочисленными. Процесс послесоветской региональной интеграции, инициированный Россией, а в некоторых 6 http://www.ec-ifas.org/ 10 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий случаях – Казахстаном, развивается зигзагами, так как некоторые государства ЦА после обретения независимости в 1991 г. стремятся дистанцироваться от советского прошлого, в то время как другие государства стремятся развивать тему общего наследия. Вот уже в течение нескольких лет новая стратегия России по стимулированию более интегрированных организаций, но с меньшим числом членов, оказывает влияние на региональную динамику интеграции. Афганистан не представлен в этом наборе организаций, поскольку не имеет общего с республиками региона советского наследия. Содружество независимых государств (СНГ)7 СНГ было основано в результате Беловежского соглашения (8 декабря 1991 г.) и Алма-Атинской декларации (21 декабря 1991 г.) и направлено на поддержание интегрирующих связей в области экономики и безопасности между большинством бывших советских республик8. Пять государств ЦА присоединились к Содружеству, подписав Алма-Атинскую декларацию. Туркменистан никогда не ратифицировал устав СНГ, но считал себя членом содружества до 2005 г., после чего, в целях соответствия своему статусу «постоянного нейтралитета», признанного ООН, получил статус наблюдателя в качестве «ассоциированного члена». Содружество состоит из следующих органов: Совет глав государств (СГГ), который осуществляет надзор за деятельностью всех структур СНГ. Председательство в СГГ осуществляется поочередно, сроком на один год. Решения принимаются на основе консенсуса, процесс принятия решений может быть ускорен с помощью порядка, при котором государства, не имеющие интереса в рассматриваемом вопросе, передают решение этого вопроса тем государствам, у которых есть интерес в данном вопросе. Совет глав правительств СНГ (СГП) занимается социально-экономическими вопросами; его деятельность строится на основе тех же принципов, что и СГГ. СГГ и СГП – это единственные органы СНГ, которые имеют полномочия принимать обязательные решения для членов, ратифицировавших решения. Прочие органы СНГ функционируют в консультационном качестве, хотя по решению СГП 1994 г. эти органы имеют полномочия принимать окончательные решения в области своей компетенции. Совет министров иностранных дел (СМИД) – это основной исполнительный орган СНГ. Совет реализует решения, принятые СГГ и СГП, содействует обмену информацией между членами и координирует решения СНГ в отношении третьих сторон и международных организаций. Функции Совета постоянных полномочных представителей (СППП) имеют схожий характер, но на более низком уровне, включая административно-техническое сопровождение и координирование военного сотрудничества между странами. Совет министров обороны руководит деятельностью таких межгосударственных структур, как Комитет начальников штабов вооруженных сил стран СНГ, Военно-технический комитет, Комитет по вопросам инженерного обеспечения, Координационный комитет начальников связи вооруженных сил государств СНГ, Координационный комитет метрологических служб вооруженных сил государств СНГ. 7 8 http://www.cisstat.com/eng/cis.htm Три прибалтийских государства (Эстония, Латвия и Литва) и Грузия не являются членами. 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 11 Прочие институты, в которых страны представлены заместителями премьер-министров государств, осуществляют функции в тех направлениях послесоветского сотрудничества, которые страны-члены СНГ считают важными и изъявили желание в них сотрудничать. Совет командующих Пограничными войсками занимается вопросами охраны внешних границ. Экономический совет СНГ курирует вопросы региональной экономической интеграции – общий рынок, таможенные вопросы и рынки сбыта для сельхозпродукции. В рамках Содружества было создано (с разной степенью успешности) более 70 органов отраслевого сотрудничества, которые принимают рекомендации на основании большинства голосов из двух третей или простого большинства голосов. Но эти решения не распространяются на те государства, которые выразили несогласие с ними. Исполнительный комитет был создан в 1999 г., объединив ряд независимых структур. Межгосударственный экономический комитет СНГ оказывает техническую и юридическую поддержку и проводит анализ реализации совместных решений. И, наконец, Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ содействует распространению передовой практики и наработок между государствами; функционирует на базе консенсуса. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)9 ОДКБ была основана в 1992 г. в рамках Договора о коллективной безопасности СНГ (Ташкентский договор) с участием шести государств (Россия, Казахстан, Армения, Таджикистан, Кыргызстан, Узбекистан). Азербайджан, Грузия и Узбекистан без особой охоты присоединились к Договору в 1994 г. (первые две страны в 1999 г. вышли из Договора), в то время как Украина, Молдова и Туркменистан отказались присоединиться к нему из-за напряженности в отношениях с Москвой. Договор был преобразован в Организацию и реформирован в 2002 г. в соответствии с уставом, который был подписан шестью государствами-учредителями. Узбекистан восстановил свое членство в 2006 г. (ратифицировано парламентом РУз в 2008 г.), но в июне 2012 г. вышел из состава. ОДКБ направлена на обеспечение коллективной безопасности и защиту территориальной целостности государств-членов, оказание военной помощи в случае агрессии против кого-либо из членов, а также на борьбу с терроризмом, распространением оружия массового уничтожения и трансграничной преступностью. Мандат Организации не включает в себя военное вмешательство в случаях внутренней нестабильности – юридическое основание, использованное Москвой для оправдания своего отказа вмешаться в ошские беспорядки на юге Кыргызстана в июне 2010 г.10 Председательство в организации осуществляется поочередно, сроком в один год. В ОДКБ имеется постоянный Совет коллективной безопасности (СКБ), в состав которого входят главы государств-членов и председателем которого является Генеральный секретарь. Функции СКБ заключается в принятии решений, направленных на реализацию целей и задач ОДКБ, а также обеспечение координации и совместной деятельности государств-членов для реализации этих целей. За реализацию решений в рамках своей области компетенции отвечают три органа – Совет министров 9 10 www.odkb-csto.org Miriam Elder, ‘Kyrgyzstan tests Russia’s regional commitments’, Global Post, 15 June 2010, http://www. globalpost.com/dispatch/russia/100614/kyrgyzstan-ethnic-violence 12 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий иностранных дел, Совет министров обороны и военно-технического сотрудничества и Комитет секретарей советов безопасности, который занимается вопросами в области обеспечения национальной безопасности. Объединенный штаб ОДКБ – это постоянно действующий рабочий орган Организации и СМО ОДКБ. Положениями ОДКБ предусматривается продажа военных товаров государствам-членам по внутренним ценам Российской Федерации, что особенно интересно для государств ЦА. Совместные военные учения ОДКБ проводятся ежегодно на территории одного из государств-членов. Учения симулируют атаку террористов («Рубеж») или проведение операций по борьбе с наркотиками («Канал») и предусматривают взаимодействие между пограничными службами, прочими правоохранительными и военными структурами. Среди новых операций: «Арсенал» – по борьбе с незаконной торговлей оружием, «Нелегал» –– по борьбе с незаконной миграцией и «Прокси» – по борьбе с кибер-преступностью. В 2009 г. в рамках ОДКБ были созданы Коллективные силы оперативного реагирования (КСОР), в состав которых вошли казахстанские, кыргызстанские, российские и таджикистанские части. КСОР, таким образом, является единственной коллективной вооруженной силой, находящейся в состоянии постоянной готовности. КСОР в основном концентрируются на вопросах обеспечения безопасности границ в случае их нарушения террористическими формированиями11. Каждое государство-участник создает свой постоянный батальон КСОР на своей территории, который готов оперативно развернуться для проведения совместных операций на территории любого государства-члена. Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС)12 ЕврАзЭС было основано в 2000 г. по инициативе Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева и было вдохновлено моделью Европейского Союза (ЕС)13. Цель ЕврАзЭС – стимулирование создания единого экономического пространства между государствами-членами. Сообщество включает в себя пять государств-основателей: Россию, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан. Узбекистан присоединился в 2006 г., а затем приостановил свое участие в ноябре 2008 г. Три государства имеют статус наблюдателя: Молдова и Украина с 2002 г., Армения – с 2003 г. ЕврАзЭС является наследником первого Договора о создании Таможенного союза, основанного Россией и Беларусью в 1995 г., к которому позднее присоединились Казахстан и Кыргызстан, и второго Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 1999 г. Оба документа так и остались, по сути, на бумаге. Основные задачи ЕврАзЭС включают: достижение режима свободной торговли, создание единого таможенного тарифа и единой системы мер нетарифного регулирования; формирование общего финансового рынка, координацию принципов и условий для перехода 11 12 13 Roger McDermott, ‘CSTO Exercises Rapid Reaction Forces in Armenia’, Eurasia Daily Monitor, vol. 9, no. 169 (18 September 2012). www.evrazes.com/ Shalva Dzidziguri, ‘The Race for Eastern Europe: Russia vs. the EU’, Atlantic Community.org, http://www. atlantic-community.org/index/articles/view/The_Race_for_Eastern_Europe%3A_Russia_vs._the_EU/ print. 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 13 к единой валюте, создание общего рынка транспортных услуг и единой транспортной системы, а также формирование общего рынка энергоносителей. По идее, ЕврАзЭС также должен обеспечивать свободное передвижение граждан стран-членов и координировать социальную политику с целью обеспечения общего рынка труда, общего образовательного пространства и единых подходов к здравоохранению и трудовой миграции. Высший орган ЕврАзЭС – Межгосударственный совет, в состав которого входят главы государств и правительств Сообщества. Межгосударственный совет собирается на уровне глав государств не реже одного раза в год, на уровне глав правительств – не реже двух раз в год. Совет ЕврАзЭС принимает решения консенсусом. Принятые решения становятся обязательными для выполнения во всех государствах-членах Сообщества. Председательство в Межгосударственном совете осуществляется поочередно, сроком на один год, в алфавитном порядке названий государств на русском языке. Совет направляет поручения Интеграционному комитету, направляет в Межпарламентскую ассамблею на рассмотрение вопросы и рекомендации и направляет вопросы в Суд Евразийского экономического сообщества. Секретариат ЕврАзЭС назначается Межгосударственным советом, у Секретариата две штаб-квартиры – в Алматы и Москве. Интеграционный комитет – постоянный орган ЕврАзЭС, в его состав входят заместители глав государств стран, заседания Интеграционного комитета проходят не реже четырех раз в год. Решения принимаются двумя третями голосов, у Российской Федерации – 40 голосов, у Беларуси и Казахстана – по 15, у Кыргызстана и Таджикистана по 7,5 голосов. Комитет анализирует тенденции развития интеграционных процессов Сообщества, разрабатывает и вносит на Межгоссовет проекты решений, разрабатывает и реализует межгосударственные инвестиционные проекты, экономические, социальные и другие программы и планы, поддерживает контакты с исполнительными органами других международных организаций и осуществляет функции депозитария договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС, и принятых решений Межгоссовета. Текущую работу между заседаниям Интеграционного комитета ведет Комиссия Постоянных Представителей при ЕврАзЭС, в состав которой входят постоянные представители стран-членов ЕврАзЭС, назначаемые главами государств Сообщества. Секретариат Интеграционного комитета осуществляет организацию работы и информационно-техническое обеспечение Межгосударственного совета и Интеграционного комитета. Секретариат возглавляет Генеральный секретарь, который назначается Межгоссоветом ЕврАзЭС по представлению Межгоссовета и который выполняет функции высшего административного функционера Сообщества. В составе ЕврАзЭС присутствует ряд вспомогательных органов, включая Совет по пограничным вопросам, Совет по финансово-экономической политике, Совет министров юстиции и Совет руководителей центральных (национальных) банков. В составе ЕврАзЭС имеется 20 прочих комиссий по иным направлениям сотрудничества – от энергетики до образования, от здравоохранения до страхования. Эффективность деятельности этих комиссий неоднородна. Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС, штаб-квартира которой находится в СанктПетербурге, формируется из парламентариев, делегируемых парламентами государств Сообщества. Численность парламентских делегаций составляет: Республика Беларусь – 16 парламентариев; Республика Казахстан – 16; Кыргызская Республика – 8; Россий- 14 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий ская Федерация – 42; Республика Таджикистан – 8. Функция МПА – правовое обеспечение функционирования Евразийского экономического сообщества, гармонизация (сближение, унификация) законодательств государств-членов. И, наконец, Суд ЕврАзЭС, в компетенцию которого входит разрешение споров экономического характера, возникающих между Сторонами, а также споров по вопросам реализации решений органов ЕврАзЭС. Интеграционным комитетом, Ассоциацией финансово-промышленных групп Российским союзом промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленной палатой Российской Федерации был создан Евразийский деловой совет, целью которого является содействие поступательному развитию взаимовыгодного торгово-экономического сотрудничества и кооперации и установление прямых связей между предприятиями и компаниями стран Сообщества. В состав Совета входят группы предпринимателей и экспертов, которые рассматривают вопросы единых таможенных тарифов и иных скоординированных мер для регулирования торговли товарами с третьими странами. В июне 2009 г. страны ЕврАзЭС учредили Антикризисный фонд ЕврАзЭС на сумму порядка 8,513 млрд долл. США. Россия и Казахстан внесли 7,5 и 1 млрд долл. США, соответственно, Беларусь – 10 млн долл. США, а Кыргызская Республика, Республика Таджикистан и Армения – по одному миллиону долларов каждая14. Фонд содействует государствам-участникам в преодолении последствий глобального кризиса и предоставляет странам с низким уровнем доходов стабилизационные кредиты для обеспечения долгосрочной экономической и финансовой устойчивости. У фонда имеется два основных инструмента: финансовые кредиты – на покрытие бюджетного дефицита, поддержание платежного баланса или национальной валюты и инвестиционные кредиты15. Таможенный союз (ТС) и Единое экономическое пространство Под руководством России некоторые члены ЕврАзЭС перешли на новую фазу интеграции. Первый этап проекта, Таможенный союз (ТС), с участием трех государств – Беларуси, России и Казахстана – началась в июле 2010 г. Эти страны приняли единые правила и процедуры, регулирующие взаимную торговлю, и создали единый таможенный тариф (ЕТТ) и единое таможенное пространство. Они также договорились о создании единых нетарифных защитных мер, антидемпингового законодательства и компенсационных тарифов в своей торговле с другими странами. В июле 2011 г. они отменили таможенный контроль на общих границах. Высшим органом Таможенного союза по-прежнему остается Межгосударственный Совет ЕврАзЭС, но при этом был создан единый постоянно действующий регулирующий орган – Комиссия Таможенного союза (КТС), решения которого носят обязательный характер. В состав КТС входит по одному представителю от каждого государствачлена, при этом представитель должен быть либо заместителем главы правительства или же членом правительства, наделенным необходимыми полномочиями. Голоса распределяются между сторонами следующим образом: Белоруссия – 21,5 %, Казах14 15 Economic Community Integration Committee Secretariat, Eurasec Today (Moscow, 2011), 40. http://www.eabr.org/e/acf/ 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 15 стан – 21,5 % и Россия – 57 %16. Рабочим органом КТС является Секретариат Комиссии Таможенного союза, штаб-квартира которого находится в Москве. Второй этап интеграционного проекта начался в январе 2012 г. с созданием Единого экономического пространства (ЕЭП). Его миссия заключается в разработке эффективно функционирующего общего рынка товаров, услуг, капитала и рабочей силы; проведении согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютной, финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики; развитии единых транспортных, энергетических и информационных систем; а также создании единой системы мер государственной поддержки для развития приоритетных отраслей экономики и сотрудничества в промышленной, научной и технической сферах. С 2009 г. Россия приняла рубль в торговле с Казахстаном и Беларусью, а в последнее время возобновились разговоры о возможном создании валютного союза. Впервые в постсоветской истории интеграционный проект получил наднациональный исполнительный орган – Евразийскую экономическую комиссию (ЕЭК), которая заменила КТС в июле 2012 г., и состоит из заместителей премьер-министров и экспертного совета. ЕЭК получила серьезным образом расширенные функции, поскольку Комиссии теперь поручается реализация согласованной макроэкономической политики государств-членов, установление торговых режимов с третьими странами и разработка единой государственной политики в области промышленных и сельскохозяйственных субсидий. Исполнение решений ЕЭК является обязательным, но в случае если этот орган не может достичь согласия по какому-либо вопросу, окончательное решение принимается Высшим Евразийским экономическим советом на основе консенсуса. Евразийский банк развития17 Евразийский банк развития (ЕАБР) был учрежден в 2006 г. в качестве совместной инициативы России и Казахстана и является знаком приверженности этих стран углублению экономических связей и интеграционных процессов в Евразии. В состав ЕАБР входят и другие члены, такие, как Армения, Беларусь, Таджикистан и Кыргызстан. Уставный капитал банка превышает 1,5 млрд долл. США и сформирован за счет вкладов участников (Россия предоставила две трети суммы). Банк финансирует инвестиционные проекты, имеющие интеграционный эффект, предоставляет, посредством Фонда технического содействия, помощь в реализации проектов – в основном в области транспорта, энергетики и электросвязи, а также осуществят, посредством Центра интеграционных исследований, научно-исследовательскую работу по вопросам экономической интеграции. 2.3. Региональные организации, инициируемые Китаем Как новичок, который резко изменил геополитическое и экономическое положение в Центральной Азии, и как образец, по которому измеряются все другие внешние акторы, Китай быстро стал ключевым игроком на региональной сцене, и даже Пекин, тра16 17 Eurasian Economic Community Integration Committee Secretariat, Eurasec Today (Moscow, 2011), 33. http://www.eabr.org/e/ 16 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий диционно акцентирующий двустороннюю платформу развития отношений, в этом случае стал экспериментировать с новыми региональными платформами. Сегодня Центральноазиатский регион понимается как движущая сила, обеспечивающая «мирный подъем Китая» (чункуа хэпин чуэши, 中国和平崛起) и способная развеять озабоченность международного сообщества18. Афганистан остается действующим лицом второго плана в данной организации, ведомой Китаем, страной, которая больше вызывает озабоченность, нежели является полноправным актором, но статус Афганистана потенциально может быть поднят до полновесного членства. Шанхайская организация сотрудничества (ШОС)19 ШОС, созданная в 2001 г., является преемником «Шанхайской пятерки», основанной в 1996 г. для разрешения унаследованных от советских времен пограничных споров между Китаем и четырьмя постсоветскими государствами – Россией, Казахстаном, Кыргызстаном и Таджикистаном. Символом изменения статуса с «пятерки» до ШОС, а также смещения акцента с демаркации границ на вопросы региональной безопасности стало вступление Узбекистана в 2001 г. Целью ШОС является укрепление между государствами-членами взаимного доверия, дружбы и добрососедства; развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе, а также поощрение эффективного сотрудничества в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной, образовательной, энергетической, транспортной, туристической и экологической областях. В 2004 г. статус наблюдателя в ШОС получила Монголия, в 2005 г. – Иран, Индия и Пакистан, в 2012 г. – Афганистан. Беларусь, Турция и Шри-Ланка имеют статус Партнеров по диалогу. Туркменистан участвует в некоторых встречах, но не имеет определенного статуса. Высшим органом ШОС является Совет глав государств-членов (СГГ), который собирается раз в год и принимает решения и дает указания по вопросам организации. Совет глав правительств государств-членов ШОС (СГП) собирается один раз в год для обсуждения стратегии ШОС, утверждения годового бюджета и решения принципиальных вопросов сотрудничества в области экономики и безопасности. Действует также механизм ежегодных встреч на уровне спикеров парламентов, секретарей советов безопасности, министров иностранных дел, министров обороны, министров чрезвычайных ситуаций, министров экономики, транспорта, культуры, образования и здравоохранения, глав правоохранительных органов, верховных и арбитражных судов и генеральных прокуроров. Механизмом координации в рамках ШОС служит Совет национальных координаторов государств-членов ШОС (СНК), который занимается координированием связей в рамках ШОС. Шанхайская организация сотрудничества имеет два постоянно действующих органа – Секретариат в Пекине и Региональную антитеррористическую структуру в Ташкенте. 18 19 Avery Goldstein, Rising to the Challenge: China’s Grand Strategy and International Security (Stanford: Stanford University Press, 2005). www.sectsco.org 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 2.4. Европейские и трансатлантические организации и программы 17 Будучи бывшими республиками Советского Союза, государства ЦА принимают активное участие в ряде трансевропейских региональных организаций и трансатлантических институтов. Афганистан не представлен ни в одной из них и не рассматривается как принадлежащий к т.н. расширенному Европейскому континенту. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)20 ОБСЕ, в состав которой входят 56 государств Европы, Центральной Азии и Северной Америки, является крупнейшей в мире региональной организацией безопасности. Организация выступает в качестве площадки для политических переговоров и принятия решений в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления. ОБСЕ имеет обширную компетенцию и включает в себя военно-политическое, экономическое, экологическое и человеческое измерения безопасности. ОБСЕ занимается широким кругом проблем, связанных с безопасностью, включая контроль над вооружениями, меры по укреплению доверия и безопасности, права человека, права национальных меньшинств, демократизация, стратегия правоохранительной деятельности, борьба с терроризмом и экономические и экологические направления. Решения принимаются на основе консенсуса и носят политически (но не юридически) обязательный характер. Пять государств Центральной Азии присоединились к ОБСЕ в 1992 г. Программа НАТО «Партнерство ради мира» (ПрМ)21 В 1992 г. пять государств Центральной Азии присоединились к Совету Североатлантического сотрудничества, который в 1997 г. был переименован в Совет ЕвроАтлантического партнерства (СЕАП). В 1994 г. Совет создал специальный механизм – программу «Партнерство ради мира» (ПрМ), целью которой является содействие диалогу между странами НАТО и бывшими советскими республиками. ПрМ позволяет странам-партнерам строить индивидуальные отношения с НАТО, выбирая приоритеты для сотрудничества в соответствии с их собственными устремлениями и способностями. Мероприятия в рамках Программы ПрМ затрагивают практически все сферы деятельности НАТО, в том числе оборону, военную реформу, оборонную политику и планирование, военно-гражданские отношения, образование и обучение, межвоенное сотрудничество и учения, гражданскую оборону и ликвидацию последствий стихийных бедствий, а также сотрудничество по научным и экологическим вопросам. Кыргызстан и Туркменистан являются членами с 1994 г., Казахстан и Узбекистан – с 1995 г., Таджикистан – с 2002 г. Из стран Центральной Азии Казахстан является единственной страной, которая углубила свое сотрудничество с НАТО, разработав Индивидуальный план партнерства с НАТО (ИПАП), направленный на развитие различных механизмов сотрудничества со странами НАТО и помощь вооруженным силам Казахстана в достижении западных стандартов. Казахстан создал специальный миротворческий батальон «Казбат», который позднее 20 21 www.osce.org www.nato.int/cps/en/natolive/topics_50349.htm 18 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий был поднят в статусе до бригады – «Казбриг» и который принял участие в миротворческой деятельности в Ираке с 2003 по 2008 г. под мандатом ООН. Казбриг воплощает надежды Астаны на достижение статуса т.н. «интероперабельности» в НАТО22. На Лиссабонском саммите в 2010 г. лидеры стран НАТО решили упорядочить механизмы партнерства в рамках НАТО и открыли доступ ко всем тем совместным мероприятиям и учениям, которые имеют страны-члены Программы ПрМ для других стран-партнеров по Средиземноморскому диалогу и Стамбульской инициативе сотрудничества23. Программа «Транспортный коридор Европа-Кавказ-Азия» (ТРАСЕКА)24 Программа ТРАСЕКА была создана в 1993 г., является международной транспортной программой, финансируемой странами-членами, ЕС и объединяет Европейский Союз и 13 государств из Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. Первоначально ТРАСЕКА охватывала пять стран Центральной Азии и три кавказские страны, но затем к Программе присоединились Молдова, Украина, Турция, Румыния и Болгария. Целью программы является поддержка политической и экономической независимости этих государств путем содействия в организации доступа этих стран на мировые рынки, в частности, на европейские. Программа призвана открыть Центральную Азию и Кавказ путем создания транспортного и коммуникационного коридора вдоль оси, пролегающей с востока на запад от границ Китая до Черного моря, обеспечить доступ региона на мировой рынок посредством автомобильного, железнодорожного и морского транспорта, а также гармонизации транспортной политики и правовых структур в области транспорта. Программа ТРАСЕКА сейчас все чаще увязывается с общеевропейскими дорожными проектами, реализуемыми в рамках Политики добрососедства ЕС. Постоянный секретариат Программы ТРАСЕКА, созданный в 2000 г., расположен в Баку, а также имеет региональное представительство в Одессе. Программа ТРАСЕКА включает в себя пять рабочих групп: по морскому транспорту, по воздушному, по авто- и железнодорожному транспорту, по безопасности на транспорте и по транспортной инфраструктуре. Программа межгосударственного сотрудничества по транспортировке нефти и газа в Европу (ИНОГЕЙТ)25 Программа ИНОГЕЙТ – это программа международного сотрудничества в области энергетики между ЕС и Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Таджикистаном, Туркменистаном, Украиной и Узбекистаном. Ее основными задачами являются сближение энергетических рынков на основе внутриевропейского рынка энергоносителей, повышение энергетической безопасности путем решения вопросов экспорта / импорта энергоносителей, диверсификация по22 23 24 25 Jos Boonstra, ‘NATO’s Role in Democratic Reform’, FRIDE Working Paper, May 2007; and Roger McDermott, Kazakhstan’s 2011 Military Doctrine: Reassessing Regional and International Security (Fort Leavenworth: Foreign Military Studies Office, 2012). Shalva Dzidziguri, ‘The Race for Eastern Europe: Russia vs. the EU’, Atlantic Community.org, http://www. atlantic-community.org/index/articles/view/The_Race_for_Eastern_Europe%3A_Russia_vs._the_EU/ print. http://www.eabr.org/e/acf/ www.nato.int/cps/en/natolive/topics_50349.htm 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 19 ставок, транзит энергоносителей и организация спроса на энергоносители, поддержка устойчивого развития в энергосекторе и привлечение инвестиций в те проекты в области энергетики, которые представляют общий и региональный интерес. Европейский союз в Программе ИНОГЕЙТ представляют Генеральный директорат по развитию и сотрудничеству – EuropeAid (DEVCO), Генеральный директорат по энергетике и Генеральный директорат по внешним связям. Координирующую функцию в рамках Программы ИНОГЕЙТ выполняет Технический секретариат, расположенный в г. Киев. Программа по содействию в управлении границами в Центральной Азии (БОМКА)26 и Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии (CADAP)27 Европейский союз финансирует две программы, которые реализуются региональными подразделениями Программы развития ООН (ПРООН): Программа по содействию в управлении границами в Центральной Азии (БОМКА) и Программа по предотвращению распространения наркотиков в Центральной Азии (CADAP). Цель Программы БОМКА заключатся в совершенствовании потенциала пограничных, таможенных и иммиграционных служб, контрольных центров и мобильных подразделений с целью повышения эффективности их работы в борьбе с трансграничной преступностью, незаконной перевозкой наркотиков и оружия и торговлей людьми. Программа БОМКА дает возможность государствам ЦА приобретать современное оборудование для пограничных постов, строить новую инфраструктуру и получать доступ к программам обучения для работников соответствующих органов28. Сейчас Программа БОМКА в своей деятельности акцентирует укрепление границ, т.е. она в некоторой степени отошла от своей первоначальной миссии – содействие законному перемещению людей и товаров. Программа CADAP направлена на воспроизведение успешного опыта Европейского центра мониторинга наркотиков и наркозависимости (EMCDDA), который осуществляет борьбу с незаконным оборотом наркотиков путем концентрирования усилий на обеспечении безопасности границ, обмене информацией и разведывательно-аналитическими данными и профилактике. В рамках программы CADAP аэропорты и пограничные пункты в странах ЦА были обеспечены ресурсами и службами – такими, как оборудование для обнаружения, кинологические службы, службы правовой помощи и программы обучения для сотрудников антинаркотических структур. Представительство Программы КАДАП расположено в Бишкеке, а бюджет Представительства на 2001–2010 гг. на Центральную Азию превышает 20 млн долл. США. С 2010 г. Программа CADAP реализуется консорциумом стран-членов ЕС во главе с Германским обществом международного сотрудничества (ГИЦ). 26 27 28 http://www.bomca.eu/ http://ec.europa.eu/europeaid/where/asia/regional-cooperation-central-asia/border-managementfight-against-drugs/cadap_en.htm George Gavrilis, Beyond Border Management Programme for Central Asia (BOMCA), Eucam Policy Brief, no. 11, (December 2009); and Border Management Programme in Central Asia, Integrated Border Management Book for Central Asia (2010). 20 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий 2.5. Исламские организации Ислам является наиболее распространенной религией в странах Центральной Азии и Афганистане. После распада Советского Союза страны Центральной Азии стремятся укрепить свой статус в исламском мире и присоединились к ряду ключевых институтов, членство в которых основано на полной или частичной идентификации с исламом. Афганистан также является частью этой группы исламских региональных организаций. Организация исламского сотрудничества (ОИК)29 Организация исламского сотрудничества основана в 1969 г. как Организация Исламская конференция, а в 2011 г. была переименована в Организацию исламского сотрудничества (ОИК). Цель Организации – защита жизненно важных интересов мусульман, разрешение конфликтов и споров между государствами-членами, развитие экономического и торгового партнерства и проработка основы для экономической интеграции в виде Общего исламского рынка. В настоящее время объединяет 57 стран, включая пять республик Центральной Азии и Афганистан, поддерживает консультативные и партнерские связи с ООН и иными межправительственными организациями. Верховным органом ОИК является Исламский саммит – встреча глав государств и правительств. Проходит раз в три года и посвящается выработке будущих целей и решению актуальных вопросов, стоящих перед мусульманским миром. Конференция министров иностранных дел проводится ежегодно с целью выработки порядка реализации общей политики ОИК и контроля за реализацией принятых решений и постановлений. Генеральный секретариат является исполнительным органом ОИК. На уровне глав государств и министерств функционирует большое количество комитетов: Комитет Аль-Кудс (по статусу города Иерусалим), Постоянный комитет по информации и культуре, Постоянный комитет по экономическому и торговому сотрудничеству и Постоянный комитет по научно-техническому сотрудничеству. Государства-члены автоматически включаются в состав определенных вспомогательных органов. Таким образом, страны Центральной Азии и Афганистана являются членами Центра статистических, экономических и социальных исследований и тренинга для исламских стран (SESRIC), Научно-исследовательского центра исламской истории, искусства и культуры (IRCICA); Исламского технологического университета (ИТУ), Исламского центра развития торговли (ИЦРТ), Международной академии исламского фикха (IIFA) и Исламского фонда солидарности (ISF) и его вакуфа. Организация также включает в себя несколько институтов, членство в которых факультативно: Исламский банк развития (ИБР), Исламская организация по вопросам образования, науки и культуры (ИСЕСКО), Исламский союз телерадиовещания (IBU), Международное агентство исламских новостей (ИИНА) и Исламский комитет международного полумесяца (ICIC). 29 www.oic-oci.org/ 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 2.6.Организации стран Западной и Южной Азии 21 С целью предупредить доминирование России в послесоветском пространстве государства ЦА используют свое географическое положение в Азии, развивая свою общность как со странами Западной Азии, так и (даже еще шире) со странами АзиатскоТихоокеанского региона. Афганистан в этом отношении следует аналогичному курсу. Организация экономического сотрудничества (ОЭС)30 Данная организация была создана Ираном, Пакистаном и Турцией в 1985 г. для содействия развитию экономических, технических и культурных связей между государствами-членами31 и стала правопреемницей Организации регионального сотрудничества для развития (ОРСР), созданной в 1964 г. теми же тремя (в то время проамериканскими) мусульманскими государствами. После распада Советского Союза пять республик Центральной Азии, Азербайджан и Афганистан присоединились к ОЭС. Цели ее деятельности включают содействие устойчивому экономическому развитию государств-членов; постепенное устранение торговых барьеров и содействие внутрирегиональной торговле, повышение роли региона ОЭС в развитии мировой торговли, содействие рациональному использованию ресурсов региона; продвижение регионального сотрудничества в целях борьбы со злоупотреблением наркотиками, содействие охране окружающей среды и укрепление исторических и культурных связей между народами региона32. Верховным органом ОЭС является Совет министров, который состоит из министров иностранных дел и представителей министерств, назначенных правительствами своих стран. Совет постоянных представителей состоит из постоянных представителей и послов государств-членов, а также генерального директора по вопросам сотрудничества с ОЭС из министерства иностранных дел каждой страны-члена. Генеральный секретариат включает в себя специализированные агентства, а также Советы по региональному планированию. Организация финансируется за счет взносов участников. Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА)33 Организация СВМДА была инициирована президентом Казахстана Назарбаевым на 47-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1992 г. с целью создания на Азиатском континенте органа, аналогичного ОБСЕ. Первая встреча министров иностранных дел в рамках СВМДА прошла в 1999 г., на которой была принята Декларация принципов, регулирующих отношения между государствами-членами СВМДА. Первый саммит СВМДА состоялся в 2002 г., на котором были приняты Устав СВМДА и Алматинский акт. Деятельность СВМДА строится на основе принципов суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела и экономического, социального и культурного сотрудничества. Все решения по экономическим вопросам принимаются на основе консенсуса. Государства-участники СВМДА – более 20 стран, включая Афганистан и четыре государства Центральной Азии, за вычетом Туркменистана. СВМДА является международным форумом, который стремится укреплять сотрудничество, направленное на обеспечение мира, безопасности и стабильности в Азии, и 30 31 32 33 www.ecosecretariat.org/ ОЭС – это наследница Организации по региональному сотрудничеству и развитию (ОРСР), созданной в 1964 г. теми же тремя странами. Richard Pomfret, ‘The Economic Cooperation Organization: Current Status and Future Prospects’, EuropeAsia Studies, vol. 49, no. 4 (1997): 657–667. www.s-cica.org/ 22 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий развивать атмосферу доверия между государствами-членами. Цели организации следующие: · расширение сотрудничества путем выработки многосторонних подходов к обеспечению мира, безопасности и стабильности в Азии; борьба с терроризмом во всех его формах и проявлениях; борьба с незаконным производством и оборотом наркотиков; расширение торговли и экономического сотрудничества; сотрудничество по всем вопросам, относящимся к охране окружающей среды; предотвращение распространения и последовательная ликвидация оружия массового уничтожения; разработка решений гуманитарных вопросов укрепления взаимного уважения, понимания и терпимости в отношениях между цивилизациями. Высшим органом СВМДА, принимающим решения, является Саммит глав государств и правительств. Эти встречи на высшем уровне проводятся каждые четыре года в целях оценки прогресса и определения приоритетов деятельности Совещания. Председатель СВМДА отвечает за координирование и информационное взаимодействие в ходе текущей деятельности. Встречи министров иностранных дел проводятся каждые два года для консультаций и обмена мнениями по различным вопросам. Заседания Комитета старших должностных лиц созываются по мере необходимости, но не реже чем один раз в год для проведения консультаций по текущим вопросам СВМДА и курирования деятельности специальных рабочих групп. Секретариат СВМДА, постоянный административный орган Совещания, расположен в Алматы. Секретариат оказывает административную, организационную и техническую поддержку. Диалог по сотрудничеству в Азии (ДСА)34 Данная организация была создана в 2002 г. с целью содействия сотрудничеству в рамках континента и оказания помощи в интеграции таких региональных организаций, как Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Южно-Азиатская ассоциация регионального сотрудничества (СААРК) и Совет сотрудничества государств Персидского залива (ССГПЗ). Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан и Таджикистан являются членами этой организации. Афганистан присоединился к ней в 2012 г. Целью организации является содействие сотрудничеству между азиатскими странами во всех областях; расширение торговых и финансовых потоков в Азии, а также повышение экономической конкурентоспособности азиатских стран на мировом рынке. Организация определила девятнадцать отраслей сотрудничества – в частности, в области энергетики, сельского хозяйства, биотехнологии, туризма, борьбы с бедностью, развития ИТ, электронного образования и финансового сотрудничества. Три из них связаны с Казахстаном: энергетика, транспортная инфраструктура и сельское хозяйство. Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК)35 Была образована в декабре 1985 г. для обеспечения сотрудничества в социально-экономической сфере семью государствами-учредителями: Бангладеш, Бутан, Мальдивы, Непал, Пакистан, Индия и Шри-Ланка. Штаб-квартира СААРК расположена в г. Катманду, генеральные заседания проводятся раз в год, а встречи министров иностранных 34 35 www.acddialogue.com/ http:/www.saarc-sec.org/ 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии 23 дел – два раза в год. Афганистан является членом с 2007 г. С момента вступления Кабула организация пытается наладить отношения с регионом ЦА; продвигаемая американцами инициатива «нового Шелкового пути», обозначенная в свое время Госсекретарем США Хилари Клинтон, активизировала разговоры о возможном вступлении в организации государств ЦА. Однако по состоянию на текущий момент какого-либо официального приглашения не было сделано. 2.7. Институты и программы Организации Объединенных Наций Пять государств ЦА участвуют в деятельности основных агентств Организации Объединенных Наций (ООН), таких как Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Международная организации труда (МОТ) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Государства ЦА, однако, не являются членами всех специализированных структур. Например, Туркменистан не является членом Международной ассоциации развития, а Кыргызстан и Таджикистан не являются членами Международного центра по урегулированию инвестиционных споров. Если не брать в расчет организации непосредственно в составе ООН, то только Кыргызстан является членом Всемирной торговой организации (ВТО); вступление Казахстана в ВТО ожидается в ближайшем будущем. Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан являются членами Международной организации по миграции (МОМ), а Туркменистан является ассоциированным членом36. Пять стран ЦА являются членами Всемирной таможенной организации (ВТмО)37. Кроме того, в регионе ЦА реализуется ряд специальных программ ООН. Специальная программа для экономик Центральной Азии (СПЕКА)38 Данная программа была создана в 1998 г. и является специальной программой ООН по содействию региональному сотрудничеству между Афганистаном, Азербайджаном и пятью республиками ЦА. Экономическая комиссия ООН для Европы (ЕЭК ООН) и Экономическая и социальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО) совместно оказывают всестороннюю поддержку данной программе. В 2004 г. Генеральный секретарь ООН поставил перед обеими комиссиями задачу по активизации и укреплению СПЕКА посредством создания Совета управляющих. В состав членов этого Совета входят заместители премьер-министров и представители координационных комитетов каждого государства-члена. В составе СПЕКА функционируют шесть рабочих групп: по транспорту, воде и энергетике, торговле, статистике, ИКТ в целях развития, гендеру и экономике, а реализуется в общей сложности 28 проектов. Экономические форумы под эгидой СПЕКА проводятся на ежегодной основе 36 37 38 www.iom.int/files/live/sites/iom/files/About-IOM/docs/members_observers_fr.pdf http://www.wcoomd.org/home.htm www.unece.org/speca/welcome.html 24 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК) 39 Пять государств Центральной Азии сотрудничают с Управлением Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (ЮНОДК). Бюджет мероприятий Управления на регион ЦА насчитывает 70 млн долл. США, Управление координирует проекты в Афганистане и Центральной Азии, в их числе мониторинг границ, поддержка совместной работе в рамках региональных проектов, обмен информацией и контроль за прекурсорами. ЮНОДК сотрудничает с национальными органами, ответственными за борьбу с наркотиками, и ставит одной из задач в своей работе обеспечение соответствия законодательству. Управлением была разработана стратегия «Радуга», которая направлена на сокращение предложения, незаконного оборота и потребления опиатов в Афганистане и соседних с ним странах, в частности, путем укрепления способности государств выявлять действующие в регионе преступные сети, разрушать их и накладывать арест на их финансовые ресурсы40. Эта стратегия состоит из нескольких составляющих: помощь афганским провинциям в искоренении посевов опия; укрепление регионального сотрудничества в области борьбы с наркотиками на границах; укрепление охраны границ с помощью обмена оперативной и аналитической информацией; борьба с перемещением веществ-прекурсоров и повышение безопасности на Каспийском море. Управление финансирует деятельность Центральноазиатского регионального информационного и координационного центра (ЦАРИКЦ) в Алматы, который служит площадкой для обмена информацией и координирования мероприятий государств-членов по борьбе с трансграничной наркопреступностью41. ЦАРИКЦ функционирует с 2005 г. и в своей работе делает упор на взаимодействие с региональными организациями по безопасности, занимающимися вопросами борьбы с наркотиками – такими, как ШОС и ОДКБ. 2.8. Региональные финансовые организации Государства ЦА являются членами Международного валютного фонда (МВФ) и группы Всемирного банка, которая включает Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную ассоциацию развития (МАР), Международную финансовую корпорацию (МФК), Многостороннее агентство по инвестиционным гарантиям, Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций (МИГА) и Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС). Страны региона также принимают участие в ряде региональных финансовых организаций и являются единственными странами, которые являются членами как Европейского банка реконструкции и развития, так и Азиатского банка развития и Исламского банка развития. 39 40 41 www.unodc.org/ ‘“Rainbow Strategy” for Afghanistan’, http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/rainbow-strategy-forafghanistan-.html (accessed 8 December 2011). www.caricc.org/ 2. Региональные организации и программы в Центральной Азии Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)42 25 ЕБРР является международным финансовым институтом, который финансирует проекты в Центральной Европе, Центральной Азии и в странах Средиземного моря. Капитал ЕБРР принадлежит 61 стране, Всемирному банку инвестиций и ЕС. ЕБРР оказывает помощь в осуществлении перехода к открытым и демократическим рыночным экономикам и в этой связи предоставляет финансирование тем клиентам из частного сектора, потребности которых не могут быть полностью удовлетворены рыночным предложением. С момента своего создания в 1991 г. ЕБРР стал основным инвестором в бывших социалистических странах. Пять государств Центральной Азии присоединились к ЕБРР в 1992 г. Азиатский банк развития (АБР)43 Деятельность Азиатского банка развития, основанного в 1966 г., направлена на борьбу с бедностью в Азии посредством помощи в выдаче кредитов, грантов, стимулирования диалога по вопросам политики, оказания технической помощи и долевых инвестиций. Основным органом, принимающим решения, является Совет управляющих, который собирается ежегодно и состоит из 12 членов, восемь из которых избираются странами-членами из числа государств Азиатско-Тихоокеанского региона, а четыре оставшихся члена избираются государствами-членами вне пределов АТР. У АБР есть много различных управлений и представительств, одно из которых специализируется по Центральной и Западной Азии. Все страны Центральной Азии, включая Афганистан, являются членами АБР. Исламский банк развития (ИБР)44 Исламский банк развития, созданный во время нефтяного бума в странах ОПЕК в 1973 г., является специализированным учреждением в составе ОИК. Банк функционирует независимо, но его деятельность отражает приоритеты ОИК в части развития. В ИБР входят 56 государств-членов, включая пять стран Центральной Азии и Афганистан. Цели ИБР – содействие развитию «многостороннего механизма финансирования инициатив развития «Юг-Юг», официальной целью является «содействие экономическому развитию и социальному прогрессу стран-членов и мусульманских общин как порознь, так и совместно, в соответствии с принципами шариата или исламского права»45. ИБР участвует в долевом капитале и в выдаче грантовых кредитов для производственных проектов и предприятий, а также предоставляет другие формы финансовой помощи государствам-членам для экономического и социального развития. На банк возложена обязанность оказания содействия внешней торговле, особенно товарами промышленного назначения, между странами-членами, оказания технической помощи странам-членам, а также проведения обучения работников, занятых в работах по развитию в мусульманских странах в соответствии с шариатом. 42 43 44 45 www.ebrd.com www.adb.org www.isdb.org/ Islamic Development Bank, The Islamic Development Bank Group in Brief, IDB Economic Research and Policy Department, 1433, (2012), 1. 26 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Центральноазиатское экономическое сотрудничество (ЦАРЭС)46 ЦАРЭС финансируется шестью международными институтами: АБР, ЕБРР, МВФ, ИБР, ПРООН и Всемирным банком. В состав организации входят десять стран, включая пять государств Центральной Азии, Афганистан, Монголию, Азербайджан, Пакистан и Китай. Хотя организация финансируется за счет многочисленных международных многосторонних институтов, ЦАРЭС следует рассматривать в первую очередь как азиатскую организацию, в связи с ее основными источниками финансирования (АБР и Китай) и ее географическим охватом. Деятельность ЦАРЭС направлена на оптимальное использование возможностей, проистекающих из быстрого экономического роста Китая и Японии на востоке, России на севере и Индии и Пакистана на юге, как ресурса для стран-членов превратиться в международные торговые и транспортные узлы. ЦАРЭС финансирует развитие инфраструктуры в странах-участницах и способствует координации между теми многосторонними учреждениями, между которыми ранее отсутствовала координация. Деятельность ЦАРЭС направлена на развитие торговли и повышение конкурентоспособности за счет целенаправленной, ориентированной на результаты программы региональных проектов и инициатив в области транспорта, торговли, энергетики, торговой политики и развития экономических коридоров. В рамках работы организации поддерживается целый ряд транспортных проектов – как восток-запад, так и север-юг, которые сгруппированы по шести крупным коридорам, содержащим два или три маршрута в некоторых местах, и объединяют максимальные транспортные возможности в области автодорожного и железнодорожного сообщения. Более трети из 8640 километров вспомогательных дорог, включенных в коридоры ЦАРЭС, требуют значительного ремонта47. Организация определила скользящий перечень среднесрочных (2011­–2015) приоритетных инвестиций и проектов технической помощи, общим числом более 70 транспортных проектов на сумму свыше 20 млрд долларов США48. Институт ЦАРЭС был создан в 2006 г. в качестве виртуального информационного узла. Он обеспечивает обучение специалистов и служит платформой для размещения электронной информации в области транспорта, торговли и энергетики, а также инструментов для анализа стратегических и отраслевых проектов программы. 3.Оценка успехов и неудач региональных организаций Очень трудно оценить «успешность» или «неудачность» региональных организаций. В большинстве из них практически отсутствуют какие-либо четко выраженные критерии, по которым можно проводить мониторинг, а результаты проверки деятельности этих организаций (проводимой зачастую во внутреннем порядке) редко обнародуются. Для тех организаций, перед которыми стоят экономические задачи, ограничением результативности их деятельности является наличие эффектов искажения, множе46 47 48 www.carecprogram.org/ Central Asia Regional Economic Community, Transport and Trade Facilitation Strategy (Dushanbe: CAREC, 2007). ‘CAREC 2020 Strategic Framework’, CAREC, www.carecprogram.org/index.php?page=carec2020strategic-framework. 3. Оценка успехов и неудач региональных организаций 27 ственности причин и коррупционных факторов. Каким же тогда образом, с помощью какого измерения можно оценить результаты этих организаций? Для целей анализа можно использовать два измерения: уровень конечных результатов (степень, в которой официально заданная миссия и конкретные цели были реализованы) и уровень официальных и неофициальных ожиданий государств-членов49. 3.1. Механизмы для контактов и неформальные каналы общения Большинство региональных организаций в Центральной Азии по своей сути являются площадками для общения. Итоговые документы, принятые на саммитах и встречах, как правило, имеют характер заявлений о намерениях, лишенных каких-либо механизмов реализации. Таким образом, региональные организации в ЦА играют социализирующую роль, которая определяется в международных отношениях как передача правил и руководящих принципов для государств и их лидеров о том, как они должны вести себя в международной системе. Такой социализирующий эффект вызывает множество споров о преимуществах вовлечения правителей авторитарных стран с целью оказания влияния на перемены внутри этих стран. Поддержание таких каналов связи открытыми играет важную роль для продвижения демократических ценностей, однако авторитарные лидеры могут быстро научиться тому, как ориентироваться в мире международных и региональных организаций, построенном на нормативных ценностях, и использовать это для укрепления своей собственной легитимности50. Такого рода опасения особенно справедливы в отношении стран Центральной Азии, где деятельность большинства региональных организаций не оказала влияния на местную нормативную культуру. Региональные организации также выступают в качестве площадок для встреч, где лидеры стран ЦА могут общаться в более классическом понимании этого термина, а также могут выступать в качестве неформальных каналов для ведения споров. Несмотря на регулярную критику в их адрес, структуры СНГ, тем не менее, позволили держать открытыми каналы для диалога между бывшими советскими республиками, а действенность этих структур чаще всего выражается за кулисами, где президенты могут в неофициальном порядке обсудить предметы напряженности между ними. Несколько источников подтвердили, что, например, президентов Узбекистана и Таджикистана часто побуждают, под давлением России, обсуждать вопросы за кулисами саммитов СНГ51. Социализирующая роль играет еще более важное значение в тех региональных организациях, через которые государства Центральной Азии смогли выйти на международную арену после обретения независимости; встречи в рамках ОБСЕ или ОИК дают возможность руководителям стран встретиться со своими коллегами, с которыми они вряд ли могли бы встретиться при иных обстоятельствах, и услышать о национальных идеях, которые отличаются от их собственных. 49 50 51 Johannes F. Linn and Oksana Pidufala, Lessons for Central Asia. Experience with Regional Economic Cooperation (Manila: ADB, 2009). Thomas Risse, Stephen C. Ropp and Kathryn Sikkink, eds., The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change (Cambridge: Cambridge University Press, 1999). Анонимные интервью в Астане (май 2012) и Душанбе (май 2012). 28 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Деятельность ШОС в налаживании контактов между руководителями государств Центральной Азии и их китайскими коллегами, вероятно, является одним из самых больших успехов организации. Это дало возможность снизить, по крайней мере, частично, историческое недоверие между регионами и создать более конструктивную рабочую атмосферу. Распространение комиссий, форумов и рабочих групп ШОС привело к интенсивному дипломатическому движению во всех секторах, от политических до культурных. Помимо официальных встреч на высшем уровне, на которых собираются главы государств и министерств, и военных учений, где встречаются офицеры, тысячи работников государственных органов государств, экспертов и ученых из стран ЦА получили возможность посетить Китай, где их встречают с полными почестями, и организовать ответные визиты для своих китайских коллег. Благодаря наличию множества партнерских соглашений, подписанных под эгидой ШОС, институциональное и личное знакомство Центральной Азии с Китаем неизмеримо выросло в течение последних нескольких лет52. Поэтому можно говорить о том, что положительным результатом деятельности ШОС является повышение осведомленности о «другой стороне» у всех участвующих сторон, укрепление межличностных контактов и формирование доверительных, хотя бы частично, отношений. 3.2. Нюансы «успехов» и «неудач» Если при оценке «успехов» и «неудач» исходить из степени реализации целей, поставленных в официальных документах, в которых зачастую содержится крайне амбициозная риторика, то окажется, что большинство организаций потерпели неудачу в развитии согласованных стратегий в области экономики и безопасности. С другой стороны, если строить оценку по более ограниченным целям или по неформальным ожиданиям, то можно сказать, что некоторые организации достигли определенного успеха. 3.2.1. Некоторые региональные организации стали политическим успехом и без достижения своих заявленных целей Данное утверждение справедливо в отношении ШОС. Организация способствовала усилению политической легитимности режимов стран ЦА, облекла в официальную форму участие России и Китая, выработала общую платформу «борьбы с тремя видам зла» (san gu shili) – сепаратизмом, экстремизмом и фундаментализмом53, и осудила прозападное вмешательство и силы. Таким образом, эта организация дала действующим режимам идеологическую основу, чтобы укрепить свою легитимность как на внутренней, так и на международных сценах. Организация также добилась успеха в создании механизмов по мониторингу и экстрадиции уйгурских сепаратистов и исламских 52 53 Marlene Laruelle and Sebastien Peyrouse, The ‘Chinese Question’ in Central Asia. Domestic Order, Social Changes, and the Chinese Factor (London/New York: Columbia University Press and Hurst, 2012), 33–43. Также известны как три вида экстремизма (sange jiduanzhuyi). Эта идеологическая установка иногда называется “Шанхайский дух”. См, например, M. Oresman, ‘Catching the Shanghai Spirit’, Journal of Social Sciences (Shanghai), no. 12, December 2003, republished on http://www.foreignpolicy. com/articles/2004/05/01/catching_ the_shanghai_spirit (дата обращения – 25 ноября 2012 г). 3. Оценка успехов и неудач региональных организаций 29 террористов, включая формирование черного списка из около 1 тысячи имен54. Тем не менее, с точки зрения разработки совместных механизмов в области безопасности, ШОС, судя по всему, является ни чем иным, как «бумажным тигром»55. Разрыв между заявленными приоритетами в части борьбы с нетрадиционными угрозами и фактически существующими механизмами по обеспечению если не коллективных, то хотя бы согласованных действий, огромен. ШОС не предусматривает военных гарантий в случаях внутренних кризисов, но при этом и не располагает структурами по образу «сил быстрого реагирования» или коллективных сил по примеру МЧС, которые бы могли реагировать на природные и экологические катастрофы, внезапные перемещения людей или кризисы с беженцами. Упор на консенсусе и поддержании статускво препятствует эффективности ШОС и может делегитимизировать организацию в будущем. Действительно, с 2008 г. организация, похоже, вступила в этап кризиса развития – она не смогла сформулировать долгосрочные цели и четко обозначить приоритеты и отказывается обсуждать различия между приоритетами стран-членов56. 3.2.2. В рамках некоторых организаций были созданы такие совместные механизмы, которые мешают потенциальному региональному сотрудничеству Так обстоит дело с большинством региональных структур, проистекающих из советского прошлого, которые не смогли ни поддержать, ни модернизировать постсоветскую или евразийскую идентичность и чьи последние результаты оказывают отрицательное воздействие на Центральную Азию, ибо ставят под угрозу любые общие экономические стратегии. СНГ действует на основе консенсуса и принципа наименьшего общего знаменателя, что значительно ограничивает эффективность организации. Легитимность организации была подорвана напряженностью между Арменией и Азербайджаном в течение последних двух десятилетий, а также проблемами в отношениях между Россией и Украиной. Немногие документы СНГ были подписаны всеми государствами-членами, при этом воздерживающиеся государства не обязаны выполнять решения. В 2007 г. была начата реализация стратегии по реформированию процесса принятия решений в рамках Содружества в целях некоторого увеличения полномочий Межпарламентской ассамблеи, но эта инициатива не была поддержана рядом стран-членов, что обусловило паралич этого института57. В рамках структур СНГ был достигнут успех только по некоторым отдельным направлениям – например, в области отраслевых советов СНГ по энергетике и железнодорожному транспорту, а также межгосударственного авиационного комитета СНГ58. То же самое можно сказать и о ЕврАзЭС: с момента 54 55 56 57 58 Alexander Cooley, Great Games, Local Rules: The New Great Power Contest in Central Asia (Oxford: Oxford University Press, 2012). Alexander Cooley, ‘The Stagnation of the SCO. Competing Agendas and Divergent Interests in Central Asia’, PONARS Memo no. 85 (September 2009). См. главу ‘The Shanghai Cooperation Organization: Successes and Challenges’, в Marlene Laruelle and Sebastien Peyrouse (2012), 27–43. Alexander Libman, ‘Commonwealth of Independent States and Eurasian Economic Community’, in The Democratization of International Organizations. First International Democracy Report 2011, eds. G. Finizio, L. Levi and N. Vallinoto, 16 (International Democracy Watch/Centre for Studies on Federalism, 2011). Alexander Libman, (2011): 15. 30 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий учреждения в рамках этой организации было заключено более 120 договоров, но в реальности половина из них была подписана в рамках ТС59. Более того, Узбекистан придерживается экономической и торговой политики, которая напрямую противоречит основополагающему принципу деятельности ЕврАзЭС. Тем не менее, Узбекистан был членом организации в течение нескольких лет. В отношении ОДКБ сложилась аналогичная ситуация – Узбекистан, будучи членом организации, в одностороннем порядке отказывался от выполнения каких-либо ее решений. Несмотря на неподатливость Узбекистана, который в итоге вышел из ОДКБ в 2012 г., организация добилась определенных успехов в развитии общего рынка вооружений. Государства Центральной Азии продолжают покупать большинство своей военной техники и вооружений в России, хотя некоторые и пытаются разработать альтернативные партнерские отношения. Военно-промышленные комплексы в Казахстане и Кыргызстане также были возрождены – несколько российско-казахстанских и российско-кыргызстанских совместных предприятий в настоящее время работают в различных военных отраслях, начиная с систем ПВО до производства торпед и боеприпасов для стрелкового оружия60. С уходом Ташкента ОДКБ рассчитывает стать более эффективной организацией. Как Россия, так и Казахстан не скрывают своего желания укрепить единство и полномочия ОДКБ через заключение договоров о коллективной системе противовоздушной обороны, коллективных силах быстрого реагирования и компьютерной безопасности. Выход Узбекистана поднял статус Казахстана в организации и делает решимость России построить более сплоченную организацию с меньшим количеством членов задачей куда более реалистичной61. Новые институты – такие, как ТС и ЕЭП и скорректированная ОДКБ, в некоторой степени изменили данность (см. 4.4). Поскольку они преуспели в создании ряда совместных механизмов, они также внесли вклад в разрушение любого возможного центральноазиатского единства: ТС отделяет Казахстан от своих южных соседей и наказывает Кыргызстан и Таджикистан. 3.2.3. Некоторые региональные организации достигли успеха в создании региональной «оптической иллюзии» Вышеуказанное утверждение применимо в отношении ШОС, которая часто выступает в качестве платформы для ратификации двусторонних решений, предпринятых по инициативе Пекина. Например, почти все 130 проектов, которые курируются Бизнес-советом ШОС, существовали до того, как получили одобрение на уровне ШОС62. Эти проекты происходят из двусторонних отношений, а некоторые из них – даже из односторонних предложений, выдвинутых китайскими властями, а не из каких-либо скоординированных коллективных действий. 59 60 61 62 Eurasian Economic Community Integration Committee Secretariat, p. 4. Sebastien.Peyrouse, ‘Russia-Central Asia: Advances and Shortcomings of the Military Partnership’, in Central Asian Security Trends. Views from Europe and Russia, ed., S. Blank, 1-34 (Carlisle: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, 2011). Marlene Laruelle, ‘Factoring the Regional Impact of Uzbekistan’s Withdrawal from the CSTO’, Wider Europe, 24 August 2012. A. Cooley, (2012), 88. 3. Оценка успехов и неудач региональных организаций 31 Аналогичная ситуация имеет место и во всех постсоветских организациях, где, по сути, доминирует Россия и которые могут рассматриваться в качестве прикрытия для односторонних решений, принятых Москвой. Когда право голоса распределяется поровну (одна страна – один голос) и решения принимаются на основе консенсуса, то процесс принятия решений легко блокируется противящимися государствами. Кремль теперь становится все менее заинтересованным в поддержке таких региональных механизмов, каким, в частности, является СНГ. Вместо этого Россия предпочитает организации, в которых голоса распределяются в соответствии с численностью населения или ВВП. Примером такой организации является Таможенный союз, в котором у Москвы примерно две трети голосов, что, в свою очередь, означает, что она может формировать коллективные решения. Поэтому неудивительно, что ТС служит в основном российским политическим и экономическим целям: российские таможенники могут осуществлять контроль на казахстанской границе, но возможностей для работы, например, казахстанских таможенников на российской границе в Калининграде не так уж и много. Пренебрежение к региональным организациям выражается в виде мизерного финансирования, выделяемого государствами-членами на деятельность таких организаций. Структуры СНГ всегда были малопривлекательными для большинства членов, у которых присутствовала лишь весьма скромная заинтересованность в поддержании финансирования таких институтов (Россия покрывает львиную долю таких расходов). Даже ШОС обладает скромным бюджетом – 4 млн долл. США,63 и небольшим Секретариатом,64 особенно если рассматривать их через призму заявленных амбиций организации. Ни одна из действующих региональных структур, за исключением, возможно ЕЭП, не имеет планов по созданию реальной многосторонней бюрократической структуры, которая бы пусть и не достигала бы уровня структур ЕС, но все же могла на практике способствовать генерированию наднациональных интеграционных импульсов. 3.2.4. Региональные организации достигли успеха по одним направлениям и потерпели неудачу по другим Главный успех ШОС выразился в заключении Китаем договоров о делимитации границы с Казахстаном, Кыргызстаном и Таджикистаном (в 1994, 1996 и 2002 гг., соответственно) и демилитаризации бывшей советско-китайской границы. Однако поскольку договоры не были обнародованы, местные общественности беспокоят возможные секретные пункты, которые могут дать Китаю право на новые территориальные претензии в ближайшие десятилетия65. Более того, не разрешены пограничные споры и между самими странами Центральной Азии (в частности, между Узбекистаном и Кыргызстаном, и Кыргызстаном и Таджикистаном), а также не урегулирован вопрос о трансграничных реках между Китаем и Казахстаном. Кроме того, напряженность в отношениях между Узбекистаном, с одной стороны, и Таджикистаном и Кыргызстаном – с другой, 63 64 65 Dmitri Trenin and Aleksei Malashenko cited by S. Aris, ‘The search for a cross-regional security framework’, Security Cooperation between Afghanistan, its Neighbours and Regional Powers, Center for Security Studies, ETH Zurich. In 2010, the Beijing-based Secretariat had only 30 staff members sent from the six member states. See ‘An Advancing Alliance’, Beijing Review 7, 18 February 2010, http://www.bjreview.com.cn/world/ txt/2010-02/11/content_246609_2.htm (accessed 25 November 2012). Marlene Laruelle, Sebastien Peyrouse (2012), 24. 32 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий в отношении водно-энергетических ресурсов, также подрывают деятельность ШОС. Например, китайские компании, ведущие строительство Пенджикентской ГЭС и реконструкцию трассы Худжанд-Чанак, были вынуждены приостановить или сократить объемы работ в связи с блокадой, которую ввел Ташкент66. Несмотря на эти действия, предпринятые в одностороннем порядке, ШОС не стал платформой, на которой бы велась дискуссия по внутрицентральноазиатским пограничным и водным вопросам. Аналогичная ситуация сложилась и с постсоветскими структурами: трансграничные и водные споры не фигурируют в повестке работы этих организаций и осторожно откладываются в сторону для того, чтобы избежать необходимости признания неудачных исходов саммитов. Цель ЕврАзЭС по урегулированию вопросов трудовой миграции, имеющих особую актуальность в нынешних отношениях между Россией и Центральной Азией, так и не была достигнута67. Граждане из всех республик Центральной Азии, за исключением Туркменистана, все еще могут выезжать в Россию на безвизовой основе – наследство советских времен. В области регулирования деятельности трудовых мигрантов Россия подписала соглашения с Таджикистаном и Кыргызстаном. Тем не менее, еще не создан единый рынок труда, который бы положительно изменил условия труда мигрантов (включая условия проезда, заключения трудовых договоров, социального страхования и пенсионных отчислений), между принимающей и отправляющими странами68. 3.2.5. Некоторые региональные организации достигли успеха в области физической инфраструктуры, но потерпели неудачи в области институциональной инфраструктуры Это справедливо в отношении ЦАРЭС, которое часто представляется как самая успешная организация с точки зрения развития региональной инфраструктуры. В то время как оно преуспело в создании физической инфраструктуры, то есть ремонт автомобильных и железных дорог, а также в создании новых наземных путей сообщения между странами-членами, значительные части программы по улучшению институциональной инфраструктуры, например, таможенных систем и правовой базы, борьба с бюрократическими препонами и коррупцией на границе, потерпели неудачу. Аналогичным образом, амбициозные цели по обслуживанию 5 % транзитных трансконтинентальных торговых потоков между Азией и Европой до конца десятилетия69 и генерированию значительных поступлений для таможенных государств являются 66 67 68 69 Marlene Laruelle, Sebastien Peyrouse (2012), 81–94. Около пяти миллионов трудовых мигрантов из Узбекистана, Таджикистана и Кыргызстана работают в Российской Федерации на регулярной основе. Денежные переводы трудовых мигрантов на родину стали ключевыми факторами развития таджикистанской и кыргызстанской экономик. По оценкам Всемирного банка, эти переводы составляют 31,5 процента валового внутреннего продукта (ВВП) Таджикистана (самый высокий показатель в мире, выше, чем в странах Центральной Америки и Африки). Трудовые мигранты, которым мало платят и которых жестко эксплуатируют, являются движущей силой развития российской экономики в таких отраслях, как строительство, инфраструктура, рынки и услуги. Alua Ibraeva, Saltanat Yessetova, Nadezhda Lapteva and Roza Umerbaeva, About the legal regulation of migration processes in the CIS countries, International Conference on Management, Humanity and Economics (ICMHE 2012), Phuket, Thailand, (11–12 August 2012). ‘CAREC Transport and Trade Facilitation: Partnership for Prosperity’, Asian Development Bank/CAREC Report, Manila, 2009, 12. 3. Оценка успехов и неудач региональных организаций 33 нереалистичными; трансконтинентальная торговля продолжает оставаться на уровне 1 % общего объема торговли между Азией и Европой, а подавляющая часть торговых потоков идет морем. ЦАРЭС, наверное, является хорошим примером проблем, возникающих в оценке «успехов» и «неудач»: данная организация сотрудничества потерпела неудачу на фоне своих излишне амбициозных целей, но она стала наиболее результативной в части развития новых инфраструктурных сетей и сообщений. 3.3. Примеры неудач в экономической области Отсутствие механизмов реализации особенно губительно для тех региональных организаций, суть существования которых обусловлена экономическими соображениями. Большинство региональных торговых соглашений живут только на бумаге, и их влияние на режимы торговли было ограниченным70. Соглашение СНГ «О создании зоны свободной торговли», подписанное в 1994 г., так и не было реализовано. К 1999 г. был сформулирован перечень общих исключений из режима свободной торговли, но он так и не был реализован71. В 2000 г. Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан согласились принять Единую товарную номенклатуру внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), но эта цель так и не была достигнута. К концу 2005 г. только Россия, Беларусь и Казахстан смогли согласовать гармонизированную ТН ВЭД, которая охватывает лишь 63 % позиций товарной классификации ЕврАзЭС. В 2002 г., когда Россия, Беларусь, Казахстан и Таджикистан согласились на позицию Москвы по переговорам о вступлении во Всемирную торговую организацию, функционирование механизма координации было далеко не самым отлаженным72. Для большинства региональных организаций, расположенных вне сферы российского или китайского влияния, ситуацию можно рассматривать как «стакан, который, скорее наполовину пуст, чем полон», поскольку соглашения, заключенные в рамках этих организаций, едва реализуются. В большинстве таких региональных организаций отсутствуют механизмы реализации, так как специфика реализации оставляется на усмотрение государств-членов. Соглашения в рамках таких организаций призваны, скорее, дать определенный импульс, который затем члены, в теории, должны преобразовать в обязательные соглашения в соответствии со своим национальным законодательством. Однако отсутствие единой юрисдикции в большинстве случаев, межбюрократического сотрудничества по важным и связанным вопросам, а также систем для урегулирования споров значительно ослабляет возможности потенциальных коллективных действий73. Некоторые международные договоры были подписаны главами государств и правительств, но впоследствии не были ратифицированы 70 71 72 73 L. Freinkman, E. Polyakov and C. Revenco, Trade Performance and Regional Integration of the CIS Countries (Washington, DC: World Bank, 2004). Alexander Libman, Studies of Regional Integration in the CIS and in Central Asia: A Literature Survey (Saint Petersburg: Centre for Integration Studies, 2012). Mikhail Golovnin, ‘Opportunities and Obstacles to EurAsEC Integration’, in ЕАБР Eurasian Integration Yearbook 2008, ed., Evgeny Vinokuroz, 38–53 (Almaty: Eurasian Development Bank, 2008). Asian Development Bank, ‘Regionalism and Multilateralism in Central Asia’, in Central Asia: Increasing Gains from Trade through Regional Cooperation in Trade Policy, Transport, and Customs Transit, 38 (Manila: ADB, 2006). 34 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий национальными парламентами, а не все те, которые были ратифицированы, были преобразованы в конкретные реализационные механизмы. Это справедливо в отношении СПЕКА, которая не достигла успеха ни по одной из поставленных целей и не реализовала какого-либо жизнеспособного экономического проекта, и в меньшей степени – в отношении ОЭС и ТРАСЕКА. В 2003 г. в рамках ОЭС Афганистан, Иран, Пакистан и Турция подписали торговое соглашение ОЭС (ECOAT), которое в рамках предусмотренного периода реализации в 8 лет предписывало сокращение тарифов до ставки не выше 15 % по не менее чем 80 % товарных позиций торговли, но это соглашение так и не было реализовано74. В 1996 г. страны ОЭС с большой помпезностью объявили об открытии первого железнодорожного сообщения между Теджэеном и Серахсом с Мешхедом в Иране62. По официальным заявлениям, данная линия была предназначена для транспортировки полумиллиона пассажиров, но на практике эта линия так и не была открыта для пассажирских потоков. В теории, товарные потоки могут двигаться из Дашогуза на севере Туркменистана до иранского порта Бандар-Аббас, но за 10 лет (1996–2006 гг.) по данной железной дороге было перевезено лишь около 14 млн тонн товаров, что дало Ашгабату некоторую транзитно-таможенную выручку, но в гораздо меньшем объеме, чем предполагалось75. После двух десятилетий саммитов и совместных деклараций ОЭС так и не смогла преобразовать свой потенциал в практическую основу для региональной торговли и инфраструктуры. Инфраструктуры формируется в основном за счет двусторонних отношений. ТРАСЕКА также потерпела неудачу в генерировании торговых потоков между Центральной Азией и Южным Кавказом. С 1993 по 2002 г. данная организация освоила бюджет в 150 млн долларов, профинансировала реконструкцию портов Ильичевск, Поти, Батуми, Туркменбаши, Баку и Акту и железнодорожной ветки Кунград-Бейнеу-Актау и устройство паромного сообщения Варна-Батуми и Баку-Актау76. С начала своего функционирования в рамках ТРАСЕКА было официально профинансировано порядка 62 проектов, предусматривающих техническую помощь, и 14 инвестиционных проектов77; но при этом организацию обвинили в установлении очень высоких целей, которые не соответствует сокращенным бюджетам, составляющим порядка трех миллионов долларов на проект. Что более важно, актуальность самой идеи ТРАСЕКА ставится под сомнение, а экономическая целесообразность организации перевозок по предлагаемым маршрутам оспаривается многими специалистами; перевозка через территорию России не только экономит время, но и то, что многие транзитные государства налагают различные налоги, сокращает экономическую рентабельность маршрутов перевозок по ТРАСЕКА. По данным ЕДБ, тарифы на железнодорожную перевозку зерна и хлопка через Россию ниже в 1,7 раза, чем по маршрутам ТРАСЕКА, и в 1,2 раза ниже по нефтепродуктам и цветным металлам78. В настоящее время коридоры, субсидируемые в рам74 75 76 77 78 ADB (2006). A. Maleki, ‘Iran’, in The New Silk Roads: Transport and Trade in Greater Central Asia, ed., S. F. Starr (Washington, DC: Johns Hopkins University-SAIS, 2007), 182. TRACECA Co-ordination Team, Progress Report II, (TACIS, 1 December 2002), Annexes 3, 2. http://ec.europa.eu/europeaid/where/asia/regional-cooperation-central-asia/transport/traceca_ en.htm (accessed 25 November 2012). Evgeny Vinokurov, Murat Zhadraliyev and Yury Shcherbanin, The EurAsEC Transport Corridors, 23 (Almaty: Eurasian Development Bank, 2009). 3. Оценка успехов и неудач региональных организаций 35 ках ТРАСЕКА, используются в основном для перевозки нефтепродуктов из Казахстана и Туркменистана и хлопка из Узбекистана, но не используется для поставок товаров из Китая. Существующая инфраструктура загружена далеко не полностью – линия паромного сообщения Батуми-Поти-Ильичевск обслуживает лишь около 1 млн тонн грузопотоков в год, а линия Баку-Туркменбаши – всего 2 млн тонн в год (хотя каждая линия рассчитана на обслуживание потоков объемом 15–20 млн тонн в год), а загруженность линии Кунгард-Актау все еще далека от целесообразных уровней79. 3.4. Примеры неудач в области безопасности В области безопасности два события подчеркнули те сложности, с которыми сталкиваются региональные структуры при организации каких-либо коллективных действий: Афганистан после 2001 г. для ШОС и события 2010 г. в Кыргызстане для ОДКБ. А в общем и целом, в качестве примера можно привести сложности в организации совместной борьбы с контрабандой наркотиков. Афганистан стал символом неудач ШОС с точки зрения внешней публики. В 2001 г. вторжение США, предпринятое всего лишь несколько недель спустя после террористических актов 11 сентября 2001 г., продемонстрировало способность ведущей сверхдержавы мира и ее европейских союзников быстро и массово развернуть боевые действия на театре, который, по определениям ШОС, относится к ее «сфере влияния». Вместо того чтобы дать единый ответ от всей организации, страны-члены ШОС реагировали в единоличном порядке. Сближение Москвы с Вашингтоном и открытие двух американских военных баз в Кыргызстане и Узбекистане вызвало недовольство китайских властей и ослабило политическое доверие между государствами-членами80. В середине 2000-х гг. ШОС попыталась стать более активным игроком на афганской арене и создала первую группу, установившую контакт с Афганистаном81. Несмотря на такие новые наглядные свидетельства вовлеченности и даже на то, что Афганистан получил статус наблюдателя в ШОС в 2012 г., организация все еще фактически не имеет присутствия на афганской сцене и имеет ограниченный набор средств для влияния на ситуацию в Афганистане в ближайшие годы. В то время как ШОС критиковала отсутствие успеха в действиях сил международной коалиции в Афганистане, ни одна из стран-членов ШОС не готова направить свои войска в Афганистан. Все страны строят свои политические отношения с Кабулом на двусторонней основе: Россия по причине советского прошлого82, Китай по причине своих крупных инвестиций 79 80 81 82 Ibid. Elizabeth Wishnik, Russia, China, and the United States in Central Asia: Prospects for Great Power Competition and Cooperation in the Shadow of the Georgian Crisis (Carlisle: Strategic Studies Institute, United States Army War College, 2009). A. Tarzi, ‘Afghan Leader Talks About China Ties’, RFE/RL (14 June 2006), http://www.russian-news.com/ msg04848.html (дата обращения 25 ноября 2012). См. также Meena Singh Roy, ‘Shanghai Cooperation Organisation and Afghanistan: Scope and Limitation’, Strategic Analysis, vol. 34, no. 4 (2010): 545–561. Marlene Laruelle, ‘Beyond the Afghan Trauma: Russia’s Return to Afghanistan’, Jamestown Occasional Paper, August 2009. 36 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий в разведку и добычу полезных ископаемых83, Казахстан по причине своей гуманитарной помощи и поставок зерна в Афганистан и Узбекистан и Таджикистан по причине экспорта энергии и наличия своих этнических диаспор в северных провинциях Афганистана. Создание единой военной силы не является целью стран-членов ШОС, более того, даже совместные действия в области восстановления гражданской инфраструктуры не обсуждаются в рамках ШОС. ОДКБ столкнулась с очень похожей дилеммой в 2010 г. Межэтнический конфликт в Оше и на юге Кыргызстана наглядно подчеркнул отсутствие каких-либо адекватных региональных механизмов реагирования в случаях внутренних кризисов. Несмотря на просьбы временного президента Кыргызстана Розы Отунбаевой, направленные России, вмешаться от имени ОДКБ, внешнего воздействия так и не произошло. Москва отказалась вмешиваться, справедливо ссылаясь на отсутствие юридической основы для таких действий, так как в рамках ОДКБ предусматриваются совместные действия между странами-членами только в случае нападения извне или же внешних сил, но никак не в случае внутренних конфликтов. Узбекистан резко выступил против какого-либо вмешательства ОДКБ, опасаясь, что российские войска затем обоснуются на постоянной основе на южных границах Узбекистана84. В результате этой неудачи Россия предложила изменения в устав ОДКБ, которые были утверждены в декабре 2010 г. и в рамках которых теперь предусматривается реагирование и в случае «иных вооруженных нападений, угрожающих безопасности, стабильности, территориальной целостности и суверенитету государства-участника Договора»85. Институт современного развития (ИНСОР) – научно-аналитический центр, выступил с предложением о том, чтобы решения в рамках ОДКБ принимались большинством голосов, а не единогласно, что теперь является достижимым, принимая во внимание выход Узбекистана из организации86. Однако крайне маловероятно, что Россия, обладающая теперь необходимой юридической основой для вмешательства, захочет направлять своих солдат для прямого участия в политических или социальных кризисах в странах ЦА. ШОС, и Пекин в особенности, хранили молчание в ходе кризиса в Кыргызстане, ограничившись заявлением о необходимости предотвращения кровопролития87. Конфликт ослабил легитимность организации как инструмента обеспечения региональной безопасности. Как для ШОС, так и для ОДКБ ухудшающаяся ситуация в двух государствах-членах организаций – Кыргызстане и Таджикистане, вызывает не только опасения в части безопасности, но также подчеркивает бессилие механизмов этих организаций и их неспособность обеспечить коллективное реагирование на крупные кризисы внутри стран-членов. 83 84 85 86 87 Kenneth Katzman, ‘Afghanistan: Post-Taliban Governance, Security, and U.S. Policy’, CRS Report for Congress (Washington, DC: Congressional Research Service, 20 April 2010); and Anthony Kuhn, China Becomes a Player in Afghanistan’s Future, National Public Radio (21 October 2009), http://www.npr.org/ templates/story/story.php?storyId=113967842 (accessed 25 November 2012). Evgeny Troitskiy, ‘Kyrgyzstan Turmoil. A Challenge to Russian Foreign Policy’, Swedish Institute for International Affairs, no. 8, (2012): 31. Ibid. “ОДКБ разворачивают лицом к НАТО” , Коммерсант (6 сентября 2011 г.): стр. 6. Stephen Aris, ‘The Response of the Shanghai Cooperation Organisation to the Crisis in Kyrgyzstan’, Civil Wars, vol. 14, no. 3 (2012): 451–476. 3. Оценка успехов и неудач региональных организаций 37 Борьба с контрабандой наркотиков является еще одним примером неудач в области безопасности. Несмотря на распространение деятельности разнообразных институтов и программ – таких, как ЮНОДК, ЦАРИКЦ и Центральноазиатская инициативная группа по безопасности границ (КАБСИ) Программа ЕС по содействию в управлении границами в Центральной Азии (БОМКА), отмечается отсутствие политической воли для координации коллективных действий, выходящих за рамки декларативных заявлений. Органы, курирующие борьбу с наркотрафиком, очень политизированы и напрямую связаны со службами безопасности и, тем самым, с правящими кругами, а их деятельность покрыта туманом. Скрытые доходы, происходящие из контрабанды наркотиков, питают, в рамках очень тесных отношений, те органы, которые и призваны бороться с наркотиками. В Таджикистане у разных правоохранительных органов есть своя, собственная программа по борьбе с наркотиками, в рамках которой «свои» наркоторговцы получают защиту и ограждение от конкурентов88. Более того, подозрения в причастности к торговле наркотиками падают даже на семьи президентов стран Центральной Азии. В Кыргызстане Агентство по контролю наркотиков было упразднено в октябре 2009 г. президентом Курманбеком Бакиевым после того, как это агентство провело операцию, в результате которой всплыла прямая причастность президентской семьи к наркоторговле. Агентство было восстановлено после свержения режима Бакиева в апреле 2010 г.89. Опасения того, что международные или региональные организации получат право осуществлять надзор за неэффективной деятельностью национальных органов и их коррупционными схемами, является мощным фактором, ограничивающим сотрудничество между внешними (как международными, так и региональными) и национальными органами. Таким образом, международное сотрудничество вступает в конфликт с принципом национального суверенитета, на который ссылаются правительства для ограничения права международных доноров проводить мониторинг борьбы с контрабандой наркотиков внутри государств90. Прочие договоренности в области региональной безопасности являются не более чем декларациями о намерениях. Например, это справедливо в отношении СВМДА, которое является, прежде всего, площадкой для встреч между лидерами азиатских государств под председательством Казахстана, который рассматривает этот институт как средство повышения своего статуса на международной арене. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении ДСА, который практически не дал каких-либо результатов91. 88 89 90 91 Alisher Latypov, Drug Dealers, Drug Lords and Drug Warriors-cum-Traffickers. Drug Crime and the Narcotics Market in Tajikistan (Vilnius: Eurasian Harm Reduction Network, 2011). Erica Marat and Den Isa, ‘Kyrgyzstan Relaxes Control Over Drug Trafficking’, The Jamestown Foundation, Eurasian Daily Monitor vol. 7, no. 24 (4 February 2010), http://www.jamestown.org/single/?no_ cache=1&tx_ttnews%5Btt_news%5D=36013 (accessed 18 December 2010). Roy Allison (2008). Anna Matveeva, ‘The Regionalist Project in Central Asia: Unwilling Playmates’, Crisis States Research Centre Working Paper no. 13, (2007); and Johannes Linn and Oksana Pidufala (2009). 38 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций В Центральной Азии отмечается т.н. «эффект чашки с лапшой» (spaghetti bowl effect) – когда в регионе присутствуют пересекающиеся и переплетающиеся между собой цели и задачи региональных организаций. Растущее количество несогласованных между собой многосторонних соглашений отрицательно влияет на региональную интеграцию, создает геополитическую напряженность между основными внешними действующими лицами и, с экономической точки зрения, создает «потенциально искажающие торговые стимулы»92. Некоторые экономисты – Йоханнес Линн (Johannes Linn), например, выступают за последовательное сокращение количества соглашений, особенно тех, которые, скорее всего, потеряют всякий смысл, если большинство государств ЦА станут членами ВТО93. На геополитическом уровне отмечается множество противоречий как внутри региона, так и между целями и задачами внешних действующих лиц. В настоящем разделе представлен анализ того, как расходящиеся экономические и геостратегические модели подрывают эффективность и сотрудничество региональных организаций. 4.1.Отсутствие воли в Центральной Азии к образованию региона Чтобы понять неудачи многих региональных организаций в Центральной Азии, уместно рассмотреть цели государств ЦА. Их представления о региональной интеграции, внешней политике и политической культуре не обязательно совпадают с коллективными интересами, а иногда могут и напрямую противоречить им. По сути, позицию государств Центральной Азии можно выразить в одном предложении: быть как можно больше независимыми от внешних воздействий, при этом получить как можно больше признания, достичь бóльшую международную интеграцию, обеспечить бóльшие гарантии территориального единства и избежать бóльшего регионализма. Будучи молодыми государствами, лишь недавно вступившими на международную арену после завершения великих волн деколонизации, они жаждут символического признания. В то же время правящая элита беспокоится о независимости в решении внутренних дел – то есть хочет избежать появления нового «большого брата», который может встать на место, которое ранее занимала Москва. В зависимости от области деятельности и геополитической конъюнктуры момента, эта двойственность создает напряженность и противоречия в определении национальных стратегий94. Кроме того, внешняя политика не может быть отстраненной от внутренних реалий: во многих случаях выбор стран в области внешней политики тесно увязан с внутренними вопросами, в особенности в молодых государствах, которые должны обеспечить легитимность на обоих уровнях – на внутреннем и международном. Преобладание 92 93 94 Johannes F. Linn and Oksana Pidufala (2009): 9. Ibid. Marlene Laruelle, ‘Factoring The Foreign Policy Goals of the Central Asian States’, in David Denoon, ed., The U.S., China and the Future of Central Asia (New York: New York University Press, 2013). 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 39 внутренней политики непосредственно влияет на потенциальную эффективность региональных организаций в Центральной Азии. Хотя назначения в посольства в некоторые страны (Москва, Пекин, Вашингтон и Брюссель) считаются важными, делегирование в качестве представителя страны в региональных институтах воспринимается как «почетная ссылка» для тех политиков, которые внезапно выпали из фавора. Удаленность от столицы является не только удаленностью от власти, само по себе управление многонациональным органом воспринимается как нечто неэффективное, особенно в сравнении с тем, каких результатов можно добиться при контролировании двусторонних отношений. Такое положение дел можно объяснить тем фактом, что политика государств ЦА формируется президентами. Принятие решений является исключительной вотчиной президента и его ближайшего окружения, в то время как старшие должностные лица министерств иностранных дел выполняют только символические представительские функции и курируют текущие дела, не более. Поэтому, по причине отсутствия на то соответствующей политической воли, все попытки создать региональные институты, в числе членов которых были бы только пять государств Центральной Азии, провалились. Внутрирегиональное сотрудничество сдерживается наличием множества очагов напряженности в отношениях между политическими лидерами, наличием неразрешенных пограничных вопросов, противоречивых геополитических ориентиров и неспособностью найти разрешение региональных водно-энергетических споров95. Напряженность в отношениях между странами имеет также и экономический характер. Казахстан, например, вот уже много лет пытается экономически придушить Кыргызстан и перенаправить торговые потоки из Китая; в Казахстане есть амбиции открыть крупный, по образу и подобию бишекского «Дордоя», базар в Казахстане. С другой стороны, Ташкент систематически препятствует континентальной торговле, чтобы ослабить Душанбе, и надеется заблокировать стратегию Таджикистана, который хочет экспортировать энергию в Афганистан. В странах ЦА реализуются настолько разнонаправленные экономические стратегии, что региональным интеграционным проектам приходится быть очень сложными и многогранными, в то время как объемы внутрирегиональной торговли в ЦА остаются на минимальных уровнях. Таблица 1. Внутрирегиональная торговля в Центральной Азии в 2010 г., в млн долл. США Страна Казахстан Кыргызстан Таджикистан Туркменистан Узбекистан Казахстан 583,9 277 214,1 919,3 Кыргызстан 583,9 20,7 7 420,5 Таджикистан 277 20,7 81,5 77,3 Туркменистан 214,1 7 81,5 150,5 Узбекистан 919,3 420,5 77,3 150,5 - Источник: Статистика Европейской комиссии за 2011 г. http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/countries-and-regions/ 95 Victor A. Dukhovny and Joop de Schutter. Water in Central Asia. Past, Present, Future (London: CRC Press, 2011). 40 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Пограничные отношения между странами ЦА являются напряженными; с точки зрения демаркации границы лишь Казахстан подписал договоры о границе со всеми своими соседями. Границу между Туркменистаном и Узбекистаном, несмотря на незначительные улучшения в 2008 г., по-прежнему трудно пересечь даже населению приграничных районов (которое, в теории, наделяется специальными на то полномочиями). Пограничные отношения между Кыргызстаном и Таджикистаном и между Кыргызстаном и Узбекистаном продолжают ухудшаться. В регионе Андижан–Ош– Баткен–Ходжент пересечение границы остается ежедневной проблемой для местного населения96. Более того, вот уже в течение десяти лет узбекско-таджикская граница остается заминированной по инициативе Ташкента и, несмотря на десятки жертв каждый год, решения этой проблемы пока не предвидится. В отношениях между Ташкентом и Бишкеком тем временем (не говоря о четырех узбекских анклавах на территории Кыргызстана, являющихся постоянным яблоком раздора) – более 400 километров границы – предмет спора между государствами97. На таджикистанскокыргызстанской границе столкновения между местными населениями по поводу раздела земли и воды происходят регулярно, а отношения между пограничными постами остаются напряженными98. Граница между Казахстаном и Кыргызстаном была единственной, которую можно было относительно легко пересечь – некоторое время, в порядке эксперимента, даже действовала система «одного окна» (обе таможенные службы работают по одной, согласованной процедуре)99. Но в 2010 г., после смены власти в Кыргызстане и вступления в силу договоренностей по Таможенному союзу, ситуация изменилась радикально. Пограничные отношения сейчас стали намного более сложными, так как Казахстан пытается остановить потоки из Кыргызстана как ради государственной безопасности, так и по причине своих обязательств по ТС с Россией. Конкуренция между Узбекистаном и Казахстаном за региональное лидерство и личное соперничество между президентами Казахстана и Узбекистана, которое проистекает еще со времен перестройки, является одним из важнейших факторов, влияющих на всю Центральную Азию. Даже если Узбекистан отказался от своих амбиций возглавить регион и уступил свое экономическое первенство в регионе Казахстану – свидетельством чего выступает растущее количество узбекистанских мигрантов, работающих в Казахстане, позиции этих государств, демонстрируемые внешне, и их стратегии экономического развития продолжают в некоторой степени противоречить друг другу100. С одной стороны, Узбекистан, позиционируя себя в регионе как верного союзника США, критикует пророссийскую позицию соседнего Казахстана; но, с другой стороны, когда Ташкент стремится противостоять западному влиянию, он осужда96 97 98 99 100 On the Ferghana Valley, see S. Frederick Starr, ed., Ferghana Valley: The Heart of Central Asia (Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2011). Аскар Бешимов и пр. “Приграничная торговля. Оценка пересечения границ между Кыргызстаном и Узбекистаном”, Бишкек, ОБСЕ–Центральноазиатский институт свободного рынка, 2011. О местных источниках напряженности на границах и об анклавах в Ферганской долине см. отчеты Фонда «За международную толерантность», http://fti.org.kg/en/. George Gavrilis, ‘Central Asia’s Border Woes & the Impact of International Assistance’, Central Eurasia Project Occasional Paper Series, no. 6, May 2012, 29. Martha Brill Olcott, ‘Rivalry and Competition in Central Asia’, in Werner Hermann and Johannes F. Linn, eds., Central Asia and the Caucasus. At the Crossroads of Eurasia in the 21st Century (Washington, DC: SAGE and Emerging Market Forum, 2011), 17–42. 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 41 ет экономический либерализм Казахстана, его сближение с НАТО, бóльшую свободу прессы в Казахстане. Напряженность в отношениях между двумя сторонами достигла максимума на рубеже тысячелетия, когда Казахстан предоставил убежище ряду узбекистанских диссидентов и отказал Ташкенту в их экстрадиции101. С тех пор обе страны стремятся разрядить напряженность и расширить сотрудничество. В связи с этим совместная борьба против «террористической угрозы» помогла сформировать общую платформу в области безопасности. Назарбаев поддержал Каримова во время андижанских событий 2005 г., согласившись выдать несколько противников узбекского режима Ташкенту102. Растущая нестабильность в Кыргызстане привела к тому, что оба президента осудили кыргызстанский «хаос», который они тут же сопоставили со «стабильностью» в своих странах. Тем не менее, торговые отношения между двумя странами все еще очень ограничены, а объемы взаимных энергетических потоков сокращаются. Геополитическая конкуренция возродилась с 2009 г. с реализацией Северной распределительной сети, в рамках которой Ташкенту выделен приоритет, и с различиями в подходах двух государств к подготовке к периоду после 2013 г., когда будут выведены войска союзной коалиции из Афганистана. На текущем этапе вопрос управления водными ресурсами более всего подрывает отношения между странами Центральной Азии. С распадом Советского Союза и разрывом в отношениях между республиками производство электроэнергии в Центральной Азии резко упало. Обмен энергией между республиками упал вдвое в промежутке между 1990 и 2000 гг. и так не вернулся на советский уровень. По данным АБР, региональная торговли электроэнергией сократилось с 25 ГВт-ч (гигаватт-часов) в 1990 г. до 4 ГВт-ч в 2008 г.103. Хотя теоретически государства Центральной Азии очень хорошо дополняют друг друга (три государства являются нефте-газодобывающими, а два государства производят гидроэнергию), сотрудничество по вопросам энергетики продвигается в высшей степени сложно. Переговоры по обмену воды на нефть и газ регулярно терпят неудачу, а их участники часто оспаривают условия договоренностей. Кроме того, позиции стран основаны не только исключительно на экономических соображениях – в позициях стран присутствует еще и геополитическое измерение. Страны вниз по течению крупных рек – Амударьи и Сырдарьи, занимали более сильное положение в сравнении с двумя богатыми гидроресурсами странами – Кыргызстаном и Таджикистаном104. Тем не менее, путем преобразования водных ресурсов в геополитическое оружие и Кыргызстан, и Таджикистан надеются укрепить свои позиции по отношению к Ташкенту. Решение Бишкека по строительству двух электростанций 101 102 103 104 Richard Weitz, ‘Karimov-Nazarbayev Rivalry Pervades Bilateral Summit’, Diplomatic Traffic, http://www. diplomatictraffic.com/debate_archives.asp?ID=672 (accessed 25 November 2012). См. главу 7 ‘The Regional Market: Economic Weaknesses and Political Blockades’, в книгеMarlene Laruelle and Sebastien Peyrouse, Globalizing Central Asia. Geopolitics and the Challenges of Economic Development (Armonk: M.E. Sharpe 2012). Michael Cain, ‘Dilemmas for International Donors and Autocrats: Obstacles to Energy Reform in Central Asia’ (неизданный доклад, апрель 2011), 6. Существует большой объем литературы по вопросам воды и конфликтам, связанным с энергобалансом в Центральной Азии. Среди тех, которые следует упомянуть: V. A. Dukhovnyi and J. de Schutter, Water in Central Asia: Past, Present, Future (Boca Raton, FL: CRC Press, 2011); M. Spoor and A. Krutov, ‘The “Power of Water” in a Divided Central Asia’, Perspectives on Global Development and Technology, vol. 2, nos. 3–4 (2003): 593–614; K. Wegerich, ‘Water Resources in Central Asia: Regional Stability or Patchy Make-Up?’ Central Asian Survey, vol. 30, no. 2 (2011): 275–290. 42 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий «Камбарата» разозлило узбекские власти, но больше всего споров вызвало строительство Рогунской ГЭС в Таджикистане. Для того чтобы блокировать эту стройку, Узбекистан ввел железнодорожную блокаду, усугубив социально-экономическую ситуацию в Таджикистане, и стал торпедировать все промышленные проекты, которые начинает Душанбе105. Возможность того, что Таджикистан будет поставлять электроэнергию на рынок Афганистана по меньшей цене, чем Узбекистан, придает таджикистанско-узбекистанской конкуренции настоящее региональное значение, при этом в центре этих конкурирующих амбиций располагается Кабул. Две страны особенно препятствуют региональному сотрудничеству – Туркменистан и Узбекистан. Случай Туркменистана является уникальным, так как это единственная страна ЦА, которая объявила о своем нежелании участвовать в каких-либо многосторонних или региональных сотрудничествах и которая отказывается рассматривать любые уступки суверенитета, пусть даже и символические106. С момента обретения независимости Туркменистан обозначил свое желание покинуть евразийское и центральноазиатское пространство. В 1990-х гг. страна переориентировалась на Иран и Турцию с точки зрения экономического и энергетического сотрудничества – в частности, в области электроэнергетики, а в 2000-х гг. Туркменистан стал развивать новое партнерство с Китаем в области экспорта газа. На практике Туркменистан по-прежнему обязан сотрудничать с Узбекистаном по коллективному управлению пограничными плотинами. Туркменистан также пытается поставлять электроэнергию в Таджикистан, а с 2007 г. более тесно сотрудничает с Казахстаном. Тем не менее, отсутствие Туркменистана в каких-либо региональных динамиках не представляет собой неразрешимой проблемы: население Туркменистана незначительно, а сама страна расположена на западной границе Центральной Азии, то есть регион может функционировать даже и в отсутствии Туркменистана. Случай Узбекистана совсем другой, эта страна имеет гораздо более важное значение для региона Центральной Азии. 4.2.Отношения между Узбекистаном и регионом. Стратегия à la carte Позиция Узбекистана менее предсказуема и подвергалась неоднократным корректировкам в части региональной стратегии. Ташкент благосклонно рассматривал сотрудничество внутри Центральной Азии только в тех случаях, когда он рассматривал себя как бесспорного лидера в начале 1990-х гг. В этот период президент Ислам Каримов говорил о необходимости регионального единства и даже предлагал возродить историческое название Туркестан, а также популяризировал идентичность, основанную на тюркских и мусульманских ценностях, которые он назвал «туранизмом»107. Каримов соревновался с президентом Казахстана Назарбаевым, который, в отличие от Каримова, выдвинул 105 106 107 Р. Кожевников « Таджикистан обвинил Узбекистан в блокаде ради давления на Рахмона», Reuters, (3 April 2012), http://ru.reuters.com/article/topNews/idRURXE8320Z020120403; ‘UzbekistanTajikistan: When is a Blockade a Blockade?’ Eurasianet.org, (5 April 2012), http://www.eurasianet.org/ node/65230 (дата обращения 25 ноября 2012). Luca Anceschi, Turkmenistan’s Foreign Policy. Positive Neutrality and the Consolidation of the Turkmen Regime (London: Routledge, 2008); Sebastien Peyrouse, Turkmenistan: Strategies of Power, Dilemmas of Development (Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2011). Ислам Каримов «Туркестан – наш общий дом», Ташкент, Узбекистан, 1995. 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 43 концепцию Евразии, которая позиционирует Центральную Азию на перекрестке между Европой и Азией108. Евразийская идентичность в ощутимо меньшей степени является тюркской и мусульманской, она более открыта к российскому наследию и более ориентирована на Азиатско-Тихоокеанский регион. Как та, так и другая платформы сформировали идеологическую основу стратегий внешней политики. В то время как Узбекистан стремился отдалить себя от российского влияния, Казахстан предпочел стать одним из столпов послесоветских региональных интеграционных механизмов. Потерпев неудачу в деле закрепления себя в качестве лидера региона, Узбекистан перестал позиционировать себя в качестве центра регионального единства. Узбекистан проводит политику усиленного контроля за своими границам и «с неохотой» принимает участие в отношениях со своими соседями, реализуя изоляционистскую стратегию с точки зрения регионального экономического обмена. Эта стратегия оказывала и оказывает отрицательное воздействие, особенно на нестабильные приграничные с Кыргызстаном районы Ферганской долины109. По сути, позиция Узбекистана по вопросу регионального единства является парадоксальной. Ташкент, с одной стороны, подчеркивает свое желание играть более значимую координирующую роль в отношениях между государствами региона по ключевым вопросам – таким, как безопасность и управление водными ресурсами110, но с другой – эти заявления выражаются зачастую в виде дебатов в одиночку по причине того, что позиции Узбекистана противоречат позициям большинства его соседей111. С момента обретения независимости стратегия Узбекистана была однозначно проамериканской, но не по причине политических или идеологических симпатий, а по стратегическим соображениям. Ташкент рассматривает себя в качестве крупного, исторически сложившегося регионального игрока и стремится заручиться признанием этого статуса через привилегированное партнерство с Вашингтоном112. Однако страна меняла свою позицию в соответствии с изменениями в геополитических интересах. В 1990-х гг. внешняя политика страны была, казалось, сформированной и стабильной. Кульминацией проамериканской стратегии стали события после 11 сентября 2001 г. – открытие американской базы в Карши-Ханабаде. Эта база стала символом «медового месяца» в отношениях между Узбекистаном и Таджикистаном, который резко оборвался в 2004– 2005 гг.113. После антракта в несколько лет (2005–2008 гг.), в течение которых Ташкент пытался заигрывать с Россией, он снова повернулся к США, теперь уже в качестве клю108 109 110 111 112 113 Marlene Laruelle, Russian Eurasianism. An Ideology of Empire (Washington, DC: Johns Hopkins University and Woodrow Wilson Press, 2008), 171–188. Nick Megoran, ‘The critical geopolitics of the Uzbekistan–Kyrgyzstan Ferghana Valley boundary dispute, 1999–2000,’ Political Geography, vol. 23 (2004): 731–764. J. Azam and G. Makhmejanov, ‘Isolationism in Uzbek Economic Policy as an Obstacle for Water-Energy Consortium’, Working Paper of the Toulouse School of Economics, May 2010. Farhad Tolipov, ‘The Foreign Policy Orientations of Central Asian States: Positive and Negative Diversification’, in Iwashita Akihiro, ed., Eager Eyes Fixed on Eurasia (Sapporo: 21st Century COE Program Slavic Eurasian Studies, 2007), 23–40. Jim Nichol, ‘Uzbekistan: Recent Developments and U.S. Interests’, CRS Report for Congress. (Washington DC: Congressional Research Service, 27 August 2008). Gregory Gleason, ‘The Uzbek Expulsion of U.S. Forces and Realignment in Central Asia’, Problems of PostCommunism, vol. 53, no. 2 (March/April 2006): 49–60. 44 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий чевого узла Северной сети снабжения114. Несмотря на то, что страна стала однозначно более изолированной от международного сообщества в 2000-х гг., статус Узбекистана как крупнейшей демографической и стратегической державы, несмотря на растущие экономические проблемы, обеспечил ей видимость на международной сцене и обусловил то, что все внешние игроки стремились сотрудничать с этой страной, несмотря на сложности, связанные с ведением переговоров с режимом Ислама Каримова. Отношения с Россией на двустороннем уровне, хоть и не получают особого освещения, все еще остаются важными. Тем не менее, на многостороннем уровне, Ташкент четко выступает против любого участия России в регионе, и в этой связи страна хорошо овладела тактикой «вроде бы присутствия» на саммитах СНГ и ЕврАзЭС115, при этом отказываясь от выполнения каких-либо связанных с этим документов, заключенных в послесоветский период – даже тех, что носят обязательный характер. Узбекистан вышел из Договора СНГ о коллективной безопасности в 1999 г., оценив его как неэффективный после вторжений боевиков Исламского движения Узбекистана на юг Ферганской долины летом 1999 г. и повторного вторжения в 2000 г. Ташкент восстановил свое членство в 2006 г., но так и не выполнил ни одного мандата Организации и сводил к минимуму свое участие в любой совместной деятельности. С 2009 г. Узбекистан категорически отвергает все предложения России по доведению численности Коллективных сил оперативного реагирования до 20000 солдат, а также выступает против предложений России обязать страны-члены ОДКБ получать одобрение со стороны других стран-членов для размещения каких-либо новых иностранных баз на территории ОДКБ116. Второй раз Узбекистан вышел из ОДКБ в июне 2012 г. Тем не менее, несмотря на то, что политика Узбекистана имеет антироссийский характер, узбекская позиция не несет выгод и культурно близким соседям страны – Турции и Ирану, с которыми отношения всегда были далеко не гладкими. В последнее время Узбекистан все чаще разворачивается в сторону Пекина. Аналогичным образом, позиция Узбекистана по отношению к ШОС носит переменчивый характер. Режим Ислама Каримова регулярно отказывается от участия в совместных военных учениях ШОС, часто отправляя лишь представителей служб безопасности, а не регулярной армии. Ташкент не скрывает своего недовольства тем, что в восприятии Узбекистана является осторожничаньем со стороны ШОС; Москва и Пекин подвергаются критике за отказ решать основные проблемы, такие, как вопрос управления водными ресурсами, а также за отказ в достаточной степени поддержать позицию Узбекистана. Лишь деятельность РАТЦ ШОС – размещенного в узбекистанской столице и делающего упор в свой деятельности на борьбу с терроризмом, получает одобрение Ташкента. Стратегия Узбекистана, поэтому, заключается в использовании ШОС в качестве многосторонней платформы, посредством которой можно получать помощь по тем направлениям, которые Ташкент воспринимает как полезные для себя, а именно: борьба с терроризмом и урегулирование напряженности, связанной с гидроэлектроэнергией. Другие компонен114 115 116 Jim Nichol, ‘Uzbekistan: Recent Developments and U.S. Interests’, CRS Report for Congress (Washington DC: Congressional Research Service, 3 August 2012). Alexander Libman (2011). ‘Uzbekistan: Tashkent Issues Critique of CSTO Rapid Reaction Force’, Eurasianet.org, 23 June 2009, http://www.eurasianet.org/departments/news/articles/eav062409d.shtml (accessed 25 November 2012). 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 45 ты ШОС – такие, как экономическая интеграция, под разными предлогами игнорируются, так как они напрямую противоречат изоляционистской политике Узбекистана117. Наконец, узбекский режим интерпретирует декларации ШОС в соответствии со своей геополитической стратегией в данный момент времени: либо такие заявления рассматриваются как совпадающие с антизападной позицией Ташкента, либо они осуждаются как российское вмешательство в дела Ташкента, пытающегося заручиться поддержкой Америки. В августе 2012 г. Ташкент принял закон, запрещающий размещение иностранных баз на своей территории, а также членство в военных альянсах. Закон оставляет за руководством страны право выйти из любой межгосударственной группы, формируя, таким образом, юридическую основу для своей «менее предсказуемой» позиции и стратегии à la carte118. 4.3. Региональные организации и безопасность режимов Государства ЦА воспринимают некоторые региональные организации, прежде всего, как инструменты, которые позволят им укрепить безопасность своих режимов и продвигать свои национальные интересы. Принадлежность к региональным организациям дает возможность элитам укреплять солидарность во имя безопасности правящих режимов – стратегия, которая, по меткому выражению Роя Аллисона, является «защитной интеграцией»119. Региональные организации, поддерживаемые Россией и Китаем, пользуются предпочтением, так как в их рамках можно противостоять нормативным веяниям европейских или трансатлантических организаций в части демократии, прав человека и добросовестного государственного управления. Региональные организации, поддерживаемые Россией и Китаем, объединяет одна и та же политика поддержки существующих режимов, основанная на принципе, что любое изменение правящих элит влечет за собой политические риски и что стабильность является предпочтительнее того, что они интерпретируют как демократический «хаос»120. Эти организации также разделяют во многом схожее мнение о тех угрозах, которые стоят перед Центральной Азией, потенциально нестабильном регионе, в котором отмечаются риски исламизма, недееспособности государств и контрабанды наркотиков. Постсоветские организации, поддерживаемые Россией, всегда поддерживали режимы ЦА, несмотря на напряженность в отношениях Москвы с Ашгабатом и Ташкентом. Когда Кремль подверг критике режим Курманбека Бакиева в Кыргызстане за несколько месяцев до его падения в апреле 2010 г., или правительство Розы Отунбаевой в следующем году за то, что они занимали слишком прозападную позицию, Россия сделала это в рамках двусторонних, а не региональных организаций. 117 118 119 120 Marlene Laruelle, Sebastien Peyrouse (2012), 37–43. “Законодательная палата одобрила Концепцию внешнеполитической деятельности”, Uzdaily, 1 августа 2012 г., http://www.uzdaily.uz/articles-id-12052.htm (дата обращения 25 ноября 2012). Roy Allison (2008). Nicole Jackson, ‘The role of external factors in advancing non-liberal democratic forms of political rule: a case study of Russia’s influence on Central Asian regimes’, Contemporary Politics vol. 16, no. 1 (2010):101–118; Jacob Tolstrup, ‘Studying a negative external actor: Russia’s management of stability and instability in the ‘Near Abroad’,” Democratization vol. 16, no. 5 (2009): 922–944; Thomas Ambrosio, Authoritarian backlash: Russian resistance to democratization in the former Soviet Union (Aldershot: Ashgate, 2008). 46 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Политика ШОС аналогичным образом основывается на политическом консенсусе, в рамках которого отдается предпочтение правящим режимам. Все государства-члены приняли однозначную позицию по чеченскому вопросу в России, вопросам тибетцев и уйгуров в Китае и риска исламистского сопротивления в Центральной Азии121. Организации, однако, пришлось несколько раз столкнуться с расхождениями в политике. После событий 11 сентября 2001 г. раздражение у Китая вызывает сотрудничество Москвы и режимов ЦА с США по Афганистану. Начиная с 2003 г., атмосфера, которая когдато рассматривалась как благоприятная для сотрудничества с Западом, поменялась, и это усилило позиции Китая. Последствия «цветных революций» на постсоветском пространстве и андижанские события мая 2005 г.122 способствовали возрождению политических связей между государствами-членами ШОС. Признание Москвой независимости Южной Осетии и Абхазии в августе 2008 г. вновь вызвало замешательство в Китае, а также обозлило власти государств ЦА, которые призывали к сохранению бывших советских границ и ограничению сепаратистских движений. Отказ Китая и Центральной Азии признать новые государства разочаровал Москву, которая рассчитывала на безусловную поддержку со стороны своих союзников по ШОС123. С другой стороны, Пекин не испытывал каких-либо затруднений в получении полной поддержки со стороны государств ЦА, когда те осудили тибетские и уйгурские восстания 2009, 2010 и 2011 гг., что еще раз подтвердило, что политическая солидарность между действующими режимами является одним из основополагающих движущих факторов ШОС. Только те региональные организации, которые поддерживают политический статускво, рассматриваваются режимами ЦА как легитимные организации. Те организации, которые обладают (или подозреваемые в этом) скрытыми политическими целями смены режимов или поддержания альтернативной легитимности, основанной на исламских ценностях, отвергаются. В рамках ОБСЕ послесоветские государства все чаще и более открыто возражают против инициатив по правам человека, которые, как они утверждают, являются частью западной идеологической конструкции124. Эта общая послесоветская позиция была изначально сформулирована в Московской декларации и Астанинской декларации в 2004 г.125 и стала особенно выраженной в 2010 г., когда председательство в организации перешло, при поддержке России, Казахстану126. Страны Центральной Азии также проявляют отсутствие инициативы в рамках исламских 121 122 123 124 125 126 Thomas Ambrosio, ‘Catching the “Shanghai Spirit”: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia’, Europe-Asia Studies, vol. 60, no. 8 (2008): 1321–1344. Nick Megoran, ‘Framing Andijon, Narrating the Nation: Islam Karimov’s Account of the events of 13 May 2005’, Central Asian Survey, vol. 27, no. 1, (2008): 15–31. Mark N. Katz, ‘Russia and the Shanghai Cooperation Organization: Moscow’s Lonely Road from Bishkek to Dushanbe’, Asian Perspective, vol. 32, no. 3, (2008): 183–187; and Sebastien Peyrouse, ‘Facing the Challenge of Separatism: The EU, Central Asia and the Uyghur Issue’, EUCAM Brief Paper, no. 4 (January 2009), http://www.eucentralasia.eu/fileadmin/user_upload/PDF/Policy_Briefs/Policy-Brief-4.Peyrouse. pdf (accessed 25 November 2012). Alexander Warkotsch, ‘The OSCE as an Agent of Socialisation? International Norm Dynamics and Political Change in Central Asia’, Europe-Asia Studies, vol. 59, no. 5 (2007): 829–846. Common Purpose – Towards a More Effective OSCE. Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons On Strengthening the Effectiveness of the OSCE 27 June 2005, http://www.corehamburg.de/documents/yearbook/english/05/1EminentPersons.pdf (accessed 25 November 2012). Joanna Lillis, ‘Kazakhstan: Nazarbayev Bashes OSCE amid Domestic Tension’, Eurasianet.org, (7 March 2012), http://www.eurasianet.org/node/65101 (accessed 25 November 2012). 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 47 организаций, членами которых они являются – таких, как ОИК и экономических организаций, состоящих в основном из мусульманских государств – таких, как ОЭС. Все режимы ЦА подчеркивают свою светскость и поддерживают хорошие отношения с Израилем. Таким образом, их позиция расходится с антиизраильскими заявлениями обеих организаций, особенно в период председательства в них Ирана в 1990-х г., и не приемлют критики в свой адрес светского характера своих режимов127. Даже в рамках ШОС выражаются различия в интересах в части безопасности режимов, и это не учитывая споров о равенстве государств-членов. С одной стороны, Россия и Китай занимают доминирующую позицию в обеспечении видимости ШОС на международном уровне и строят свои отношения в Центральной Азии и формируют свою международную позицию в пользу многополярного мира. На втором уровне, Казахстан подыгрывает этому дуэту с целью формирования доминирующей тройки Москва–Астана–Пекин. Данная тройка отвечает за продвижение организации среди государств-наблюдателей и других стран постсоветского пространства при помощи членства данной тройки в различных пересекающихся региональных организаций, таких, как ОДКБ и ЕврАзЭС. Астана подталкивает ШОС к приоритетизации экономического направления, так как Казахстан является одной из ведущих энергетических держав региона и является территорией, соединяющей Россию и Китай. Астана также находится в более выгодном положении, когда ШОС выступает за мир, свободный от ядерного оружия128. Узбекистан, Кыргызстан и Таджикистан, таким образом, оказываются на задворках организации – Ташкент по причине того, что он против любых коллективных действий, а Бишкек и Душанбе – по причине их внутренних слабостей. Руководители этих трех государств играют намного менее активную роль в крупных мероприятиях ШОС или в крупных энергетических проектах, призывая в таких случаях к возврату акцента в деятельности ШОС на изначальные цели региональной стабильности и борьбы с террористическими угрозами. В ходе официальных заседаний Бишкек и Душанбе жалуются на падающую заинтересованность ШОС в вопросах безопасности – вопросах, которые играют ключевую роль во внутренней политической повестке этих стран. Таджикистанское и кыргызстанское правительства едва скрывают свое разочарование тем, что им приходится в одиночку бороться с Ташкентом по вопросам управления водными ресурсами, т.к. ни Москва, ни Пекин в открытую не поддерживают их позицию129. 4.4. Реальная и прогнозируемая внешняя конкуренция Многие региональные организации буксуют из-за наличия геополитической конкуренции между своими членами. Это справедливо в отношении СААРК – ассоциации, которая из-за противостояния между Индией и Пакистаном не может стать действенной площад127 128 129 Marlene Laruelle, ‘Israel and Central Asia: Opportunities and Limits for Partnership in a Post-Arab Spring World’, Wider Europe (July 2012). ‘Nazarbayev calls on countries to adopt universal declaration on nuclear-free world’, Interfax (26 August 2010), http://www.interfax.com/newsinf.asp?id=185218; and ‘Kazakhstan calls on OSCE states to adopt declaration on nuclear-free world,’ RIA Novosti (1 December 2010), en.rian.ru/ world/20101201/161573340.html (accessed 25 November 2012). См. главу ‘Security and Economic Concerns as the Matrix of Central Asian Expertise’, в книге Marlene Laruelle, Sebastien Peyrouse (2012), 159–173. 48 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий кой для интеграции Афганистана и, потенциально, государств Центральной Азии в ЮгоАзиатские процессы130. Геополитическое соперничество также подрывает экономические интеграционные проекты. В рамках ТРАСЕКА так и не получилось перенаправить торговые потоки по маршруту «Восток-Запад» в основном по причине конфликтов, которые сотрясали Южный Кавказ в 1990-х гг., а также по причине подозрений, которые испытывают государства ЦА друг к другу. Основная конкуренция – реальная или воображаемая – происходит между Западом и Россией/Китаем и между Россией и Китаем и между институтами, поддерживаемыми Россией и мировой экономикой. 4.4.1. Конкуренция между Западом и Россией/Китаем «Большая игра» – это, наверное, самый популярный образ, с помощью которого описываются отношения между Россией и США в Центральной Азии. Этот образ напоминает о геополитическом соревновании между Российской и Британской империями во второй половине 19 в. Но использование формулы «Большой игры» затруднено рядом обстоятельств на нескольких уровнях131. Современные государства ЦА являются независимыми международными акторами и признанными членами крупных организаций, в то время как Бухарское, Хивинское и Кокандское ханства 19 в. ими не были. Государства ЦА нельзя свести к простым субъектами соперничества между великими державами, их нельзя сводить к простым субъектам внешнего воздействия – ни во времена колониальных империй 19 в., советской власти 20 в. или геополитической конкуренции 21 в., в условиях после завершения «холодной войны». Государства ЦА сами по себе являются действующими лицами, у них своя субъективность и свой образ и идентичность на международной сцене. Что самое важное, несмотря на баланс сил, который сложился не в их пользу, государства ЦА способны реализовать такие стратегии, которые заставляют региональных акторов и мировые державы конкурировать между собой и которые могут ограничивать воздействие внешних сил. Ни Россия, ни Китай, ни США не могут в одностороннем порядке навязывать свои правила игры в Центральной Азии и любая из этих держав не застрахована от внезапной потери влияния в регионе. Кроме того, использование понятия «Большая игра» также подразумевает наличие некоторых бинарных противопоставлений, а этого в нынешних условиях не наблюдается. В 1990-х гг. Россия и Соединенные Штаты, казалось, доминировали на арене Центральной Азии, но теперь Китай позиционирует себя как новую составляющую матрицы в регионе и как потенциальный конкурент России. Конкуренция между США и Россией/Китаем в регионе отмечается в основном в части политического влияния на режимы государств ЦА. США и ЕС выступают поборниками демократизации и добросовестного государственного управления, что воспринимается Москвой и Пекином как вмешательство Запада. Кроме того, на региональной сцене появилось множество других действующих лиц – таких, как ЕС, Япония, Южная Корея, Турция, Иран и Индия. Каждый из этих участников стремится стать образцом для развития государств 130 131 Raghav Thapar, ‘SAARC. Ineffective in Promoting Economic Cooperation in South Asia’, Stanford Journal of International Relations 7, no. 1 (2006), http://www.stanford.edu/group/sjir/7.1.03_thapar.html (accessed 25 November 2012). Marlene Laruelle, ‘Foreign Policy and Myth-making: Great Game, Heartland, and Silk Roads’, in M. Laruelle and S. Peyrouse, eds., Mapping Central Asia: Indian Perceptions and Strategies (Farnham, UK: Ashgate, 2011), 7–20. 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 49 ЦА и влиять на политику легитимизации государств ЦА. То же самое можно сказать и по поводу коммерческой конкуренции за углеводородные и стратегические ресурсы: Россия и Соединенные Штаты больше не являются единственными игроками на этом поле; более того, они уже далеко не единственные игроки. Туркменистанский газ востребован Китаем, Россией, Европой и Южной Азией; казахстанский уран востребован Россией, Китаем, Японией и Южной Кореей; казахстанская нефть востребована Россией и Китаем; а в ближайшем будущем, вероятнее всего, редкоземельные металлы будут востребованы в Европе, России и Китае; казахстанский потенциал в части освоения космоса востребован Россией, Индией и Китаем132. Стратегическое конкурирование часто присутствует в виде потенциала, а не фактической реальности; конкурирование больше всего заметно в участии России и США в делах региона. Например, Россия и Китай отрицательно восприняли Инициативу по борьбе с наркотиками в Центральной Азии (Central Asian Counter-narcotics Initiative, CACI), представленную в 2011 г. Федеральным бюро США по международному сотрудничеству в области охраны правопорядка и борьбы с наркотиками и обладающую бюджетом в 4,1 млн долл. США. Данная Инициатива предназначена для ведения борьбы с контрабандой наркотиков, координирования помощи, поступающей в страны региона, и минимизации последствий вывода войск союзной коалиции из Афганистана133. Россия однозначно выступила против инициативы Государственного департамента США о создании сети антинаркотических центров в каждой стране Центральной Азии – Россия и Китай рассматривают эту инициативу как попытку сохранить полувоенное присутствие США в регионе134. ЕС и США хотели бы иметь более действенные механизмы для сотрудничества с государственными органами стран ЦА по вопросам безопасности, и поэтому рассматривают ОДКБ и ШОС как конкурентов. Однако же Запад не предлагает странам Центральной Азии какой-либо осязаемой альтернативы по структурированию сотрудничества в области безопасности в регионе. Западу приходится ограничивать себя множеством нескоординированных между собой инициатив, которые зачастую плохо администрируются, не дают осязаемого результата и не попадают под единую канву какой-нибудь более крупной региональной организации135. Программа НАТО «Партнерство ради мира» относительно мало активна, если не считать ограниченных проектов в Казахстане. Регион интегрирован в западную стратегию по Афганистану благодаря размещению западных баз – американской в Манасе (Кыргызстан), германской в Термезе (Узбекистан) и французской в Душанбе (Таджикистан), а с 2009 г. и в рамках Северной распределительной сети. Тем не менее, будущее этого стратегического присутствия, обусловленного Афганистаном, остается неопределенным. В 2011 г. Госсекретарь США 132 133 134 135 Дополнительную информацию см. первую часть книги “‘Great Games’ and ‘Small Games’: The Strategies and Outcomes of External Actors’, in Marlene Laruelle, Sebastien Peyrouse, Globalizing Central Asia. R. Solash, ‘U.S. Promotes New Plan To Battle Drug Trade In Afghanistan, Central Asia’, Radio Free Europe / Radio Liberty, (19 July 2011), Richard Weitz, ‘Moscow, Central Asia perceive Afghan drugs as security threat’, The Central Asia and Caucasus Analyst (30 November 2011), http://www.cacianalyst.org/?q=node/5674 (accessed 8 December 2011). ‘NATO and Central Asia’, EUCAM Watch, no. 11, 2012, http://www.eucentralasia.eu/fileadmin/user_ upload/PDF/Newsletters/EUCAMWatch-11.pdf (accessed 25 November 2012). 50 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Хиллари Клинтон представила видение Нового Шелкового пути, предназначенного для направления государственных и частных инвестиций для преобразования Афганистана в региональный узел и связующее звено между Южной и Центральной Азией136. Эта инициатива была представлена в качестве «стратегического видения» и «образа мышления», но при этом ей не хватало политических рамок и конкретных бюджетных ассигнований137. Это вызвало критику со стороны тех, кто считает, что такое видение должно сопровождаться реальными дипломатическими и финансовыми обязательствами для того, чтобы преобразовать это видение в реальность138. Несмотря на трудности, с которыми столкнулся Запад при формировании региональных институтов, равных тем, которые формируются Россией и Китаем, в Центральной Азии все же присутствует стратегический треугольник между Россией, Китаем и США. Каждая держава хочет добиться привилегированных отношений с двумя другими державами, поскольку любой союз между двумя из трех ослабляет позиции третьей державы. Таким образом, Вашингтон не хочет видеть появления никакого глубокого стратегического альянса между Москвой и Пекином, который бы мог помешать распространению американского влияния на евразийском пространстве и успеху США по крупным международным вопросам – таким, как Иран и Северная Корея. Россия озабочена китайско-американским сближением и растущей экономической и финансовой взаимозависимостью между двумя странами – возникновением фактора, который, возможно, сделает 21 век китайско-американским, в котором Москве достанется роль лишь второстепенного плана. Китай, со своей стороны, вряд ли приветствует какиелибо улучшения в российско-американских отношениях и неодобрительно рассматривает любые гармоничные развития в функционировании триады США–Европа–Россия. США склонны воспринимать Россию как своего главного конкурента с точки зрения влияния в Центральной Азии. Китай по-прежнему в основном не присутствует в качестве фактора в центральноазиатской политике Вашингтона; свои энергетические интересы рассматриваются с точки зрения конкуренции между Западом и Россией или между Россией и Китаем, а не с точки зрения модели конкуренции между Западом и Китаем. Поэтому многие американские эксперты рады тому, что Россия потеряла монополию на углеводороды Центральной Азии благодаря строительству китайских трубопроводов, и касаются проблемы конкуренции за ресурсы между Западом и Китаем лишь мимоходом. Со стратегической точки зрения, США так и не отреагировали на китайские возражения против своего влияния в регионе – как, например, когда Пекин выступал 136 137 138 Andrew C. Kuchins, ‘Laying the Groundwork for Afghanistan’s New Silk Road. How Washington and Kabul Can Turn a Vision Into a Plan’, Foreign Affairs, (5 December 2011), http://www.foreignaffairs.com/ articles/136714/andrew-c-kuchins/laying-the-groundwork-for-afghanistans-new-silk-road?page=show (accessed 25 November 2012). Robert O. Blake, China’s Evolving Role in Central Asia (Washington, DC: Foreign Service Institute and State Department Bureau of South and Central Asian Affairs, 9 December 2011). Central Asia Policy Forum, ‘The US Military Involvement in Central Asia and its Impact on US-Central Asia Relations. Featuring Stephen Blank, Alexander Cooley, Joshua Kucera, and Andrew Kuchins’, Central-Asia Policy Forum, no. 1 (April 2012). 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 51 за закрытие военной базы США в Кыргызстане139. Россия также придерживается моделей, проистекающих из времен «холодной войны», и больше делает упор на сдерживании Америки, игнорируя распространение китайского влияния. Пекин, в свою очередь, явно предпочитает, чтобы контроль над Центральной Азией принадлежал России, а не США и не может не радоваться тому, что Россия и Америка заняты нейтрализаций друг друга, что развязывает руки Китаю для его торговой и инвестиционной политики. 4.4.2. Конкуренция между Россией и Китаем Россия и Китай, будучи основными внешними акторами в Центральной Азии, демонстрируют двойственные характеристики как сотрудничества, так и конкурирования. ШОС воплощает в себе их хорошие отношения и воспринимается обеими странами как полезный механизм для переговоров. С российской точки зрения, ШОС обязывает Китай разыгрывать карту многосторонности и позволяет Москве сдерживать амбиции Пекина в Центральной Азии без прямой конфронтации с ним. С точки зрения Китая, ШОС открыла возможность для легитимизации и институционализации присутствия Пекина в регионе. Теперь Китай может играть на противоречиях между государствами-членами и группами влияния, избегая обвинений в экспансионистской политике. С другой стороны, ШОС выступает в качестве буфера – организация может разрешать споры мирным путем и может направлять конкуренцию между двумя доминирующими государствами для достижения более выгодных решений. Тем не менее, китайско-российское партнерство в Центральной Азии имеет двойственный, неоднозначный характер. По существу, это альянс по расчету, который проистекает из взаимной поддержки действующих режимов во имя стабильности и сдерживания западного влияния. В сфере безопасности Китай позиционирует себя как верный второй номер в связке с Россией и негласно признает Центральную Азию как регион, находящийся в сфере влияния России. Военное присутствие России в регионе не представляет никакой проблемы для Китая, который на самом деле нуждается в поддержке Кремля как для того, чтобы пресечь свои внутренние сепаратистские движения в зародыше, так и для того, чтобы сдерживать влияние Запада в рамках растущей конкуренции с Вашингтоном. Таким образом, Пекин хочет сохранить стратегическое российское доминирование, предпочитая, чтобы Москва несла на себе бремя расходов по обеспечению военной безопасности и гарантированию выживания нестабильных режимов, в то время Китай сосредоточивается на экономической активности140. В стратегическом плане из конкурентной борьбы с Китаем Россия вышла явным победителем. В конце концов, китайское двустороннее военное присутствие в Центральной Азии является ограниченным, не могущим составить конкуренцию доминирующему положению России. Для России же ситуация более сложная и 139 140 В депеше, опубликованной в декабре 2010 г. на Wikileaks, дипломаты США указывают на то, что Китай предложил кыргызстанским властям 3 млрд. долл. за закрытие американской базы в Манасе. См. David Trilling, ‘China Gives U.S. Base Advice’, Eurasianet.org (29 November 2010), http:// www.eurasianet.org/node/62454 (accessed 25 November 2012). Интервью, проведенные с крупнейшими исследовательскими центрами Китая, занимающимися проблематикой бывшего Советского Союза (Шанхай, Пекин, Ланьчжоу и Сиань, сентябрь–декабрь 2008 г.). 52 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий двойственная141. Российские политики обеспокоены скоростью, с которой Китай сокращает стратегический разрыв, и растущая мощь Китая пробуждает старые страхи, которые некоторые описывают как «монгольский синдром»142. Любое изменение в балансе между Москвой и Пекином может вызвать ужас в Кремле, который не готов принять Китай в качестве главной политической или культурной державы в регионе. С 2002 г. Китай выступает за преобразование ШОС в крупнейшую зону свободной торговли, охватывающую более 1,5 млрд человек. Для Китая такая зона свободной торговли даст институциональную и многостороннюю платформу для своей быстрой экономической экспансии в регионе143. Тем не менее, идея ШОС в качестве общего рынка, в пользу которой выступает Китай, не находит поддержки со стороны других государств. Москва, а также государства Центральной Азии опасаются, что такой общий рынок поставит их под китайский экономический протекторат, учитывая разницу в темпах и масштабах роста и развития. Они отдают предпочтение сотрудничеству в энергетическом секторе и китайским инвестиционным возможностям, которые они видят в качестве альтернативы более требовательным западным партнерам. Создание транспортного коридора между Китаем и Европой через Россию и Центральную Азию, экспортные соглашения по электроэнергии и транзиту углеводородов представляют интерес для всех государств-членов144. Прочие же предложения, выдвигаемые Китаем, категорически отвергаются: Россия пыталась заблокировать китайские попытки создания деловых советов и межбанковских ассоциаций для координирования региональных инвестиций; Россия также торпедировала китайские предложения, выдвинутые после мирового экономического кризиса в 2008 г., о создании антикризисного фонда в рамках ШОС в 10 млрд долл. США и учреждении Регионального банка развития под эгидой ШОС145. Инициатива по ТС и ЕЭП, по крайней мере, частично, является ответом на растущую экспансию Китая на рынках ЦА. Транспорт, электроэнергия, связь и сельское хозяйство считаются интегрирующими факторами, которые могут замедлить экономическое размежевание между Россией и странами Центральной Азии, происходящее в результате китайского давления. Таможенный союз сам по себе не замедлит развитие присутствия Китая, но эта инициатива, возглавляемая Россией, дала четкий политический сигнал Пекину. Конкуренция между ОДКБ и ШОС стала более видимой с 2005 г., когда Москва стала мешать попыткам Китая развивать стратегическое сотрудничество, несмотря на официальную риторику Кремля о «медовом месяце» в российско-китайских отношениях и подчеркнула, что ШОС должна оставаться платформой только для поверхностного во141 142 143 144 145 Vladimir Paramonov and Aleksey Strokov, Russian-Chinese Relations: Past, Present, Future (Swindon: Defence Academy of the United Kingdom, Russian series, September 2006); and Bobo Lo, ‘China and Russia. Common interests, Contrasting Perceptions’, CLSA Asian Geopolitics (London: Chatham House, May 2006). Bobo Lo (2006): 4. Stephen Aris, Eurasian Regionalism. Shanghai Cooperation Organization (New York: Palgrave Macmillan, 2011). Vladimir Paramonov and Aleksey Strokov, Ekonomicheskoe prisutstvie Rossii i Kitaia v Tsentral’noi Azii (Swindon: Defence Academy of the United Kingdom, Conflict Studies Research Centre, Central Asian Series, December 2007). Alexander Cooley, (2012): 88. 4. Препятствия, мешающие деятельности региональных организаций 53 енного сотрудничества146. Таким образом, ШОС в конкуренции с ОДКБ проиграла; ШОС изначально не планировалась в качестве наднациональной организации, т.е. предусматривающей некоторые уступки суверенитета со стороны своих членов, у ШОС нет четко спланированной военной структуры, в отличие от ОДКБ, и ШОС не стремится создать многосторонние военные или правоохранительные силы. Более того, ни Россия, ни Китай не готовы делиться секретной информацией по новым технологиям и своим военным комплексам. Хотя две державы и не рассматривают себя (по крайней мере, официально) как потенциальных врагов, в отношениях между ними все еще доминирует недоверие и чувство неизбежного соперничества в будущем147. 4.4.3. Конкуренция между российско-центричными организациями и усилиями по интегрированию в мировой рынок В постсоветском контексте явно прослеживается появление растущей конкуренции между экономической стратегией реинтеграции, выдвигаемой Россией, и политикой интеграции в глобализированную экономику. Согласованная нормативно-правовая база стран ТС в некоторой степени повлияла на торговые потоки внутри Центральной Азии. В 2010 г. совокупный объем торговли между тремя странами-членами ТС увеличился на четверть, а в 2011 г. – на две трети в сравнении с 2009 г.148 Однако такую динамику можно в большей степени отнести на счет восстановления экономики после кризиса 2008 г., а не на положительное воздействие ТС. Одно из основных негативных последствий ТС заключается в том, что кыргызстанская экономика, а также – но в меньшей степени – таджикистанская экономика стали более уязвимыми в результате повышения цен на российский и казахстанский импорт, в особенности продовольствие и топливо. Роль Кыргызстана в качестве центральной платформы для реэкспорта китайских товаров в регионе претерпела резкие изменения149. Таможенный союз способствует защите экономик, в которых есть отечественное производство промышленных или сельскохозяйственных товаров – Россия или Казахстан, например, но не несет в себе каких-либо преимуществ для кыргызстанской экономики, которая практически ничего не производит и которая больше выигрывает, если она остается открытой для мировых товаропотоков. Из-за Таможенного союза экономика Кыргызстана теряет один из своих главных активов, так как на пути китайских товаров стоят не только узбекские пограничники, но и та- 146 147 148 149 Marlene Laruelle, ‘Moscow’s China dilemma: Evolving perceptions of Russian security in Eurasia and Asia’, in Eurasia’s Ascent in Energy and Geopolitics. Rivalry or partnership for China, Russia, and Central Asia? eds., R.E. Bedetski and N. Swanström (London: Routledge, 2012): 76–91. Ibid. ‘Trade within the Russia-Kazakhstan-Belarus Customs Union: Early evidence’, EBRD blog, (10 July 2012), http://www.ebrdblog.com/wordpress/2012/07/trade-within-the-russia-kazakhstan-belarus-customsunion-early-evidence/ (accessed 25 November 2012). Allan M Shinn, Askar Beshimov and Azamat Usubaliev, Economic Consequences of the Customs Union for the Kyrgyz Republic (USAID, 2010); Alexander Pavlov, ‘Assessing the Economic Effect of Kyrgyzstan’s Accession to the Customs Union’, in E. Vinokurov, ed., ЕАБР Eurasian Integration Yearbook (Almaty: EDB, 2012), 62–75. 54 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий моженные пошлины при ввозе на территорию Казахстана. Поэтому в 2010–2011 г. количество оптовых торговцев сократилось на 70–80 %, а розничных – на 30–40 %150. Оценить влияние ТС на экономику Казахстана сложнее по причине наличия противоречивых заявлений по этому поводу151. По данным Евразийского банка развития, который выступает в поддержку ТС, отмечается положительная динамика в части роста ВВП, гармонизации отраслевых стратегий и повышении эффективности энергетических и транспортных отраслей152. С другой стороны, эксперты Всемирного банка настаивают на том, что ТС оказывает отрицательное воздействие на Казахстан153. Отмена таможенных пошлин облегчила некоторым казахстанским производителям сельскохозяйственных и промышленных товаров выход на российские и белорусские рынки. Несколько десятков российских и белорусских компаний переехали в Казахстан, в котором действует более льготный налоговый режим. Но с другой стороны, в Казахстан стала поступать более конкурентоспособная российская продукция, в то время как Россия продолжает применять различного рода нетарифные барьеры для того, чтобы не пускать различные казахстанские товары на свой рынок154. Но что еще более важно, сокращение в объемах торговли со странами, расположенными вне ТС, окажет в долгосрочном периоде отрицательное воздействие на казахстанскую экономику, которой требуются иностранные инвестиции, технологии и ноу-хау, не доступные в России155. Стоимость импорта западного оборудования и материалов резко выросла, что губительно сказалось на конкурентоспособности казахстанского бизнеса и на наиболее инновационных отраслях экономики Казахстана. Преимущества введения единой валютной системы или поддержания постоянных валютных курсов для национальных валют стран ЕЭП также неочевидны; исключением являются преимущества от таможенной унификации. То есть долгосрочная эффективность Таможенного союза пока неясна. Тот факт, что полномасштабная реализация ЕЭП была отложена до 2016 г., является как знаком проблем в реализации наднациональных механизмов, так и растущих сомнений со стороны Казахстана. Общественное мнение Казахстана в общем воспринимает инициативу Таможенного союза как политическое решение, принятое Президентом Назарбаевым с целью защиты своего 150 151 152 153 154 155 Erica Marat, ‘Kyrgyzstan Joins Russian-backed Customs Union’, Akipress (April 2011), http://kabar. kg/eng/analytics/full/810; and ‘CAFMI: The consequences of Kyrgyzstan entering the Customs Union’, Central Asia Free Market Institute (26 December 2011), http://www.freemarket.kg/en/news/cafmiconsequences-kyrgyzstan-entering-customs-union (accessed 25 November 2012). Для обзора негативных последствий см. Nargis Kassenova, ‘Kazakhstan and Eurasian Economic Integration: Quick Start, Mixed Results and Uncertain Future’, IFRI, Russie-Nei Reports no. 14, November 2012. Более положительное освещение приводится в книге Viktor Ivanter, Valery Geets, Vladimir Yasinskiy, Alexander Shirov and Andrey Anisimov, ‘The Economic Effects of the Creation of the Single Economic Space and Potential Accession of Ukraine’, in E. Vinokurov, ed., EADB Eurasian Integration Yearbook, 19–41. Assessment of Costs and Benefits of the Customs Union for Kazakhstan. First Report under the Study of International Practice of Integration/Customs Union (Washington, DC: The World Bank, 2012). Более подробное освещение приводится у Nargis Kassenova, ‘Kazakhstan and Eurasian Economic Integration: Quick Start, Mixed Results and Uncertain Future’, Paris: IFRI, Series Russie. NEI. Vision No. 14, November 2012. World Bank, Assessment of Costs and Benefits of the Customs Union for Kazakhstan, Report No. 65977KZ. (Washington, DC: World Bank, 3 January 2012). 5. Выводы 55 режима с помощью России, а экономическая мотивация присоединения к ТС обусловлена влиянием мощных нефтегазовых олигархических групп и их узких интересов156. Эта ситуация может измениться со вступлением Казахстана в ВТО, несмотря даже на то, что переговоры сопровождаются различными техническими и юридическими сложностями157. Потенциальные выгоды от вступления Казахстана в ВТО были бы значительными. Это позволило бы странам региона либерализировать свою торговую политику малой кровью и пользоваться преимуществами упрощенного доступа к рынку большого числа стран-членов. При вступлении Казахстана в ВТО заработали бы многие подписанные, но оставшиеся лишь на бумаге договоренности. Это бы позволило государствам ЦА минимизировать последствия принятия протекционистских мер своими основными торговыми партнерами. Членство в ВТО позволило бы предотвратить частые и внезапные изменения в тарифах и дало бы доступ к действенной платформе для разрешения споров. В условиях надвигающейся китайской экономической угрозы интегрирование в ВТО позволило бы странам ЦА более эффективно регулировать потоки китайских товаров и обеспечить более действенный контроль за их качеством. Кыргызстан является единственной страной в регионе, которая входит в ВТО, но преимуществ от этого статуса страна практически не получила ввиду слабости своих государственных структур158. 5. Выводы 5.1. Резюме Существует множество причин, по которым страны региона ЦА с неохотой участвуют в региональных инициативах: • Получив независимость в 1991 г., страны ЦА твердо отстаивают свой суверенитет, в том числе в своей внешней политике. • Для стран ЦА региональная интеграция ассоциируется с опытом пребывания в составе Советского Союза, и поэтому вызывает недоверие к делегированию любых полномочий каким-либо наднациональным органам. • Для стран ЦА задача по построению независимого государства выражается в виде отмежевания от своих соседей. • Между президентами стран ЦА существует личная неприязнь, а в самих странах преобладают президентские режимы. • 156 157 158 Прочие, менее очевидные факторы, в том числе то, что местные системы правления, основанные на смешивании политических и экономических интересов правящих Интервью авторов с рядом казахстанских экспертов в Алматы и Астане, ноябрь 2012 г. Evgeny Vinokurov, Murat Zhadraliyev and Yury Shcherbanin, (2009): 44. Eli Keene, Kyrgyzstan and the Customs Union, Carnegie Endowment for International Peace (1 May 2012), http://carnegieendowment.org/2012/05/01/kyrgyzstan-and-customs-union/aleg (accessed 25 November 2012). 56 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий элит, что выражается в некоторых случаях в виде сращивания государства и криминала159, не расположены принимать какого-либо участия в региональной интеграции. Другие факторы связаны с внутрицентральноазиатскими реалиями и факторами. Пять стран региона придерживаются сильно различающейся внешней политики. С одной стороны, Туркменистан, принявший в начале 1990-х гг. решение выйти из сферы Центральной Азии, с другой – Узбекистан, выступающий с позиции стратегической автономности (с кивком в сторону США), с третьей – Казахстан, продвигающий политику евразийской интеграции. В целом, между этими позициями мало общего. Более того, растущее экономическое размежевание между странами региона значительно осложняет координирование каких-либо интегрирующих стратегий. Отношения Кыргызстана с китайским экспортом сильно отличаются от отношений Туркменистана, а Узбекистан отнюдь не разделяет мотивы к интегрированию в российский рынок, которые движут Казахстаном. Кроме того, геополитическое соперничество между внешними игроками формирует региональные проекты, в которых экономика поставлена на службу стратегических соображений. В целом можно выделить четыре основных оси: Евразийская, или постсоветская ось, в которой Россия играет важную роль и в центре которой находятся Казахстан, Кыргызстан и Таджикистан; китайская ось, которая разворачивает регион в направлении Азиатско-Тихоокеанского региона; западная ось, которая продвигает развитие общеевропейского или трансатлантического сотрудничества; и исламская ось, которая поощряет интеграцию Центральной Азии в мусульманский мир в целом и в турецко-ирано-афганский мир, в частности. Курс на Южную Азию в деятельности региональных организаций пока еще не наблюдается. Эти аспекты обусловливают два основных определяющих момента для региональных организаций в Центральной Азии: • Эти организации функционируют на основе принципа наименьшего общего знаменателя и минимального консенсуса, что зачастую способствует сохранению статуса-кво, а не построению какой-либо региональной структуры. • Эти организации, по сути, функционируют в декларативном режиме, с минимальным интересом к конкретным реализационным механизмам и с ограниченным воздействием на сложившуюся реальность. То, что многие региональные организации не имеют осязаемых результатов, необязательно рассматривается государствами ЦА как их неуспешность. Фактически, государства ЦА считают (но не обязательно в открытую признаются в этом), что независимость в принятии решений лучше всего можно обеспечить за счет риторики, подчеркивающей общность интересов с внешними акторами и привлечении таких акторов в регион. Фактическая результативность такого сотрудничества рассматривается, таким образом, как второстепенный фактор. 159 Alessandra Ceccarelli, ‘Clans, politics and organized crime in Central Asia’, Trends in Organized Crime, vol. 10, no. 3 (2007): 19–36; Saltanat Berdikeeva, ‘Organized Crime in Central Asia: A Threat Assessment’, The China and Eurasia Forum Quarterly, vol. 7, no. 2 (2009): 75–100; Erica Marat, ‘State Weakness, Organized Crime, and Corruption in Kyrgyzstan and Tajikistan’, Silk Road Paper (Washington, DC: Central Asia-Caucasus Institute and Silk Road Studies Program, 2006). 5. Выводы 57 Региональные организации сталкиваются со сложностями, которые во многом схожи со сложностями региональных организаций в других частях мира. Поэтому факторы, описанные в данном докладе, не являются чем-то уникальным. Реализация регионального сотрудничества всегда являлась сложной и многоаспектной задачей. Для того чтобы обеспечить действенное сотрудничество, необходимы эффективно действующие государственные структуры – то, чего в Центральной Азии не отмечается160. Более того, общая малоуспешность региональных организаций в Центральной Азии не означает, что единственным успешным решением является развитие отношений на двусторонней основе. В регионе есть множество подписанных двусторонних экономических соглашений, которые так и не были реализованы или ратифицированы. 5.2.Основные выводы • Отсутствие среди государств Центральной Азии лидера, который бы возглавил интеграционные инициативы: государства ЦА так и не смогли создать региональных организаций, в которых бы коллективные стратегии формировались общей волей стран ЦА, без вовлечения внешних акторов. Это обусловлено либо отсутствием политической воли (как в случае с Туркменистаном – сразу после независимости, или с Узбекистаном – со второй половины 1990-х гг.), либо отсутствием согласия по тому, кто должен возглавлять интеграционные инициативы (конкуренция между Узбекистаном и Казахстаном и конкуренция Узбекистана с Таджикистаном и Кыргызстаном)161. Такая ситуация ослабила все государства ЦА и сделала невозможными какие-либо общие действия. Наличие согласованности позволило бы государствам ЦА разговаривать на более выгодных условиях с внешними акторами, особенно с Россией и Китаем. • Внешние движущие силы интеграционного процесса и его ограниченность: Единственными организациями, воздействие которых можно наблюдать в политическом, экономическом и социальном аспекте, являются организации, во главе которых стоят Россия или Китай. Но даже несмотря на то, что может сложиться впечатление, что Москва и Пекин находятся в позиции силы в своих организациях, правительствам республик ЦА удается навязывать свою повестку, в частности, при помощи стратегии отказа от участия в сотрудничестве или обструкционистских стратегий. Многие проекты, продвигаемые при поддержке России или Китая, потерпели неудачу, но несмотря на свое значительное превосходство ни Москва, ни Пекин не хотят активно принуждать воздерживающиеся государства ЦА. Основная функция региональных организаций, поддерживаемых Россией или Китаем, заключается в поддержании российского и / или распространение китайского влияния в регионе, а не в разрешении напряженностей между государствами ЦА. Многосторонний характер этих организаций зачастую является лишь вывеской. На практике решения принимаются на двусторонней основе между внешней державой и соот- 160 Johannes F. Linn, ‘Central Asian Regional Integration and Cooperation: Reality or Mirage?’, in E. Vinokurov, ed., ЕАБР Eurasian Integration Yearbook (Almaty: EDB, 2012) 96–117. Эта идея разрабатывалась Йоханнесом Линном (Johannes) в рамках ЦАРЭС. 161 58 • Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий ветствующим правительством страны ЦА. Подобные региональные организации, таким образом, служат легитимизации комплекса двусторонних отношений. Региональные организации “à la carte”: Прочие организации, присутствующие в регионе, часто являются скорее декларативными, чем действенными. Они играют важную роль в вовлечении государств ЦА в международную повестку, но при этом не могут достичь поставленных целей, которые зачастую чрезмерно амбициозны. Центральная Азия не стала связующим узлом для транспорта и континентальной торговли, чего бы не говорили цели ОЭС, ТРАСЕКА, ИНОГЕЙТ или ДСА; Центральная Азия не стала регионом, в котором вопросы безопасности решаются в согласованном порядке, чего бы хотели СВМДА, ПрМ, БОМКА и ОБСЕ. Дело не в том, что данные региональные организации не имеют успешных проектов, а в том, что их проекты имеют ограниченное воздействие, в отличие от поставленных целей, а их долгосрочная устойчивость в случае прекращения импульса со стороны внешних акторов не гарантируется. • Региональные организации не формируют повестку: Соглашения с международными организациями не считаются обязательными. Основополагающие проблемы остаются частью внутренней повестки, которая зависит от эволюции правящих элит и их восприятия безопасности режима. Вопросы безопасности преобладают над вопросами экономического развития и предложения, выдвигаемые внешними акторами и международными организациями, поддерживаются только тогда, когда они представляют интерес с точки зрения внутренней проблематики. Более того, распространено мнение, что многие организации продвигают такие принципы, которые представляют опасность для порядка, установившегося в Центральной Азии. Исламские организации воспринимаются с антипатией, поскольку эти организации склонны распространять такой вид ислама, который воспринимается как потенциальный политический конкурент легитимности светских режимов, а общеевропейские организации продвигают такие демократические принципы, которые рассматриваются как угроза безопасности режимов. • Отсутствие авторитета у региональных организаций: Можно задаться вопросом о долгосрочных последствиях наличия разрыва между декларациями региональных организаций и тем, как эти декларации фактически реализуются. Этот разрыв, вероятно, подрывает авторитет таких организаций в глазах граждан ЦА и поддерживает идею правящих элит о том, что подписанные договоры не носят обязательного характера. Отсутствие прозрачности средств, получаемых регионом из региональных организаций, является проблематичным, учитывая распространенность коррупции в регионе и наступление бюджетного кризиса в основных донорских странах. Наконец, для того, чтобы иметь возможность действенно функционировать, некоторым международным и региональным организациями необходимо поддерживать методы правления нынешних элит, что воспринимается частью населения как поддержка прогнивших режимов. Это справедливо в отношении исламских организаций – таких, как ИБР, которые воспринимаются 5. Выводы 59 местными мусульманами с недоверием162; или некоторых институтов ООН, которые часто финансируют личные проекты членов президентских семей163. 5.3. Перспективы развития Россия, похоже, поняла провал тех постсоветских организаций, в которых решения принимаются на основе консенсуса и наименьшего общего знаменателя. С 2010 г., и уже более четко после возвращения Владимира Путина на пост президента в мае 2012 г., Москва реализует стратегию, направленную на приоритезацию региональных структур с меньшим количеством членов, но с более высокой степенью сплоченности. Выход Узбекистана из ОДКБ и, возможно, из других российско-центрических организации, поможет построить более сплоченные организации с меньшим количеством членов, а также подтверждает статус Казахстана как второго по рангу после Москвы и лидера евразийской интеграции в Центральной Азии. Тем не менее, способность Москвы дать Центральной Азии эффективные региональные механизмы пока еще под вопросом – будь то в экономической части через ЕЭП, или в части безопасности через ОДКБ. На самом деле, такие механизмы могут даже наносить вред, так как они отчленяют Казахстан от Кыргызстана и ослабляют перспективы регионального единства. В интересах Китая продолжать продвигать ШОС в качестве своего основного многостороннего и многополярного форума как для контактов со странами Центральной Азии, так и для стимулирования двусторонних отношений с каждой страной региона. Китайская экономическая экспансия в торговле и инвестициях не нуждается в наличии покровителя в виде региональной организации, и даже если Москва добьется успеха с ЕЭП, Китай останется ключевым торговым партнером и инвестором в Центральной Азии. В части безопасности неспособность ШОС выработать реальные механизмы сотрудничества является неудачей лишь относительно, поскольку Пекин поддерживает доминирующую роль России в этом направлении и не стремится обеспечить расширение своего участия в том, что с точки зрения Пекина является трясиной. Потенциал ШОС по эволюционированию в ближайшем будущем в платформу по вопросам безопасности будет зависеть в основном от динамики событий в Афганистане, внутренней нестабильности в странах Центральной Азии и возможных перемен в стратегическом партнерстве между Китаем и Пакистаном. Западные страны в целом и США в частности, не имеют конкретных региональных органов для координации своих разнообразных инициатив в регионе и/или функционировании на равных условиях с региональными организациями, возглавляемыми Россией и Китаем. Стратегия Нового Шелкового пути, предлагаемая Вашингтоном к реализации после 2014 г., не является поистине региональной стратегией. Можно 162 163 Bruno De Cordier, “The Development Space(s) of Non-OECD Aid Donors in Southern Eurasia: A Look at the Islamic Development Bank,” Central Asia Economic Papers, no. 3, September 2012. Вторая дочь президента Узбекистана – Лола Каримова, была назначена послом ЮНЕСКО, а ее благотворительный фонд получил финансирование в значительных объемах от Европейской комиссии. См. ‘European Commission qualifies its funding of Lola Karimova’s charity’, Uznews.net, 9 June 2011, http://www.uznews.net/news_single.php?lng=en&cid=31&sub=hot&nid=17341 (дата обращения – 25 ноября 2012 г.). 60 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий даже сказать, что после начала реализации Северной распределительной сети напряженность между государствами ЦА, особенно между Узбекистаном и Таджикистаном, увеличилась, и что США продолжают вести переговоры на двусторонней основе. Также маловероятно, что Европа приступила к реализации широкомасштабных региональных механизмов, учитывая проблемы, с которыми она сталкивается в формировании единой внешней и оборонной политике и тот факт, что государства-члены в части внешней политики ведут себя с возрастающей независимостью. Другим региональным организациям будет трудно изменить модели функционирования, которые сложились за два десятилетия. Организациям, имеющим экономическую направленность, будет сложно выйти за рамки освоения бюджетов по реконструкции транспортной инфраструктуры и заняться истинными препятствиями в региональной торговле – такими, как отсутствие политической воли, коррупция, неустойчивость инфраструктуры и ограниченная эффективность мероприятий по повышению потенциала госслужащих. Тем организациям, которые имеют оборонную направленность, будет тяжело выйти за рамки пустых, по сути, деклараций о необходимости совместными силами бороться с нестабильностью – будь то международный терроризм, местные бандформирования или контрабанда наркотиков – и заняться реализацией реальных механизмов коллективного решения проблем безопасности. Наличие действенных механизмов в этой части предполагает наличие достаточной политической воли для обмена конфиденциальной информацией, реформирование спецслужб и вооруженных сил и повышение прозрачности и подотчётности силовиков гражданским властям. 5.4. Является ли Центральная Азия “регионом”? Как показывает пример Европы, региональная интеграция представляет собой длительный процесс, который может охватывает несколько поколений и который не всегда будет иметь поступательный характер. В этой связи можно предположить, что после того, как будет завершён этап формирования государства и нации, смена поколений элит в странах ЦА выведет на сцену новых лидеров, которые более склонны к какому-либо уровню региональной интеграции. Можно также предположить, что необходимость активизации регионального сотрудничества будет все более и более очевидной в будущем, по причине внутренних и внешних угроз безопасности, которые могут дестабилизировать некоторые районы Центральной Азии. Кроме того, экономикам стран ЦА необходимо стать более конкурентоспособными для того, чтобы привлекать новые инвестиции и получать новые технологии. Тем не менее, можно также утверждать, что страны региона будут противиться участию в региональной интеграции по причине растущего расхождения политических культур, стратегий экономического развития и геополитической ориентации. Со сменой поколений и руководителей также можно представить себе более разделенную Центральную Азию, в которой начинают преобладать националистические лозунги, выливающиеся в экономическое или символическое конкурирование между странами. В этой связи было бы уместным рассмотреть оправданность включения всех пяти стран в один регион. Каковы предпосылки единства 5. Выводы 61 стран ЦА? Почему Казахстану следует поддерживать отношения с Таджикистаном, а не с Россией? Почему Таджикистану следует искать союзника в Кыргызстане, а не в, например, Афганистане? По какой причине Туркменистан ближе к Узбекистану, а не к Ирану или Турции? В то же время, присутствует множество факторов, толкающих страны региона к тому, чтобы работать вместе, включая общую заинтересованность в разрешении пограничных споров, регулировании трудовой миграции, распределении воды и улучшении таможенного регулирования. В отсутствие скоординированного управления всеми этими элементами каждая страна будет недобирать в части экономического развития и в части возможности принимать самостоятельные решения. В случае, если региональные организации хотят стать теми, кто формирует повестку дня в Центральной Азии, им необходимо решить важнейший вопрос отделения диалога по конкретным вопросам от общего диалога по вопросам интеграции. Доля ответственности за это лежит и на внешних акторах. Пока же они настаивают на интеграции как на каком-то чудо-решении всех проблем региона, не указывая, как именно будут достигаться декларируемые цели. Более того, внешние акторы использовали лозунги интеграции для продвижения собственных геополитических интересов. Это опосредованно укрепило в сознании истеблишмента стран ЦА идею о том, что удовлетворения внешнеполитических амбиций внешних акторов достаточно и что выполнение соглашений – дело факультативное. Чтобы быть эффективными, региональным организациям необходимо отойти от великих замыслов и сконцентрироваться на реализации скоординированных проектов, которые менее помпезны, но более концентрированы, управляемы, прозрачны, устойчивые и актуальны. 62 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Источники данных и использованная литература ‘The Response of the Shanghai Cooperation Organisation to the Crisis in Kyrgyzstan’, Civil Wars, vol. 14, no. 3 (2012): 451–476. ‘Catching the “Shanghai Spirit”: How the Shanghai Cooperation Organization Promotes Authoritarian Norms in Central Asia’, Europe-Asia Studies, vol. 60, no. 8 (2008): 1321–1344. ‘Central Asia’s Border Woes & the Impact of International Assistance’, Central Eurasia Project Occasional Paper Series, no. 6, May 2012. ‘Commonwealth of Independent States and Eurasian Economic Community’, in The Democratization of International Organizations: First International Democracy Report 2011, eds., G. Finizio, L. Levi and N. Vallinoto. International Democracy Watch/Centre for Studies on Federalism, 2011. ‘CSTO Exercises Rapid Reaction Forces in Armenia’, Eurasia Daily Monitor, vol. 9, no. 169, 18 September 2012. ‘Facing the Challenge of Separatism: The EU, Central Asia and the Uyghur Issue’, EUCAM Brief Paper, no. 4, January 2009. ‘Factoring the Foreign Policy Goals of the Central Asian States’, in The U.S., China and the Future of Central Asia, ed., David Denoon. New York: New York University Press, 2013. ‘Factoring the Regional Impact of Uzbekistan’s Withdrawal from the CSTO’, Wider Europe, 24 August 2012. ‘Foreign Policy and Myth-making: Great Game, Heartland, and Silk Roads’, in Mapping Central Asia: Indian Perceptions and Strategies, eds., Marlene Laruelle and Sebastien Peyrouse, 7–20. Farnham, UK: Ashgate, 2011. ‘Israel and Central Asia: Opportunities and Limits for Partnership in a Post-Arab Spring World’, Wider Europe, July 2012. ‘Moscow’s China dilemma: Evolving perceptions of Russian security in Eurasia and Asia’, in Eurasia’s Ascent in Energy and Geopolitics. Rivalry or partnership for China, Russia, and Central Asia? eds., R.E. Bedeski and N. Swanström, 76–91. London: Routledge, 2012. ‘The critical geopolitics of the Uzbekistan–Kyrgyzstan Ferghana Valley boundary dispute, 1999– 2000’, Political Geography, vol. 23 (2004): 731–764. ‘The search for a cross-regional security framework’, Security Cooperation between Afghanistan, its Neighbours and Regional Powers, Center for Security Studies, ETH Zurich. ‘The Stagnation of the SCO. Competing Agendas and Divergent Interests in Central Asia’, PONARS Memo no. 85, September 2009. ‘United States and NATO Military Cooperation with Kazakhstan: The Need for a New Approach’, The Journal of Slavic Military Studies, vol. 21, no. 4 (2008): 615–641. ‘Uzbekistan: Recent Developments and U.S. Interests’, CRS Report for Congress, Washington, DC: Congressional Research Service, 3 August 2012. Globalizing Central Asia: Geopolitics and the Challenges of Economic Development. Armonk: M.E. Sharpe, 2012. Russian Eurasianism. An Ideology of Empire. Washington, DC: Johns Hopkins University and Woodrow Wilson Press, 2008. Russian-Chinese Relations: Past, Present, Future. Swindon: Defence Academy of the United Kingdom, Russian series, September 2006. The New Silk Roads: Transport and Trade in Greater Central Asia, Washington, DC: Johns Hopkins University-SAIS, 2007. Источники данных и использованная литература Turkmenistan: Strategies of Power, Dilemmas of Development. Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2011. 63 ‘NATO and Central Asia’, EUCAM Watch, no. 11, 2012. Alessandra Ceccarelli, ‘Clans, politics and organized crime in Central Asia’, Trends in Organized Crime, vol. 10, no. 3 (2007): 19–36. Alexander Cooley, Great Games, Local Rules: The New Great Power Contest in Central Asia. Oxford: Oxford University Press, 2012. Alexander Libman, Studies of Regional Integration in the CIS and in Central Asia: A Literature Survey. Saint Petersburg: Centre for Integration Studies, 2012. Alexander Pavlov, ‘Assessing the Economic Effect of Kyrgyzstan’s Accession to the Customs Union’, in ЕАБР Eurasian Integration Yearbook, ed., Evgeny Vinokurov, 62–75. Almaty: Eurasian Development Bank, 2012. Alisher Latypov, Drug Dealers, Drug Lords and Drug Warriors-cum-Traffickers: Drug Crime and the Narcotics Market in Tajikistan. Vilnius: Eurasian Harm Reduction Network, 2011. Allan M Shinn, Askar Beshimov and Azamat Usubaliev, Economic Consequences of the Customs Union for the Kyrgyz Republic. ЮСАИД, 2010. Alua Ibraeva, Saltanat Yessetova, Nadezhda Lapteva and Roza Umerbaeva. About the legal regulation of migration processes in the CIS countries, International Conference on Management, Humanity and Economics (ICMHE 2012), Phuket, Thailand, 11–12 August 2012. Andrew C. Kuchins, ‘Laying the Groundwork for Afghanistan’s New Silk Road: How Washington and Kabul Can Turn a Vision Into a Plan’, Foreign Affairs, 5 December 2011. Andrew C. Kuchins, Thomas M. Sanderson and David A. Gordon, The Northern Distribution Network and the Modern Silk Road: Planning for Afghanistan’s Future. Washington, DC: Center for Strategic and International Studies, 2009. Anna Matveeva, ‘The Regionalist Project in Central Asia: Unwilling Playmates’, Crisis States Research Centre Working Paper no. 13, 2007. Asian Development Bank, ‘Regionalism and Multilateralism in Central Asia’, in Central Asia: Increasing Gains from Trade through Regional Cooperation in Trade Policy, Transport, and Customs Transit. Manila: АБР, 2006, p. 38. Avery Goldstein, Rising to the Challenge: China’s Grand Strategy and International Security. Stanford: Stanford University Press, 2005. Bobo Lo, ‘China and Russia. Common interests, Contrasting Perceptions’, CLSA Asian Geopolitics, London: Chatham House, May 2006. Border Management Programme in Central Asia, Integrated Border Management Book for Central Asia, 2010. Bruno De Cordier, “The Development Space(s) of Non-OECD Aid Donors in Southern Eurasia: A Look at the Islamic Development Bank,” Central Asia Economic Papers, no. 3, September 2012. Central Asia Policy Forum, ‘The US Military Involvement in Central Asia and its Impact on US-Central Asia Relations. Featuring Stephen Blank, Alexander Cooley, Joshua Kucera, and Andrew Kuchins’, Central-Asia Policy Forum, no. 1, April 2012. Central Asia Regional Economic Community, Transport and Trade Facilitation Strategy. Dushanbe: ЦАРЭС, 2007. Common Purpose – Towards a More Effective ОБСЕ. Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons On Strengthening the Effectiveness of the ОБСЕ, 27 June 2005. Eli Keene, Kyrgyzstan and the Customs Union. Carnegie Endowment for International Peace. 1 May 2012. 64 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Elizabeth Wishnik, Russia, China, and the United States in Central Asia: Prospects for Great Power Competition and Cooperation in the Shadow of the Georgian Crisis. Carlisle: Strategic Studies Institute, United States Army War College, 2009. Erica Marat and Den Isa, ‘Kyrgyzstan Relaxes Control Over Drug Trafficking’, The Jamestown Foundation, Eurasian Daily Monitor vol. 7, no. 24, 4 February 2010. Erica Marat, ‘State Weakness, Organized Crime, and Corruption in Kyrgyzstan and Tajikistan’, Silk Road Paper, Washington DC: Central Asia-Caucasus Institute and Silk Road Studies Program, October 2006. Eurasian Economic Community Integration Committee Secretariat, ЕврАзЭС Today, Moscow, 2011. Evgeny Troitskiy, ‘Kyrgyzstan Turmoil. A Challenge to Russian Foreign Policy’, Swedish Institute for International Affairs, no. 8, 2012: 31. Evgeny Vinokurov, Murat Zhadraliyev and Yury Shcherbanin, The ЕврАзЭС Transport Corridors, 23. Almaty: Eurasian Development Bank, 2009. Farhad Tolipov, ‘The Foreign Policy Orientations of Central Asian States: Positive and Negative Diversification’, in Eager Eyes Fixed on Eurasia, ed., Iwashita Akihiro, 23–40. Sapporo: 21st Century COE Program Slavic Eurasian Studies, 2007. Farkhod Tolipov, ‘Geopolitical Stipulation of Central Asian Integration’, Strategic Analysis, vol. 34, no. 1 (2010): 104–113. Farrukh Irnazarov, Zafar Salmanov, Regional Integration in Central Asia: Measuring the Perceptions of Economic Actors in Uzbekistan and Kazakhstan, Norwegian Institute of International Affairs (NUPI), 2012. George Gavrilis, ‘Beyond Border Management Programme for Central Asia (BOMCA)’, EUCAM Policy Brief, no. 11, December 2009. Gregory Gleason, ‘The Uzbek Expulsion of U.S. Forces and Realignment in Central Asia’, Problems of Post-Communism, vol. 53, no. 2 (2006): 49–60. Ikboljon Qoraboyev, ‘From Central Asian Regional Integration to Eurasian Integration Space? The Changing Dynamics of Post-Soviet Regionalism’, in ЕАБР Eurasian Integration Yearbook 2010, ed., Evgeny Vinokurov, 206–232. Astana: Eurasian Development Bank, 2010. Islamic Development Bank. The Islamic Development Bank Group in Brief, ИБР Economic Research and Policy Department, 1433, 2012: 1. J. Azam and G. Makhmejanov, ‘Isolationism in Uzbek Economic Policy as an Obstacle for Water-Energy Consortium’, Working Paper of the Toulouse School of Economics, May 2010. Jacob Tolstrup, ‘Studying a negative external actor: Russia’s management of stability and instability in the “Near Abroad”,’ Democratization vol. 16, no. 5 (2009): 922–944. Jim Nichol, ‘Uzbekistan: Recent Developments and U.S. Interests’, CRS Report for Congress, Washington, DC: Congressional Research Service, 27 August 2008. Johannes F. Linn and Oksana Pidufala, Lessons for Central Asia. Experience with Regional Economic Cooperation, Manila: Asian Development Bank, 2009. Johannes F. Linn, ‘Central Asian Regional Integration and Cooperation: Reality or Mirage?’ in ЕАБР Eurasian Integration Yearbook, ed., Evgeny Vinokurov, 96–117. Almaty: Eurasian Development Bank, 2012. Johannes Linn, David Tiomkin, ‘The New Impetus towards Economic Integration between Europe and Asia’, Asia Europe Journal, vol. 4, no. 1 (2006): 31–41. Jos Boonstra, ‘NATO’s Role in Democratic Reform’, FRIDE Working Paper, May 2007. Источники данных и использованная литература Kai Wegerich, ‘Water Resources in Central Asia: Regional Stability or Patchy Make-Up?’ Central Asian Survey, vol. 30, no. 2 (2011): 275–90. 65 Kenneth Katzman: ‘Afghanistan: Post-Taliban Governance, Security, and U.S. Policy’, CRS Report for Congress, Washington, DC: Congressional Research Service, 20 April 2010. Lev Freinkman, Evgeny Polyakov and Carolina Revenco, Trade Performance and Regional Integration of the CIS Countries. Washington, DC: World Bank, 2004. Luca Anceschi, Turkmenistan’s Foreign Policy. Positive Neutrality and the Consolidation of the Turkmen Regime. London: Routledge, 2008. M. Spoor and A. Krutov, ‘The “Power of Water” in a Divided Central Asia’, Perspectives on Global Development and Technology, vol. 2, nos. 3–4 (2003): 593–614. Mark N. Katz, ‘Russia and the Shanghai Cooperation Organization: Moscow’s Lonely Road from Bishkek to Dushanbe’, Asian Perspective, vol. 32, no. 3 (2008): 183–187. Marlene Laruelle and Sebastien Peyrouse, The ‘Chinese Question’ in Central Asia. Domestic Order, Social Changes, and the Chinese Factor, London/New York: Columbia University Press and Hurst, 2012. Marlene Laruelle, ‘Beyond the Afghan Trauma: Russia’s Return to Afghanistan’, Jamestown Occasional Paper, August 2009. Martha Brill Olcott, ‘Rivalry and Competition in Central Asia’, in Central Asia and the Caucasus. At the Crossroads of Eurasia in the 21st Century, eds., Werner Hermann and Johannes F. Linn, 17–42. Washington, DC: SAGE and Emerging Market Forum, 2011. Meena Singh Roy, ‘Shanghai Cooperation Organisation and Afghanistan: Scope and Limitation’, Strategic Analysis, vol. 34, no. 4 (2010): 545–561. Michael Cain, ‘Dilemmas for International Donors and Autocrats: Obstacles to Energy Reform in Central Asia’, unpublished paper, April 2011. Mikhail Golovnin, ‘Opportunities and Obstacles to EurAsEC Integration’, in EADB Eurasian Integration Yearbook 2008, ed., Evgeny Vinokurov, 38–53. Almaty: Eurasian Development Bank, 2008. Murat Laumulin, The Shanghai Cooperation Organization as Geopolitical Bluff? A View from Astana. Paris: IFRI, Series Russie. NEI. Vision no. 36, 2006. Nargis Kassenova, ‘Kazakhstan and Eurasian Economic Integration: Quick Start, Mixed Results and Uncertain Future’, Paris: IFRI, Series Russie. NEI. Vision No. 14, November 2012. Natalia Ushakova, ‘Central Asian Cooperation: Toward Transformation’, Central Asia and the Caucasus, no. 6 (2003): 120–128. Nick Megoran, ‘Framing Andijon, Narrating the Nation: Islam Karimov’s Account of the Events of 13 May 2005’, Central Asian Survey, vol. 27, no. 1 (2008): 15–31. Nicole Jackson, ‘The role of external factors in advancing non-liberal democratic forms of political rule: a case study of Russia’s influence on Central Asian regimes’, Contemporary Politics vol. 16, no. 1 (2010):101–118. Raghav Thapar, ‘SAARC. Ineffective in Promoting Economic Cooperation in South Asia’, Stanford Journal of International Relations 7, no. 1 (2006). Richard Pomfret, ‘The Economic Cooperation Organization: Current Status and Future Prospects’, Europe-Asia Studies, vol. 49, no. 4 (1997): 657–667. Richard Weitz, ‘Moscow, Central Asia perceive Afghan drugs as security threat’, The Central Asia and Caucasus Analyst, 30 November 2011. Robert O. Blake, China’s Evolving Role in Central Asia, Washington DC: Foreign Service Institute and State Department Bureau of South and Central Asian Affairs, 9 December 2011. 66 Региональные организации в Центральной Азии: характеристики взаимодействий Roger McDermott. Kazakhstan’s 2011 Military Doctrine: Reassessing Regional and International Security. Fort Leavenworth: Foreign Military Studies Office, 2012. Roy Allison, ‘Virtual regionalism, regional structures and regime security in Central Asia’, Central Asian Survey, vol. 27, no. 2 (2008): 185–202. S. Frederick Starr, ed., Ferghana Valley: The Heart of Central Asia. Armonk, NY: M. E. Sharpe, 2011. Saltanat Berdikeeva, ‘Organized Crime in Central Asia: A Threat Assessment’, The China and Eurasia Forum Quarterly, vol. 7, no. 2 (2009): 75–100. Sebastien Peyrouse, ‘Russia-Central Asia: Advances and Shortcomings of the Military Partnership’, in Central Asian Security Trends. Views from Europe and Russia, ed., S. Blank, 1–34. Carlisle: Strategic Studies Institute, United States Army War College, 2011. Stephen Aris, Eurasian Regionalism. Shanghai Cooperation Organization. New York: Palgrave Macmillan, 2011. Thomas Ambrosio, Authoritarian backlash: Russian resistance to democratization in the former Soviet Union. Aldershot: Ashgate, 2008. Thomas Risse, Stephen C. Ropp, and Kathryn Sikkink, eds., The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. United States Department of State, 2012 International Narcotics Control Strategy Report. Volume 1. Drug and Chemical Control. Washington, DC: US Department of State, 2012. Victor A. Dukhovny and Joop de Schutter. Water in Central Asia. Past, Present, Future. London: CRC Press, 2011. Viktor Ivanter, Valery Geets, Vladimir Yasinskiy, Alexander Shirov and Andrey Anisimov, ‘The Economic Effects of the Creation of the Single Economic Space and Potential Accession of Ukraine’, in ЕАБР Eurasian Integration Yearbook 2008, ed., Evgeny Vinokurov, 19–41. Almaty: Eurasian Development Bank, 2012. Vladimir Paramonov and Aleksey Strokov, Ekonomicheskoe prisutstvie Rossii i Kitaia v Tsentral’noi Azii [Russia’s and China’s Economic Presence in Central Asia]. Swindon: Defence Academy of the United Kingdom, Conflict Studies Research Centre, Central Asian Series, December 2007. Werner Hermann and Johannes Linn, eds., Central Asia and the Caucasus: At the Crossroads of Eurasia in the 21st Century. New Delhi: Sage, 2011. World Bank, Assessment of Costs and Benefits of the Customs Union for Kazakhstan, Report No. 65977KZ, Washington, DC: World Bank, 3 January 2012. Аскар Бешимов и пр. “Приграничная торговля. Оценка пересечения границ между Кыргызстаном и Узбекистаном”, Бишкек, ОБСЕ–Центральноазиатский институт свободного рынка, 2011. Ислам Каримов «Туркестан – наш общий дом», Ташкент, Узбекистан, 1995. ТРАСЕКА Co-ordination Team. Progress Report II, TACIS, 1 December 2002. Produced by UCA Communications Department Copy edited by Sia Nowrojee Printed by VRS, Bishkek, Kyrgyz Republic www.ucentralasia.org
