Предмет регулирования делегированных актов в Республике

Права
И.Н. КИРЯКОВА
ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ АКТОВ
В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
На основе изучения текстов конституций зарубежных стран исследуются способы ограничения сферы регламентации делегированных актов, анализируется перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции Парламента. Проводится
сравнительный анализ норм конституций зарубежных стран и Конституции Республики Беларусь, регулирующих указанные вопросы. Предлагаются методы разграничения предмета правового регулирования законов и декретов, издаваемых на основе
делегированных полномочий, в Республике Беларусь.
Based on the study of the constitution of foreign countries the author analyzes limitation methods of the regulation sphere of the delegated
legislation. The questions which are exclusively within the competence of Parliament are discussed. The comparative analysis is given to the
articles of constitutions of the Republic of Belarus and foreign countries which regulate the above questions. The article suggests methods of
differentiation of the subject of legal regulation of laws and decrees issued on the basis of delegated acts in the Republic of Belarus.
Определение предмета правового регулирования декретов, издаваемых Президентом Республики Беларусь на основании делегированных
ему Парламентом Республики Беларусь полномочий, в первую очередь необходимо для установления границ компетенции в сфере правового
регулирования между Парламентом и Президентом Республики Беларусь.
Анализ конституционных норм зарубежных
стран, применяющих институт делегированного
законодательства, позволяет выделить следующие способы ограничения сферы регламентации
делегированных актов:
1) прямое перечисление тех вопросов, по которым запрещено делегирование законодательных полномочий исполнительной власти. Данный
способ применяется, например, в конституциях
Испании, Хорватии, Беларуси;
2) косвенное установление исключений из
сферы правового регулирования делегированным законодательством. Так, в Конституции Греции (ст. 43) указывается, что вопросы, которые
относятся к исключительной компетенции Парламента, не могут являться объектом полномочий, делегированных исполнительной власти. В
Конституции Португалии (ст. 164–165) определены вопросы, входящие в исключительную компетенцию Парламента, а также те, регулировать которые могла только Ассамблея Республики, кроме
случаев, когда она передает свои законодательные полномочия Правительству. В Румынии Правительство в рамках делегированных полномочий
может издавать ордонансы «в области, не являющейся предметом органических законов».
В большинстве зарубежных стран к исключительной компетенции Парламента относят сле88
дующие вопросы: 1) деятельность государственных органов; 2) права и обязанности человека;
3) вопросы избирательного права и процесса;
4) чрезвычайное положение; 5) границы государства; 6) местное самоуправление; 7) вопросы, касающиеся изменения конституции.
Конституция Республики Беларусь также устанавливает ограничения сферы регламентации
делегированных актов. В ч. 2 ст. 101 Конституции
Республики Беларусь указано, что не допускается
делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и
дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его
исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не
может разрешать ему изменение этого закона, а
также предоставлять право принимать нормы,
имеющие обратную силу1.
Сравнительный анализ ограничений в предмете правового регулирования, устанавливаемых конституциями зарубежных стран, с ограничениями, предусмотренными в Конституции Республики Беларусь, позволяет сделать вывод о
том, что сходство имеют лишь те ограничения,
которые касаются изменения Конституции, порядка выборов Президента и Парламента, а также ограничений конституционных прав и свобод
граждан. Специфичным в Республике Беларусь
является установление запрета делегировать
полномочия на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение программных
законов, утверждение республиканского бюджета
Права
и отчета о его исполнении, что тем не менее также является обоснованным, поскольку данные
вопросы имеют чрезвычайно важное значение и
должны регулироваться не иначе как законом.
Что касается содержательной стороны предмета регулирования делегированных актов, то в
большинстве зарубежных стран предмет регулирования таких актов устанавливается в законе о
делегировании законодательных полномочий.
Например, для правовой практики Англии характерна не ограниченная никакими предметными рамками возможность делегирования законодательных полномочий органам исполнительной
власти. Ни законы, ни конституционная практика
не определяют круг вопросов, регулируемых только Парламентом. Законы могут быть дополнены
или изменены актами исполнительной власти2.
Анализ Конституции Республики Казахстан
позволяет сделать вывод о том, что Президент
сам определяет круг вопросов, по которым будет
принимать законы, сам устанавливает процедуру
их принятия, и все это протекает вне контроля
Парламента3.
Наиболее четкое определение предмета регулирования делегированных актов существует
во Франции. Анализ ст. 34 и 37 Конституции
Франции 1958 г. позволяет выделить 3 группы
вопросов, входящих в область законодательства:
1) вопросы, которые входят в область законодательства независимо от формы их разрешения;
2) вопросы, которые никогда не входят в область
законодательства независимо от их важности;
3) вопросы, по которым законодатель компетентен лишь в пределах «основных гарантий» или
«основных принципов».
Ст. 37 Конституции Франции 1958 г. гласит:
«Области, иные, чем область закона, имеют регламентарный характер. Законодательные тексты,
принятые в этих областях, могут быть изменены
декретом, принятым по заслушании Государственного совета. Те из этих текстов, которые последуют после вступления в силу настоящей Конституции, могут быть изменены декретом лишь в
случае, если Конституционный Совет объявит, что
они имеют регламентарный характер…»4
Таким образом, Парламент V Республики
вправе законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов, ограниченному ст. 34
Конституции Франции. Все иные вопросы, не указанные в ст. 34, – регламентарная область5.
Следовательно, процесс разграничения областей закона и регламента по Конституции Франции
1958 г. выглядит следующим образом: закон – исключение, а регламент – правило. Но процедура
ст. 37 Конституции Франции 1958 г. позволяет
Правительству, если оно пожелает, потребовать у
Конституционного совета признания области, в
которой уже принят закон, регламентарной и соответственно изменить его своим декретом6.
Что касается содержания делегированного
декрета в Республике Беларусь, то в ст. 14 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» указано, что
декреты Президента издаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных
Конституцией Республики Беларусь. В Конституции Республики Беларусь сказано, что закон о
делегировании законодательных полномочий
должен определять предмет регулирования и
срок полномочий Президента на издание декретов. Ст. 182 Регламента Палаты представителей
уточняет указанную в Конституции Республики
Беларусь процедуру делегирования: «Проект закона о делегировании Президенту законодательных полномочий вносится в Палату представителей Президентом Республики Беларусь. В законопроекте должны определяться предмет регулирования и срок полномочий Президента на
издание декретов»7.
Статья 29 Закона Республики Беларусь
«О Президенте Республики Беларусь» имеет аналогичное содержание. Их отличие заключается в
том, что в ст. 182 Регламента Палаты представителей указывается, что проект закона «вносится»
Президентом в Палату представителей, а в ст. 29
Закона Республики Беларусь «О Президенте
Республики Беларусь» – «может вноситься».
Анализ содержания указанных норм не позволяет однозначно утверждать о том, что Президент
Республики Беларусь обладает исключительным
правом самостоятельно определять во вносимом
проекте закона предмет регулирования декрета.
По мнению автора, при рассмотрении указанного проекта Парламент Республики Беларусь
вправе внести свои изменения или дополнения в
данный законопроект и принять его в соответствии с установленной законодательством процедурой либо не принять, тем самым отказав Президенту Республики Беларусь в делегировании полномочий. Данный вывод подтверждается ст. 183
Регламента Палаты представителей, согласно
которой проект закона о делегировании Президенту Республики Беларусь законодательных
полномочий на издание декретов, имеющих силу
закона, рассматривается Палатой представителей в порядке, предусмотренном Конституцией
Республики Беларусь, законодательными актами
Республики Беларусь. Проект закона считается
принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей.
Для определения круга вопросов, подлежащих регулированию делегированными декретами, в первую очередь следует определить перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно Парламентом Республики Беларусь.
В Конституции Республики Беларусь в редакции от 15 марта 1994 г. п. 3 ч. 1 ст. 83 устанавливал, что «Верховный Совет Республики Беларусь
принимает законы и постановления и осуществляет контроль за их исполнением»8. Определенного круга вопросов, которые регулировались бы
законами Парламента, не устанавливалось.
В новой редакции Конституции Республики Беларусь нормы, посвященные данному вопросу,
сформулированы более определенно. В ст. 97
89
Веснік БДУ. Сер. 3. 2009. № 3
Конституции Республики Беларусь перечислены
проекты законов, которые рассматривает Палата
представителей. Однако выражение «в том числе»,
с которого начинается перечисление вопросов, регулируемых законом, позволяет утверждать, что
данный перечень не является исчерпывающим.
Конституционное закрепление данного перечня вопросов указывает на стремление законодателя закрепить исключительную компетенцию Национального собрания Республики Беларусь по законодательному регулированию общественных отношений в установленных Конституцией сферах. Но так
как перечень проектов законов фактически не является исчерпывающим, то нельзя утверждать о
полноценном установлении исключительной компетенции Парламента. Парламент Республики Беларусь может принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к ведению других органов государственной
власти, т. е. можно говорить о предполагаемых
полномочиях Парламента.
При этом следует учитывать, что одним из
главных признаков закона является то, что в нем и
только в нем закладываются отправные фундаментальные принципы построения и развития
правовой системы государства. Он регулирует
наиболее типичные и устойчивые, основополагающие общественные отношения. Н.В. Сильченко считает, что «ни теоретически, ни практически
в государстве не может быть двух центров, которые бы строили правовую систему на прямо противоположных принципах» 9. С точки зрения соответствия основным идеям демократии эти принципы могут исходить только из одного центра –
законодательного органа, поскольку именно посредством Парламента в наивысшей степени
реализуется идея народного представительства.
Н.М. Коркунов писал: «Более важные юридические нормы, касающиеся наиболее существенных интересов граждан, должны быть установлены не иначе как с их согласия или, по крайней мере, с согласия их представителей. Определение же второстепенных подробностей может
быть предоставлено одностороннему усмотрению правительства, более компетентного в вопросах технических подробностей»10.
Закрепление в Конституции Республики Беларусь перечня вопросов, по которым Парламент
принимает законы, не означает, что эти отношения
не могут быть затронуты другими нормативными
правовыми актами. Это объясняется тем, что для
реализации закона либо его детализации иногда
требуется принятие одного или нескольких нормативных правовых актов, которые бы более детально регулировали данные вопросы. Поэтому закон
должен устанавливать наиболее общие, основополагающие принципы и нормы правового регулирования. Другие же акты не должны наполнять закон
новым содержанием, изменять его смысл либо
противоречить его нормам11.
Учитывая опыт зарубежных стран, определение сферы правового регулирования Парламен90
та Республики Беларусь возможно при помощи
следующих способов.
1. Закрепление в Конституции Республики Беларусь закрытого перечня вопросов, регулируемых законами.
2. Закрепление в Конституции Республики Беларусь перечня общественных отношений, регулирование которых являлось бы исключительной компетенцией Парламента, но при этом он мог принимать законы и по другим вопросам, не входящим в
исключительную компетенцию Президента.
По мнению автора, второй способ является
более рациональным, так как в первом случае
может возникнуть проблема в случае появления
новых, не существовавших ранее в жизни людей
отношений, требующих своего урегулирования.
Для определения предмета регулирования
делегированных декретов и законов в Республике Беларусь автором предлагается выделить
следующие сферы общественных отношений,
каждая из которых предопределяла бы выбор того или иного вида законодательного акта для регулирования вопросов, входящих в данные сферы.
1. Исключительная сфера. Правом издавать
нормативные правовые акты обладает только
Парламент (законы, делегированные декреты)
либо только Президент (указы).
2. Преимущественная сфера. Президент обладает правом издавать нормативные правовые
акты в данной сфере, если вопросы, подлежащие регулированию, не относятся к исключительной сфере Парламента (законы) и наоборот
(делегированные и временные декреты).
3. Поскольку делегированные декреты издаются на основании закона, которым делегируются
полномочия, то предмет их правового регулирования в зависимости от усмотрения Парламента
может входить в сферу как исключительной, так и
преимущественной компетенции последнего. В
данном случае можно говорить о третьей сфере –
конкурирующей.
Те вопросы, по которым не могут быть приняты
делегированные декреты, можно отнести к абсолютной исключительной компетенции Парламента
Республики Беларусь.
Установление областей компетенции Парламента и Президента Республики Беларусь требует определения критериев их содержания. Как
указывалось, перечень проектов законов, установленный в ст. 97 Конституции Республики Беларусь, является открытым. Пункт 30 ст. 84 Конституции Республики Беларусь позволяет то же
самое утверждать и о вопросах, решение которых входит в сферу компетенции Президента
Республики Беларусь, так как норма устанавливает, что он осуществляет иные полномочия,
возложенные на него Конституцией и законами.
Поэтому правильным будет указать, что вопросы, прямо перечисленные в ст. 97 Конституции
Республики Беларусь, относятся к исключительной компетенции Парламента.
Помимо этого к исключительной компетенции
Парламента либо Президента Республики Беларусь будут относиться также те полномочия, кото-
Права
рые, хотя и указываются в иных статьях Конституции, но конкретно отнесены к ведению либо Национального собрания, либо Главы государства.
Например, ст. 85 Конституции закрепляет за Президентом право издавать указы и распоряжения.
Хотя данное полномочие не содержится в ст. 84
Основного Закона, его также можно отнести к исключительной компетенции Главы государства.
Содержание ч. 2 ст. 79 Конституции Республики
Беларусь позволяет сделать вывод о том, что
нельзя ссылаться именно на нее при определении
исключительной компетенции Президента. Данная
статья в целом определяет роль и место Президента Республики Беларусь в системе органов государственной власти. Поскольку ст. 84 конкретизирует объем полномочий Главы государства, поэтому в указанном случае следует руководствоваться данной нормой как более конкретной.
Принятие нормативного правового акта Президентом или Парламентом Республики Беларусь в сфере, не относящейся к их исключительной компетенции, является их преимущественной компетенцией.
Принятие нормативного правового акта Президентом или Парламентом Республики Беларусь по вопросам, которые могут входить в исключительную или преимущественную компетенцию Парламента или Президента, будет конкурирующей сферой их компетенции.
Таким образом, при определении предмета
регулирования делегированного декрета и закона в Республике Беларусь автору целесообразным видится деление всей сферы общественных
отношений на три области: 1) исключительная
сфера; 2) преимущественная сфера; 3) конкурирующая сфера.
При этом Парламенту Республики Беларусь
должна отводиться функция установления фун-
даментальных принципов регулирования наиболее важных общественных отношений. Те вопросы, по которым не могут быть приняты делегированные декреты, можно отнести к абсолютной
исключительной компетенции Парламента Республики Беларусь.
1
См.: Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских
референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Мн., 2008.
2
См.: З и в с С . Л . Развитие формы права в современных империалистических государствах. М., 1960. С. 62–63.
3
См.: О к у ш е в а Р . Т . Законы и акты исполнительной
власти, имеющие силу закона, в Республике Казахстан (теоретический анализ) // Журн. рос. права. 2000. № 9. С. 111–124.
4
К р у т о г о л о в М . А . Конституционный Совет Французской Республики. М., 1993. С. 111–115.
5
См.: К е р и м о в Д . А . Парламентское право Франции.
М., 1998. С. 4–5.
6
К р у т о г о л о в М . А . Указ соч. С. 161.
7
О регламенте Палаты представителей Национального
Собрания Республики Беларусь: Постановление Палаты
представителей Национального Собрания Республики Беларусь от 09.10.2008 г. № 1033-ПЗ/IX // Нац. реестр правовых
актов Респ. Беларусь. 2008. № 248.
8
Конституция Республики Беларусь 1994 года: Закон от
15.03.1994 г. № 2875-XII // Ведомости Верховного Совета
Респ. Беларусь. 1994. № 9.
9
Проблемы законотворчества и развития правовых систем / Под ред. Н.В. Сильченко. Гродно, 1997. С. 15.
10
К о р к у н о в Н . М . Лекции по общей теории права. По
изданию 1914 года. Редактирование и комментарии // Все о праве: Информационно-образовательный юридический портал
[Электронный ресурс]. 2003. Режим доступа: www.allpravo.ru/library/doc108p0/instrum112. Дата доступа: 11.12.2008.
11
См.: Т и х о м и р о в Ю . А . , К а з и м и р ч у к В . П . Драма российского закона. М., 1996. С. 65.
Поступила в редакцию 16.06.09.
Ирина Николаевна Кирякова – аспирантка кафедры
конституционного права. Научный руководитель – доктор
юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Г.А. Василевич.
91