Совершенствование процесса оказания государственных услуг
advertisement
АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН А. МАЙДЫРОВА, С. МУКСИМОВ Совершенствование процесса оказания государственных услуг в Республике Казахстан Астана, 2015 УДК 35.07 (063) ББК 67.401 М 14 Рекомендовано к изданию Ученым советом Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Протокол № 14 от 4 июня 2014 г. Рецензенты: Темирбулатов Алькен Оскарович – доктор экономических наук, профессор; Байжолова Раиса Алиевна – доктор экономических наук, профессор; Досмагамбетова Гульмира Ислямовна – кандидат политических наук. М 14 Майдырова А. Б., Муксимов С. С. Совершенствование процесса оказания государственных услуг в Республике Казахстан. Научная монография. – Астана: Акад. гос. упр. при Президенте РК, 2015. – 211 с. ISBN 978-601-287-124-1 В современных условиях изменений в системе государственного управления актуализируются проблемы становления адекватной системы оценки государственной службы, определения параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти. В этой связи особо востребованы и социально значимы вопросы, связанные с критериями оценок. В этой связи представленная монография – результат исследований вопросов управления качеством государственных услуг в государственных органах Республики Казахстан. Вопросы управления качеством государственных услуг недостаточно изучены в экономической науке, поэтому в монографии представлены результаты исследования и рекомендации по совершенствованию процессов предоставления государственных услуг. Монография предназначена для магистрантов, докторантов специальности «Государственное и местное управление» и всех тех, кто интересуется вопросами развития качества государственных услуг. УДК 35.07 (063) ББК 67.401 ISBN 978-601-287-124-1 ©Майдырова А. Б., Муксимов С. С., 2015 ©Академия государственного управления при Президенте РК, 2015 2 СОДЕРЖАНИЕ 4 ВВЕДЕНИЕ 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ Государственные услуги и процессы их оказания: сущность, классификация Система требований, предъявляемых к процессам оказания государственных услуг Методы, используемые при совершенствовании процесса оказания государственных услуг Опыт зарубежных стран в совершенствовании процесса оказания государственных услуг АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ПРИНЯТЫХ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН МЕР ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ Анализ современного состояния процесса оказания государственных услуг и методики их оценки Реинжиниринг процесса оказания государственных услуг Стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг Оптимизация и автоматизация процесса оказания государственных услуг 8 34 53 67 81 103 118 137 3 НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 3.1 Совершенствование принимаемых мер по реинжинирингу, 154 оптимизации и автоматизации процесса оказания государственных услуг 3.2 Новая модель стандартизации, регламентации и методики оценки 168 процесса оказания государственных услуг ЗАКЛЮЧЕНИЕ 183 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 190 Приложение А 209 3 ВВЕДЕНИЕ Государственные услуги оказывались во все времена. И, несмотря на различия в вопросах их осуществления, во всех странах, находящихся на одном уровне развития, по своей сути государственные услуги являются схожими. Однако изменение социально-экономической формации, а вместе с ней и соответствующей миссии и задач государства в русле демократического развития приводит к изменению содержания и перечня услуг, оказываемых государством, а также процесса их оказания. Сегодня можно утверждать, что стремления государств, ориентированных на утверждение демократических принципов, все более смещаются в сторону качественного развития сферы оказания государственных услуг. Главным образом это связано с тем, что совершенство процессов оказания государственных услуг выступает критерием оценки действующей власти. Отсюда вопросы улучшения процесса оказания государственных услуг выдвигаются на уровень стратегических задач современного и демократически ориентированного государства. Именно это происходит в Республике Казахстан. В частности, в Послании Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н. А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» отмечается, что «особый акцент необходимо сделать на повышении качества государственных услуг. Задача – отойти от односторонне-властных подходов во взаимоотношениях госаппарата с населением к эффективному и оперативному оказанию госуслуг гражданам» [1]. Поэтому не случайно в статье 3 Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» необходимость постоянного совершенствования процессов оказания государственных услуг возводится на уровень принципов [2]. Актуальность темы исследования обусловлена и тем, что организация прозрачного и эффективного процесса оказания государственных услуг посредством ясных и единообразных стандартов и регламентов не только порождает внятность отношений между услугодателем и потребителем, но и исключает субъективный подход при оказании услуг должностными лицами, минимизирует степень коррупции в государственных органах. 4 Кроме того, правильная организация процессов оказания государственных услуг предполагает повышение эффективности, то есть сокращение расходов на исполнение государственных услуг, удешевление государственных услуг при сохранении или росте их качества. Однако одно дело – понимание важности и значения процессов оказания государственных услуг, другое, пожалуй, наиболее сложное – выбрать путь, определить основные методы его совершенствования. В целом совершенствование процессов оказания государственных услуг является новым направлением государственной политики страны, что естественно объясняет сложность его реализации. Несмотря на значимость государственных устремлений по достижению качества и доступности государственных услуг, эффективности их оказания, теоретические основы, посвященные совершенствованию процессов оказания государственных услуг, в отечественной науке разработаны недостаточно. Основные направления проводимых реформ в сфере оказания государственных услуг спешно дорабатываются непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования. В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью их совершенствования, выработки новой модели реформирования системы их предоставления. Проблемы совершенствования процессов оказания государственных услуг в Казахстане до настоящего времени не становились объектом специального комплексного исследования. Вместе с тем проблемы отдельных видов государственных услуг, так и в целом сервисной деятельности разрабатывались многими исследователями. Среди авторов, в трудах которых были освещены проблемы отдельных видов государственных услуг, следует отметить таких ученых, как М. О. Антипов, Е. В. Морозова, В. Л. Тамбовцев, Р. Я. Факаева, Д. О. Цыремпилон и др. Отдельные аспекты в рамках дискуссии по вопросу толкования термина «государственная услуга» рассматривались в работах Г. И. Алькиной, А. М. Байменова, Л. В. Бесчастновой, В. А. Гербы, С. Жаненовой, С. Г. Капарова, С. С. Мигина, А. В. Нестерова и других. Обращение к проблеме основных тенденций становления сервисной деятельности осуществлено в трудах таких авторов, как 5 Ю. П. Битяк, П. С. Гуревич, А. В. Демин, Н. А. Дмитренко, Б. В. Зуй, С. В. Орлов, В. И. Столяров. Что касается научных разработок в области применения информационных технологий в деятельности органов государственной власти, особенно с целью предоставления государственных услуг, то здесь следует отметить работы В. Д. Адрианова, Ю. А. Алексеевой, А. Данилина, A. B. Кузнецовой, С. Лизиной, О. В. Петрова, Е. М. Стырина, С. В. Шестаковой и др. Однако следует отметить, что данные исследования основаны, прежде всего, на изучении зарубежного опыта использования электронных административных регламентов. Вопросы совершенствования процессов оказания государственных услуг в той или иной степени освещались в работах С. А. Белова, М. А. Гинтовой, К. И. Головщинского, В. Ф. Елисеенко, А. Б. Жулина, А. О. Золоевой, С. Золотникова, И. Н. Исуповой и др. Несмотря на то, что в целом этот вопрос изучен в Республике Казахстан, цель монографии стоит в изучении теоретикометодологических основ совершенствования процесса оказания государственных услуг, а также разработке методических и научнопрактических рекомендаций. При написании монографии авторы для реализации вышеуказанной цели поставили задачи: раскрыть сущность категории «государственные услуги» и процесса их оказания, а также провести их классификацию; раскрыть требования, предъявляемые к процессам оказания государственных услуг, и разработать соответствующую методологию их совершенствования; изучить опыт зарубежных стран в совершенствовании процесса оказания государственных услуг и осуществляемую Республикой Казахстан практику бенчмаркинга; проанализировать принятые в Республике Казахстан меры по реинжинирингу процесса оказания государственных услуг; разработать новую модель стандартизации, регламентации и методики оценки, предложить конкретные практические рекомендации по оптимизации и автоматизации процесса оказания государственных услуг. При написании монографии исследовался процесс оказания государственных услуг и его совершенствования, изучались отношения и взаимосвязи в этой области. Теоретическую основу исследования составили работы в области теории и методологии оказания услуг государственными 6 структурами. Использовались теоретические конструкты «сервисного государства», административного процесса и бизнес-процессов, отдельные положения общей теории государственного управления, теории общественного выбора. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач были использованы общенаучные методы познания: индукции и дедукции, метод анализа и синтеза, деконструкции, абстрагирования, системно-структурный подход. В процессе методы, как исследования были использованы такие социологический опрос, измерение, сравнение, контент-анализ, что позволило обосновать основные положения исследования. Информационную базу исследования составили нормативноправовые акты Республики Казахстан, документы и материалы зарубежных и отечественных организаций, занимающихся совершенствованием процессов оказания государственных услуг, данные государственной, региональной статистики и специальных исследований, научные издания и материалы публикаций в средствах массовой информации и Интернете, результаты проведенного мониторинга процессов оказания государственных услуг. В результате изучения вопроса получен ряд новых положений, разработаны практические рекомендации, которые будут представлены в заключительной части работы. В представленной научной монографии впервые в Республике Казахстан сделана попытка формирования теоретических основ управления качеством государственных услуг и вопросов их совершенствования. 7 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 1.1 Государственные услуги сущность, классификация и процессы их оказания: В настоящее время междисциплинарная область исследований категории «услуга» отводится достаточно молодой науке, именуемой сервисологией. Специальные научные знания, посвященные сущностным особенностям государственных услуг, развиваются в рамках различных отраслей наук. Кроме того, понятие «государственная услуга» в последние годы находится в центре нормотворческой деятельности государства. Отсюда сложившиеся представления о государственных услугах достаточно разнообразны. В большей степени дискуссии связаны с широким либо узким восприятием сущности государственной услуги. Поводом для этого служат различные аспекты. Одним из главных выступает характер процесса их оказания. Так, узкое восприятие государственных услуг связано с индивидуальным характером их оказания, когда процесс оказания государственных услуг зависит от инициативы потребителя услуг. Широкий подход, помимо индивидуального, охватывает также способ предоставления государственных услуг, в условиях которого они оказывают непрерывное воздействие на все общество как единый социальный организм. Сложившиеся представления об узком содержании государственных услуг формировались в странах постсоветского периода преимущественно в рамках науки административного права. Она, в свою очередь, замыкаясь лишь на отношениях власти и индивида, придала индивидуальный характер государственным услугам. Иное немыслимо, так как отношения в нормах права носят индивидуальный характер. Отсюда можно полагать, что развитие концепции узкого восприятия понятия «государственная услуга» стало возможным благодаря особенностям исторического развития стран постсоветского пространства. Так, в действующем законодательстве страны понятию «государственная услуга» придается узкое значение. Этим, возможно, и объясняется то, что нормативное закрепление оно нашло в Законе «О государственных услугах» [2]. 8 Широкое понимание государственных услуг присуще США и ряду стран Западной Европы, где они отождествляются со всей палитрой услуг, оказываемых государством. А. В. Старовойтов считает, что это связано с «иным пониманием «сервисной» концепции государства… смысл и назначение государства заключаются в служении индивиду, и, при ее буквальном толковании, практически любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой» [3]. Отсюда, помимо оказываемых по индивидуальному обращению граждан и организаций услуг, необходимо также рассматривать услуги, которые оказываются всему обществу. Именно под влиянием последнего узкий подход в управленческой среде начинает подвергаться критике. «Для формирования полноценного Реестра государственных услуг, – пишет Ответственный секретарь Министерства экономики и развития торговли Д. М. Шаженова, – необходимо расширить само понятие «государственная услуга»… за пределами данного определения остается целый класс так называемых «общественных» государственных услуг, оказываемых обществу без обращения в целях обеспечения благоприятных условий для жизни, к примеру, освещение улиц, уборка мусора, озеленение, содержание автомобильных дорог и т. д.» [4]. Между тем сущностная характеристика государственных услуг, по нашему мнению, должна проводиться посредством исследования самой категории «услуга». Категория «услуга» долгое время обстоятельно рассматривалась экономической теорией. Экономическое содержание категории «услуга» трактовалось различными экономическими школами по мере развития концепции экономического пространства [5, с. 11–12]. На наш взгляд, важная характеристика услуг заключается в выделении признаков материальности и нематериальности. В экономической теории под нематериальным производством понимается такой род взаимодействия производителя с природой, в процессе которого целесообразный труд выступает источником специфических потребительских стоимостей преимущественно в виде полезного эффекта самой деятельности, то есть нематериальных услуг в сферах образования, науки, здравоохранения, культуры [6, с. 88]. 9 Такого же мнения В. А. Тупченко. Он утверждает, что «при оказании государственных услуг в процессе труда создаются не потребительские стоимости, а нематериальные блага». Именно это позволяет ему отнести сферу государственных услуг к непроизводственной сфере [7, с. 152]. В свою очередь, нематериальные услуги подразделяются на две группы: к первой относятся личные услуги (те виды услуг, которые оказывают непосредственное воздействие на человека), а ко второй – общественные услуги (обслуживание общества как единого социального организма). К личным услугам относятся услуги, оказываемые гражданам в соответствии с их личными запросами и предпочтениями. Личные услуги оказывают непосредственное воздействие на конкретного потребителя. Общественными услугами признаются услуги коллективного характера. Они неделимы, они не могут быть реализованы индивидуальному потребителю. Говоря о характеристике общественных услуг, А. В. Нестеров в качестве его главного признака выделяет бесплатность [8, с. 25]. Учитывая, что и те, и другие могут оказываться государством, можно предположить обоснованность широкого подхода к понятию «государственная услуга». В этой связи общественные и личные (индивидуальные) услуги становятся разновидностями государственных услуг. Схожей логике, видимо, следуют последние законодательные инициативы Правительства Республики Казахстан. Так, в первоначальном проекте Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» государственная услуга имела расширительное толкование [9]. Между тем при всей привлекательности такого объединения следует отметить несопоставимые различия в самом процессе оказания каждого из видов услуг. Например, трудовая деятельность государственного служащего, осуществляющего выдачу справок либо иных официальных документов гражданам и организациям, и служащего, который занят в сфере внешней политики (сотрудник органов иностранных дел) либо обеспечения общественной безопасности (сотрудник органов внутренних дел). Если объем и результаты работы первого можно оценить как количественно, так и качественно, при этом за любой промежуток времени (месяц, квартал, 10 год), то объем и результаты работы последних за конкретный временной промежуток выявить сложно, а тем более персонифицировать. В этой связи, признавая то, что государством оказываются и общественные, и индивидуальные услуги, их объединение в одну категорию, полагаем, недопустимо. Еще одно существующее разногласие связано с соотношением государственных услуг с публичными услугами. Оно, в свою очередь, обозначило два подхода к сущности государственных услуг. «Представители первого подхода, – утверждают авторы проекта Концепции совершенствования законодательства в сфере оказания государственных услуг, – отождествляют эти понятия, то есть рассматривают государственные услуги как широкую категорию, как деятельность, осуществляемую различными субъектами (государственными органами, государственными организациями, частными юридическими лицами, гражданами)». Узкий подход, по их мнению, рассматривает государственные услуги только в рамках деятельности «государственных органов, а публичные услуги оказываются разными субъектами в интересах общества» [10]. К числу представителей широкого подхода можно отнести Ю. А. Тихомирова, А. Ш. Тулеубаеву. По их мнению, публичная услуга поглощает все виды услуг в обществе [11]. Однако, выступая против такого объединения, Л. К. Терещенко отмечает, что «государственная услуга в первую очередь характеризует субъекта, оказывающего услугу, то есть государственные органы». К публичным услугам она относит услуги, оказываемые как государственными, так и негосударственными организациями [12, с. 20]. Не склонен объединять их также А. В. Нестеров. Его позиция связана с тем, что, в отличие от государственных услуг, «к публичным услугам можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг» [8, с. 21]. По этому поводу С. Мигин, отождествляя государственные услуги с некими «подфункциями» деятельности государственных органов, утверждает: «В случае если такие «подфункции» сохраняются за государством (а не передаются на аутсорсинг), они трактуются как государственные услуги» [13, с. 35]. 11 Публичные услуги, в отличие от общественных, оказываются индивидуально, то есть, делимы и исключаемы. Поэтому существует возможность их осуществления коммерческими организациями. Однако потребность и их значимость в обществе очень высоки. Например, к числу таких услуг можно отнести: водоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение и другие. В этом смысле, на наш взгляд, публичные услуги есть разновидность общественных услуг, в научной литературе получивших название «смешанных общественных услуг» [14, с. 112]. Отсюда, если все общественные услуги государства, как было показано выше, относить к государственным, то следует также поступать с непереданными в частный сектор публичными услугами. Следующий вывод, который вытекает из приведенного, – это наличие оказываемой таким же индивидуальным способом некой группы государственных услуг, которые не могут быть переданы в частный сектор. В Законе Республики Казахстан «О государственных услугах» эти виды государственных услуг получили название административных государственных услуг. Согласно статье 7 указанного Закона «Административными являются государственные услуги, оказываемые по обращению потребителя государственной услуги вне зависимости от сферы общественных отношений, по документированию физических лиц, выдаче разрешительных документов (включая лицензирование, регистрацию, сертификацию), экспертных и научных заключений, справок и иных информационных документов» [9]. Сложность описанной нами ситуации, происходящей с понятиями смешанных общественных и публичных услуг, на наш взгляд, заключается в том, что одно и то же явление рассматривается с различных точек зрения. Так, оно, являясь предметом экономической науки, получило название смешанных общественных услуг. Здесь преимущественно освещаются такие его характеристики, как общественная потребность, исключаемость, делимость и другие. Однако оно же параллельно исследовалось в рамках правовой науки, именуясь публичными услугами. Дело в том, что в правовой науке существует категория публичных сделок, в условиях которых публичные услуги получили особый правовой режим. К числу таковых можно отнести обязанность услугодателя предоставлять услуги на одинаковых условиях широкому кругу лиц без какого-либо отбора и ограничения. 12 Между тем отмеченное ясно свидетельствует о допущенных в Законе «О государственных услугах» некорректностях. Если следовать определению закона понятия «общественные государственные услуги», то видно, что здесь из виду упускается вторая его разновидность – смешанная общественная услуга, которая осуществляется исключительно по обращению потребителя. Таким образом, сохранение государственных услуг за государством означает сохранение ответственности за эти виды услуг. Поэтому, как нам представляется, только в случаях, когда исключается ответственность государства, можно говорить о преобразовании государственной услуги. Осуществление государственных услуг через подведомственные организации, в условиях которой за государством сохраняются обязательства по ним, не исключают их сущности. Поэтому государственные услуги могут и должны иметь публичный характер, но они не тождественны публичным услугам. В научной литературе одним из сложных аспектов в определении сущности государственных услуг оказалась проблема их соотношения с государственными функциями. Существующие попытки отождествления государственных услуг с государственными функциями вполне логично приводят к расширительному толкованию понятия «государственная услуга». И, наоборот, позиции, связанные с разграничением указанных понятий, сужают их сущность. Эти споры имеют место как в теоретической, так и в практической плоскости. Последнее приобрело особую остроту в связи с действующей в Конституции страны нормой (ст. 23) о запрете передачи государственных функций в частный сектор [15]. На наш взгляд, корни представленной проблематики лежат в рассмотренных нами различных подходах. Так, автор А. Б. Майдырова отмечает, что проблема соотношения государственных услуг и функций не стоит в западных странах. А все дело в том, что здесь функции рассматриваются как инструмент реализации государственных услуг. К примеру, для осуществления правоохранительных услуг требуются различные властные функции. И общество, как потребитель общественной государственной услуги, предоставляет государству такие властные функции. Как известно, функции необходимы также и при осуществлении индивидуальных услуг. Продолжая полемику в этом смысле, она, в частности, пишет: 13 «Сложившаяся проблема связана, в первую очередь, с тем, что наука «государственное управление» не показывает достаточного развития, а если и имеется какое-то движение, то оно находится под влиянием российской школы административного государственного управления» [16, с. 43]. Следующий аспект, играющий роль в сужении или расширении сущности государственных услуг, – это вопрос о субъекте оказания государственных услуг. По мнению Е. В. Морозовой, широкий подход к государственным услугам развивается «согласно получившей широкое распространение на Западе концепции «сервисного» государства». «В широком смысле, – утверждает она, – все государственные органы исполняют функции по оказанию услуг обществу». Между тем собственная позиция Е. В. Морозовой заключается в том, что «не любой государственный орган может оказывать государственные услуги,…функции оказания услуг присущи исключительно исполнительной ветви власти, что вытекает из предназначения и полномочий каждой ветви власти» [17, с. 64]. В рамках полномочий исполнительной ветви власти государственные услуги рассматриваются и в работе Е. А. Усачевой. В частности, как она полагает, сущность государственной услуги заключается в удовлетворении признанной потребности «в рамках одного или нескольких направлений деятельности (функций) правительства» [18, с. 27]. Между тем, как нам представляется, сужение сущности государственных услуг лишь рамками деятельности исполнительной ветви власти приводит к отрицанию природы деятельности других ветвей власти. Так как и здесь можно встретить услуги индивидуального и общественного характера. Судебная деятельность по рассмотрению дел публичного характера представляет собой общественные услуги, а судебная защита частных интересов выступает в качестве личных (государственных) услуг. Реализация последних зависит исключительно от инициатив граждан. Следует согласиться с Е. А. Адзиновой, которая считает, что «возникновение таких правоотношений следует рассматривать через инициативу лица, обратившегося в суд, а именно эта инициатива и предполагает, что появляется обязанность суда рассмотреть такое обращение [19, с. 67]. 14 Одним из спорных аспектов, пожалуй, выступает категория добровольности. В узком смысле обосновывается необходимость ограничения сущности государственных услуг лишь добровольными услугами. В рамках широкого подхода государственная услуга охватывает как добровольные, так и вынужденные услуги. Сторонники узкого подхода утверждают, что сам термин «вынужденный» противоречит природе услуг, и предлагают в данном случае использовать и именовать их государственными функциями. Рассуждая по этому поводу, В. Малиновский задается вопросом: «лицензирование, разрешительная система, регистрация по месту жительства – по своей сути, это услуга со стороны государства? Или, может быть, это обязанность гражданина выполнить конкретные действия перед государством? Причем нередко за ее невыполнение необходимо нести юридическую ответственность. Так, может быть, в этом случае нужно говорить не о государственной услуге?» [20, с. 2]. В этих условиях, на наш взгляд, обоснованной представляется позиция С. Мигина, который, определяя лицензирование в качестве государственной функции, отмечает: «Сказанное не означает, что технология реализации функции по лицензированию не содержит отдельных административных действий – подфункций, которые вполне могут трактоваться как услуги, связанные с реализацией властного полномочия» [13, с. 38]. Сомнения в состоятельности широкого подхода к понятию «государственная услуга», по нашему мнению, с некоторыми условностями выражает постановление Конституционного Совета Республики Казахстан. В нем, в частности, отмечается, что государственная услуга «оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения», иначе говоря, добровольно [21]. Противоположны суждения Е. А. Морозовой. Она, выделяя вынужденные услуги в качестве разновидности государственных услуг, приравнивает их к инструментам государственного регулирования экономики [17, с. 63]. К этому же ряду можно отнести позицию А. В. Яцкина. «Под определение государственной услуги, – отмечает он, – подпадает выполнение таких функций государственной власти, как лицензирование, сертификация, регистрация, оформление в собственность, выдача справок и т. д.» [22, с. 15]. 15 Широкое понимание категории «государственная услуга» выдвигает также Л. В. Бесчастнова. Более того, анализируя сущностные особенности вынужденных государственных услуг, она особо выделяет навязанные услуги [23, с. 5]. Можно, конечно, согласиться с наличием общности категории – тот и другой характеризуются обязательностью, обеспеченностью правовой санкцией. В этом же духе, как нам представляется, звучит логика Е. А. Усачевой, которая определяет навязываемые услуги как «услуги, предполагающие вынужденное потребление, обусловленное необходимостью исполнять введенные государством нормы и правила»[18, с. 67]. Однако в том и в другом случае, на наш взгляд, упускается из виду важный аспект – природа потребностей каждого из них. Об этом же утверждает А. В. Яцкин, когда говорит, что «ряд государственных органов в отдельных случаях навязывает государственные услуги пользователям даже тогда, когда это не обосновано с экономической точки зрения и не имеет никаких правовых оснований» [22, с. 13]. А это значит, что, в отличие от навязанных услуг, вынужденные услуги должны предполагать общественную потребность. В том случае, когда они перестают удовлетворять общественную потребность, то превращаются в навязываемые государственные услуги. В целом проведенный анализ сущностной характеристики вынужденных государственных услуг показывает, что, к сожалению, в научной литературе она не подвергается обстоятельному обоснованию. Более того, встречаются позиции, имеющие внутренние противоречия. Так, А. В. Нестеров выделяет вынужденные услуги в качестве разновидности государственных услуг. В то же время при попытке определения сущности государственных услуг категорию «добровольность» выделяет как обязательный ее признак [8, с. 25]. По нашему мнению, рассуждения о подходах к сущности государственной услуги в плоскости категории «добровольность» должны строиться через анализ природы их потребностей. Взаимосвязь и взаимообусловленность общественных и индивидуальных потребностей в услугах государства в той или иной степени освещались в правовой науке, а именно представителями теории «Общественного договора». Так, рассматривая государство как продукт общественного договора, порождение разумной воли народа, Ж. Ж. Руссо исходил из того, что «… этот акт ассоциации 16 создает условное коллективное Целое, состоящее из стольких членов, сколько голосов насчитывает общее Собрание. Это Целое получает в результате такого акта свое единство, общее я, свою жизнь и волю» [24, с. 321]. В теории разумного эгоизма отмечается, что «человек всегда действует в своих личных, эгоистических интересах, стремится удовлетворять только индивидуальные потребности. Однако, если обстоятельно, логично проанализировать личные потребности человека, мы неизбежно обнаруживаем, что, в конечном счете, они совпадают с потребностями общества (социальной группы). Поэтому «разумный» эгоист, преследуя только правильно понятую личную выгоду, автоматически будет действовать в интересах всего человеческого сообщества» [25, с. 127]. Однако, как писал психолог А. Н. Леонтьев: «... в самом потребностном состоянии субъекта предмет, который способен удовлетворить потребность, жестко не записан. До своего первого удовлетворения потребность «не знает» своего предмета, он еще должен быть обнаружен» [26, с. 172]. В свою очередь, Святитель Феофан отмечает, что «эти потребности сами по себе не дают определенного желания, а только нудят искать их удовлетворения» [27, с. 211]. Соответственно, для того чтобы потребность каждого члена общества обуславливала общественную потребность, необходимо желание. Все же, как нам представляется, одного желания мало, необходима для этого еще и воля. По этимологическим данным состояние желания, являющееся составной частью внутренней сферы человека, может иметь отношение и к сфере чувств (эмоций), то есть коррелироваться с волей. Способность человека осуществлять свои желания является основным значением слова «воля» [28, с. 33]. Рассуждая о бесспорности и справедливости общей воли, Ж. Ж. Руссо полагает, что эта воля представляет собой определенный и постоянный элемент, присущий воле отдельных лиц [29, с. 47]. Подругому, воля отдельных лиц порождает общественную волю, соответственно, за общественной волей стоит личностная. И все это делает достаточно спорным традиционно сложившееся в теории права определение понятия «принуждение», которое «сводится к такому воздействию, в результате которого человек ведет себя вопреки своей воле, но в интересах общества и государства» [30, с. 51]. Так как поведение в интересах общества означает, в конечном 17 счете, поведение в собственных индивидуальных интересах, подобные суждения могут менять наши представления о вынужденных государственных услугах. Таким образом, проведенный анализ показывает, что само понятие «вынужденная государственная услуга» достаточно условно. Поскольку, как уже нами отмечалось, потребность индивида, а значит и его желание, и воля всегда связаны с общественной потребностью, волей и желанием, и, наоборот, общественные потребности, желание и воля неразрывно связаны с индивидуальными. Более того, чем развитее общество, тем сложнее и многограннее становится эта взаимосвязь. В этих условиях разве можно рассуждать об отсутствии воли потребителя, как члена общества, когда речь заходит о так называемых вынужденных государственных услугах? По нашему разумению, нет. В связи с изложенным полагаем, что государственные услуги могут носить не только добровольный, но и вынужденный характер. Другая поляризация мнений по поводу сущности государственных услуг происходит в зависимости от субъектного состава потребителей государственных услуг. Широкий подход в состав потребителей государственных услуг включает граждан, негосударственные организации, а также государственные органы, государственных служащих. К примеру, если, по мнению Е. А. Усачевой, к потребителям государственных услуг можно отнести государственного служащего [18, с. 71], то А. Данилин в этом ряду видит отдельный государственный орган [31, с. 288]. «Действительно, – соглашается с последним утверждением А. В. Яцкин, – государственные услуги оказываются гражданам, бизнесу и государственным ведомствам» [22, с. 14]. В узком же смысле государственная услуга должна оказываться исключительно гражданам и негосударственным организациям. Такая субъектная ограниченность потребителей государственных услуг, по мнению Г. И. Алькиной и В. А. Гербы, заключается в базовой характеристике государственных услуг, заключающихся в их связи с правами и обязанностями граждан. «В большинстве случаев, – утверждают они, – государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод либо способом реализации возложенной на него обязанности» 18 [32, с. 132]. Отсюда рассматриваемый подход представляется предпочтительным, так как смысл последнего заключается в сущности государства. В свою очередь, попытки выявить сущность государства усматриваются еще в учениях античных мыслителей. Так, Платон видел социальное предназначение государства в достижении единой цели – «блага всего полиса». По его теории государство возникает потому, что человек как индивид не может обеспечить удовлетворение своих главных потребностей. Эта глубокая идея подразумевается в исходном платоновском определении государства: ‹‹Испытывая нужду во многом, многие люди собираются воедино, чтобы обитать сообща и оказывать друг другу помощь: такое совместное поселение и получает у нас название государства›› [33, с. 72]. Аналогичные идеи о сущности государства высказывал и Аристотель. В своем труде «Политика» он так же, как и Платон, усматривает основное предназначение государства в достижении общего блага [34, с. 162]. Оспаривая идеи божественного происхождения государства и права, А. Радищев считал, что государство возникает не как результат некого божественного провидения, а как следствие молчаливого договора членов общества в целях совместной защиты слабых и угнетенных. Государство, по его мнению, «есть великая махина, цель которой есть блаженство граждан» [35, с. 43]. Рассматривая государство как продукт общественного договора, порождение разумной воли народа, а точнее – человеческое учреждение или даже изобретение, Руссо исходил из того, что каждый человек передает в общее достояние и ставит под высшее руководство общей воли свою личность и все силы. В результате «для нас всех вместе каждый член превращается в нераздельную часть целого». Государство рассматривается Руссо как «условная личность», жизнь которой заключается в союзе ее членов. Главной ее заботой, наряду с самосохранением, является забота об общем благе, о благе всего общества, народа [36, с. 45]. Анализ положений Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» свидетельствует о том, что государственно-правовые представления о потребителях государственных услуг также связаны с их отождествлением с негосударственными субъектами. Так, согласно подпункту 3 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» 19 услугополучатели – физические и юридические лица, за исключением центральных государственных органов, загранучреждений Республики Казахстан, местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимов районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов [2]. Таким образом, противоречивость подходов к категории «государственная услуга», на наш взгляд, объясняется в противоречивостью ценностей и взглядов, существующих обществе. Под давлением таких ценностей формируется и наука в области государственного управления. Административноуправленческая наука, сформированная в условиях отсутствия демократических ценностей, уже в связи с новым курсом на демократизацию общественно-политической жизни страны столкнулась с совершенно новым для нее явлением – категорией «государственная услуга». Ранее она подменялась понятием «государственная функция», которая реализовывалась в рамках административных процедур, имеющих исключительно административно-властный характер. Именно поэтому, как мы полагаем, в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года ставится задача о том, что «при дальнейшем развитии административного права следует, по возможности, отходить от сложившихся традиционных подходов в отношениях между государством, гражданами и негосударственными организациями, основанных на односторонне-властных принципах» [37]. Поэтому трудности в определении сущности категории «государственная услуга» неслучайны. Ведь, если исходить из того, что правовой формой системы государственного управления выступает административное право, состоящее традиционно из публично-правовых начал, то есть из принципа «власти и услуга», подчинения», то категория «государственная предполагающая равенство сторон в отношениях, оказывается чем-то чуждым и непонятным. Решение сложившихся проблем, на наш взгляд, видится в попытках избавления от половинчатых подходов. Выбран путь на демократический курс развития государства, соответственно должна быть изменена система взглядов и представлений о сущности и предназначении самого государства. Государство не властный аппарат силы и принуждения, а равный партнер общества и личности. Государство наделено властными 20 функциями не столько потому, что оно есть государство, а ради осуществления общественных услуг. Государство, в первую очередь, имеет обязательства по оказанию общественных услуг по обеспечению правопорядка, безопасности и т. д. и именно поэтому наделяется властными функциями. Только с этих позиций, как нам представляется, становятся ясными место и роль, сущность категории услуга», ее соотношение с понятием «государственная «государственная функция». О природе государственных услуг, которые направлены на удовлетворение потребностей всего общества, как единого социального организма, и на удовлетворение потребностей отдельного индивида, мы уже говорили. Хотя имеются некоторые особенности относительно последних. Здесь важным остается то, что государственные услуги индивидуального характера могут быть обусловлены общественными услугами государства, но могут быть абсолютно самостоятельными. К примеру, принудительные (вынужденные) государственные услуги (лицензирование, аккредитация, сертификация и т. д.) обусловлены необходимостью оказания общественных услуг государства по обеспечению безопасности по различным аспектам жизнедеятельности. Отсюда, как нами отмечалось ранее, принудительная (вынужденная) услуга – индивидуальная государственная услуга, направленная на удовлетворение потребности в обеспечении безопасности всего общества, а не конкретного потребителя. В то же время, в конечном итоге индивид в той или иной мере также удовлетворяет свои собственные интересы, как член этого общества. К индивидуальным государственным услугам, имеющим самостоятельный характер и не обусловленным общественными услугами государства, можно отнести услуги по социальному обеспечению (выдача пособий, пенсий и т. д.). Самостоятельность таких услуг диктуется обязательствами государства и конкретного потребителя. Поэтому они направлены на удовлетворение потребностей конкретного потребителя. Однако имеются государственные услуги смешанного типа. Они направлены на удовлетворение как общественных, так и индивидуальных потребностей конкретного потребителя. К числу таковых можно отнести государственные услуги в сфере регистрации прав на недвижимое имущество. Так, по мнению А. В. Волынцевой, к основным целям государственной регистрации относятся, с одной 21 стороны, защита прав и законных интересов собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости (удовлетворение индивидуальных потребностей конкретного потребителя услуг), с другой – обеспечение законного, надежного, открытого гражданского оборота, реализация фискальной функции государства в части обеспечения поступления в бюджет средств от операций, предметом которых выступает недвижимость, обеспечение безопасности на рынке недвижимости путем предотвращения и пресечения преступлений и правонарушений в данной сфере и другие (удовлетворение общественных потребностей). В научной литературе существуют и другие виды государственных услуг. Классификация проводится по самым различным основаниям. Однако предложенная нами классификация государственных услуг в зависимости от потребностей общества либо конкретного потребителя имеет особое значение для понимания сущности государственных услуг, в частности, принудительных (вынужденных) услуг. Кроме того, базовой является распространенная в западных странах концепция «сервисного государства», где под государственными услугами понимается весь комплекс услуг, оказываемых государством. Другой подход присущ для стран постсоветского пространства, в рамках которого государственные услуги сводятся к одной из функций исполнительных органов власти по удовлетворению потребностей граждан и организаций на основе инициатив последних. Признавая несомненную состоятельность широкого подхода, приводим собственную трактовку: государственная услуга – это находящаяся в зоне ответственности государственных органов услуга, оказываемая непосредственно, через подведомственные организации либо иные организации гражданам или негосударственным организациям на основе инициативы последних, либо всему обществу на непрерывной основе. Между тем следует отметить, что процессы осуществления общественных и индивидуальных государственных услуг имеют несопоставимые различия. В этой связи общественные государственные услуги следует именовать как общественные услуги государства. Их следует выделять в особый ряд. Следует отметить, что в государственном секторе все более активно начинает использоваться понятие «процесс оказания 22 государственных услуг». Между тем оно может рассматриваться с различных точек зрения. В юридической науке к процессам оказания государственных услуг сложились два подхода. Если одни в содержание административного процесса включают, помимо прочего, и процесс оказания государственных услуг, то другие выступают против подобного широкого понимания административного процесса. «В широком понимании, – отмечают Ю. П. Битяк и Б. В. Зуй, – административный процесс рассматривается как урегулированный правом порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами государственного управления...» [36, с. 57]. В этом смысле, по мнению Ю. М. Козлова, «ее содержание составляют распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур (например, реализация разрешительных, регистрационных и иных функций и полномочий)» [38, с. 172]. В противовес такой позиции А. Н. Крамник замечает, что «в понятие административного процесса законодатель не включает так называемый «управленческий процесс»: производство о разрешении обращений граждан… лицензированное и регистрационное производство». Далее он продолжает: «Таким образом, административный процесс – это… деятельность государственных органов (должностных лиц), компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях, должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, сопровождаемая действиями иных участников административного процесса и осуществляемая в пределах предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей» [39, с. 12]. Следует однако заметить, что узкое понимание административного права было характерно в прошлом. Так, в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года отмечается, что «в современных условиях административное право охватывает не только сферу государственновластных отношений. В орбите административного права находятся и отношения государственных учреждений с гражданами и организациями при предоставлении публичных, то есть государственных услуг» [37]. 23 Именно благодаря сторонникам широкого понимания административного процесса процесс оказания государственных услуг получил несколько названий: «процедурное производство» [40, с. 72], «административно-правонаделительный процесс» [41, с. 261], «административно-процедурный или административнораспорядительный процесс» [42, с. 217]. Анализ и обобщение представленных определений позволяют говорить о том, что процесс оказания государственных услуг с точки зрения юридической науки представляется как процедура по рассмотрению бесспорных, индивидуальных, административных дел с целью удовлетворения законных запросов физических и юридических лиц [43, с. 74]. Между тем очевидно, что эффективность процесса оказания государственных услуг во многом зависит от его организации, то есть практической, управленческой деятельности. Отсюда процесс оказания государственных услуг все больше начинает рассматриваться с точки зрения экономической науки. государственная политика в области Современная совершенствования сферы оказания государственных услуг начинает активнее внедрять и использовать такие инструменты управления бизнес-процессами, как стандартизация, оптимизация, автоматизация и другие. Рассуждения о значимости и ценности последнего можно встретить и в правовой научной литературе. Так, О. С. Беркутова в своей диссертационной работе «Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти» пишет: «Решение проблем законодательного регулирования административных процедур тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает… жестко регламентировать деятельность государственных служащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи различных разрешений, справок и т. п. или отказа в них» [44, с. 102]. Таким образом, процесс оказания государственных услуг из простого взаимоотношения государства с гражданином, организацией превращается в бизнес-процесс. Из этого представляется важным рассмотреть процесс оказания государственных услуг именно с этой точки зрения. 24 Научная литература предлагает достаточное разнообразие взглядов относительно понятия «бизнес-процесс», и в каждом из них оно рассматривается с различных точек зрения. С позиции В. Деминга бизнес-процессы предстают в виде целевой организационной деятельности (действия), так как он утверждает, что бизнес-процессы – это любые виды деятельности в работе организации [45, с. 25]. Однако такая позиция в литературе является достаточно спорной. Так, по мнению И. В. Рыжковой, «целевая направленность» как признак «недостаточна для понимания содержания категории «бизнес-процесс», так как свойственна любому процессу без исключения». В обоснование своих доводов она заключает, что «целевая направленность имеется в самом существовании организации» [46, с. 73]. В рассматриваемом аспекте достаточно широко представлены подходы, в условиях которых бизнес-процессы рассматриваются с точки зрения их способности по формированию «прибавочной стоимости», «полезности продукта». Так, М. Хаммер и Дж. Чампи определяют бизнес-процесс как совокупность различных видов деятельности, в рамках которой «на входе» используются один или более видов ресурсов, а на «выходе» в результате этой деятельности создается продукт, представляющий ценность для потребителя [47, с. 41]. Формирование прибавочной стоимости как основного признака и цели бизнес-процесса также отмечается в работе Т. Дэйвенпорта. Он утверждает, что бизнес-процесс – специфически структурированное конечное множество взаимосвязанных действий, имеющих точное определение входов и выходов, спроектированных с целью производства услуги (продукта для конечного потребителя) или рынка [48, с. 63]. В работе М. Портера и В. Миллера бизнес-процесс определяется с точки зрения его свойств по наращиванию «стоимости продукта». Они трактуют понятие «бизнес-процесс» посредством точек входа и выхода, интерфейсов и организационных устройств, в которых происходит наращивание стоимости производимой продукции или товара [49, с. 153]. Бизнес-процессы, по мнению Е. Г. Ойхмана и Э. В. Попова, предстают в виде множества внутренних шагов (видов) деятельности, начинающихся с одного и более входов и заканчивающихся 25 созданием продукции, необходимой клиенту и удовлетворяющей его по стоимости, долговечности, сервису и качеству [50, с. 334]. Отсюда следует, что здесь в качестве основного признака бизнес-процесса выделяется его способность по формированию «полезности продукта». По мнению В. Г. Елиферова и В. В. Репина, бизнес-процесс – это устойчивая, целенаправленная совокупность взаимосвязанных видов деятельности, которая по определенной технологии преобразует входы в выходы, представляющие ценность для потребителя [51, с. 17]. В таком же русле звучит определение Е. З. Зиндера, который рассматривает бизнес-процессы в виде логических серий взаимосвязанных действий, которые используют ресурсы компании для создания или получения в будущем полезного для заказчика выхода, такого как продукт или услуга [52, с. 20]. В силу отсутствия единства в подходах к определению понятия «бизнес-процесс» Дж. Мартин вводит новое аналогичное понятие «поток ценностей», означающее «единство законченных взаимосвязанных действий, которые в совокупности создают некоторую продукцию, имеющую потребительскую ценность для клиента» [53, с. 42]. Из определений, представленных М. Хаммером и Дж. Чампи, Т. Дэйвенпортом, Е. Г. Ойхманом и Э. В. Поповым, Е. З. Зиндером, можно также в качестве определяющего выделить такой признак, как «поставка продукта внешнему потребителю». Обобщая рассмотренные трактовки понятия «бизнес-процесс», можно отметить, что бизнес-процесс – это: – определенная очередность действий, целью которых выступает преобразование информационно-материальных потоков для наращивания их ценности для потребителей или процесс увеличения стоимости продукта или услуг, предназначенный для удовлетворения потребностей клиентов; – совокупность внутренних взаимосвязанных действий, возникающих с одного или более входов и завершающихся сотворением выхода (продукта либо услуги), требуемого для внешнего потребителя; – процесс преобразования наборов входов в наборы выходов; – целенаправленная деятельность, направленная на решение определенной предпринимательской задачи. 26 Таким образом, из указанных определений можно выявить несколько основных характеристик бизнес-процесса: – способность по формированию «прибавочной стоимости», по наращиванию «стоимости» продукта; – стремление к максимальной скорости реализации процесса; – способность и стремление к качеству продукта, «полезности продукта». Применительно к сфере оказания государственных услуг бизнеспроцесс имеет такие же характеристики, но с некоторыми особенностями, связанными с сущностью этих видов услуг. Во-первых, здесь бизнес-процессы осуществляются в рамках реализации задач, стоящих перед государством. Поэтому «полезность продукта» может иметь различное значение. К примеру, услуги, связанные с реализацией прав и интересов потребителей, несомненно, обладают этим качеством. Однако возникают вопросы, когда бизнес-процессы реализуют принудительные услуги. Здесь интерес потребителя продиктован необходимостью исполнения обязательных предписаний, установленных государством. К примеру, установленные государством обязательные условия по получению лицензии, прохождению аттестации и другие «вынуждают» потенциальных потребителей обратиться за этими видами услуг. Этот аспект отличает их от традиционных бизнес-процессов, действующих в условиях рынка. Проведенный анализ сущности вынужденных государственных услуг позволяет сделать вывод о наличии в бизнес-процессах по оказанию вынужденных государственных услуг двойных свойств. С одной стороны, удовлетворение «навязанного» интереса потребителя, с другой – общественного интереса. Отсюда такой бизнес-процесс включает в себя ряд дополнительных действий, а также обладает двойственным выходом: продукт для удовлетворения «навязанного интереса» потребителя и такой продукт, предназначенный для удовлетворения общественного интереса, как общественная безопасность. Бизнес-процессы, связанные с оказанием навязанных (фиктивных, избыточных) услуг, не способны или не предназначены для удовлетворения общественных интересов. Навязанный интерес конкретного потребителя этих услуг, как правило, диктуется противоправным интересом других лиц. 27 Во-вторых, такой признак бизнес-процессов, как направленность на удовлетворение предпринимательских целей, по отношению к сфере оказания государственных услуг является совершенно неприемлемым. Главным образом, это связано с тем, что государственные услуги выступают своеобразным воплощением обязательств государства перед его гражданами и обществом. Этим можно объяснить существование некоторых видов платных государственных услуг. Впрочем, наличие платных государственных услуг также не должно указывать на то, что здесь речь идет о предпринимательской деятельности государства. На наш взгляд, установление платы за государственные услуги происходит, когда возникает необходимость восполнения государственных расходов и ограждения от необоснованных обращений. А. В. Нестеров выделяет еще одну цель платы за государственные услуги, которая связана с предоставлением высокого уровня качества услуг, «повышенного по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта, или уменьшением срока исполнения, то есть внеочередного исполнения»[8, с. 24]. По нашему мнению, улучшение качества обслуживания за счет установления дополнительной оплаты становится в ряд с деятельностью по извлечению прибыли. Такой подход противоречит природе бизнес-процессов по оказанию государственных услуг, так как ставит предпринимательские цели. Говоря об этом, А. В. Нестеров отмечает, это «нарушает принцип равных возможностей на доступ к услугам, в частности по времени выполнения» [8, с. 26]. Говоря о видах бизнес-процессов, важно определить место и роль бизнес-процессов в оказании государственных услуг. Допустим, если рассматривать классификацию бизнес-процессов, в рамках которой их подразделяют на два типа: продуктивные и обеспечивающие, бизнес-процесс по оказанию государственных услуг можно отнести к основному, то есть продуктивному. С точки зрения другого подхода бизнес-процессы подразделяются на основные и управленческие. При этом под основными процессами понимаются все процессы, связанные с перемещением и преобразованием материальных потоков. К группе управленческих относятся бизнес-процессы, связанные с информационными потоками [54, с. 15]. И здесь же процессы по оказанию 28 государственных услуг отвечают требованиям основных бизнеспроцессов, так как связаны с непосредственным производством услуг. Существует и другая классификация бизнес-процессов, когда по характеру продукта деятельности бизнес-процессы могут быть разделены на производственные и административные. Производственные бизнес-процессы – это процессы, продуктом деятельности которых является производство товаров и услуг, потребляемых внешними потребителями. К числу производственных бизнес-процессов относится производство полуфабрикатов готовой продукции и услуг, являющееся промежуточным звеном в цепи создания основных продуктов деятельности предприятия [55, с. 42]. В основе административных бизнес-процессов лежит работа Д. Харрингтона, К. Эсселинга и Х. Нимвенгена «Оптимизация бизнеспроцессов». По их мнению, бизнес-процессы следует рассматривать как серию последовательных мероприятий по выполнению административных задач [56, с. 32]. Продолжая исследования в данной области, П. В. Кутелев отмечает, что «административные бизнес-процессы – это процессы, продуктом деятельности которых является предоставление услуг по централизованной поддержке всей организационной структуры компании и всех входящих в нее бизнес-процессов» [57, с. 53]. Анализ указанных типов бизнес-процессов позволяет процессы по оказанию государственных услуг отнести к производственным процессам, поскольку потребителями этих услуг являются исключительно внешние потребители. И это является еще одним свидетельством того, что потребителями государственных услуг могут выступать исключительно негосударственные организации и граждане. Специфика процесса оказания государственных услуг обращает внимание и на внутреннее его содержание. Исследования в этой области связаны с разделением процесса оказания государственных услуг на определенные стадии. Так, разработанный С. Г. Капаровым принцип наименьшего действия предполагает максимальное упрощение организации и технологии предоставления государственных услуг. «Процедуры предоставления государственных услуг, – писал он, – должны быть просты, понятны и, как следствие, надежны» [58, с. 33]. 29 В этой связи процессы оказания государственных услуг, как нам представляется, необходимо рассматривать через призму следующих стадий: – стадия принятия заявления; – стадия исполнения или рассмотрения и вынесения решения; – стадия выдачи результатов. При этом на любой из этих стадий возможны отказ в оказании услуги либо возвращение заявления с оставлением его без исполнения или рассмотрения. В случае отказа в оказании услуги заявитель теряет право на повторное обращение по этой же услуге, а случае возвращения заявления с оставлением его без исполнения или рассмотрения у заявителя сохраняется право на повторное обращение по этой услуге. Следующая классификация процессов оказания государственных услуг – это простая и сложная модель процессов оказания государственных услуг. Простая модель предполагает осуществление процесса одним субъектом, в сложную модель процесса вовлечены два субъекта, именуемых в научной литературе «фронт офисом» и «бэк офисом». Последнее стало возможным благодаря внедрению принципа «одного окна». Здесь «фронт офисам» отводятся функции по принятию заявления и выдаче результатов, а «бэк офисы» исполняют функции по исполнению (рассмотрению) и вынесению решения. Обращают внимание процессы, связанные с оказанием добровольных и вынужденных услуг. Если первые предполагают право потребителей, то вторые – обязанность получить государственную услугу. Поэтому в первом случае отсутствует какаялибо ответственность потребителя, в другом, напротив, потребитель несет ответственность за свое бездействие. Именно данный аспект создает условия для появления сопутствующих процессов, связанных с выплатой штрафа и т. д. Из представленной классификации возникает другая – так, можно выделить процессы оказания услуг, направленных на удовлетворение: – индивидуальных интересов; – общественных интересов; – индивидуальных и общественных (смешанные). Если первая группа предполагает добровольную форму оказания, то вторая группа предполагает обязательную (вынужденную) форму. 30 Процессы, предполагающие удовлетворение индивидуальных и общественных интересов, могут быть добровольными либо обязательными. Обязательные процессы, в свою очередь, могут быть подразделены на процессы, вытекающие из: контрольно-надзорных функций; учетных функций государственных органов. К процессам, вытекающим из контрольно-надзорных функций, можно отнести услуги по лицензированию, аккредитации, сертификации и т. д. Процессы, связанные с учетной функцией государственных органов, – это услуги в области регистрации и учета имущества, транспортных средств и т. д. В зависимости от характера осуществляемых процессов выделяют разрешительные и уведомительные. Разрешительные процессы связаны с удовлетворением общественных интересов, а уведомительные – это упрощенные процессы, преследующие индивидуальные интересы граждан. Кроме того, можно выделить процессы оказания государственных услуг, которые: – должны находиться в исключительной подведомственности государственных органов; – могут быть переданы Центрам обслуживания населения и осуществляться по принципу «одного окна»; – могут быть переданы в частный сектор. В последнем случае услуги перестают быть государственными и превращаются в частные. Принято также выделять неавтоматизированные и автоматизированные процессы оказания государственных услуг. При этом последние должны «основываться на единых принципах, таких как обеспечение межведомственного электронного взаимодействия и совместимости государственных информационных систем, повышение открытости деятельности государственных органов, создание возможностей для более удобного взаимодействия с правительством через электронные каналы, снижение временных и материальных затрат граждан и организаций при взаимодействии с государственными структурами» [59, с. 14]. Методические работы, связанные с описанием порядка предоставления государственных услуг, предлагают еще одну разновидность – эталон процесса предоставления государственной услуги. В частности, эталон процесса предоставления 31 государственной услуги может быть типовым и детализированным. В свою очередь, «детализированный эталон содержит описание процесса предоставления государственной услуги, специфицированное по месту и ответственному органу (организации) предоставления государственной услуги» [60, с. 6]. Технология процесса оказания государственных услуг позволяет, как нам представляется, выделить следующие процессы: – процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя; – процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ; – процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов; – особые процессы. Главным отличием процессов оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя, является возможность немедленного его исполнения. К таковым относятся процессы, предусматривающие выдачу справок, регистрацию, прием и снятие с учета и т. д. Так, например, предлагаемый нами перечень включает процессы по оказанию таких услуг, как: – регистрация граждан по месту жительства; – выдача справок о несудимости и т. д. Содержательная основа процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ, связана с особенностью их технологического исполнения. Специфика этих процессов также характеризуется отсутствием технологической возможности изготовления материала в момент обращения. К таковым можно отнести процессы оказания услуг: – выдача паспортов и удостоверений личности; – выдача водительских удостоверений и т. д. При условии достижения технологических возможностей до уровня изготовления требуемого материала в момент обращения потребителя (моментально) процесс содержательно переходит в первую категорию – процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя. Процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением 32 фактов, представляют собой целый комплекс процедур, объединенных одной технологической особенностью – основу его исполнения составляет определенное умозаключение. А значит, для осуществления таких процессов требуются анализ, оценка и юридически значимое решение. Основу таких процессов составляют разрешительные процедуры, лицензирование, аккредитация и другие. Обобщая проведенный анализ процессов оказания государственных услуг, следует отметить, что понятие «государственная услуга» имеет тенденцию в сторону его расширительного толкования. Как было показано, такая динамика ведет к расширению содержания процессов их оказания. Между тем в настоящем исследовании государственная услуга и процессы по их оказанию будут рассмотрены в узком смысле. 33 1.2 Система требований, предъявляемых оказания государственных услуг к процессам Совершенствование процесса оказания государственных услуг представляет собой одно из направлений управленческой деятельности государства, характеризующейся в последние годы постоянством и систематичностью. В череде регулярно принимаемых в этом направлении мер важно уяснить требования, предъявляемые к процессам оказания государственных услуг. Требования, предъявляемые к процессам оказания государственных услуг, как правило, отражаются в повестке государственной политики того или иного государства. Анализ политико-правовых документов страны позволяет нам выделить основные и дополнительные требования. К основным требованиям можно отнести качество, доступность и эффективность процесса оказания государственных услуг. Рассмотрим каждый из них в отдельности. Понятие «качество процесса оказания государственных услуг» в современной научной литературе трактуется по-разному, в зависимости от целей и задач проводимого исследования. Кроме того, оно имеет непосредственную взаимосвязь с понятием «качество государственной услуги». Такая взаимосвязь приводит к различным интерпретациям. В одних случаях качество процесса оказания государственных услуг рассматривается как составная часть понятия «качество государственной услуги», в других – речь идет о тождестве обоих понятий [61, с. 711]. Попытки отождествить рассматриваемые понятия осуществляются путем сопоставления качества предоставления государственной услуги и качества государственной услуги. Так, качество предоставления государственной услуги, то есть качество процесса оказания государственной услуги, определяется как «совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности получателя государственной услуги, отражающих уровень выполнения стандартов предоставления государственных услуг, являющихся составной частью административных регламентов предоставления государственных услуг, утверждаемых нормативными правовыми актами...» [62, с. 37]. 34 При проведении мониторинга и оценки рассматриваемые понятия также отождествляются. К примеру, различия между качеством процесса оказания государственной услуги и качеством услуги не усматриваются в Аналитическом отчете «Оценка качества предоставления государственных услуг населению», подготовленном Общественным фондом «Центр социальных и политических исследований «Стратегия» [63]. В законодательных актах понятие процесса оказания государственных услуг в большей степени рассматривается в качестве составной части понятия качества государственной услуги. Это следует из легального определения, которое приводится к понятию стандарта государственной услуги. Известно, что стандарт государственной услуги, как нами уже отмечалось в предыдущем подразделе, есть совокупность качественных характеристик государственной услуги, иначе говоря, наилучшая модель качества государственной услуги. логике законодателя, стандарт Между тем, согласно государственной услуги, помимо требований к самим услугам, должен включать «характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания государственных услуг» [2]. Исследование рассматриваемых подходов, как нам представляется, должно идти в русле сущностного содержания самой категории «услуга». Полезная значимость услуги есть качество самой услуги, именуема в отдельных случаях как некое благо. «Благо – это все то, что заключает в себе определенный положительный смысл, предмет, явление, продукт труда, удовлетворяющий определенную человеческую потребность и отвечающий интересам, целям и устремлениям людей» [64, с. 78]. Напротив, по этому поводу А. Смит писал: «Труд некоторых самых уважаемых сословий общества, подобно труду домашних слуг, не производит никакой стоимости и не закрепляется и не реализуется ни в каком существующем предмете или товаре, который продолжал бы существовать и по прекращению труда» [65, с. 244]. Между тем один из его последователей Ж. Б. Сэй производственный процесс стал рассматривать в качестве процесса оказания взаимных услуг работодателей и работников, когда первые оказывают услугу, предоставляя работу, а другие – производя для них товары [66, с. 370]. 35 К. Маркс хотя и выступал против сужения производственного труда как труда, производящего продукцию в вещной форме, но был солидарен с тем, что «услуги производятся непроизводительным трудом, который не производит «вещной стоимости» [67, с. 413]. «К середине XX века, – отмечает Р. Я. Факаева, – в парадигме экономической теории происходит изменение трактования производительного и непроизводительного труда» [68, с. 52]. Так, по утверждению А. Маршала, «производителен не только труд в процессе материального производства». По его мнению, критерием производительности являлось достижение конечной цели. «Почти всякий труд,– пишет он, – в известном смысле производителен» [69, с. 78]. Подытоживая эволюцию взглядов на услуги, Р. Я. Факаева заключает, что «в экономической структуре современного общества происходит выдвижение в качестве системно-определяющего элемента невещественного блага – услуги, которая выступает в роли специфического экономического блага – товара» [68, с. 53]. Отмечая обоснованность обозначенной тенденции воззрений на услуги в экономической науке, следует все же иметь в виду существующие особенности государственных услуг. Пожалуй, приемлемую границу в этом случае воспроизводит американский экономист Т. Хилл. Он, в частности, пишет, что «услуга – это изменение состояния лица или товара, принадлежащего к какой-либо экономической единице, происходящее в результате деятельности другой экономической единицы с предварительного согласия первой» [70, с. 98]. Мы уже отмечали, что вынужденные государственные услуги в основе своей имеют волю потребителя, как члена общества. Поэтому, несмотря на общественный интерес, так называемый «вынужденный потребитель» имеет собственную долю интереса. Отсюда из общего фона услуг государства выбиваются лишь навязанные (фиктивные, избыточные услуги), которые не имеют потребительской полезности. Авторы проекта «Концепции совершенствования законодательства в сфере оказания государственных услуг» утверждают, что «фиктивная публичная услуга – услуга, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов исполнительной власти». Определяя избыточные услуги, они приравнивают их к административному барьеру, услуге, «частные издержки, от введения 36 которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают их частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода» [10]. Отмеченное позволяет утверждать, что качество государственной услуги должно быть связано с ее потребительской полезностью для общества и (или) для самого потребителя. Это, в свою очередь, делает качество процесса оказания государственных услуг в определенной степени самостоятельным от качества самой государственной услуги. Допустим, можно сделать качество процесса оказания навязанных услуг (фиктивных, избыточных) совершенным, но от этого они не станут обладать полезными свойствами, как для общества, так и для самого потребителя услуг, или же наоборот, можно оказывать качественную государственную услугу, то есть нужную для общества и (или) для самого потребителя, посредством некачественного процесса. Однако в данном случае качество государственной услуги будет достаточно условным, так как, обладая полезностью, она может не удовлетворять потребителя. Либо еще более сложный случай, когда качественная по своей сути услуга теряет свои свойства ввиду некачественного процесса, в условиях которого допущена ошибка и т. д. Например, при оформлении социальных пособий были допущены ошибки в подсчете размеров пособий и т. д. Изложенное говорит о том, что качество процесса оказания государственной услуги не зависит от качества государственной услуги. При этом качество государственной услуги зависит в том числе от качества процесса его оказания. Таким образом, в содержании качества государственной услуги можно выделить два аспекта: – оно зависит от его полезности; – оно обеспечивается качеством процесса оказания государственных услуг. Из этого исходят, как нам представляется, существующие подходы, в рамках которых качество процесса оказания государственных услуг рассматривается как составная часть понятия «качество государственной услуги». В аналогичной форме качество государственных услуг представлено в определении группы российских ученых (С. И. Неделько, А. В. Осташков, С. В. Матюкин, В. Н. Ретинская, И. А. Мурзина, И. Г. Кревский, А. В. Луканин, О. С. Кошевой). Здесь качество государственных услуг представлено: 37 1) качеством содержания ее конечного результата; 2) качеством получения услуги, связанным с комфортностью и доступностью. Качество конечного результата услуги, по их мнению, это есть «требования к конечному результату услуги с точки зрения соответствия услуги стандарту и регламенту в части полноты и своевременности ее оказания (например, потребитель получает в установленный регламентом срок полный, правильно составленный и заполненный в соответствии со стандартом комплект требуемых документов, правильно рассчитанное пособие и пр.)» [71, с. 11]. В данном случае оно аналогично приведенному нами выше качеству государственной услуги в зависимости от ее полезности. Согласно рассматриваемым взглядам «под качеством получения услуги рекомендуется понимать оценку (объективную – в виде соответствия принятому стандарту и субъективную – в виде оценки потребителя) условий, в которых оказывается услуга, и ресурсов, затрачиваемых потребителем на ее получение» [71, с. 12]. Иначе говоря, это тот случай, когда качество государственной услуги зависит от качества процесса оказания государственных услуг. Отмеченное позволяет говорить о том, что критерии для каждого из видов показателей качества государственных услуг различны. Исходя из представленной тематики исследования, далее рассмотрим критерии качества процесса оказания государственных услуг. Подходы к этому вопросу также весьма разнообразны. Существующие в научной литературе, а также используемые в практической деятельности критерии качества процессов оказания государственных услуг ориентируются исключительно на субъективную оценку потребителей услуг, а в отдельных случаях они в рамках которых охватывают объективные условия, предоставляются государственные услуги. К примеру, в методических рекомендациях, посвященных расчету уровня удовлетворенности населения качеством предоставляемых услуг, предусмотрены критерии, ориентированные исключительно на потребителя услуг [72]. Здесь предлагаются следующие критерии: – уровень организации взаимодействия с заявителем; – уровень материально-технической оснащенности; – степень соблюдения сроков оказания услуг; – уровень квалификации персонала; 38 – уровень качества обслуживания специалистами по оценке посетителей. Однако, на наш взгляд, представленные критерии качества процессов оказания государственных услуг имеют очевидный недостаток. Ведь за пределами оценки остаются фактические условия предоставления государственных услуг. К примеру, степень соблюдения сроков оказания государственных услуг отвечает на вопрос: соблюдаются ли установленные сроки предоставления государственных услуг? Однако оно не отвечает на вопрос: удовлетворены ли потребители услуг установленным сроком, то есть за рамками оценки остается объективная сторона (фактические условия) процесса оказания государственных услуг. О каком качестве можно говорить (даже при соблюдении сроков), если услуга, которую можно оказать в момент обращения потребителя, согласно необоснованно установленному сроку, оказывается в течение десяти дней. В отдельных случаях [73, с. 102] критерии удовлетворенности сроком оказания государственных услуг заменяются критерием комфортности ожидания. Здесь внимание разработчиков озабочено такими вопросами, как оснащенность мест ожидания, гардероб, санитарно-гигиенические условия помещения и т. д. Другими словами, неважен срок ожидания государственной услуги, а важны условия ее ожидания. Полагаем такой подход ошибочным, так как он уводит от истинных фактических условий процесса оказания государственных услуг – сроков оказания государственных услуг. Следующий вид критериев оценки качества предоставления государственных услуг – это критерии оценки деятельности государственных органов в совершенствовании процессов оказания государственных услуг. В практической деятельности применяются достаточно обоснованные критерии, но, к сожалению, встречаются и необоснованные. К последним, пожалуй, можно отнести предусмотренный в ранее действовавшей Методике оценки качества государственных услуг [74] такой критерий, как «доля утвержденных стандартов государственных услуг». Наличие стандарта еще не может говорить о качестве государственной услуги. Ведь стандарт, ухудшающий оптимальную модель процесса оказания государственной услуги, может вовсе снизить качество государственной услуги. Допустим, в стандарте для оказания государственной услуги предусмотрен необоснованно 39 расширенный перечень документов. Точно таким же образом, стандарты государственных услуг, улучшающие качество государственных услуг путем установления оптимальных и обоснованных сроков, перечня документов и т. д., могут говорить о качестве государственных услуг. В связи с вышеизложенным, как нам представляется, рассмотренный критерий может свидетельствовать лишь об активности и стремлении органов государственной власти стандартизировать процессы оказания государственных услуг, но никак не о качестве процессов оказания государственных услуг. К числу обоснованных критериев вполне справедливо можно отнести, к примеру, «обновление и улучшение стандартов государственных услуг». Обновление и улучшение стандартов – это любое улучшение существующего стандарта путем сокращения сроков, перечня документов либо другого улучшения. Могут быть, конечно, и другие причины для изменения и корректировки стандартов государственных услуг. В этих случаях речь не должна идти об обновлении и улучшении. Проведенный анализ критериев качества процесса оказания государственных услуг позволяет говорить о том, что к ним можно отнести критерии, прямо свидетельствующие о качестве государственных услуг, адаптированные на субъективную оценку их потребителями услуг (субъективная сторона), и (или) раскрывающие фактические условия, в которых оказываются государственные услуги (объективная сторона). Следующий аспект – это доступность процесса оказания государственных услуг. В научной литературе понятие доступности процесса охватывается понятием качества процесса оказания государственных услуг и выступает одним из критериев его оценки. Однако по этому поводу существуют и другие мнения. Так, А. О. Золоевой доступность рассматривается с точки зрения принципа процесса оказания государственных услуг. «Принцип доступности, – пишет она, – означает обеспечение возможности свободного, необременительного получения услуги в условиях максимальной приближенности к получателю государственной услуги при обращении непосредственно, а также через своего представителя к поставщику или исполнителю государственной услуги» [75, с. 36]. С. А. Беловым обращается внимание на взаимосвязь принципа платности и принципа доступности. «Плата за получение 40 государственной услуги, в первую очередь, предотвращает чрезмерное и необоснованное потребление государственных услуг, однако, – отмечает он, – главный принцип, который должен соблюдаться при определении размера этой платы, – обеспечение доступности услуги для каждого гражданина». По его мнению, именно поэтому «размер платы, устанавливаемой за получение государственных услуг, должен быть минимально возможным с учетом цели государства – обеспечить социально значимые потребности, а не извлечь прибыль при оказании услуги, то есть хозяйственная выгодность деятельности по оказанию государственных услуг не должна играть существенной роли [76, с. 72]. Б. В. Кристальный, М. Я. Натензон, В. И. Тарнопольский, рассматривая доступность под углом информационных возможностей, выделяют один из главных его критериев на современном этапе развития человечества – это «минимизация проблем «цифрового неравенства» или «цифрового разрыва». Именно они представляют собой мировое явление, которое характеризует существенное различие в возможностях доступа к использованию информационно-коммуникационных технологий и, соответственно, в возможностях потребления услуг…» [77, с. 19]. Цифровой разрыв, по мнению А. В. Васильева, во многих странах обуславливается целым рядом негативных факторов, таких как: – отсутствие необходимой инфраструктуры и инвестиций; – наличие политических, регуляторных и нормативных положений, не благоприятствующих государственно-частному партнерству; – нехватка квалифицированных кадров и недостаточная компьютерная грамотность населения; – отсутствие соответствующих приложений; – специфические условия отдельных территорий (например, низкая плотность населения, сложные геоклиматические условия), непозволяющие использовать чисто коммерческие подходы; – несправедливая конкуренция; – отсутствие отечественных инвестиций в инфраструктуру электросвязи; – недостаточный уровень защиты данных (включая персональные), и так далее [78, с. 38]. 41 Проведенный анализ подходов к понятию доступности процессов оказания государственных услуг показывает неразрывную ее связь с понятием качества процесса оказания государственных услуг. Также можно выделить такие базовые критерии доступности, как: – информационная (объем, носители, воспринимаемость) доступность; – финансовая (цена услуги и дополнительные издержки); – территориальная (транспортная); – физическая (пандусы, лифты, режим работы). как критерий оценки доступности Языковой аспект государственных услуг, на наш взгляд, также выступает показателем равенства. Неслучайно, в нормативно-правовых актах ряда зарубежных стран при определении понятия равного доступа к услугам устанавливается запрет на дискриминацию отдельных категорий граждан и отказ от предоставления услуг по языковому признаку. Однако в Казахстане языковому аспекту как критерию оценки доступности, к сожалению, не уделяется должного внимания. Возможно и то, что на сегодняшний день проблемы языкового барьера не представляют особой проблемы. По крайней мере, на повестке обеспечения доступности государственных услуг стоят другие задачи. Так, в рекомендациях Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, подготовленных в рамках Отчета «Государственные услуги: основные направления и подходы к созданию центров обслуживания населения по принципу «одного окна», отмечается, что «доступность можно оценивать на основе следующих параметров: место расположения центра(ов), график его работы, требования, предъявляемые к потребителю для получения той или иной услуги». Кроме того, Методика оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы по оказанию государственных услуг также не содержит критерия «языковой доступности» [74]. Языковой аспект также остается в стороне и при проведении социологических исследований. Одной из последних (2011 год) социологических работ является проведенный Гражданским Альянсом Казахстана проект «Общественный мониторинг», в рамках которого был проведен замер в 57 ЦОНах Казахстана. Доступность 42 государственных услуг измерялась лишь по количественным и качественным критериям. Количественные показатели: время ожидания услуги; график работы учреждения; место расположения учреждения, предоставляющего услуги; количество документов, требуемых для получения услуги; стоимость конечного результата услуги (для платных услуг); наличие льгот для определенных категорий потребителей услуги. Качественные показатели: степень сложности требований, которые необходимо выполнить для получения услуги; правдивость (достоверность) информации о предоставляемых услугах; наличие различных каналов получения услуги; простота и ясность изложения информационных и инструктивных документов. Однако язык является одним из важных средств коммуникации между государством и обществом, его членами. В этом смысле языковой аспект выступает важным средством не только реализации прав, но и исполнения обязанностей и долга перед государством. Данный вывод связан с тем, что в научной литературе, как было показано нами, выделяют в зависимости от причины обращения за государственной услугой – вынужденные и добровольные услуги. Таким образом, языковой аспект должен находиться под постоянным государственным мониторингом, служить важным фактором в процессе принятия управленческих решений в сфере оказания государственных услуг. Особенно для Казахстана, население которого составляют 120 народностей, говорящих на 20 языках мира. И, конечно, он должен учитываться как критерий оценки доступности государственных услуг. Проблема «цифрового неравенства» была впервые поднята в конце 1960-х или в начале 1970-х годов группой программистов Калифорнийского залива, которые высказали мнение, что «...доступ к терминалам (компьютеров) свяжет людей вместе и с неслыханной эффективностью изменит мир» [79, с. 167]. Необходимость обеспечения доступности, как было показано выше, препятствует полному переходу на электронный формат оказания государственных услуг. «Безэлектронный» формат оказания государственных услуг должен сохраняться для лиц, не имеющих возможности доступа к использованию информационнокоммуникационных технологий. Это, в свою очередь, показывает неразрывную связь понятия доступности с эффективностью процесса 43 оказания государственных услуг. Ведь именно соображения доступности не позволяют отойти от неэффективного бумажного стиля работы. Отсюда возникает другой вопрос: что такое эффективность процесса оказания государственных услуг? В экономической науке под эффективностью понимают относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение [80, с. 72]. «В целом под эффективностью, – пишет Л. Е. Калинина, – понимают получение результата». По ее мнению, «если исходить из того, что услуга должна приносить пользу, помощь другому, то эффективность услуги – это получение полезного или положительного нематериального результата деятельности. При этом при определении эффективности возникает еще одна правовая категория — качество». Между тем она, говоря об эффективности процесса оказания государственных услуг, отдельно выделяет «финансовую сторону вопроса». «В рамках гражданских (частных) правоотношений, – пишет она, – качество и эффективность услуги определяет сам заказчик, при этом он имеет возможность в ходе выполнения услуги влиять на результат услуги». Тогда как «государственные услуги характеризуются отсутствием практически при всех видах услуг возможности у получателя услуги повлиять на результат услуги, так как финансовая сторона вопроса лежит либо на государстве (муниципалитете), либо делится между государством и получателем». Отсюда она делает вывод о том, что «эффективность услуги сразу же переходит в эффективность расходования бюджетных средств, которая означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего» [81, с. 79]. Под эффективностью процесса оказания государственных услуг С. В. Шестаковой предлагается понимать «… сокращение расходов на исполнение функций органов самоуправления, удешевление государственных услуг при сохранении или росте их качества» [82, с. 32]. 44 Важным достижением в области оценки качества процессов оказания государственных услуг являются появление Методики определения стоимости государственных услуг, утвержденной Приказом Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 28 июня 2013 года № 197, возможность учета эффективности процессов оказания государственных услуг [83]. Она должна стать одним из стимулов повышения качества процессов оказания государственных услуг и бюджетной экономии. При расчете эффективности учитываются количество: государственных услуг, оказанных в год; работников, непосредственно оказывающих государственные услуги, прямые расходы на работников, непосредственно оказывающих государственные услуги; общее количество работников услугодателя, косвенные расходы; доля потребления косвенных расходов; сумма прямых расходов и распределенных по долям косвенных расходов; стоимость государственной услуги за единицу. экономическая эффективность оказания При этом государственных услуг услугодателем определяется путем соотношения стоимости государственной услуги текущего периода к стоимости государственной услуги предыдущего периода. В случаях, если устанавливается экономическая неэффективность, то Методикой ставятся задачи по оптимизации расходов на оказание государственных услуг. Эффективность администрирования (рентабельность) государственных услуг, оказываемых на платной основе, рассчитывается путем соотношения суммы, полученной в доход бюджета при оказании государственной услуги, к стоимости государственной услуги. В случаях, если устанавливается неэффективность администрирования государственных услуг, оказываемых на платной основе, то Методикой ставятся задачи по пересмотру размеров ставок платы (сбора) либо передаче государственных услуг в частный сектор. Вместе с тем недостатком подобной оценки, на наш взгляд, ограниченность экономических показателей. является Социологические показатели, то есть общественное мнение, по поводу размеров платы за государственные услуги и другие вопросы, к сожалению, не учитываются. По мнению Ю. А. Алексеевой, эффективность процесса оказания государственных услуг, в том числе эффективность взаимодействия 45 правительства с потребителями государственных услуг, возможна на основе разработки и внедрения новых принципов управления – «программы электронного правительства» [84, с. 42]. По этому поводу В. Д. Адрианов отмечает, что «электронное правительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия чиновников с гражданами в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг» [85, с. 78]. В этой связи вполне оправданным становится высказывание о том, что «эффективность «электронного правительства» должна определяться долей оказанных в электронном виде государственных услуг» [86, с. 59]. На основании проведенного исследования, на наш взгляд, можно выделить особенности эффективности процессов оказания государственных услуг. Они заключаются в том, что имеют два измерения: прямые и косвенные. Прямые измерения нами были обстоятельно рассмотрены. Косвенное измерение эффективности процессов оказания государственных услуг, как нам представляется, должно идти на основе анализа ряда аспектов. Важными из них являются сроки оказываемых услуг, перечень документов, необходимых для их оказания. Так, неоправданная длительность сроков оказания государственных услуг косвенно свидетельствует о неэффективности процесса, поскольку требует большого количества трудозатрат и т. д. Необоснованное увеличение количества документов, необходимых для оказания государственных услуг, также может косвенно свидетельствовать о неэффективности, так как речь идет о работе с бумажными носителями. Это, в свою очередь, влияет на длительность сроков оказания государственных услуг. Кроме того, необоснованное увеличение количества документов ухудшает качество оказываемой услуги, следовательно, влияет на его эффективность. Отсюда при совершенствовании процесса оказания государственных услуг необходимо обращать на указанные аспекты пристальное внимание. Проведенный анализ свидетельствует о том, что эффективность процесса оказания государственных услуг – это соотношение между достигнутыми результатами и затраченными ресурсами. В свою очередь, повышение эффективности зависит не только от оптимизации и автоматизации процесса, но и от эффективности расходования бюджетных средств. 46 Таким образом, качество, доступность и эффективность – это неразрывно связанные понятия. Как было показано, доступность есть один из критериев и принципов качества процесса. В то же время доступность выступает важнейшим условием мер по повышению эффективности осуществляемых процессов, в том числе посредством использования информационно-коммуникационных технологий. Что касается качества и эффективности, то здесь взаимосвязь также очевидна. Эффективность – это, по своей сути, наименьшие затраты плюс наилучший результат. Наилучший результат – это и есть качество процесса, а значит – без качества нельзя говорить об эффективности. Таким же образом можно проводить суждения в обратную сторону – без эффективного процесса немыслимо качество процесса. Из изложенного следует очень важный вывод о том, что совершенствование процесса оказания государственных услуг должно в равной степени преследовать все три рассмотренных аспекта: качество, доступность и эффективность процесса оказания государственных услуг. Наряду с этим, существуют дополнительные требования, которые могут вытекать из различных сфер деятельности государства: политические, социальные, экономические, административноуправленческие и правоохранительные. Политические требования обусловлены природой государственных услуг. «Повышение качества услуг может и не повлечь за собой немедленных финансовых выгод, – писал С. Г. Капаров, – но именно качество услуг является одним из ключевых факторов, определяющих доверие граждан к правительству и способствующих укреплению имиджа государственной службы» [87, с. 53]. Из этого следует, что совершенство процессов оказания государственных услуг в демократических странах становится критерием доверия граждан к действующей государственной власти. Именно с этим мы связываем то, что совершенствование процессов оказания государственных услуг занимает особое место в программных документах политических партий. В то же время в условиях отсутствия демократических институтов и соответствующего политического режима требования к качеству вовсе не рассматриваются. 47 Другими словами, политические требования к качеству государственных услуг обусловлены необходимостью повышения доверия граждан к действующей системе власти. В авторитарных странах, где государственная власть оторвана от воли граждан, нарушаются либо не реализуются избирательные права, вопросы повышения качества государственных услуг на повестке государственной политики не актуализируются, понятие «государственная услуга» как государственно-правовое явление не существует. Вполне закономерно, что вопросы, связанные с оказанием услуг, не могли быть предметом комплексного научного исследования в рамках существовавших на протяжении всего советского периода подходов к пониманию сущности и предназначения государства, основанных на утверждениях, что личность для государства, а не государство для личности. Методологические ориентиры ученых вполне соответствовали требованиям существовавшего строя, характеру советской науки, они не позволяли проследить историческую траекторию и раскрыть государство в роли своеобразного услугодателя. Сформированное в этот период административное право своим предметом регулирования имело лишь отношения по реализации права государства по отношению к своим гражданам, иначе говоря, отношения по исполнению властных полномочий государства. В рамках административного права государство рассматривалось исключительно в качестве правообладателя – обладателя государственных функций. Развитое в этих условиях современное представление и сознание являются причиной весьма искаженного понимания услуг, оказываемых в сфере государственного управления. Существовавшая в советский период правовая наука не ставит предметом исследования вопросы, связанные с обязательствами государства перед гражданами. В демократических государствах предназначением государства является не властное воздействие, а предоставление услуг. Данный аспект обосновывает вывод о том, что актуализация вопросов оказания государственных услуг, появление самого понятия государственной услуги обусловлены демократическим курсом развития нашего государства, в рамках которого государство создано и выступает в качестве услугодателя. 48 Говоря об устоявшихся взглядах на предназначение государства в мировой практике, Л. К. Терещенко отмечает, что «во многих зарубежных странах государственные услуги – одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг» [12, с. 18]. Известно, что вопросы оказания услуг государством явились предметом различных наук: правовой и экономической науки, науки государствоведения и других. Поэтому задача науки государственного управления заключается в выявлении имеющихся общих признаков и закономерностей и формулировании цельного понимания, которое имело бы теоретико-методологическое и практическое значение в управлении государством процесса оказания услуг. Несмотря на различия в методах исследования, «услуга» в правовой, экономической науке, а также в науке государствоведения рассматривается в качестве блага. Социальные требования к процессам оказания государственных услуг, прежде всего, связаны с назначением государства и формируются в силу двух причин. Первая диктуется необходимостью качественного социального обеспечения путем удовлетворения индивидуальных потребностей граждан. Вторая ограничивается рамками удовлетворения общественных интересов через качественное обслуживание всего общества как единого социального организма. Социальные требования также стоят на повестке государственной политики страны, так как особое внимание в последние годы обращено, в первую очередь, на совершенствование процессов оказания социально значимых услуг государства. Экономическая сфера также формирует собственные требования к процессам оказания государственных услуг. Они обусловлены тем, что качество государственных услуг прямо влияет на развитие предпринимательства, особенно малого и среднего бизнеса. Здесь речь идет о совершенствовании процесса оказания государственных услуг, предназначенных для предпринимателей и коммерческих организаций. К ним, в частности, можно отнести регистрацию, лицензирование, аккредитацию, сертификацию и другие. В научной литературе они приравниваются к административным методам государственного регулирования экономики [88, с. 127]. Незаконные формы использования таких административных методов именуются «административными барьерами». 49 Кроме того, отсутствие препятствий, административных барьеров при оказании указанных видов услуг является одним из условий привлечения иностранных инвестиций. К примеру, в Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года отмечается, что «устанавливая оптимальные рамки административных процедур и повышая прозрачность их осуществления, государство будет стремиться к снижению влияния бюрократии и коррупции на важные аспекты делового климата в Казахстане» [89]. Административно-управленческие требования затрагивают вопросы эффективной организации процесса оказания государственных услуг, включая необходимый эффективный государственный аппарат. В современных условиях, когда государственная политика Республики Казахстан в качестве приоритетных задач все более и более ставит вопросы совершенствования сферы оказания государственных услуг, на передних позициях задач административной реформы оказываются вопросы разработки комплексной модели мотивации государственных служащих, оказывающих государственные услуги. В целях правового обеспечения государственно-кадрового потенциала страны был принят специальный Закон Республики Казахстан «О государственной службе». Вместе с тем Закон Республики Казахстан «О государственной службе», а также иные подзаконные нормативно-правовые акты в этой области не ставят разницу между государственными служащими, осуществляющими государственные услуги, и служащими, занятыми в области оказания так называемых общественных услуг. В научной литературе тема, связанная с функциями государства в сфере оказания общественных и государственных услуг, имеет достаточно широкое освещение. Общественные и частные блага, в частности, подробно изучались в экономической науке. Особенности общественных и государственных услуг государства, а также их родовые признаки также рассматривались нами ранее. Однако функциональные особенности государственных служащих, занятых в той или иной деятельности, а вместе с ней вопросы мотивации, учитывающие специфику их деятельности, остаются неизученными. 50 В Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан к числу задач формирования новой модели государственной службы отнесена «ориентация деятельности государственных служащих на население как потребителя государственных услуг». Более того, в продолжение этой задачи в ней указывается, что «результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг» [90]. Как нам представляется, с той же уверенностью можно сказать, что совершенство процессов оказания государственных услуг, к примеру, в рамках которых отсутствует соблазн совершения коррупционных действий, благоприятно скажется и на профессионализации государственной службы. Повышение качества оказания государственных услуг также служит гарантией формирования положительного имиджа государственной службы. Вместе с тем административно-управленческие требования к процессам оказания государственных услуг не ограничиваются стремлением к улучшению статуса государственной службы. В первую очередь, это связано с тем, что государственное управление – явление системное. И сфера оказания государственных услуг относится к числу его ключевых элементов. Поэтому совершенство процессов оказания государственных услуг служит основой эффективного расходования бюджетных средств. На наш взгляд, по этой причине в Концепции по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты, предусматривается следующее: «Бюджетные программы будут основываться на государственных услугах, оказываемых государственным органом, и демонстрировать непосредственную связь между распределением бюджетных средств и планируемыми (фактическими) результатами их использования...» [91]. Правоохранительная сфера – здесь требования связаны с тем, что государственные услуги, в первую очередь, необходимо рассматривать в качестве благ, которые находятся в монопольной зависимости органов государственной власти. Отсюда сферу оказания государственных услуг в той или иной степени сопровождает угроза совершения коррупционных действий. Как мы полагаем, этим объясняется то, что совершенствованию процессов оказания государственных услуг уделяется особое место в отраслевой Программе по противодействию коррупции в Республике Казахстан 51 на 2011–2015 годы. В ней, в частности, отмечается, что «к 2015 году… будут приняты меры по исключению контактов физических и юридических лиц с представителями государственных органов при оказании государственных услуг, путем перевода их части в электронный формат, а также выдачи лицензий в электронной форме» [92]. Таким образом, дополнительные требования к процессам оказания государственных услуг могут быть разнообразными. Это объясняется многообразием разновидностей государственных услуг. С другой стороны, это связано с сущностью государственных услуг, которая затрагивает значительную часть общественной жизни, включая политику, экономику, социальные отношения, правоохранительную деятельность и, конечно, государственное управление. Проведенный анализ существующих требований к процессам оказания государственных услуг позволил разработать наиболее оптимальную Методику оценки качества процессов оказания государственных услуг (Приложение А). Определение качества процесса оказания государственных услуг осуществляется по 7 критериям. Каждый критерий имеет определенное весовое значение. Критерии формируются из социологических и статистических показателей. Определено 18 социологических и 16 статистических показателей. Если статистические показатели формируют объективную ситуацию, то социологические показатели определяют удовлетворенность конечных потребителей государственных услуг. На наш взгляд, такое интегрирование показателей по каждому критерию определяет наибольшую достоверность последнего. 52 1.3 Методы, используемые при совершенствовании процесса оказания государственных услуг Одним из основных приоритетов улучшения деятельности государственных органов является повышение качества и доступности предоставляемых государственных услуг. Монопольное положение субъектов, оказывающих государственные услуги, отсутствие мотивации государственных служащих, сложившиеся административные барьеры и необходимость противодействия коррупции в этой сфере заставляют государственную власть пересматривать и улучшать процессы, в рамках которых осуществлялись государственные услуги. С другой стороны, при всем многообразии методов анализа деятельности государственного органа, существующих и активно использующихся в современной практике управления, анализ процессов и процедур деятельности государственного органа занимает особое место в силу целого ряда причин. Принципиальная особенность подобного анализа состоит в том, что он позволяет увидеть всю совокупность операций, приводящую (не приводящую) к созданию конечного результата. Подобное видение не просто информирует, а подталкивает государственное управление к изменению парадигмы мышления, ракурса оценки, широты охвата проблем, связанных с текущей деятельностью [93, с. 86]. В рамках реализации задач процессно-ориентированного подхода к сфере оказания государственных услуг особую роль приобретают методы совершенствования. Во-первых, уровень совершенства процессов оказания государственных услуг в условиях демократического курса развития страны является одним из рычагов политической конкуренции. Во-вторых, растущие запросы и ожидания потребителей можно качественно удовлетворять только на основе адаптации к ним бизнеспроцессов. В научной литературе отмечается ряд методик, которые могут быть применены к бизнес-процессам. Но выбор приемлемой методики совершенствования процессов оказания государственных услуг представляет значительные трудности. М. Л. Корнева выделяет следующие причины: – многообразие подходов без определения областей их наибольшей эффективности; 53 – отсутствие взаимосвязи между различными методиками и подходами, что затрудняет их совместное использование; – отсутствуют формализованные механизмы применения методик в конкретных ситуациях [94, с. 95]. В научной литературе применение методик совершенствования бизнес-процессов по оказанию государственных услуг связано, как правило, с реинжинирингом, бенчмаркингом, оптимизацией, регламентацией, стандартизацией и автоматизацией. Поэтому предлагаем остановиться на каждом из них отдельно. Итак, М. Хаммер и Дж. Чампи, авторы термина «реинжиниринг», определяют реинжиниринг как «фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование бизнес-процессов компаний для достижения коренных улучшений в основных актуальных показателях их деятельности: стоимость, качество, услуги и темпы» [47, с. 82]. Реинжиниринг используется в случаях, когда необходимо принять обоснованное решение о реорганизации деятельности: радикальных преобразованиях, реструктуризации, замене действующих структур управления на новые и пр. [95, с. 191]. Поэтому вполне обоснованы суждения о том, что «целью реинжиниринга бизнес-процессов являются целостное и системное моделирование и реорганизация материальных, финансовых и информационных потоков, направленная на упрощение организационной структуры, перераспределение и минимизацию использования различных ресурсов, сокращение сроков реализации потребностей клиентов, повышение качества их обслуживания» [96, с. 42]. Относительно сущности реинжиниринга процессов оказания государственных услуг в научной литературе существуют различные мнения. Согласно одному из них реинжиниринг государственных услуг представляет собой «деятельность, направленную на радикальную перестройку текущей практики предоставления государственных услуг» [97, с. 7]. С другой стороны, реинжиниринг рассматривается в качестве своеобразного инструмента. «Реинжиниринг процессов в правительственных органах, – отмечают Т. А. Святкина и Ю. А. Сагиндыкова, – так же актуален, как и в бизнес-структурах, и тем более в рамках внедрения электронного правительства. Электронное правительство, по своей сути, призвано упростить 54 процесс взаимоотношений бизнеса и простых граждан с правительственными органами. Реинжиниринг процессов выступает в этом в роли инструмента упрощения» [98, с. 60]. В этом же духе реинжиниринг процессов оказания государственных услуг определяется Е. М. Стыриным. «Если перед реализацией государственных услуг не производить предварительно реинжиниринг, – отмечает он, – то их последующая реализация может не дать ресурсного выигрыша ни одной из заинтересованных сторон (чиновники, граждане, представители бизнеса, иные группы). Отсюда, по его мнению, реинжиниринг «заключается в проведении необходимых изменений в государственных административных процедурах таким образом, чтобы затрачиваемые на их предоставление ресурсы (человеческие, финансовые, временные или иные) стали бы меньше» [99, с. 26]. Таким образом, исходя из конечных результатов, которые преследуются при проведении реинжиниринга процессов оказания государственных услуг, важным становится использование инструментов оценки. «Для… отбора приоритетов для реформирования государственного управления, а также для оценки последствий проводимых преобразований по реинжинирингу, – пишут разработчики Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011– 2013 годы, – …целесообразно продолжить практику мониторинга качества и доступности государственных услуг» [100]. Между тем в указанной Концепции реинжиниринг процессов оказания государственных услуг, по нашему мнению, достаточно необоснованно отождествляется с оптимизацией. Схожая позиция встречается и в других источниках. «Реинжиниринг государственных услуг … – по мнению М. А. Гинтовой, С. Б. Датиева, А. Б. Жулина, А. А. Костырко, – является наиболее комплексным направлением оптимизации государственных услуг и государственных функций, включающим широкий спектр возможных мер» [101, с. 9]. Вместе с тем между реинжинирингом и оптимизацией существуют явные различия. Так, если «реинжиниринг бизнес-процессов заключается в кардинальной перестройке всех процессов», то «оптимизация процессов – это неторопливая (по пословице «Семь раз отмерь…»), аккуратная и вдумчивая работа по улучшению 55 процессов, путем устранения из них так называемых зон неоптимальности» [102, с. 23]. В этом ключе весьма показательным является сопоставление реинжиниринга (инновации) и оптимизации (усовершенствования) бизнес-процессов, проведенное Т. Давенпортом. Таблица 1 – Сопоставление понятий «усовершенствование» и «реинжиниринг» Наименование Оптимизация Реинжиниринг Уровень изменений Наращиваемый Радикальный Начальная точка Существующий «Чистый лист» процесс Частота изменений Непрерывно/единов Единовременно ременно Требуемое время Короткое Длительное Направление Снизу вверх Сверху вниз Охват Узкий, на уровне Широкий, функций межфункциональный Риск Умеренный Высокий Основное средство Статистическое Информационные управление технологии Тип изменений Культурный Культурный/Структурн ый Примечание: составлено автором на основе данных [48]. Отсюда в научной литературе под методом «оптимизация» подразумевается «процесс приведения объекта (системы) в оптимальное (наилучшее) состояние» [103, с. 87]. В то же время существуют свои принципы, которые должны быть обеспечены при оптимизации бизнес-процессов. Так, в соответствии с принципами управления Деминга для оптимизации каждого процесса необходимо выполнить последовательно 14 шагов: 1) описать сферу действия процесса; 2) создать модель процесса в его текущем состоянии (как есть); 3) выявить показатели качества функционирования процесса; 4) зафиксировать результаты, характеризующие текущее состояние качества функционирования процесса; 5) описать данные, характеризующие мнение потребителя о качестве процесса; 56 6) описать данные, позволяющие сравнить протекание аналогичных процессов в организациях; 7) выработать стандарты для каждого показателя, полученного по результатам третьего шага; 8) выявить проблемы, возникающие при реализации данного процесса; 9) разработать отчет по результатам анализа проблем, возникающих при реализации процесса; 10) предложить список потенциальных решений; 11) отобразить видение будущего состояния процесса; 12) подготовить список инициатив, необходимых для достижения желаемого состояния процесса; 13) провести предварительный анализ инициатив с точки зрения их экономической эффективности; 14) составить отчет по проекту в целом, содержащий рекомендации по оптимизации процесса [45]. Таким образом, представленные принципы говорят о непрерывности процесса оптимизации. В последнее время для этих целей используется термин «непрерывный менеджмент процессов». процессов может хорошо Непрерывный менеджмент адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям внешней среды, в то время как в проектах по реинжинирингу бизнес-процессов отсутствует долгосрочная стратегическая адаптируемость. Успехи реинжиниринга бизнес-процессов достигаются, как правило, при процессах умеренной сложности. При сложных процессах, касающихся глубоких структурных проблем, успеха можно достичь только в ходе долгосрочных эволюционных преобразований через непрерывный менеджмент процессов. Именно поэтому в настоящее время особую популярность получает точка зрения о том, что «наилучший эффект происходит в случае комбинации реинжиниринга бизнес-процессов как первого этапа построения процессной организации и непрерывного менеджмента процессов на втором этапе построения процессной организации» [104, с. 45]. В свою очередь, комбинация методов реинжиниринга и оптимизации, по мнению разработчиков Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы, должна существенно уменьшить «временные, организационные и финансовые издержки 57 граждан и организаций при взаимодействии с государством. В числе улучшений: сокращение сроков предоставления государственных услуг; сокращение количества требуемых от заявителя документов; выявление и исключение избыточных и дублирующих административных процедур; обеспечение межведомственного и межуровневого взаимодействия, позволяющего сократить количество обращений заявителя и организаций в органы государственной власти; усовершенствование нормативно-правового регулирования порядка предоставления государственных услуг; закрепление перечня оснований и состава процедур установления ответственности за ненадлежащее предоставление государственных услуг» [100]. По мнению В. А. Лукиной, реинжиниринг процесса оказания государственных услуг происходит в тех же формах, что и их оптимизация [105, с. 34]. Еще одним аспектом, который схож с реинжинирингом, является необходимость постоянного мониторинга результатов оптимизации. Так, существует мнение о том, что «необходимым условием эффективной реализации мероприятий по оптимизации …является проведение мониторинга» [106, с. 111]. Идентичными являются методологические рекомендации по проведению оптимизации и реинжиниринга таких процессов оказания востребованных (массовых) государственных услуг, «как: регистрация актов гражданского состояния; выдача документов, удостоверяющих личность; регистрационный учет граждан по месту жительства и месту пребывания; воинский учет; сдача квалификационных экзаменов на право управления транспортными средствами и выдача соответствующих удостоверений (автомототранспортные средства, самоходные машины, маломерные суда); регистрация транспортных средств (автомототранспортные средства, самоходные машины, маломерные суда); постановка объектов недвижимости на кадастровый учет и регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними; 58 назначение пенсий и социальных пособий; регистрация юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; постановка на налоговый учет, учет во внебюджетных фондах» [105]. Следующий метод – это «бенчмаркинг». Термин «бенчмаркинг» является англоязычным и не имеет однозначного перевода на русский язык. Этот термин произошел от слова «benchmark», которое означает отметку на фиксированном объекте, например, отметку на столбе, указывающую высоту над уровнем моря. В наиболее общем смысле benchmark – это нечто, обладающее определенным количеством, качеством и способностью быть использованным как стандарт или эталон при сравнении с другими предметами. Бенчмаркинг представляет собой систематическую деятельность, направленную на поиск, оценку и учебу на лучших примерах, независимо от их размера, сферы бизнеса и географического положения [107, 44]. «Оценка дает важную аналитическую информацию о реальных событиях и процессах, – пишет Ш. А. Есимова, – помогает усовершенствовать существующую практику…» [109, с. 257]. Как полагают В. Ф. Елисеенко, К. И. Головщинский, для оценки качества предоставления государственных услуг наиболее целесообразным является «бенчмаркинг результативности». Они выделяют несколько факторов целесообразности данной формы бенчмаркинга для ситуаций, связанных с управлением по результатам в системе государственного управления: 1) минимизация удельных издержек в случае многократного (циклического) применения. Эта форма бенчмаркинга может проводиться на ежегодной основе без существенного пересмотра условий и механизмов. Другие формы бенчмаркинга предполагают, что в каждом цикле все элементы должны быть созданы заново; 2) структурированность и единообразие подходов к анализу различных видов деятельности в государственном управлении, делающих возможным привлечение к процедурам бенчмаркинга всех заинтересованных лиц. Эта возможность обусловлена тем, что описание активности происходит не в сложной, сугубо профессиональной форме, а через систему показателей результативности, которые более понятны и осязаемы; 3) формализованность выражения качества предоставления услуг в виде набора показателей результативности, которая предоставляет 59 всем участникам процесса бенчмаркинга ясные и неопровержимые данные о достигнутых результатах деятельности и возможностях ее улучшения на основе применения лучших практик. По мнению А. В. Лопина, бенчмаркинг служит важной основой для проведения оценочных мероприятий, сопоставления лучшей практики [110, с. 12]. В Республике Казахстан бенчмаркинг процессов оказания государственных услуг осуществляется на основе Методики оценки качества оказания государственных услуг, разработанной в целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 «О системе ежегодной оценки деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы» [111]. По итогам оценки процессов оказания государственных услуг осуществляется так называемый «пост-аудит». Пост-аудит – это комплекс мер по определению полноты реализации поручений и рекомендаций, данных по результатам предыдущей оценки, на основании которых каждым государственным органом разрабатывается План мероприятий по улучшению показателей эффективности деятельности. Также одним из важных методов совершенствования процессов оказания государственных услуг является регламентация. В научной литературе регламентация определяется как «процесс создания регламентирующих документов, описывающих ход выполнения бизнес-процессов, таких как регламент выполнения бизнес-процесса, должностная инструкция, матрица ответственности, технологическая карта и т. д». В свою очередь, документирование (регламентация) процесса означает создание документации, определяющей ход, результаты процесса и порядок управления процессом. Документирование процессов организации должно осуществляться на основе определенных внутренних стандартов [112, с. 78]. В целом на постсоветском пространстве практический опыт регламентации процессов оказания государственных услуг сравнительно небольшой. К примеру, О. М. Ефремов отмечает, что «в сложившейся ситуации нет ничего удивительного, ведь в то время, когда другие страны накапливали опыт практической работы в этой сфере и совершенствовали законодательство об административных процедурах, советское государство следовало по пути отраслях административно-командного курса во многих 60 жизнедеятельности, в том числе и в сфере административного управления. Непосредственное же исследование позитивных административных процедур как формы реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами началось сравнительно недавно, когда в регламентации подобных отношений возникла острая потребность» [113, с. 4]. Само понятие регламента в буквальном смысле означает документ, который содержит «подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов» [114, с. 93]. Однако в отдельных случаях возникают проблемы их разграничения от стандартов. В сложившихся условиях возникает потребность в разграничении понятий регламента и стандарта. Итак, традиционно под регламентацией деятельности понимают создание четких формализованных правил выполнения и контроля работ по основным направлениям деятельности. Снижение издержек по итогам регламентации может быть существенным и относительно безболезненным за счет элементарного наведения порядка во всем, что касается способов выполнения, сроков и результатов работ, закрепления персональной ответственности за их выполнение [115, с. 10]. Регламенты, по мнению Н. В. Путило, должны рассматриваться как основные средства закрепления административных процедур и именно поэтому они приобретают особую важность [116, с. 7]. Рассуждая в том же ключе, А. В. Ноздрачев отмечает, что основное назначение регламента заключается в оптимизации и в повышении качества деятельности [117, с. 15]. Относительно сложившейся практики регламентации в научной литературе отмечается, что, «несмотря на бурный рост количества принимаемых административных регламентов, до сих пор отсутствует единая достаточно полная нормативно-правовая база для их разработки, принятия и функционирования. До сих пор нормативно не определены либо сформулированы недостаточно исчерпывающе признаки, виды, требования к административным регламентам, их место в системе актов управления» [118, с. 129]. Вместе с тем следует отметить, что свою лепту в разграничение рассматриваемых понятий внес законодатель, когда определил стандарты и регламенты государственных услуг. Главный водораздел между регламентом и стандартом он видит в их предназначении. 61 Если стандарт устанавливает «требования к оказываемым государственным услугам, включающие характеристики процесса, формы, содержания и результата оказания государственных услуг», то регламент устанавливает «требования к обеспечению соблюдения стандарта государственной услуги» и определяет «порядок деятельности услугодателей, в том числе порядок взаимодействия с иными услугодателями, центрами обслуживания населения, а также использование информационных систем в процессе оказания государственных услуг» [2]. В научной литературе отмечается, что стандарт и регламент также различаются как по своим целям, так и по сферам применения. В частности, «в отличие от стандарта (содержит требования к взаимодействию и результату такого взаимодействия), – говорит А. В. Яцкин, – регламент является формой его развития, конкретикой, регламентирует порядок деятельности, то есть устанавливает внутренние процедуры [119, с. 15]. Само слово «стандарт» (от англ. standard — образец, норма) так и рассматривается как эталон, шаблон, модель, образец, который берется как основа для сличения с ним других объектов или свойств. В широком смысле стандарт – это нормативный документ, который разработан на основе согласия сторон и утвержденный уполномоченным органом, в котором определяются для длительного и постоянного пользования правила, характеристики или общие принципы, затрагивающие разные виды деятельности или их результат. Задача этого документа – достичь наилучшей степени упорядочения в заданной области. Стандарты основываются на обобщенных результатах научных знаний, изучения практического опыта, развития техники и направлены на достижение наибольшей выгоды для общества [120, с. 45]. Таким образом, можно заключить, что стандарты процессов оказания государственных услуг представляют собой совокупность требований, отвечающих на вопрос о соотношении должного и возможного. В этом смысле интересна мысль В. Синюгина. Он в своей книге «Искусство реформирования» пишет: «Принципиально важно, имея в своем распоряжении стандарты, изменить подход к социальным вопросам: например, мы должны платить пенсию гражданам исходя не из того, сколько денег случилось в бюджете, а исходя из стандарта, определяющего достойную жизнь пенсионера» [121, с. 72]. 62 Однако стандарты возникают не сами по себе, а в результате использования методов стандартизации. Понимание этого делает утверждение Ю. И. Ребрина вполне обоснованным. В частности, он полагает, что «стандартизация – нормотворческая деятельность, которая находит наиболее рациональные нормы, а затем закрепляет их в нормативных документах типа стандарта, инструкции, методики и требований к разработке продукции, т. е. это комплекс средств, устанавливающих соответствие стандартам» [122, с. 149]. Если учитывать, что регламенты, по своей сути, являются нормативно-правовыми актами, то метод регламентации процессов оказания государственных услуг предстает в виде нормотворческой деятельности государства. Из этого следует вывод о том, что стандартизация и регламентация есть нормотворческие методы. Другой не менее важный вопрос – это цели, которые преследуются при использовании регламентации и стандартизации процессов оказания государственных услуг. На практике применение регламентации необходимо в случаях, когда существуют проблемы следующего характера: – «непрозрачность» системы работы – отсутствие четко выделенных этапов работы, результатов этих этапов и, как следствие, сложно проконтролировать что, как и почему происходит; – отсутствие закрепленной ответственности, наличие процессов, за которые никто не отвечает, и процессов, за которые «отвечают» несколько сотрудников одновременно, что провоцирует конфликт между ними; – выполняемые процедуры нигде не зафиксированы либо описание их проведено формально [123, с. 127]. В научных публикациях, посвященных целям и задачам регламентации, говорится «о повышении эффективности деятельности по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг, а также по обеспечению защиты прав и интересов граждан» [124, с. 43]. Стандартизация процессов оказания государственных услуг также имеет свои цели. По этому поводу М. Клишина пишет: «Работа по стандартизации услуг, оказываемых государственными учреждениями, начиналась под эгидой необходимости повышения качества (в самом широком смысле слова) и доступности уровня сервиса и государственных услуг, улучшения информационного обеспечения потребителей услуг» [125, с. 217]. 63 Анализ различных взглядов относительно целей и задач по применению методов регламентации и стандартизации процессов оказания государственных услуг свидетельствует об их единстве в вопросах повышения качества и доступности государственных услуг. Неслучайно в ряде случаев можно обнаружить рассмотрение целей и задач регламентации и стандартизации в одном ключе. Показательным является суждение о том, что регламентация и стандартизация процессов оказания государственных услуг позволят «повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей, повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти» [126, с. 144]. В последнее десятилетие одним из приоритетных направлений государственной политики большинства развитых и многих развивающихся стран стали производство и использование информационно-коммуникационных технологий практически во всех сферах общественной жизни. Не являются исключением и процессы оказания государственных услуг. Поэтому автоматизация процессов оказания государственных услуг выдвигается одной из приоритетных задач государственной политики. Само понятие «автоматизация бизнес-процессов» означает освобождение человека от участия в процессах получения, преобразования, передачи и использования энергии, материалов, информации либо существенное уменьшение степени этого участия или трудоемкости выполняемых операций [127, с. 72]. Значение автоматизации процессов оказания государственных услуг трактуется по-разному. Одним из важных является возможность избавления от «бумажного» документооборота, с которым связывается неэффективность всего процесса. «Низкая эффективность… государственных услуг, – считает Е. К. Чапибаев, – обусловлена «бумажным» документооборотом, высокой разрозненностью информационных систем и информационных ресурсов». По его мнению, «оказание государственных услуг зачастую требует межведомственного сбора или подтверждения информации в форме справок, копий регистрационных документов. Кроме этого, все издержки, связанные со сбором или подтверждением информации, возлагаются на заявителя или услугополучателя» [128, с. 74]. 64 Вместе с тем автоматизация государственных услуг имеет и свои сложности, которые необходимо учитывать. По мнению С. Лизина, «для перевода государственных услуг на электронные рельсы необходимо сформировать стабильные и понятные требования по защите информации, а также проработать вопросы обеспечения юридической значимости информации, включая механизмы персонализации ответственности за ее содержание» [129, с. 247]. Кроме того, внедрение и использование информационнокоммуникационных технологий в процессе оказания государственных услуг должны сопровождаться реинжинирингом указанных процессов. «ИКТ могут обеспечить эффективное функционирование административных процессов и облегчить мониторинг их выполнения, – отмечают эксперты Всемирного банка, – в то время как крупномасштабные инвестиции в ИКТ, не сопровождаемые реформированием и оптимизацией административных процессов, часто становятся неэффективными и даже контрпродуктивными» [130, с. 107]. Такого же мнения придерживается Е. М. Стырин. В частности, он полагает, что «процессу перевода государственных услуг в электронный вид предшествует процесс их глубокого анализа с точки зрения эффективности их предоставления. Такой процесс получил название «реинжиниринг государственных услуг и функций» [99]. По этому поводу О. В. Петров пишет, что «очень важный тактический подход и принцип реализации видения эффективного государства, ориентированного на граждан, – это принцип «сначала реинжиниринг – потом электронизация». По его мнению, несоблюдение данного принципа означает «автоматизацию хаоса», тем самым искусственно продлевается «жизнь давно устаревших процессов и процедур» [131, с. 19]. Предоставление государственных услуг гражданам и бизнесу на основе использования информационных и коммуникационных технологий возможно в условиях эффективного электронного правительства. В зарубежной научной литературе сложились два научных подхода к электронному правительству. Согласно первому из них электронное правительство воспринимается и заслуживает положительной оценки с различных точек зрения. Остановимся на некоторых из них. Так, в одних случаях электронное правительство отождествляется с процессом 65 предоставления эффективных, удобных и прозрачных государственных услуг ведомствами и учреждениями гражданам и бизнесу [132, с. 20]. В других – электронное правительство представляется в виде набора технологических инструментов, которые не всегда содействуют улучшению управления. Одной из основных причин сложившейся позиции является так называемое цифровое неравенство. В эпоху формирования информационного общества «цифровое неравенство» становится одним из важнейших факторов деления людей на богатых и бедных [133, с. 172]. В условиях отсутствия гарантий надежности применяемых новых информационных технологий, в рамках которых возможны различные злоупотребления, усиливаются сомнения в эффективности электронного правительства. При этом отмечается, что сопротивление изменениям со стороны государственных служащих вовсе может привести к провалу идеи электронного управления [134, 15]. Исследование указанных подходов к электронному правительству позволяет сделать выводы о состоятельности каждого из них. Вместе с тем верной представляется серединная позиция. По нашему мнению, электронное правительство, а вместе с ним и автоматизация процессов оказания государственных услуг, может привести как к улучшению государственного управления, так и к его ухудшению, формализму и злоупотреблениям. Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать выводы о том, что методы совершенствования процессов оказания государственных услуг преследуют схожие задачи: качество, доступность и эффективность процесса оказания государственных услуг. Отсюда следует, что методы совершенствования процессов оказания государственных услуг нужны не сами по себе, а для достижения указанных задач. Достижение указанных задач, следовательно, свидетельствует о совершенстве процесса. 66 1.4 Опыт зарубежных стран в совершенствовании процесса оказания государственных услуг Изучение зарубежной практики совершенствования процессов оказания государственных услуг чрезвычайно важно для современного Казахстана. В течение последних лет потребность в осмыслении, адаптации и выяснении возможностей и перспектив принимаемых мер по совершенствованию указанных процессов значительно возросла. Государственные услуги в зарубежных странах воспринимаются по- разному, как с точки зрения их роли и места, так и с точки зрения их сущностного понимания. С позиции роли и значения следует отметить, что особое отношение к государственным услугам складывается в странах с высокими демократическими ценностями. Так как именно в этих странах государство рассматривается как равнозначный партнер по отношению к обществу и гражданину. К таким странам, безусловно, можно отнести США, страны Западной Европы и т. д. В странах, где отсутствуют демократические ценности, не наблюдается какое-либо стремление к ним, органы государственной власти вовсе не заботит качество процессов оказания государственных услуг, либо оно отодвигается на второй план. Здесь взаимоотношения государства и общества, государства и гражданина характеризуются принципом «власти и подчинения». В связи с изложенным в настоящем подразделе внимание преимущественно будет обращено на опыт стран с устоявшимися демократическими ценностями, в которых имеется богатый практический опыт совершенствования процессов оказания государственных услуг. В то же время, справедливости ради, необходимо отметить, что демократические ценности, служение интересам граждан – это не единственная причина совершенствования сферы оказания государственных услуг. В мировой практике есть страны, где в совершенствовании процессов оказания государственных услуг важную роль сыграли мотивы, связанные с улучшением бизнесклимата, созданием привлекательных условий для инвесторов. Если классическим примером, где социальные потребности и ожидания стали стимулом для совершенствования процессов оказания государственных услуг, может служить Великобритания, то 67 к числу стран, воспринявших качество государственных услуг в качестве средства повышения инвестиционной привлекательности страны, можно отнести Сингапур. Итак, рассмотрим опыт обеих стран. В реформировании сферы оказания государственных услуг в Великобритании главный акцент был сделан на повышении качества социально значимых услуг государства. Началом реформ сферы оказания государственных услуг принято считать 1982 год, когда был принят план, получивший название «Инициативы управления финансами». Вслед за ним в 1987 году был опубликован доклад «Совершенствование управления работой правительства: следующие шаги», в котором были уже подробно представлены пути дальнейшего развития государственной службы и меры совершенствования процессов оказания государственных услуг. В 1991 году была осуществлена попытка регламентировать процесс оказания государственных услуг путем принятия единой для всех государственных органов Хартии граждан. В 1997 году правительство лейбористов инициировало поправки в данную программу, где особое внимание было уделено процессам оказания государственных услуг исполнительными органами власти. Таким образом, на основе Хартии граждан министерствами и ведомствами разработаны 40 хартий, охватывающих основные области государственных услуг и получивших одобрение Кабинета министров. Каждая из них устанавливает стандарты услуг, которые потребитель может получить от конкретных госучреждений в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, налогообложение и т. д. [135, с. 44]. По мнению В. Л. Тамбовцева, основная идея Хартии «заключалась в установлении стандартов качества для государственных услуг и измерении фактического уровня функционирования государственных учреждений в сравнении с этими стандартами, с тем, чтобы постоянно улучшать сами стандарты на основе давления, оказываемого на поставщиков услуг их конечными пользователями». При этом «возможность оказания такого давления, – отмечает он, – основывалась в этой программе на обеспечении открытости деятельности госучреждений, прежде всего – предоставлении гражданам информации, как об установленных стандартах, так и фактическом качестве услуг» [136, с. 223]. 68 Еще более интересным опытом Великобритании в области совершенствования процессов оказания государственных услуг является публикация так называемой «Белой книги», получившей название «Модернизация правительства». Она представляет собой своеобразный перспективный план реформирования государственного управления, состоящий из пяти направлений [136, с. 224]: 1) формирование государственной политики путем ориентации на нужды людей и стратегические цели государства, а не только на конъюнктурные факторы; 2) совершенствование механизмов распределения государственных услуг путем учета интересов различных слоев общества (пожилых людей, женщин, инвалидов, национальных меньшинств); 3) совершенствование процессов оказания государственных услуг за счет введения института отчетности государственных органов, оказывающих государственные услуги, использования методов бенчмаркинга и системы обмена прогрессивным опытом; 4) широкое применение информационных технологий и автоматизация государственных услуг для лучшего удовлетворения потребностей граждан и распространения государственных услуг через электронные сети; 5) совершенствование системы государственной службы за счет внедрения систем мотивации, оценки результатов труда, более широкого привлечения к работе женщин, инвалидов, национальных меньшинств. Сингапур, как отмечалось выше, к реформированию сферы оказания государственных услуг приходит через потребность в обеспечении инвестиционной привлекательности страны. Поэтому Сингапур известен тем, что особое внимание уделил совершенствованию процессов оказания государственных услуг, предназначенных для предпринимателей, особенно для нерезидентов. Для этих целей 1 января 1989 года была запущена система TradeNet – это первая в мире общенациональная система подачи торговой документации, признана большим вкладом в создание благоприятных условий для ведения бизнеса в Сингапуре. Правительство Сингапура сделало подачу торговых деклараций в электронном виде обязательной, и с помощью системы TradeNet 100 % торговых деклараций подается и обрабатывается в электронном виде. Через 69 систему TradeNet за год проходит около 9 миллионов заявок на получение разрешений на торговлю, и 90 % из них обрабатываются в течение 10 минут. Таким образом, большая экономия затрат, повышение эффективности и уменьшение сроков рассмотрения в результате использования TradeNet значительно улучшили конкурентоспособность Сингапура как центра международной торговли [137, с. 63]. Для сравнения следует отметить, что правительственный портал «eCitizen», который предназначался для всех граждан и сосредоточил в себе все услуги, оказываемые государственными органами («система одного окна» в Интернете), была запущена в 2000 году, то есть спустя 11 лет с момента создания системы TradeNet. Вместе с тем наработанный опыт оказания электронных услуг для предпринимателей позволил правительству Сингапура за короткий промежуток времени повысить качество работы правительственного портала «eCitizen». Таким образом, уже к 2002 году из 120 оказываемых услуг 107 были представлены в режиме онлайн. Последние инициативы Казахстана свидетельствуют об учете обоих факторов, как социальных, так и экономических. С одной стороны, намеченный курс на повышение качества процессов оказания услуг путем их оптимизации и автоматизации должен охватить 60 % социально значимых услуг, с другой стороны – такие же меры будут осуществлены по всем услугам, связанным с разрешениями и лицензированием. Анализ опыта зарубежных стран в реформировании сферы оказания государственных услуг свидетельствует о практическом применении и использовании всех рассмотренных нами в предыдущих подразделах методов совершенствования. А именно – реинжиниринга, стандартизации, регламентации, оптимизации и автоматизации. Однако применение указанных методов имеет свои особенности. Предпринятые меры по реинжинирингу процессов оказания государственных услуг были связаны с попыткой внедрения принципа «одного окна». Причин, побудивших многие страны выбрать модель комплексного обслуживания населения, очень много. Начиная с повышения качества самих процессов оказания государственных услуг и заканчивая вопросами противодействия коррупции. 70 По мнению С. Г. Капарова, «Центры обслуживания населения … дают возможность инициировать значительные усовершенствования самого процесса предоставления государственных услуг и повысить качество этих услуг без необходимости существенной реорганизации работы государственных агентств и организаций, оказывающих услуги населению, а также существенно приблизить поставщиков услуг к потребителям». Более того, «мировой опыт свидетельствует, что формирование подобных структур, – продолжает он, – в рамках реформ административной системы, проводимых с целью повышения качества и доступности государственных услуг, принесло положительные результаты» [87, с. 285]. Каким образом происходили эти изменения, рассмотрим на примере ряда стран. Канада является одной из первых стран, приступивших к осуществлению реинжиниринга процессов оказания государственных услуг по принципу «одного окна». При этом в вопросах совершенствования процессов оказания государственных услуг Канада также выступает за автоматизацию этих процессов. Поэтому пересмотр всех процессов по оказанию государственных услуг реализовывался с ориентацией на их автоматизацию как на центральном, так и на местном уровнях. На центральном уровне были использованы программы, получившие название «Service Canada» и «Government On Line». Именно они стали особо значимыми ресурсами, обеспечившими реализацию идеи принципа «одного окна». На местном уровне осуществлялись собственные инициативы. К ним можно отнести «Service New Brunswick» и «ServiceOntario». Создание «Service Canada» было осуществлено Секретариатом Комитета казначейства в 1999 году. Главной задачей такой инициативы стали: обеспечение доступа граждан Канады к услугам «всего правительства» по принципу «одного окна», нахождение удобного и эффективного способа оказания государственных услуг. При этом во всех государственных органах центральных и местных уровней, а также при неправительственных организациях были созданы специальные Центры доступа к услугам (Service Canada Access Centers). Такие Центры предоставляли возможность доступа граждан по принципу «одного окна» к государственным услугам различными способами: посредством личного содействия, по телефону либо через Интернет [138, с. 75]. 71 В Греции реинжиниринг всех процессов оказания государственных услуг осуществлен также путем создания Центров обслуживания граждан (КЕП). В настоящее время создано 1083 таких Центра, которые призваны в среднем обслуживать до 10 тысяч человек. Свою работу Центры осуществляют согласно принципам: – «двигаются документы, не граждане» (Move the file not the citizen); – «постоянное улучшение качества» (The Quality movement); – «система одного окна на местном уровне» (One stop shops close to the citizens – local level); – «ИКТ – основа упрощения процедур в государственном управлении» (ICT as a simplification agent in public administration) [139, с. 69]. В научной литературе также отмечается то, что «к моменту создания центров многие страны находились на достаточно продвинутой стадии административной реформы и внедрения элементов электронного правительства… были разработаны и законодательно закреплены в различных хартиях стандарты предоставления услуг населению» [87, с. 298]. Из этого следует, что реинжиниринг процессов оказания государственных услуг путем внедрения принципа «одного окна» выступает не единственным методом совершенствования процессов оказания государственных услуг. Во многих источниках отмечается, что реформирование сферы оказания государственных услуг – это длительный процесс. В условиях все большего использования информационнокоммуникационных технологий в государственном управлении, в сфере оказания государственных услуг процесс их реформирования, на наш взгляд, становится постоянным и бесконечным. В первую очередь, это связано с процессом постоянного научного прогресса самих информационно-коммуникационных технологий. Постоянство принимаемых мер в этом направлении также диктуется потребностями в постоянной оптимизации. И, как следствие, в мировой практике наметились тенденции, когда оптимизация и автоматизация придают постоянство и динамичность работе органов государственной власти по совершенствованию процессов оказания государственных услуг. Достижения в области автоматизации и оптимизации позволяют повысить качество государственных услуг, тем самым усиливая 72 требования к оказывающим указанные услуги органам государственной власти. Оказываемые в течение длительного периода времени услуги становятся моментальными. А это значит, что пересматриваются стандарты государственных услуг. Отсюда стандартизация превращается в непрерывный процесс. Если учитывать многочисленность и разнообразность предоставляемых государством услуг, можно предполагать многократное увеличение объема работ по нормативному обеспечению, а именно – разработке, рассмотрению, утверждению стандартов, а также их постоянной корректировке путем внесения соответствующих изменений и дополнений. В связи с этим заслуживает внимания порядок стандартизации и регламентации. Ведь от их сложности либо от их простоты зависит многое. Сложность порядка стандартизации может привести к застою либо к увеличению государственных расходов. Простота порядка утверждения стандартов государственных услуг грозит отражением в стандартах так называемых «ведомственных интересов», появлением административных барьеров и злоупотреблений. В мировой практике используются различные подходы к стандартизации процессов оказания государственных услуг. Похожей с практикой Великобритании оказалась практика стандартизации процессов оказания государственных услуг, которая была осуществлена в 1992 году во Франции путем принятия программы «La Charte des Services Publics». Здесь определялись базовые принципы предоставления публичных услуг, такие как: – прозрачность и ответственность; – простота и доступность; – привлечение населения и приспособление к нуждам граждан; – доверие и надежность [140, с. 52]. Подобная практика стандартизации процессов оказания государственных услуг стала возможной в Бельгии, Норвегии, Дании, Швеции, Финляндии, Испании, Ирландии, а также в США, Австралии и Новой Зеландии [141, с. 46]. В области автоматизации процессов оказания государственных услуг страны Европейского Союза показывают прогрессивные результаты. Одной из предпосылок таких достижений, безусловно, является наличие определенной нормативно-правовой базы, выраженной в соответствующих директивах ЕС: 73 – Директива 95/46/EC Европейского Парламента и Совета от 24 октября 1995 года «О защите частных лиц в связи с обработкой личных данных и о свободном обращении таких данных» [142]; – Директива 97/66/EC Европейского Парламента и Совета от 15 декабря 1997 года «Об обработке личных данных и защите частной информации в сфере телекоммуникаций» [143]; – Директива 1999/93/EC Европейского Парламента и Совета от 13 декабря 1999 года «Об электронных подписях» [144]; – Директива 1999/93/EC Европейского Парламента и Совета от 8 июня 2000 года «Об электронной коммерции» [145]; – Директива 2002/58/EC Европейского Парламента и Совета от 12 июля 2002 г. «О защите личной информации и электронных коммуникаций» [146]. Стремление к стандартизации процессов оказания государственных услуг наблюдается и в Российской Федерации. Здесь за основу была положена Концепция административной реформы в Российской Федерации, разработанная в 2002 году. Одним из основных направлений Концепции оказалась задача по регламентации деятельности государственных служащих и упорядочению их статуса. Отсюда на повестке государственной политики Российской Федерации прочно закрепляется задача по стандартизации процессов оказания государственных услуг [147]. В последние годы отмечаются успехи Российской Федерации в автоматизации процессов оказания государственных услуг. В среднем внедрение электронных услуг обеспечено на 58 процентов. И это все было сделано за счет успешной реализации программы «Электронное правительство». Так, в 2012 году Россия заняла 27 место в рейтинге развития электронного правительства. По сравнению с 2010 годом она осуществила позитивные изменения, обойдя 32 позиции. В настоящее время функционируют портал Правительства Российской Федерации, а также Единый портал государственных и муниципальных услуг [147]. Сторонником позиции постоянной и непрерывной оптимизации процесса оказания государственных услуг являются США. Для этих целей создана Межведомственная комиссия по улучшению деятельности государственных учреждений в области государственных услуг. Однако в США политика по автоматизации процессов оказания государственных услуг была объявлена значительно позже, в 2002 году. Это случилось благодаря Д. Бушу, 74 который обозначил курс на построение концепции е-правительства, которая включала в себя автоматизацию процессов оказания государственных услуг, предназначенных для граждан, бизнеса, различных государственных структур друг другу [148, с. 92]. Портал Правительства США представляет собой тематический каталог с несколькими вариантами многоуровневых классификаций ссылок с краткими описаниями на субпорталы и сайты органов государственной власти. Услуги оказываются непосредственно сайтами и субпорталами органов государственной власти. Для предоставления онлайн-услуги происходит перенаправление на соответствующий сайт или субпортал, который уже и оказывает услугу в интерактивном режиме через систему дополнительных вопросов-ссылок и заполняемых требуемых форм [149, с. 93]. Стандартизации процессов оказания государственных услуг уделяется особое внимание в Ирландии. К примеру, здесь для каждого государственного органа разрабатываются методические рекомендации по составлению стандартов оказания государственных услуг. Она также показывает наилучший результат по вопросам автоматизации процессов оказания государственных услуг среди европейских стран. По использованию информационных технологий при оказании государственных услуг опыт Ирландии на протяжении двух лет признавался лучшим среди стран Европейского Союза. В частности, по данным таких консалтинговых агентств, как Ernst & Young и Cap Gemini, степень использования информационных технологий в управленческой сфере государства составила почти 85 % [150, с. 41]. Одной из первых мер Правительства Ирландии стало принятие программы электронного правительства, в рамках которой было осуществлено создание для граждан подобия электронного магазина. Электронный магазин охватывал целый арсенал электронных услуг. Реализация Программы потребовала создания специальной межведомственной структуры – Агентства доступа (The Reach Agency). Кроме того, была образована специальная Комиссия по вопросам информационного общества, на которую в последующем была возложена ответственность за реализацию программы и определение ее этапов. Еще одна функция данной Комиссии заключалась в изучении опыта зарубежных стран в проведении мероприятий по автоматизации процессов оказания государственных услуг и выявлении наиболее приемлемых практик для Ирландии. 75 Таким образом, Ирландия является одной из показательных стран, достигших успехов в совершенствовании процессов оказания государственных услуг на основе использования методов бенчмаркинга. Отличительной особенностью было то, что, когда многие страны в большей степени занимались автоматизацией услуг в сфере налогообложения и других важных для государства сферах, Ирландия объявила приоритетом удовлетворенность населения по принципу «когда граждане ищут услуги, а не организации». Именно последнее стимулировало ирландское правительство к полному реинжинирингу процессов оказания государственных услуг. Так, электронные услуги осуществляются через функционирующий в настоящее время портал «Citizens Information» [151, с. 45]. Идея непрерывного менеджмента по совершенствованию процессов оказания государственных услуг осуществляется и в Австрии. Такая инициатива реализуется в рамках специального проекта, который называется «Менеджмент государственной администрации». Автоматизация процессов оказания государственных услуг осуществляется при поддержке специально учрежденного Совета по электронному сотрудничеству. Совет по электронному сотрудничеству (IKT-Board) был учрежден в 2002 году [152, с. 44]. Однако для полноценного функционирования электронного правительства в Австрии в 2003 году был принят Закон «Об электронном правительстве». Законом регулируются вопросы электронной идентификации граждан, стандартных электронных документов, защиты информации, электронных средств связи, электронной доставки, а также процессы оказания государственными органами государственных услуг в электронном виде. В целях осуществления электронных государственных услуг в Австрии создан специальный портал. На портале граждане могут получить услуги непосредственно либо путем перенаправления на соответствующий сайт или субпортал государственного органа, который оказывает услугу в интерактивном режиме [153, с. 25]. Закон об электронном правительстве в сочетании с законом об электронных закупках формирует установленную законом структуру по реализации заявок с использованием системы электронного правительства и электронного обеспечения. Совет по электронному сотрудничеству (IKT-Board) основан в 2002 году для координации 76 деятельности провинций, муниципалитетов, городов и сектора торгово-промышленной деятельности. Он несет ответственность за ввод в действие системы электронного правительства и электронного снабжения [154, с. 79]. Для совершенствования процессов оказания государственных услуг в Новой Зеландии вовсе введена специальная должность министра по государственным услугам. При этом известно, что Новая Зеландия обратилась в корпорацию Google с запросом о предоставлении электронных решений, которые помогут снизить затраты, а эффективность государственных услуг переведут на новый качественный уровень. Правительство Новой Зеландии полагает, что е-gov должно быть интегрировано в мобильные платформы и свободно работать на смартфонах граждан [155, с. 214]. Однако имеются и свои противники подобной политики. За основу контраргументов берутся стоимость и безопасность таких систем. Другим аспектом проблемы может стать отторжение, которое способны вызвать электронные технологии у граждан, в настоящее время далеких от всяческого научно-технического прогресса. Сегодня в правительственные органы чаще всего обращаются пожилые люди и малоимущие граждане, которые не обладают возможностями пользования смартфонами [156, с. 214]. В Норвегии осуществлена попытка заимствования опыта частного сектора и внедрения его в бизнес-процессы по оказанию государственных услуг. В частности, внедрена новая система оплаты труда, основанная на повышении роли материальных стимулов, действующих по рыночным законам. Принцип гласности и прозрачности лег в основу политики совершенствования процессов оказания государственных услуг в Японии. Важным здесь остается проведение «прозрачной» административной процедуры посредством придания гласности протоколов заседания государственных органов, оказывающих государственные услуги, а также использование механизмов контроля со стороны неправительственных и общественных организаций. Малайзия в качестве основы для совершенствования процессов оказания государственных услуг использовала методы автоматизации процессов оказания государственных услуг. Создан специальный Отдел административной модернизации и управленческого планирования (MAMPU) по внедрению системы электронных 77 государственных услуг (e-public services), главной целью которого является обеспечение эффективной внутриведомственной и межведомственной координации и предоставления упрощенного доступа населения к государственным услугам [157, с. 79]. В Венгрии автоматизация государственных услуг стала возможной благодаря принятию специальной программы «Электронное правительство». Главной целью этой Программы является обеспечение наилучшей интеграции информационных технологий различных ведомств, оказывающих государственные услуги, и повышение качества процессов оказания государственных услуг. Принятая в 2004 году программа Правительства «За свободную и справедливую Венгрию» обозначила курс на внедрение принципа «одного окна», принятие Хартии административного обслуживания, расширение сети электронных баз данных [158, с. 117]. Очевидные успехи в автоматизации процессов оказания государственных услуг демонстрирует Бразилия. Особенно это касается достижений в области развития системы сборов подоходного налога через Интернет. Реинжиниринг процессов оказания государственных услуг в Бразилии осуществлен посредством создания интегрированных центров обслуживания граждан (ICSC). В настоящее время ICSC существуют в 23 из 26 штатов Бразилии. По оценкам экспертов услуги ICSC пользуются популярностью у населения. Модель «одного окна» успешно распространилась на территории Бразилии, поскольку население благосклонно отреагировало на предоставление услуг, в большей степени ориентированных на граждан. С другой стороны, существуют здесь и свои проблемы. Модель ICSC не была полностью реализована ни в одном из штатов. Главной причиной остается отсутствие интереса со стороны ряда правительственных ведомств [159, с. 43]. К числу лидеров в улучшении процессов оказания государственных услуг можно отнести Финляндию. Она стала первой страной, которая приняла Закон «Об электронных услугах» (2001 год). В целом, оценивая опыт Финляндии в правовой регламентации процессов оказания государственных услуг, можно констатировать значительные успехи страны в этом направлении. Так, в 2004 году был принят Закон «Об административной процедуре», в рамках которого в полной мере отрегулированы вопросы оказания государственных услуг. В нем также отражается норма о том, что 78 консультации по вопросам предоставления государственных услуг предоставляются бесплатно [160, с. 72]. Интересными также являются положения Закона «О гласности в деятельности правительства». Согласно Закону орган власти должен по запросу граждан обеспечивать доступ к информации (устно или с помощью других удобных способов). Кроме того, Закон обязывает органы государственной власти информировать граждан о своей деятельности. государственные услуги в Финляндии Электронные осуществляются через портал «Suomi.fi», который был создан в 2002 году. На портале имеется информация об электронных услугах, которые оказываются Правительством Финляндии в режиме онлайн. Вместе с тем в Финляндии имеется специальный бизнес-портал, предназначенный для предпринимателей. Данный портал был запущен также в 2002 году и получил название «YritysSuomi.fi». Благодаря таким мерам в Финляндии в настоящее время 90 % государственных услуг осуществляются через Интернет [160, с. 112]. Южная Корея достигла значительных успехов в повышении качества процессов оказания государственных услуг с помощью методов их автоматизации. Уже к 2002 году Южная Корея завершила процесс формирования системы электронного правительства. Программа электронного правительства предусматривала 11 направлений, 5 из которых относились непосредственно к государственным услугам [161, с. 255]: – обмен базами данных между 5 основными государственными органами, занимающимися регистрацией населения, недвижимости, автотранспортных средств и т. д. Данная задача предполагала создание системы G4C, направленной на достижение межведомственного электронного документооборота; – создание Системы SIIS, обеспечивающей использование информации по вопросам социального и медицинского страхования, пенсионного обеспечения, страхования от безработицы и страхования от несчастных случаев на производстве; – создание специальной системы налоговых служб, с помощью которой осуществляются онлайновая подача налоговых деклараций, консультации по налогам, е-счетам, е-платежам, выдача сертификатов, касающихся налогов; – создание системы е-закупок, которая обеспечила прозрачность процессов государственных закупок [161, с. 257]. 79 Правительственный портал Южной Кореи получил название «eGovernment». Данный портал использует единую информационную систему, охватывающую все административные учреждения. Она позволяет осуществлять различные электронные государственные услуги, начиная от выдачи справок о регистрации по месту жительства и заканчивая получением информации об официальной стоимости земельных участков [161, с. 258]. Итак, проведенный анализ зарубежной практики совершенствования процессов оказания государственных услуг позволяет сделать ряд ключевых выводов. Активизация мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг стала возможной в начале 80-ых годов прошлого столетия. Опыт совершенствования процессов оказания государственных услуг показывает параллельное использование нескольких методов. Однако одним из прогрессивных к настоящему времени признается автоматизация процессов. Между тем исходные предпочтения относительно методов совершенствования процессов оказания государственных услуг различны. Если в одних странах интерес вызывал метод автоматизации процессов (Ирландия, Малайзия, Сингапур), в других – методы реинжиниринга (Канада, Бразилия), в третьих – методы стандартизации (Британия, США), в четвертых – бенчмаркинг (Франция, Бельгия, Норвегия, Дания). Однако это вовсе не означает, что другие методы не использовались или отвергаются. Успешность принимаемых мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг в большей степени связаны с секторальным подходом. В этих условиях отбираются наиболее востребованные и значимые государственные услуги, затем главный упор делается на совершенствование процессов оказания таких услуг. Например, услуги для бизнеса по опыту Сингапура, социально значимые услуги для граждан по опыту Великобритании и т. д. 80 2 АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ПРИНЯТЫХ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН МЕР ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ 2.1 Анализ современного состояния процесса государственных услуг и методики их оценки оказания В последнее десятилетие развития Республики Казахстан был обозначен ряд мер, направленных на совершенствование процессов оказания государственных услуг. Существенное изменение этих процессов значительно повлияло на общественно-политическую, экономическую, правоохранительную сферу, на все слои населения, независимо сельское или городское. Один из главных ориентиров проведенных реформ – это повышение качества процессов оказания государственных услуг. В качестве статистических показателей критерия «качество процессов оказания государственных услуг» использованы «доля моментальных процессов», «доля бездокументальных процессов», «доля автоматизированных процессов». Исходным документом, послужившим основой для осуществления полномасштабных реформ в сфере оказания государственных услуг, стало Послание главы государства народу Казахстана от 19 марта 2004 года «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации!» [162]. В то же время на улучшение рассматриваемых показателей наибольшее влияние оказало Послание главы государства 2012 года «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана», где уже ставятся четкие задачи по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг [163]. В настоящее время, как показывают результаты проведенного анализа стандартов оказываемых услуг, «доля моментальных процессов» составляет 11 % (61 процесс). К числу таковых можно отнести практически все процессы по оказанию социально значимых услуг. Здесь под «моментальными» подразумевались процессы, осуществление которых согласно стандартам государственных услуг возможно в течение 15 минут, а также в иные сроки до одного рабочего дня. Сокращение сроков достигается посредством использования методов по совершенствованию процессов оказания государственных услуг. Соответственно положительная динамика по 81 данному показателю является свидетельством успеха реформ в сфере оказания государственных услуг. Исследование общественного мнения позволило выявить картину оценки качества процессов оказания государственных услуг городским и сельским населением на примере Атырауской (соответственно 130 и 141 респондентов) и Западно-Казахстанской областей (соответственно 115 и 157 респондентов). В Западно-Казахстанской области доля респондентов, позитивно оценивших действующие сроки оказания государственных услуг, составила 48 %. По данному показателю практически такую же оценку дают респонденты Атырауской области – 49 %. Таким образом, общее количество респондентов, позитивно воспринимающих действующие сроки оказания государственных услуг, а также своевременное их исполнение, составило – 49 %. При этом меньший вклад вносит оценка городского населения Атырауской области – 23 %. Использованная в анкете формулировка вопроса «Удовлетворены ли Вы сроками оказания государственных услуг населению?» охватывает два аспекта. С одной стороны, речь идет о сроках, установленных в стандартах оказания государственных услуг, с другой – подразумеваются нарушения установленных в стандартах сроков. Другими словами, подобный подход обеспечивает оценку потребителем нарушений не только должного, но и возможного. Статистическим показателем, отражающим качество процессов оказания государственных услуг, на наш взгляд, выступает «доля бездокументальных процессов». Изучение существующих стандартов государственных услуг позволяет к таковым отнести лишь 15 % процессов (86 процессов). В данном случае под бездокументальными подразумеваются услуги, получение которых возможно лишь путем предоставления документов, удостоверяющих личность, либо путем исключительно электронного взаимодействия. Доля бездокументальных услуг может быть расширена за счет автоматизации необходимого для государственных услуг перечня документов. В этих случаях услугодатель использует собственную базу данных, а не документы потребителя услуг. Отмеченная нами «доля бездокументальных процессов» (15 %) свидетельствует о необходимости проведения масштабных мероприятий по расширению доли данных процессов. 82 Проведенное социологическое исследование также свидетельствует о невысоких результатах по данному показателю. Так, доля респондентов, отрицательно оценивших существующий перечень документов при оказании государственных услуг, составила 65 %. Такая цифра в большей степени складывается благодаря отрицательному отношению к этому показателю городского населения Атырауской области – 80 %. В разрезе городского и сельского населения превалирует отрицательное отношение городского населения: в Атырауской области 80 % городского населения против 53 % сельского населения, в ЗападноКазахстанской области соответственно 67 % против 62 %. Более того, следует иметь в виду, что оценка потребителей услуг складывается из их представлений должного. Поэтому доля потребителей, позитивно воспринимающих существующий перечень документов, может быть увеличена при условии осведомленности о возможностях государства по сокращению перечня документов за счет их автоматизации. В связи с этим, на наш взгляд, развитие информационно-коммуникационных технологий, большее участие населения в этих процессах с одной стороны и отсутствие реальных шагов по переводу процессов в «бездокументальные» с другой приведут к усилению критической оценки по данному показателю. К числу автоматизированных услуг нами отнесены те процессы, которые в полной мере осуществляются электронным способом на портале электронного правительства. Анализ стандартов государственных услуг позволяет к таковым отнести лишь 35 % услуг (198 процессов). В свою очередь, показатель «доля государственных услуг, предоставленных в автоматизированной услуге» оказался невыясненным, так как такие сведения не предоставлены уполномоченным государственным органом. Социологические данные сопоставимы со статистическим показателем, так как 57 % респондентов выразили неудовлетворение автоматизированностью процессов оказания государственных услуг. При этом наибольшее число отрицательных оценок сложилось за счет жителей Атырауской области – 66 %. 83 35% 35% 30% 25% 20% 15% 15% 11% 10% 5% 0% До ля "м ом ен та До ля ав "б то ез ма до ти ку зи ль м ро ны ен ва та х" нн ль пр ых ны оц пр ес х" со оц пр ес оц со ес с До ля Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе анализа стандартов государственных услуг. Рисунок 1 – Статистические показатели критерия качества процессов Следующий критерий, согласно которому проводилось исследование, – доступность процесса оказания государственных услуг. Здесь нами определены 3 социологических показателя: «информационная доступность (отсутствие языковых барьеров, доступность информации о стандартах и регламентах)»; «материальная доступность (удовлетворенность стоимостью услуг)»; «территориальная доступность», а также 3 статистических показателя: «количество жалоб на отсутствие информационной доступности»; «доля бесплатных услуг»; «доля населенных пунктов, в которых функционируют Центры обслуживания населения». В настоящее время не ведется работа по сбору и мониторингу жалоб на отсутствие информационной доступности. Проводимые статистические исследования ограничиваются лишь общим количеством жалоб. В связи с этим оценка по данному критерию ограничивается лишь социологическими данными. 86 % респондентов ответили, что не сталкивались с проблемами языкового барьера. В разрезе исследованных регионов можно отметить, что в Атырауской области доля респондентов, позитивно оценивших языковую ситуацию при 84 получении государственных услуг, составила 88 %, в ЗападноКазахстанской области – 83 %. В рамках социологических исследований также выявлено мнение общественности по поводу доступности информации о стандартах и регламентах государственных услуг. Здесь доля городского населения в Атырауской области, позитивно оценивающего данный показатель, оказалась больше (54 %), чем сельского (35 %). Такая же ситуация наблюдается в Западно-Казахстанской области: 53 % – городское население и 37 % – сельское население. В целом, Западно-Казахстанская область и Атырауская область показывают равную долю респондентов, положительно оценивающих доступность информации о стандартах и регламентах государственных услуг – 44 %. Долю бесплатных услуг позволяют выявить стандарты государственных услуг. Так, на сегодняшний день к бесплатным можно отнести 145 услуг. 26% Платные услуги -74% Бесплатные услуги -26% 74% Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе анализа стандартов государственных услуг. Рисунок 2 – Доли платных и бесплатных государственных услуг Общественное мнение по поводу платности предоставляемых государством услуг выглядит следующим образом. Не согласны с существующими размерами пошлин 62 % респондентов, из них в Атырауской области – 62 %, Западно-Казахстанской области – 61 %. Доля респондентов, которых устраивают действующие размеры, составила 24 %, затруднились с ответом 14 %. Анализ нормативно-правовых актов показал, что при принятии управленческих решений по поводу размера платы за государственные услуги не учитывалось мнение потребителей услуг. С принятием Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» данная проблема должна быть решена, так как разработчики 85 стандартов государственных услуг должны проводить их публичное обсуждение [2]. В свою очередь, это означает, что обсуждению будут подвергаться плата за услугу, а также размер такой платы. Создание Центров обслуживания населения, внедрение механизмов комплексного обслуживания и принципа «одного окна», безусловно, позитивно сказываются на территориальной доступности, так как здесь исключается необходимость посещения нескольких органов государственной власти. В то же время следует понимать, что подобные учреждения создаются не во всех населенных пунктах, ограничиваются областными и районными центрами. В настоящее время в областных и районных центрах функционируют 311 Цонов и их отделения по стране. В этой связи предприняты меры по созданию системы мобильных Цонов. Однако они не в полной мере показали свою эффективность. Об этом свидетельствуют результаты социологических исследований. Так, среди сельского населения Атырауской области 21 % респондентов оценивают деятельность Центров обслуживания населения положительно, тогда как 67 % респондентов настроены отрицательно. В Западно-Казахстанской области данный показатель среди сельского населения свидетельствует о такой же ситуации: 29 % против 67 % соответственно. Преимущественно негативная оценка жителей сельского населения на вопрос «Удовлетворены ли Вы расстоянием до учреждений, оказывающих государственные услуги?» объясняется тем, что Центры обслуживания населения созданы и функционируют только в областных и районных центрах. В этой связи представляется целесообразным рассмотрение вопроса о расширении функций должностных лиц аппаратов акимов городов районного значения, поселков, сел, сельских округов и наделении их дополнительными функциями по оказанию государственных услуг. Аналогичным способом была решена проблема предоставления нотариальных услуг. Кроме того, согласно статье 23 Закона Республики Казахстан «О нотариате», должностные лица аппаратов акимов городов районного значения, поселков, сел, сельских округов, уполномоченные на совершение нотариальных действий, проходят аттестацию в территориальном органе юстиции для получения права на совершение нотариальных действий [164]. 86 Оценка доли эффективных процессов долгое время оставалась неизученной, так как открытыми оставались вопросы методологического характера. Нами определены социологические и статистические показатели для оценки эффективности процессов оказания государственных услуг. К числу социологических показателей относятся: «оценка эффективности стандартов и регламентов»; «оценка эффективности Центров обслуживания населения»; «оценка эффективности электронного правительства», к числу статистических показателей – «доля эффективных процессов». Показатель «доля эффективных процессов» долгое время оставался открытым и методологически необеспеченным. В связи с этим положительной оценки заслуживает Закон Республики Казахстан «О государственных услугах», которым предусмотрена обязанность уполномоченного органа по разработке правил расчета эффективности государственных услуг. В результате Приказом Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 28 июня 2013 года № 197 утверждена Методика определения стоимости государственных услуг, учитывающая ряд аспектов, в том числе расходы на их осуществление [83]. К сожалению, в связи с тем, что указанные правила еще не апробированы, не собраны соответствующие сведения из государственных органов, министерство не располагает данными по показателю «доля эффективных процессов». В то же время можно делать обобщение на основании социологических данных. Так, позитивно оценивают эффективность стандартов 27 % респондентов, регламентов – 35 %, Центров обслуживания населения – 44 %, электронного портала правительства – 36 %. В разрезе городского и сельского населения: эффективность стандартов позитивно оценивают: 32 % и 31 % респондентов Атырауской области, 31 % и 18 % респондентов ЗападноКазахстанской области соответственно, эффективность регламентов: 32 % и 22 % респондентов Атырауской области, 50 % и 39 % респондентов Западно-Казахстанской области соответственно, эффективность Центров обслуживания населения: 55 % и 35 % респондентов Атырауской области, 51 % и 38 % респондентов Западно-Казахстанской области соответственно, эффективность электронного портала правительства: 54 % и 45 % респондентов Атырауской области, 31 % и 48 % респондентов ЗападноКазахстанской области соответственно. 87 При этом показатели эффективности вызывают наибольшее затруднение при оценке респондентами. Так, в оценке эффективности стандартов затруднились ответить 32 % респондентов, регламентов – 28 %, Центров обслуживания населения – 16 %, портала электронного правительства – 19 %. Таким образом, согласно Методике (Приложение А) положительная оценка отмечена по показателям «удовлетворенность сроками оказания государственных услуг» (49 %), «информационная доступность» (информация о стандартах и регламентах – 44 %, языковая доступность – 86 %), «оценка эффективности Центров обслуживания населения» – 44 %. Соответственно по другим показателям превалирует отрицательная оценка. Удовлетворены ли Вы сроками оказания государственных услуг населению? 49% Удовлетворены ли Вы тем перечнем 22% документов, который требуется при… Считаете ли Вы удовлетворительным автоматизированность процесса по… 31% Сталкивались ли Вы проблемами языкового барьера при оказании Вам… Считаете ли Вы, что информация о стандартах и регламентах… 44% Как Вы считаете, высока ли 35% эффективность регламентов оказания… Как Вы считаете, высока ли эффективность работы Центров… 12% 57% 9% 44% 15% 41% 14% 62% 45% Как Вы считаете, высока ли 27% эффективность стандартов оказания… 9% 13% 65% 86% Согласны ли Вы с размерами 24% государственных пошлин за оказание… Удовлетворены ли Вы расстоянием до учреждений, оказывающих… 42% 49% 40% 37% 40% 32% 28% 16% Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе результатов социологических исследований. Рисунок 3 – Социологические показатели по критериям качества, доступности и эффективности процессов оказания государственных услуг 88 Проведенный анализ состояния процессов оказания государственных услуг на предмет их соответствия дополнительным требованиям, которые, как нами отмечалось в первом разделе, оцениваются по таким критериям, как «доверие к власти», «бизнесклимат», «правоохранительная функция», «качество жизни». Критерии доверия к власти подразумевают также социологические и статистические показатели. Социологические показатели подразумевают уровень доверия к выборным институтам государственной власти в связи с принятыми мерами по совершенствованию процессов оказания государственных услуг, а также к государственным служащим, непосредственно оказывающим государственные услуги. В качестве статистических показателей используются такие показатели, как явка электората на выборы и количество жалоб на государственных служащих в связи с некачественным оказанием государственных услуг. Итак, по данным Центральной избирательной комиссии явка на выборах Президента Республики Казахстан, проведенных в апреле 2011 года, показывает высокий уровень политической активности – 89,98 %. В свою очередь, доля лиц, проголосовавших за действующего Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, составила 95,5 %. На внеочередных выборах депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан пятого созыва, избираемых по партийным спискам, по территории единого общенационального избирательного округа, состоявшегося 15 января 2012 года, приняли участия 75,4 % избирателей. При этом правящая Народно-Демократическая партия «Нур Отан» набрала 5621436 голосов или 80,99 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании [165]. 100,00% 95,00% 90,00% 85,00% 95,55% 80,00% 80,99% 75,00% 70,00% Уровень доверия Президенту 95,55% Уровень доверия НДП "НурОтан" - 80,99% Примечание: составлено авторами по данным [165]. Рисунок 4 – Уровень доверия к власти 89 Как показывают результаты социологических исследований, в определенной степени поводом для повышения доверия к власти стали предпринятые властью меры по совершенствованию сферы оказания государственных услуг. Так, на вопрос «Изменилось ли в позитивную сторону Ваше отношение к действующей власти в связи с созданием Центров обслуживания населения и другими мерами по повышению качества государственных услуг?» 51 % респондентов ответили положительно, 10 % затруднились в своих ответах. И только 39 % респондентов ответили: скорее нет (21 %), нет (18 %). Количество жалоб на деятельность государственных служащих, оказывающих государственные услуги, по данным Агентства РК по делам государственной службы за 2011 год составило 608. Учитывая показатели 2010 года, когда количество жалоб составило 1241, можно констатировать улучшение динамики по данному показателю. В то же время данные социологических исследований свидетельствуют о том, что ситуация с доверием граждан к государственным служащим остается сложной. Так, на вопрос «Доверяете ли Вы государственным служащим, которые принимают непосредственное участие в процессе оказания государственных услуг?» 60 % респондентов ответили отрицательно, 6 % – воздержались, только 34 % респондентов дали позитивную оценку по данному показателю. По критерию «бизнес-климат» использовано равное количество статистических и социологических показателей. В качестве статистических показателей предложены такие показатели, как «количество зарегистрированного бизнеса», «объем налоговых поступлений от бизнеса», «объем иностранных инвестиций», «доля оптимизированных и автоматизированных процедур лицензирования и разрешительных процедур», «рейтинг страны по показателю создания благоприятных условий ведения бизнеса (Doing Business)». Согласно данным Агентства Республики Казахстан по статистике объем валового внутреннего продукта, по предварительным данным, за январь-июнь 2013 г. составил в текущих ценах 14006,6 млрд тенге. По сравнению с соответствующим периодом 2012 г. реальный ВВП вырос на 5,1 %. В структуре ВВП доля производства товаров составила 39 %, услуг – 53,1 %. Объем инвестиций в основной капитал в январе-июле 2013 г. составил 2821,6 млрд тенге, что на 7,1 % больше, чем в январе-июле 2012 г. [166, с. 47]. 90 Количество зарегистрированных юридических лиц по состоянию на 1 августа 2013 г. составило 330653 единицы и увеличилось по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года на 6,1 %, в том числе 313836 единиц с численностью работников менее 50 человек. Количество действующих юридических лиц составило 178695, среди которых малые предприятия составляют 162739 единиц. Количество зарегистрированных субъектов малого предпринимательства (юридические лица) в республике составило 241543 единицы и увеличилось по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года на 7,1 %. В целом, на наш взгляд, позитивная динамика рассмотренных статистических показателей стала одной из весомых причин в улучшении позиции Казахстана в рейтинге «бизнес-климат»: с 56 места в 2012 году на 49 место в 2013 году [167]. Таблица 2 – Рейтинг страны по показателю создания благоприятных условий ведения бизнеса Легкость ведения бизнеса 49 место Подключение к системе электроснабжения 80 место Защита инвесторов Регистрация предприятий 25 место Регистрация собственности 28 место Налогообложение 10 место 17 место Обеспечение Разрешение исполнения контрактов неплатежеспособности 28 место 55 место Примечание: составлено авторами на основе данных «Рейтинг экономик» [167]. Получение разрешений на строительство 155 место Кредитование 83 место Международная торговля 182 место Несмотря на положительно складывающиеся данные статистических показателей, данные социологических исследований говорят о необходимости принятия мер по дальнейшему совершенствованию процессов оказания государственных услуг бизнесу. Предметом социологических исследований по критерию «бизнес-климат» стали такие показатели, как «оценка качества процессов по регистрации и перерегистрации бизнеса», «оценка 91 качества обслуживания бизнеса налоговыми органами», «оценка качества разрешительных процедур». Если качество процессов регистрации и перерегистрации бизнеса положительно оценили лишь 26 % респондентов, то качество услуг, оказываемых налоговыми органами – 36 %, разрешительных услуг и лицензирования – вовсе 18 %. Причем такие цифры складываются в силу отрицательных оценок, полученных от респондентов из числа городского населения. На наш взгляд, складывающиеся проблемы связаны со сложностями достижения правоохранительных целей, а именно противодействия коррупции в сфере оказания государственных услуг. По критерию «правоохранительная функция» нами были выделены 2 социологических показателя и 1 статистический показатель. К социологическим показателям относятся такие, как «оценка уровня коррупции в учреждениях, оказывающих государственные услуги», «оценка мер государства, направленных на борьбу с коррупцией в этой сфере». В качестве статического показателя предложено использовать показатель – «количество коррупционных правонарушений и преступлений, установленных в процессе оказания государственных услуг». К сожалению, в связи с отсутствием работ по ведению статистического учета предлагаемого нами показателя – «количество коррупционных правонарушений и преступлений в сфере оказания государственных услуг» органы правовой статистки такими сведениями не располагают. В свою очередь, результаты социологических исследований позволяют делать неутешительные выводы относительно общественного мнения. Так, 61 % опрошенных оценивают уровень коррупции в учреждениях, оказывающих государственные услуги, как высокий. Причем, негативная оценка городского населения преобладает: в Атырауской области 72 % против 52 %, в Западно-Казахстанской области 67 % против 54 % соответственно. В то же время 50 % респондентов предпринятые государством меры по борьбе с коррупцией в сфере оказания государственных услуг относят к категории эффективных. 38 % не согласны с такой оценкой, затруднились выразить свою оценку. 92 Одним из важных критериев оценки, на наш взгляд, является критерий качества жизни. Здесь нами предусмотрен 1 социологический и 1 статистический показатель. К социологическим отнесен показатель «оценка влияния качества процессов оказания государственных услуг на качество жизни граждан». По информации Министерства транспорта и коммуникаций, в настоящее время оптимизации и автоматизации были подвергнуты 100 % социально значимых услуг, то есть весь перечень, состоящий из 31 социально значимой услуги, обозначенной в Реестре. Так, по их информации, только в 2011 году государственными органами оптимизированы и автоматизированы 49 социально значимых услуг. Однако в 2012 году к этому числу прибавились 22 социально значимые услуги. Таким образом, представленная информация свидетельствует о том, что поставленные задачи по оптимизации и автоматизации социально значимых услуг были перевыполнены. Так, сверх 31 социально значимой услуги, предусмотренной в Реестре государственных услуг, государственными органами были оптимизированы и автоматизированы 40 услуг, имеющих социальную значимость [168]. Однако полученные социологические показатели не в полной мере оправдывают оптимистические ожидания. Так, 36 % респондентов на вопрос «Повлияли ли меры по совершенствованию процессов оказания государственных услуг на качество Вашей жизни?» ответили утвердительно, тогда как 54 % респондентов ответили: скорее нет (25 %), нет (29 %). Вместе с тем следует учитывать, что качество жизни граждан зависит во многом от других факторов. Таким образом, результаты социологического исследования позволяют констатировать положительную оценку респондентами таких показателей, как «уровень доверия к выборным институтам государственной власти в связи с принятыми мерами по совершенствованию процессов оказания государственных услуг» (51 %), «оценка мер государства, направленных на борьбу с коррупцией в этой сфере» (61 %). В то же время порядка 8 показателей получили отрицательную оценку среди респондентов. 93 51% Доверяете ли Вы государственным служащим, которые принимают непосредственное участие в процессе оказания государственных услуг? Как Вы считаете, высокое ли качество процесса по регистрации и перерегистрации бизнеса? Как Вы считаете, высокое ли качество процесса обслуживания бизнеса налоговыми органами? Как Вы считаете, высокое ли качество процесса по выдаче разрешительных процедур (лицензирование, сертификация и т.д.)? Как Вы оцениваете уровень коррупции в учреждениях, оказывающих государственные услуги? Как Вы оцениваете предпринимаемые государством меры по борьбе с коррупцией в сфере оказания государственных услуг? Повлияли ли меры по совершенствованию процесса оказания государственных услуг населению на качество Вашей жизни? Позитивных оценок 34% 26% 39% 10% 60% 6% 64% 36% 18% 9% 52% 67% 61% 50% 36% Отрицательных оценок 12% 15% 32% 36% 54% 7% 14% 10% Затруднились ответить Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе результатов социологических исследований. Рисунок 5 – Результаты социологических показателей по критериям качества, доступности и эффективности процессов оказания государственных услуг Вместе с тем следует отметить, благодаря учреждению целостной системы, получившей название «Система ежегодной оценки деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы», утвержденной Указом Президента Республики 94 Казахстан от 19 марта 2010 года № 95, в стране ведется ежегодная оценка качества государственных услуг [169]. В то же время полные сведения о результатах проводимых оценок являются недоступными. В связи с анализом методической основы проводимой оценки. Ежегодной оценке подлежит деятельность местных исполнительных органов, которая осуществляется согласно Правилам проведения оценки эффективности деятельности исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы, местных исполнительных органов районов (городов областного значения), утвержденным Постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 июня 2010 года № 573 [170]. Кроме того, оценке также подлежит деятельность отдельных центральных государственных органов. Среди них отсутствуют такие ведомства, как Министерство внутренних дел, Генеральная прокуратура, Комитет национальной безопасности и другие. Между тем следует отметить, что, согласно Реестру государственных услуг, из 575 услуг 21 услуга предоставляется Министерством внутренних дел, 4 – Генеральной прокуратурой, 9 – Комитетом национальной безопасности. При этом из 31 социально значимых услуг 5 отнесены к компетенции Министерства внутренних дел. Из изложенного явствует необходимость рассмотрения вопроса о включении в перечень оцениваемых ведомств Министерство внутренних дел. Согласно пункту 17 рассматриваемой Системы по каждому направлению необходимо разработать и утвердить методики с соответствующими критериями и показателями оценки эффективности деятельности государственных органов. Методика в области оценки качества государственных услуг была утверждена трижды. Впервые она была утверждена совместным приказом Агентства от 14 июня 2010 года № 02-01-02/107 и Министерства связи и информации Республики Казахстан от 14 июня 2010 года № 87. Во второй раз уже совместным приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 13 января 2012 года № 02-01-02/6 и Министра связи и информации Республики Казахстан от 13 января 2012 года № 21 [74]. Наконец, действующая Методика оценки качества оказания государственных услуг была утверждена совместным приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам 95 государственной службы от 9 января 2013 года № 06-7/2 и Министра транспорта и коммуникаций Республики Казахстан от 10 января 2013 года № 22 (далее – Методика) [111]. Согласно Методике оценка качества оказания государственных услуг, предоставляемых центральными государственными и местными исполнительными органами, за исключением оценки по оказанию государственных услуг в электронном формате, осуществляется Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы. Оценка качества оказания государственных услуг, предоставляемых Агентством, осуществляется Администрацией Президента Республики Казахстан. Оценка качества оказания государственных услуг в электронном формате, предоставляемых центральными государственными и местными исполнительными органами, осуществляется Министерством транспорта и коммуникаций Республики Казахстан. Оценка качества оказания государственных услуг в электронном формате, предоставляемых Министерством транспорта и коммуникаций Республики Казахстан, осуществляется Канцелярией Премьерминистра Республики Казахстан. Одним из важных аспектов ранее использованных методик и ныне действующей Методики, пожалуй, являются критерии оценки и их показатели. Действующая Методика включает 12 критериев, к ним относятся: 1) расширение Реестра; 2) утверждение стандартов оказания государственных услуг; 3) утверждение регламентов оказания государственных услуг; 4) обновление стандартов оказания государственных услуг; 5) участие получателей государственных услуг в разработке или доработке стандартов оказания государственных услуг; 6) прозрачность стоимости государственных услуг; 7) наличие на интернет-ресурсе государственного органа стандартов и регламентов оказания государственных услуг, регламентов оказания электронных услуг и инструкций для пользователей электронных услуг; 8) качество оказания государственной услуги; 9) соблюдение сроков оказания государственных услуг; 10) обжалование государственных услуг; 11) доля пользователей государственных услуг, оказываемых государственным органом (подведомственной организацией) через 96 портал «электронного правительства» и ведомственный портал; 12) удовлетворенность потребителей государственными услугами, оказываемыми государственными органами. При этом наблюдается увеличение количества критериев оценки качества государственных услуг. Так, в 2010 году процессы оказания государственных услуг оценивались по 9 критериям, в 2012 – по 10 критериям, а в 2013, как показано нами, будут оцениваться по 12 критериям. В то же время обратной динамике подвергается количество показателей: в 2010 году – 17 показателей, в 2012 году – 16 показателей, в 2013 году – 13 показателей. Действующие критерии в своей основе заимствованы частично из Методики оценки качества государственных услуг 2010 и 2012 годов. Так, например, действующий критерий «Расширение Реестра государственных услуг» был заимствован из Методики оценки качества 2010 года, и на тот период именовался «Обновление Реестра государственных услуг». На это также указывают показатели данных видов критериев оценки. Если ранее показателем по рассматриваемому критерию служило «количество видов государственных услуг, включенных в Реестр государственных услуг», то в настоящее время планируется использование наличия государственных услуг, включенных в Реестр, в качестве показателя. В других случаях сохраняются ранее действовавшие критерии, но с другими показателями. Так, если критерий «утверждение стандартов оказания государственных услуг» в 2010 году оценивался только по показателю «доля утвержденных стандартов», то начиная с 2012 года и в ныне действующей Методике, помимо отмеченного, используется показатель «доля разработанных проектов стандартов оказания государственных услуг». Такое дополнение обусловлено изменением порядка формирования стандартов. В частности, в 2012 году утверждение стандартов выведено из компетенции разработчиков стандартов. 97 Таблица 3 – Критерии и показатели оценки качества государственных услуг по годам № Критерии/ показатели Критерии 2013 2012 2010 1 Расширение Рее- Оптимизация Обновление стра осударствен- Реестра госуРеестра госуных услуг дарственных дарственных услуг услуг Показатели Наличие государ- Доля передан- Количество ственных услуг, ных видов говидов госувключенных в Ре- сударственных дарственных услуг в естр услуг, вклюконкурентную ченных в Ресреду, или естр государобъединенных ственных усидентичных луг государственных услуг за отчетный период, указанных в Реестре 2 Критерии Утверждение Утверждение Утверждение стандартов стандартов ока- стандартов оказания зания государ- оказания гогосударственных ственных сударственных услуг услуг услуг Показатели Доля утвержден- Доля утверДоля утверных стандартов жденных стан- жденных оказания государ- дартов оказания стандартов ственных услуг, в государстоказания готом числе для ме- венных сударственных стных исполни- услуг, в том услуг, в том тельных органов, числе для мечисле для включенных в Ре- стных исполместных исполнительных нительных естр. органов, вклю- органов Доля разработан- ченных в Реестр. ных проектов стандартов оказания Доля разрабогосударственных танных проекуслуг, в том тов стандартов числе для оказания местных государственисполнительных ных услуг, в том органов, по услу- числе для гам, включенным местных в Реестр исполнительных органов, по услугам, включенным в Реестр Примечание: составлено авторами на основе данных [74], [111]. 98 Кроме того, формирование нового этапа реформ в сфере оказания государственных услуг, в том числе необходимость оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг, способствовало появлению новых критериев оценки качества государственных услуг и исключению ранее действовавших критериев. К числу новых критериев можно отнести «прозрачность стоимости государственных услуг». Оценка по критерию «прозрачность стоимости государственных услуг» проводится на основе представляемой центральными государственными и местными исполнительными органами информации по наличию обоснования стоимости государственных услуг в нормативных правовых актах. Появились также новые показатели. К примеру, ранее критерий «Соблюдение сроков оказания государственных услуг» оценивался по таким показателям, как: – в 2012 году: «Доля государственных услуг, оказанных государственным органом (подведомственной организацией) через центры обслуживания населения с нарушением установленных сроков», «Доля государственных услуг, оказанных в государственном органе (подведомственной организации) с нарушением установленных сроков»; – в 2010 году: «Доля государственных услуг, оказанных государственным органом (подведомственной организацией) через центры обслуживания населения с нарушением установленных сроков», «Доля государственных услуг, оказанных государственным центры органом (подведомственной организацией) через обслуживания населения с нарушением установленных сроков», «Доля государственных услуг, оказанных в государственном органе (подведомственной организации) с нарушением установленных сроков». В новой Методике появились новые показатели: – «Своевременность регистрации заявлений на лицензирование, поступивших с портала «электронного правительства»; – «Своевременность регистрации заявлений на лицензирование, поступивших в бумажном виде»; – «Своевременность оказания электронных государственных услуг посредством портала «электронного правительства». 99 Согласно Методике по показателю «своевременность регистрации заявлений на лицензирование, поступивших с портала «электронного правительства» оценивается регистрация заявлений в информационной системе «Государственная база данных «елицензирование» (далее – ИС ГБД ЕЛ), поступивших с портала «электронного лицензирования», ответственными сотрудниками государственного органа, являющегося лицензиаром в день поступления заявления. При поступлении заявлений в государственный орган в нерабочие дни или после окончания рабочего дня датой регистрации заявления считается следующий за ним первый рабочий день. По показателю «своевременность регистрации заявлений на лицензирование, поступивших в бумажном виде» оценивается регистрация заявлений в ИС ГБД ЕЛ, поступивших в бумажном виде, ответственными сотрудниками государственного органа, являющегося лицензиаром в день поступления заявления. При поступлении заявлений в государственный орган в нерабочие дни или после окончания рабочего дня датой регистрации заявления считается следующий за ним первый рабочий день. По данному показателю оценке подлежат случайно выбранные 25 заявлений из журнала регистрации, поступившие в бумажном виде за отчетный период (с момента ввода в эксплуатацию ИС ГБД ЕЛ в государственном органе) по каждому виду лицензии (далее – оцениваемое количество заявлений). В случае если в государственный орган поступило менее 25 заявлений на лицензирование за отчетный период, то оцениваются все заявления. По показателю «своевременность оказания электронных государственных услуг посредством портала «электронного правительства» оценивается своевременность оказания электронных государственных услуг посредством портала «электронного правительства» за отчетный период, согласно регламенту оказания электронной государственной услуги. 100 Таблица 4 – Показатели критериев оценки качества государственных услуг № Критерии/ показатели 1 Критерии Показатели 2013 2012 2010 Соблюдение сроков оказания государственных услуг Доля государСоблюдение сроков Доля государственных услуг, ственных услуг, оказания гооказанных оказанных сударственных государственгосударственным услуг органом Своевременность ным органом (подведомстрегистрации за(подведомственной органиявлений на ливенной оргацензирование, низацией) через зацией) через центры обслупоступивших с центры живания насепортала «элекобслуживания ления с нарутронного правинаселения с тельства» нарушением шением устаСвоевременность установленных новленных регистрации засроков сроков явлений на лиДоля государДоля государцензирование, ственных услуг, ственных услуг, поступивших в оказанных в оказанных в бумажном виде государственном государственном Своевременность органе органе оказания элек(подведомст(подведомсттронных государвенной оргавенной органиственных услуг низации) зации) с нарупосредством порс нарушением шением устатала «электронного установленных новленных правительства» сроков сроков Примечание: составлено авторами на основе данных [74], [111]. К числу новых критериев также можно отнести «качество оказания государственной услуги». Здесь учитываются сведения о количестве: – документов, запрашиваемых государственным органом для оказания государственной услуги, которые получены от межведомственных либо ведомственных информационных систем; – документов, запрашиваемых государственным органом для оказания государственной услуги, которые могут быть получены от межведомственных либо ведомственных информационных систем. 101 В Методике предусмотрены отдельные нормы и целостные механизмы, стимулирующие органы государственной власти к совершенствованию процессов оказания государственных услуг. В частности, в качестве отдельного механизма можно привести пример стимулирования перевода услуг по лицензированию на уведомительный характер. Таким образом, Методика для органов государственной власти служит стимулом: – к признанию и отнесению осуществляемой деятельности к категории государственных услуг; – к разработке и утверждению стандартов государственных услуг; – к утверждению регламентов государственных услуг; – к внесению изменений в стандарты с целью сокращения сроков и (или) количества документов, истребуемых от получателей услуг; – к привлечению потребителей услуг к разработке стандартов; – к закреплению платы за услуги в нормативно-правовых актах; – к размещению стандартов и регламентов государственных услуг на интернет-ресурсе государственного органа; – к получению документов, запрашиваемых государственным органом, для оказания государственной услуги из межведомственных и (или) ведомственных информационных систем; – к соблюдению сроков оказания государственных услуг; – к принятию мер по уменьшению количества жалоб со стороны потребителей услуг; – к принятию мер по увеличению количества обращений за государственными услугами, оказываемыми через портал «электронного правительства» либо ведомственный портал; – к принятию мер по увеличению отметок «хорошо» в карточках оказания государственных услуг. В целом, анализ Методики оценки качества государственных услуг позволяет сделать вывод о том, что, помимо оценки самого качества услуг, она направлена в большей степени на оценку мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг. При этом подвергаясь из-за года в год корректировке в зависимости от задач, формируемых в рамках повестки государственной политики. 102 2.2 Реинжиниринг процесса оказания государственных услуг Сфера оказания государственных услуг занимает особое место в управленческой политике любого государства. Переход к основам демократического развития страны коренным образом изменил всю систему государственного управления в целом и сферу оказания государственных услуг в частности. Произошел пересмотр сложившихся в советский период взглядов на все сферы общественной жизни, в том числе относительно отношений власти и гражданина. Исчезла жесткая и разрозненная структура ведомственных процедур рассмотрения заявлений граждан и организаций, произошел коренной пересмотр процессов оказания государственных услуг, другими словами, реинжиниринг этих процессов. Реинжиниринг бизнес-процессов по оказанию государственных услуг был осуществлен с целью достижения эффективности самих процессов оказания государственных услуг, а самое главное – их качества и доступности. Одной из исходных форм реинжиниринга выступает выделение из всех видов деятельности органов государственной власти те процессы, которые связаны с оказанием государственных услуг. В этой связи возникла необходимость в формировании перечня всех государственных услуг, оказываемых государством. Впервые задача по формированию Реестра государственных услуг была обозначена в Послании главы государства «Новый Казахстан в новом мире» в 2007 году [171]. И уже в этом же году Постановлением Правительства Республики Казахстан № 561 был утвержден Реестр, включающий 132 вида государственных услуг [172]. Анализ принятых постановлений Правительства Республики Казахстан, посвященных Реестру государственных услуг, показал, что они 8 раз подвергались корректировке. Однако с появлением либо исключением государственных услуг было связано только одно постановление Правительства. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 марта 2009 года № 331 Реестр был дополнен тремя услугами, относящимися к ведению Национального банка: выдача регистрационного свидетельства обменного пункта; выдача свидетельства об уведомлении, о валютной операции; выдача регистрационного свидетельства о валютной операции. В то же время были исключены два вида услуг, оказываемых местными исполнительными органами: 103 выдача справок о земельных участках, сведения о поголовье скота. Таким образом, с 16 марта 2009 года в Реестре государственных услуг насчитывалось 133 государственные услуги. В 2010 году Реестр государственных услуг был пересмотрен кардинально. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 июля 2010 года № 745 был утвержден новый Реестр, состоящий из 206 видов государственных услуг [173]. За счет принятых 47 постановлений Правительства в настоящее время данный Реестр претерпел значительные изменения и дополнения. И на сегодняшний день количество государственных услуг составляет 566. Согласно пункту 7 Правил ведения реестра государственных услуг «уполномоченный орган, в случае необходимости, ежегодно не позднее 1 июля и 1 декабря разрабатывает и вносит в установленном законодательством Республики Казахстан порядке в Правительство Республики Казахстан проект постановления Правительства Республики Казахстан, предусматривающий внесение изменений и (или) дополнений в реестр». При этом разработка Реестра осуществляется по результатам ежегодной инвентаризации и анализа функций центральных государственных и местных исполнительных органов путем рассмотрения нормативных правовых актов Республики Казахстан на предмет выявления государственных услуг, оказываемых центральными государственными и местными исполнительными органами [174]. В Правилах подробно указаны требования, которым должна соответствовать услуга: – быть ориентированной на реализацию отдельных функций государственных органов; – осуществляться в индивидуальном порядке; – осуществляться по обращению услугополучателя; – быть ориентированной на реализацию прав, свобод и законных интересов услугополучателей, предоставление им материальных или нематериальных благ. Исследование процессов оказания отдельных видов услуг показывает, что в Реестре под видом услуг обозначены несколько различных по технологии исполнения услуг. Проблема заключается в том, что каждая из них может иметь различные сроки исполнения, перечень документов и т. д. Однако объединение нескольких услуг в одной так называемой «услуге» приводит к единым требованиям ко всем услугам и не учитывает особенности каждой их них. Так, например, государственная услуга «Оформление и выдача актов на 104 право частной собственности на земельный участок» включает в себя услуги по выдаче акта на право частной собственности и дубликата такого акта. Для выдачи акта на право собственности необходимо совершить ряд юридически значимых действий. Очевидно, что при выдаче дубликата процедура услуги упрощается. Однако к обоим видам услуг устанавливаются равные сроки. В связи с изложенным выделение услуг в зависимости от технологии их исполнения, на наш взгляд, обеспечит возможность дальнейшего совершенствования процесса их оказания. С другой стороны, подобный подход, несомненно, расширит существующий Реестр государственных услуг. В основу реинжиниринга процессов оказания государственных услуг была положена идея комплексного обслуживания граждан. В управленческой практике Казахстана она получила название принципа «одного окна» и «предполагает создание единого места приема, регистрации и выдачи необходимых документов гражданам и юридическим лицам при предоставлении всех государственных услуг, предоставление возможности гражданам и юридическим лицам получения одновременно нескольких взаимосвязанных услуг» [175, с. 63]. Комплексное обслуживание населения представляет собой систему, как уже отмечалось нами в предыдущем разделе, эффективно функционирующую в ряде зарубежных стран. В Казахстане она была воплощена посредством создания специальных Центров обслуживания населения, призванных осуществлять оказание государственных услуг по принципу «одного окна». Центры обслуживания населения, придерживаясь принципа «одного окна», создавая возможность объединения нескольких взаимосвязанных услуг в одну услугу, переводя процессы их оказания в новый партнерский формат, исключая прямые контакты чиновников с получателями услуг и противодействуя проявлениям коррупции, должны обеспечить качество. Публичность, специальный режим и условия работы Центров обслуживания населения и другие особенности должны обеспечить доступность государственных услуг. Достигнуты ли указанные цели на сегодняшний день, а также ряд других аспектов рассмотрим в настоящем подразделе. Сегодня Центрам обслуживания населения переданы 100 государственных услуг. Отсюда реинжинирингу были подвергнуты процессы предоставления государственных услуг, которые находились в ведении Министерства внутренних дел, Министерства 105 юстиции, Министерства транспорта и коммуникаций, Министерства обороны, Министерства культуры и информации, Генеральной прокуратуры, а также местных исполнительных органов. Как мы уже отмечали, нельзя упускать из виду и другие специальные учреждения, которым были переданы функции по оказанию государственных услуг. В настоящее время порядка 43 процессов по оказанию государственных услуг находятся в ведении таких структур, как: РГКП «Центр по недвижимости»; РГП на праве хозяйственного ведения «Национальный центр экспертизы лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники»; Республиканское государственное предприятие «Государственный научно-производственный центр земельных ресурсов и землеустройства»; РГКП «Национальный аккредитационный центр Министерства образования и науки Республики Казахстан»; АО «Национальный центр государственной научно-технической экспертизы»; РГП «Национальный центр тестирования»; РГП «КазИнМетр»; АО «КазАгрЭкс»; государственные лесовладельцы – государственные организации, которым участки государственного лесного фонда предоставлены на праве постоянного землепользования; РГП «Республиканская ветеринарная лаборатория»; ГУ «Национальный архив Республики Казахстан»; РГП «Центр технического сопровождения и анализа в области телекоммуникаций»; Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан; АО «ЦУП». В отличие от Центров обслуживания населения, перечисленные структуры являются подведомственными организациями государственных органов, полномочных на осуществление государственных услуг. Проведенный анализ Реестра государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Республики Казахстан от 20 июля 2010 года № 745, показал, что государственные органы делегируют и предоставляют большую самостоятельность в осуществлении государственных услуг своим подведомственным организациям, чем Центрам обслуживания населения. Это может быть связано с различными причинами. Среди них имеются вполне обоснованные причины. К примеру, РГП «Центр технического сопровождения и анализа в области телекоммуникаций», РГП «КазИнМетр» и другие обладают большими техническими возможностями, больше специализируется в той или иной области. Однако за такими объяснениями может 106 скрываться желание органов государственной власти оставить за собой весомое право контроля за процессами оказания государственных услуг. Таким образом, существуют разные подходы в делегировании процессов оказания государственных услуг Центрам обслуживания населения и подведомственным организациям. Для начала рассмотрим сложившиеся модели процессов оказания государственных услуг. В настоящее время принято различать две модели, в рамках которых осуществляются государственные услуги. В первом случае полномочия по оказанию определенной государственной услуги распределяются между двумя субъектами. Субъект первый – так называемый «фронт офис». Ему вверяют полномочия по приему заявок от потребителей государственных услуг и выдаче готовых документов. Субъект второй – «бэк офис», который по существу исполняет услугу. Вторая модель предполагает полную свободу субъекта, оказывающего услугу. Другими словами, он принимает заявку, исполняет ее и выдает результаты исключительно на самостоятельной основе. Проведенный анализ Реестра государственных услуг показал, что ЦОНы выступают в качестве «фронт офисов» по всем 100 услугам, переданным в их ведение. Более детализированно можно представить на рисунке. Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе данных [173]. Рисунок 6 – Структура процессов оказания государственных услуг, осуществляемых ЦОНами 107 В сравнении с этим подведомственные организации, которым были делегированы полномочия по оказанию государственных услуг, выглядят более самостоятельными. Из рисунка 7 видно, что в отдельных случаях подведомственные органы в отношениях с ЦОНами исполняют роль государственного органа в качестве «бэк офиса». Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе данных [173]. Рисунок 7 – Структура процессов оказания государственных услуг, осуществляемых подведомственными организациями Интересным является тот факт, что по 4 процессам подведомственные структуры – «бэк офисы», а государственные органы – «фронт офисы», то есть, когда непосредственно сама услуга оказывается подведомственным органом, а государственный орган лишь принимает заявление и выдает результаты. Так, например, государственных процесс оказания услуги «Аттестация информационных систем и негосударственных систем, интегрируемых с государственными информационными системами, на соответствие их требованиям информационной безопасности», где «бэк офисом» выступает РГП «Центр технического сопровождения и анализа в области телекоммуникаций», а роль «фронт офиса» отводится Министерству транспорта и коммуникаций РК. Как показывают результаты проведенного исследования, Центры обслуживания населения не владеют процессами самостоятельно, 108 тогда как другие квазигосударственные структуры полномочны по 20 процессам осуществлять деятельность самостоятельно. К таким учреждениям можно отнести: – РГКП «Центр по недвижимости»: «Выдача технического паспорта объектов недвижимости»; – РГКП «Государственный центр по выплате пенсий Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан»: «Присвоение (выдача дубликата) социального индивидуального кода», «Назначение единовременной выплаты на погребение»; – АО «Национальный центр государственной научно-технической экспертизы»: «Прием документов на проведение государственной научно-технической экспертизы»; – РГП «Национальный центр тестирования»: «Прием документов и участие в оценке знания казахского языка (КАЗТЕСТ)»; – РГП «КазИнМетр»: «Выдача сертификата о метрологической аттестации»; – АО «КазАгрЭкс»: «Выдача удостоверения качества хлопкасырца»; – Государственные лесовладельцы: «Выдача лесорубочного и лесного билета»; – РГП «Республиканская ветеринарная лаборатория»: «Выдача акта экспертизы, выдаваемой ветеринарными лабораториями»; – РГП «ГосНПЦзем»: «Предоставление информации о принадлежности земельного участка», «Предоставление кадастровой информации на земельный участок», «Предоставление информации об изготовлении идентификационного документа на земельный участок», «Предоставление информации о правоустанавливающем документе первичного предоставления права на земельный участок»; – ГУ «Национальный архив РК»: «Выдача архивных справок»; – РГП «Центр технического сопровождения и анализа в области телекоммуникаций»: «Регистрация электронных информационных ресурсов и информационных систем в государственном регистре электронных информационных ресурсов и информационных систем», «Депонирование информационных систем, программных продуктов, программных кодов и нормативно-технической документации в депозитарии», «Выдача и отзыв регистрационного свидетельства Национального удостоверяющего центра Республики Казахстан»; – Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан: «Обучение по профессиональным 109 программам послевузовского образования в Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан», «Прием на обучение в Академию государственного управления при Президенте Республики Казахстан», «Обучение по программам переподготовки и повышения квалификации в Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан». Таким образом, можно судить о том, что предпринятые меры по реинжинирингу процессов оказания государственных услуг привели к делегированию полномочий ЦОНам, ограниченным ролью «фронт офисов». Однако даже в условиях стремления органов государственной власти к отведению ЦОНам лишь роли «фронт офисов», можно ли говорить об ухудшении качества процессов оказания государственных услуг. Рассмотрим несколько аспектов. Во-первых, именно сложная модель процессов оказания государственных услуг, когда «фронт офис» – ЦОН, «бэк офис» – государственный орган, представляется способом противостояния коррупции. Дело в том, что «фронт офис» должен исключить связь между исполнителем услуги (бэк офисом) и его потребителем. «Искоренение бюрократии и коррупции, бумажной волокиты и иных административных барьеров, оказание информационной помощи, – пишут С. Золотников и Н. Малярчук, – главные задачи ЦОН». Оценивая результаты деятельности Центров обслуживания, они отмечают: «Можно с уверенностью констатировать факт, что реформирование системы оказания государственных услуг посредством Центров обслуживания населения стало шагом вперед» [176, с. 18]. В то же время изучение ряда стандартов государственных услуг указывает на то, что рассматриваемая модель отрицательно сказывается на сроках оказания государственных услуг. К примеру, в отдельных стандартах отмечается, что в случае обращения потребителя в ЦОН, услуга оказывается в течение определенного количества дней, тогда как при обращении потребителя в акимат услуга оказывается моментально. Учитывая отмеченные достоинства и недостатки сложной модели, как нам представляется, необходим избирательный подход в ее использовании. По наиболее востребованным социально значимым государственным услугам предлагается предусматривать полную самостоятельность ЦОНов (простая модель), а по остальным услугам 110 использовать сложную модель процесса оказания государственных услуг. В последнем случае ЦОНы должны выступать лишь «фронт офисами». Одним из следующих результатов принятых мер по реинжинирингу является появление процессов оказания государственных услуг, допускающих альтернативность. В основу такой модели положено право выбора потребителя между Центром либо уполномоченным органом, которые в равной степени могут осуществлять одни и те же государственные услуги. По результатам проведенного анализа процессов оказания государственных услуг, находящихся в ведении ЦОНов, можно констатировать, что на альтернативной основе осуществляется ими 41 из 100 процессов. Таким образом, ЦОНы на альтернативной основе осуществляют процессы оказания государственных услуг с органами юстиции, органами внутренних дел, органами воинской службы, органами занятости и социальных программ, органами строительства и жилищно-коммунального хозяйства, органами в сфере образования, органами по управлению земельными ресурсами, органами в сфере сельского хозяйства, органами прокуратуры, органами культуры и информации, органами в сфере здравоохранения. Органы в сфере здравоохранения 2 Органы культуры и информации 3 Органы прокуратуры 2 Органы в сфере сельского хозяйства 1 Органы по управлению земельными ресурсами 4 Органы в сфере образования 1 Органы строительства и жилищ нокоммунального хозяйства 3 Органы занятости и социальных программ 9 Органы воинской службы 11 Органы внутренних дел 1 Органы юстиции 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе данных [173]. Рисунок 8 – Количество государственных услуг, оказываемых ЦОНами на альтернативной основе с государственными органами 111 Наряду с этим, альтернативной модели подвергнуты процессы оказания государственных услуг, находящиеся в ведении других квазигосударственных структур. В большинстве случаев квазигосударственные структуры на альтернативной основе осуществляют деятельность с ЦОНами. Согласно Реестру государственных услуг насчитывается 16 таких процессов. РГП «Центр технического сопровождения и анализа в области телекоммуникаций» 1 ГУ «Национальный архив Республики Казахстан» 1 Республиканское государственное предприятие «Государственный научно-производственный центр земельных ресурсов и землеустройства» 6 РГКП «Государственный центр по выплате пенсий Министерства труда и социальной защ иты населения Республики Казахстан» 7 РГКП «Центр по недвижимости» 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Примечание: рассчитано и составлено авторами на основе данных [173]. Рисунок 9 – Количество государственных услуг, оказываемых ЦОНами на альтернативной основе с другими квазигосударственными структурами К числу процессов, оказываемых подведомственными организациями на альтернативной основе с государственными органами, можно отнести лишь услугу «Выдача архивных справок», которая может осуществляться как государственным учреждением «Национальный архив Республики Казахстан», так и Комитетом информации и архивов, ЦОНами, местными исполнительными органами. В отличие от процессов, находящихся в ведении ЦОНов и других квазигосударственных структур, переданные в конкурентную среду процессы не предполагают какой-либо альтернативы в рассмотренном выше аспекте. На первый взгляд можно выделить ряд преимуществ альтернативной модели. Она расширяет возможности потребителя и предоставляет право выбора. Кроме того, появляется возможность посредством конкуренции, создаваемой между ЦОНом и органом 112 государственной власти, повысить качество государственных услуг. Так ли это на самом деле? Результаты проведенного исследования свидетельствуют, что указанные нами выше преимущества являются мнимыми. В процессе изучения практической деятельности ЦОНов оказалось, что ряд процессов, которые согласно Реестру государственных услуг должны оказываться на альтернативной основе, ЦОНами осуществляются исключительно в государственных органах. Объясняется это различными причинами. Если в одних случаях не осуществлен допуск ЦОНов к необходимым для оказания государственных услуг информационным базам данных (к примеру, по государственной услуге «Регистрация граждан по месту жительства»), в других – в самих ЦОНах не осуществлены необходимые организационные мероприятия (персонал и т. д.). О конкуренции также не может идти речь, поскольку ЦОНы заведомо находятся в неконкурентном положении. Дело в том, что они действуют исключительно в качестве «фронт офисов» и предоставляют услуги посредством сложной модели. Как ранее указывалось нами, такая сложная модель предполагает более длительные сроки исполнения, что делает услугу неконкурентоспособной. Более того, обращают на себя внимание недостатки альтернативной модели. Они, на наш взгляд, связаны с двумя аспектами. Один из них можно встретить в научной литературе. Так, по мнению С. Жаненовой, альтернативная модель открывает путь для коррупции, внедрение «альтернативного доступа» связано с обеспокоенностью органов государственной власти по поводу потери «личной власти и незаконного преимущества» [177]. О сопротивлении органов государственной власти политике внедрения принципа «одного окна» открыто говорилось в периодической литературе. Так, представители органов юстиции в период реализации ими задач создания Центров обслуживания населения по принципу «одного окна» с сожалением отмечали, что «когда глава государства поручал открыть Центры обслуживания населения в Казахстане, основной целью было поставлено, чтобы каждый гражданин, не обращаясь в разные государственные органы, мог прийти и получить все документы в одном центре. … К сожалению, сложилась такая ситуация, что некоторые из государственных органов не заинтересованы в передаче функций по приему и выдаче документов по своим услугам в ЦОНы. Так что есть определенное сопротивление» [178, с. 6]. 113 Вдобавок к этому, другим недостатком, на наш взгляд, является неэффективность альтернативной организации процессов оказания государственных услуг. Ведь альтернативная модель в два раза увеличивает расходы в части содержания обслуживающего персонала и т. д. Проблема представляется еще более острой, если учитывать, что в настоящее время почти половина всех государственных услуг осуществляется на альтернативной основе. Это, как нами уже отмечалось, 42 из 100 государственных услуг, переданных Центрам обслуживания населения. Заслуживают внимания такие меры по реинжинирингу, когда процессы оказания государственных услуг полностью передаются в частный сектор. Здесь услуги перестают быть государственными и исключаются из Реестра государственных услуг. Такой коренной пересмотр услуг может быть связан с различными причинами. В научной литературе, как нами отмечалось, обращается внимание на два аспекта. В определенной степени сходство взглядов по этому поводу мы находим в программе Народно-Демократической партии «Нур Отан» по борьбе с коррупцией, утвержденной 28 февраля 2008 года, в которой проблемы коррупции обозначены главной причиной передачи государственных услуг в частный сектор [179]. В этом же духе звучат объяснения МВД по поводу перевода государственных услуг по диагностике автотранспортных средств в частный сектор: «В МВД нет соответствующих условий для качественной диагностики. Это не только излишняя, но и способствующая коррупции функция» [180]. Теперь предлагаем рассмотреть, насколько обоснованы указанные мотивы с точки зрения общественного восприятия. Большинство опрошенных (47 %) считают, что качество государственных услуг по диагностике автотранспортных средств осталось таким же. Тогда как 27 % опрошенных согласились с тем, что качество этих услуг повысилось, а 26 %, напротив, не удовлетворены их качеством. Большинство респондентов (73 %), выразивших удовлетворенность услугами, связывают свои ответы с появлением множества конкурирующих между собой частных структур, которые стали более доступны. Респонденты (46 %), неудовлетворенные передачей рассматриваемой услуги в частный сектор, выражают беспокойство по поводу стоимости услуг. Другая часть респондентов (32 %), выразивших свое неудовлетворение по поводу передачи 114 данной услуги в частный сектор, полагают, что такие шаги ухудшают безопасность на дорогах. Прежде всего, это объясняется тем, что коммерческие организации зависимы от интересов потребителей и в целях извлечения большей прибыли не станут критичными в своих оценках. Таким образом, на наш взгляд, результаты проведенного социологического исследования указывают на то, что при передаче услуг в частный сектор необходимо предельно внимательно заботиться о вопросах тарификации передаваемых услуг и юридической ответственности субъектов, оказывающих эти услуги. Инициативы, связанные с полной передачей процессов государственных услуг в частный сектор, мотивируются в процессе ежегодной оценки качества государственных услуг. Между тем при рассмотрении принимаемых мер по реинжинирингу процессов оказания государственных услуг путем их передачи в частный сектор нельзя обойти вопросы, связанные с правовой легитимностью таких действий. Ведь действительно указанная форма реинжиниринга сталкивается с конституционным запретом. Согласно статье 7 Конституции РК устанавливается запрет на передачу государственных функций в частный сектор [15]. В свою очередь, в статье 32 Закона РК «Об административных процедурах» функции по оказанию государственных услуг отнесены к реализационным функциям государства [181]. Отсюда любые меры, связанные с передачей государственных услуг, следовательно, вместе с ними реализационных функций, в частный сектор, должны признаваться антиконституционными. В связи с этим, как мы полагаем, нормативно-правовое пространство нуждается в соответствующих изменениях. Другое дело, что можно предусмотреть в законах конкретные услуги государства, которые не могут быть переданы в частный сектор. Какие именно? Их мы рассмотрим в третьем разделе. Одной из форм реинжиниринга процесса оказания государственных услуг, как уже отмечалось нами в первом разделе, служит изменение принципов самого процесса. Процессы оказания государственных услуг могут перейти от разрешительного порядка регулирования к уведомительному и наоборот. Стремления государства в области поддержки развития малого и среднего предпринимательства, к примеру, обусловили изменение разрешительного на уведомительный порядок в процессах внесения изменений и дополнений в учредительные документы юридических 115 лиц [182]. Более того, «нами разработаны поправки в законодательство,– отмечает Министр юстиции Б. М. Имашев, – которыми внедряется уведомительный порядок регистрации малого бизнеса через Интернет» [183]. Реинжиниринг предполагает возможность исключения государственной услуги. Примером такого шага служат предпринятые Парламентом страны в 2009 году законодательные меры, которыми была исключена обязательная регистрация внесенных поправок в учредительные документы в случае изменения местонахождения юридического лица, видов уставной деятельности. При изменении природы государственных услуг, например, когда добровольные услуги становятся вынужденными, также происходит реинжиниринг процесса их оказания. Подобный опыт Казахстан имел с процессами оказания государственных услуг, связанных с регистрацией прав на недвижимое имущество. Так, ранее действовавший Указ Президента Республики Казахстан от 25 декабря 1995 г. N 2727, имеющий силу Закона, «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [184] предусматривал добровольный порядок регистрации. Однако с принятием нового Закона Республики Казахстан от 26 июля 2007 года N 310 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» процессы оказания государственных услуг, связанные с регистрацией прав на недвижимое имущество, стали носить обязательный характер. Так, в статье 9 этого Закона устанавливается, что «лицо обязано обратиться с заявлением о государственной регистрации не позднее шести месяцев с момента наступления юридического факта, являющегося основанием для возникновения права (обременения права), в том числе нотариального удостоверения договора, вступления в силу решения суда, выдачи иных правоустанавливающих документов» [185]. Передачу процессов оказания государственных услуг от одной ведомственной принадлежности к другой, другими словами, реинжиниринг этих процессов можно показать на следующем примере. Процессы оказания государственных услуг по документированию и регистрации были переданы от органов внутренних дел органам юстиции. Позднее было принято решение о возвращении указанных процессов в ведение органов внутренних дел. Такие шаги объясняются необходимостью «максимально 116 концентрировать все функции в сфере миграции в одном государственном органе» [186]. Указанный пример, а также ряд других принимаемых мер, свидетельствует о том, что реинжиниринг процессов оказания государственных услуг по определению ведомственной принадлежности в большей степени осуществляется в рамках административной реформы. Следующим аспектом в реинжиниринге процессов оказания государственных услуг является ликвидация самих процессов. «Решение о ликвидации государственной услуги, – пишут М. А. Гинтова и другие, – может быть принято по причине фактической невостребованности услуги, а также ее дублирования». По их мнению, «факт невостребованности государственной услуги устанавливается на основании ведомственной статистики по количеству обращений заявителей» [187, с. 8]. Кроме того, как уже отмечалось нами, реинжиниринг предполагает формирование нового процесса оказания государственных услуг. Как исключение, так и появление нового процесса оказания государственных услуг должны найти свое отражение в Реестре государственных услуг. Так, согласно пункту 3 Правил ведения реестра «основной задачей ведения реестра являются выявление и включение государственных услуг, сведений о государственных услугах в реестр» [174]. Рассмотренные нами Правила ведения реестра государственных услуг предусматривают требования для включения в него государственных услуг. Для этого государственная услуга должна: – быть ориентированной на удовлетворение потребностей получателя государственной услуги; – быть ориентированной на реализацию отдельных функций государственных органов; – носить индивидуальный характер; – осуществляться по обращению получателя государственной услуги. Вместе с тем в Правилах отсутствуют критерии для исключения государственной услуги из Реестра. Указанный аспект, по нашему мнению, является одним главных упущений рассматриваемых Правил. Таким образом, проведенный анализ мер, принимаемых органами государственной власти по реинжинирингу процесса оказания государственных услуг, имеет ряд достоинств и недостатков. 117 2.3 Стандартизация и регламентация процесса оказания государственных услуг Процесс развития системы стандартизации и регламентации процессов оказания государственных услуг в истории современного Казахстана – явление сложное и многоаспектное. Это связано с тем, что стандартизация процессов оказания государственных услуг стала возможной благодаря стандартизации самих государственных услуг. Именно в стандартах государственных услуг впервые отразились требования к процессам их оказания. Регламентация, представляя собой важный механизм в регулировании взаимоотношений в процессе оказания государственных услуг, служит продолжением процесса стандартизации. В таком же порядке рассмотрим этапы их реализации в Казахстане. Первые попытки стандартизации процессов оказания государственных услуг относятся ко второй половине 2005 года, когда Приказом Комитета по техническому регулированию и метрологии Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан № 502 были утверждены стандарты государственных услуг и основные требования к процессам их оказания. Однако, как отмечается в отечественной научной литературе, «принятие данного документа не повлекло за собой каких-либо последующих действий со стороны государственных органов, оказывающих услуги, поскольку Стандарт не обладал достаточной юридической силой для принятия дальнейших мер по повышению качества государственных услуг» [188, с. 56]. Также очевидной причиной неудачи принятых мер, по нашему мнению, являются не только несоответствие иерархии нормативноправовых основ уровню объекта регулирования, но и отсутствие масштабности предпринятых реформ. Как свидетельствует зарубежный опыт, решение проблем нормативного регулирования сферы оказания государственных услуг тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата. Создание механизмов стандартизации и регламентации процессов оказания государственных услуг во многих странах осуществлялось в рамках реформирования всей системы государственного управления. 118 Начало следующей попытки стандартизации процессов оказания государственных услуг в нашей стране связано с Посланием главы государства народу Казахстана «Новый Казахстан в новом мире», озвученным 28 февраля 2007 года. В частности, в нем было отмечено, что «Правительство должно обеспечить разработку и внедрение качественных стандартов предоставления государственных услуг…, должен быть утвержден реестр всех государственных услуг» [171]. Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом. Понимание этого послужило основой для Указа Президента Республики Казахстан «О мерах модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» от 13 января 2007 года, в рамках которого стало возможным принятие мер по совершенствованию процессов и процедур предоставления государственных услуг. Данный документ предусматривает разработку и внедрение стандартов предоставления государственных услуг государственными органами и организациями, а также предполагает принятие радикальных мер, направленных на предотвращение необоснованного вмешательства государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов, улучшение качества государственных услуг, предоставляемых населению страны [189]. Основы стандартизации процессов оказания государственных услуг на законодательном уровне впервые были заложены Парламентом с принятием соответствующих изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» в 2007 году [181]. В процесс государственного регулирования сферы оказания государственных услуг также был вовлечен Конституционный Совет, задачей которого стало регулирование вопросов, связанных с понятий «государственная функция» и разграничением «государственная услуга». Особое место в стандартизации отношений, связанных с производством государственных услуг, отводится Правительству страны. На уровне ряда постановлений Правительства были определены организационные и методологические основы стандартизации процесса оказания государственных услуг. К ним 119 можно отнести Реестр государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам, утвержденный Постановлением Правительства РК от 30 июня 2007 года № 561, Типовой стандарт оказания государственной услуги, утвержденный Постановлением Правительства РК от 30 июня 2007 года № 558 [190]. Другой наиболее сложный вопрос – это процесс формирования самих стандартов. На наш взгляд, формирование стандартов государственных услуг в Казахстане характеризуется тремя этапами. На каждом из них определялись собственные модели порядка формирования стандартов. На первоначальном этапе утверждение стандартов осуществлялось на самостоятельной основе государственными органами и местными исполнительными органами, полномочия которых предусматривали оказание государственных услуг. Такая самостоятельность в большей степени диктовалась тем, что именно субъекты, оказывающие государственные услуги, владеют достаточной информацией о способах и приемах предоставления государственных услуг. Это было так, но был упущен из виду фактор их заинтересованности в закреплении менее сложных требований в стандартах, так как исполнителями были они сами. И вполне очевидно, что представленная конструкция формирования стандартов государственных услуг начала подвергаться критике. В частности, весьма известным и, по нашему мнению, оправданным аргументом служит утверждение о том, что «когда превалируют интересы органов государственного управления (финансовые возможности бюджета, организационные возможности конкретного государственного органа и т. п.), а не потребности населения, то возможно составление «стандартов ради стандартов» – формального закрепления требований к услугам без ориентации на повышение их качества» [188, с. 36]. Так как по одним и тем же государственным услугам на региональном уровне каждым местным исполнительным органом составлялись собственные стандарты, количество утвержденных стандартов оказалось многократным. При этом возникла ситуация, когда в одних регионах были одни стандарты, в других – другие. Ситуацию должен был спасти новый централизованный порядок, который позволил исключить дублирование схожих стандартов и так называемый «ведомственный интерес». 120 Таким образом, 4 декабря 2008 года Бюджетный кодекс РК определил новый порядок, предусматривающий согласование стандартов со всеми заинтересованными органами. В частности, стандарты государственных услуг центральных и местных исполнительных органов должны утверждаться Правительством, а стандарты органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан – Президентом Республики Казахстан [191]. При этом все ранее утвержденные стандарты ставились на утрату. Другими словами, это был первый опыт работы со стандартами, повлекший колоссальные государственные затраты и ресурсы. Новый порядок резко исключил сложившийся хаос с формированием стандартов государственных услуг, но в то же время имел свои недостатки. И, в первую очередь, они были связаны с чрезмерной сложностью порядка утверждения стандартов. Увеличились сроки принятия стандартов, что привело к несвоевременному утверждению стандартов государственных услуг либо нежеланию их утверждения (отсутствию стандартов). Сложный порядок утверждения стандартов оказания государственных услуг усугубляется внутренним сопротивлением государственных органов. В 2010 году, несмотря на то, что с момента утверждения нового порядка прошло почти два года, задача по стандартизации еще не была решена. Более того, во многих органах государственной власти вовсе отсутствовали стандарты. Как известно, отсутствие стандартов, а следовательно, и требований к процессу оказания государственных услуг, приводит к личному усмотрению, субъективной оценке субъектов, оказывающих государственные услуги. И все это, в конечном итоге, ведет к условиям создания коррупции в государственных органах. К примеру, стандарты отсутствовали в министерствах здравоохранения, нефти и газа, охраны окружающей среды, экономического развития и торговли, чрезвычайных ситуаций, иностранных дел, труда и социальной защиты населения, а также в агентствах по регулированию естественных монополий, защите конкуренции, в Национальном космическом агентстве. При этом Министерством здравоохранения из 44 государственных услуг, для которых должны разработать стандарты, не были утверждены стандарты ни по одному из них. 121 Примечание: составлено авторами на основе данных [192]. Рисунок 10 – Количество утвержденных стандартов в 2010 году Справедливости ради следует отметить, что перечень из 479 услуг – это перечень, составленный Министерством экономики и бюджетного планирования. Поэтому работа по разработке стандартов государственных услуг согласно представленному на рисунке перечню государственных услуг не проводилась. Согласно Реестру государственных услуг предусмотрено 195 государственных услуг. Однако и здесь проведенная работа по стандартизации не показывает удовлетворительных результатов. Так, утверждены стандарты по 69 услугам центральных государственных органов (из 146 указанных в Реестре) и по 21 услуге местных исполнительных органов (из 39 услуг), что 122 составляет примерно 50 % (47 % по центральным органам, 53,8 % по местным органам). В результате внесенных изменений и дополнений в указанный Реестр в период с 2010 по 2012 год количество составило более 570 государственных услуг. Соответственно, увеличился объем предмета стандартизации, появилась необходимость в разработке и принятии все новых стандартов государственных услуг. Ситуация в процессе проведения оценки качества государственных услуг по критерию «утверждение стандартов государственных услуг» стала настолько сложной, что согласно Методике оценки качества государственных услуг, утвержденной 13 января 2012 года, начался учет еще не утвержденных стандартов. Так, появился такой показатель, как «доля разработанных проектов стандартов оказания государственных услуг (прошедших антикоррупционную экспертизу и направленных на согласование в министерства экономического развития и торговли, финансов и юстиции, но не утвержденных на конец отчетного периода), в том числе для местных исполнительных органов, по услугам, включенным в Реестр». При этом если показатель «доля утвержденных стандартов оказания государственных услуг, в том числе для местных исполнительных органов, включенных в Реестр» оценивался в 6 баллов, то показатель «Доля разработанных проектов стандартов оказания государственных услуг (прошедших антикоррупционную экспертизу и направленных на согласование в министерства экономического развития и торговли, финансов и юстиции, но не утвержденных на конец отчетного периода), в том числе для местных исполнительных органов, по услугам, включенным в Реестр» оценивался в 3 балла. Разработанные, но неутвержденные стандарты, конечно, не могли использоваться на практике. И поэтому на повышение качества оказываемых государственных услуг либо на предупреждение коррупционных правонарушений не могли повлиять. Из этого следует, в Методике оценки качества государственных услуг показатель «Доля разработанных проектов стандартов оказания государственных услуг (прошедших антикоррупционную экспертизу и направленных на согласование в министерства экономического развития и торговли, финансов и юстиции, но не утвержденных на конец отчетного периода), в том числе для местных 123 исполнительных органов, по услугам, включенным в Реестр» исключительно для спасения сложившейся ситуации со стандартами государственных услуг. Причиной всему, как нами отмечалось, явилась сложность порядка стандартизации. Одним из верных шагов, на наш взгляд, стало наделение уполномоченного органа – Министерства экономики и бюджетного планирования функциями постоянного мониторинга за ходом стандартизации государственных услуг. Согласно информации Министерства экономики и бюджетного планирования по состоянию на 19 октября 2012 года количество стандартизированных услуг значительно увеличилось. Примечание: составлено авторами на основе данных [192]. Рисунок 11 – Количество утвержденных стандартов по состоянию на 19 октября 2012 года 124 В полной мере утверждены стандарты министерств в области здравоохранения (29 из 29 услуг), охраны окружающей среды (8 из 8 услуг), чрезвычайных ситуаций (6 из 6 услуг), экономического развития и торговли (6 из 6 услуг), Агентства по защите конкуренции (1 из 1 услуги), Национального космического агентства (2 из 2 услуг). Однако по информации на 26 февраля 2013 года в этот ряд также становятся Генеральная прокуратура (4 из 4 услуг), Министерство образования (11 из 11 услуг), Министерство культуры и информации (10 из 10 услуг), Министерство экономики и развития торговли (6 из 6 услуг), Агентство по делам религий (4 из 4 услуг), Агентство по делам государственной службы (6 из 6 услуг). Примечание: составлено авторами на основе данных [192]. Рисунок 12 – Количество утвержденных стандартов по состоянию на 26 февраля 2013 года 125 Однако, помимо количественных показателей, следует учитывать качество самих стандартов государственных услуг. Дело в том, что утверждение стандартов государственных услуг в одних случаях Президентом, а в других – Правительством, иначе говоря, отсутствие единого органа, наделенного регулятивными функциями, привело к формированию различных стандартов по существу схожим с государственными услугами. Так, например, подобная двойственность отразилась на том, что государственные услуги по выдаче справок, связанные с готовой информацией, осуществляются в различные сроки. Согласно утвержденным Правительством стандартам органами юстиции выдача справок о зарегистрированных правах (обременениях) на недвижимое имущество и его технических характеристиках физическому лицу производится в течение одного дня. Правительством определен тот же срок для выдачи справок о подтверждении прохождения воинской службы физическим лицам местными органами военного управления Министерства обороны РК. Тогда как, в соответствии со стандартом государственных услуг, утвержденным Президентом, территориальные органы Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК осуществляют выдачу справки о наличии либо отсутствии судимости в течение семи дней. в вопросах государственного Сложившаяся ситуация регулирования сферы оказания государственных услуг обуславливает интерес к практике зарубежных стран, предусматривающих координацию процесса предоставления государственных услуг одним уполномоченным государственным органом. К примеру, в США уполномоченным органом, ответственным за выработку регулятивных мер, является Межведомственная комиссия по пересмотру деятельности государственных учреждений, в Польше – Правительственный Уполномоченный по реформе государственной системы при Канцелярии премьер-министра, в Великобритании – отдельное Ведомство по реформе государственных услуг (Office of Public Services Reform) при Аппарате премьер-министра страны, в Малайзии – Отдел административной модернизации и управленческого планирования (MAMPU), образованный в 1977 году в качестве подразделения Канцелярии премьер-министра. Однако, возвращаясь к казахстанской модели государственного регулирования, все же следует заметить, что и стандарты, утвержденные только в рамках полномочий Правительства, не 126 подвергнуты единым принципам унификации. Такая же ситуация и со стандартами, утвержденными Президентом. Например, Правительство определяет, что выдача дубликата свидетельства о присвоении социального индивидуального кода должна быть произведена в течение трех рабочих дней. Вместе с тем выдача такого же дубликата свидетельства, но уже о регистрации залога движимого имущества, не подлежащего обязательной регистрации, согласно стандартам Правительства, должна быть осуществлена в течение 7 дней. Что касается стандартов, утвержденных Президентом, то можно упомянуть в качестве примера правила, согласно которым Национальный Банк обязан выдачу свидетельства об уведомлении о валютной операции осуществить в течение семи дней, а выдачу регистрационного свидетельства о валютной операции в течение десяти дней. Типовые стандарты также становятся бессильны в реализации задач по унификации стандартов. Несмотря на общие требования Типовых стандартов, имеет место разнородность принятых стандартов. В большей степени здесь речь идет о несоблюдении требований Типовых стандартов. Так, в отдельных стандартах имеются основания отказа в принятии заявлений от потребителей услуг либо их возврата, в других они вовсе отсутствуют. Вдобавок к этому существуют замечания, связанные с содержанием самого Типового стандарта. Одним из весомых замечаний, пожалуй, является утверждение о том, что типовые правила формирования стандартов государственных услуг рассчитаны лишь на услуги, результатом которых является выдача определенных документов. Из этого следует, что государственные услуги, связанные с выплатой денежных средств (пенсий, социальных пособий и других) либо проведением экспертиз и освидетельствований (определение инвалидности и других), остаются вне сферы типовых правил. Вышеизложенное позволяет констатировать, что стандартизация государственных услуг осуществляется не системно, сформированные правила взаимоотношений услугодателя (центральных и местных исполнительных органов) и потребителей охватывают далеко не все виды государственных услуг, в должной мере не обеспечивают интересы потребителей, а в некоторых случаях по одним и тем же услугам имеют различные положения. 127 Таким образом, можно сделать вывод о том, что предусмотренный сложный порядок утверждения стандартов не повлиял на качество государственных услуг в должной мере. В связи с этим в рамках принятого в 2013 году Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» предложен новый порядок стандартизации государственных услуг. Кроме того, согласно закону, все ранее принятые стандарты должны быть поставлены на утрату. А это порядка 440 утвержденных стандартов. Третий этап формирования стандартов в большей степени ориентируется не на количество, а на качество государственных услуг. При этом качество стандартов государственных услуг связывается с волей и интересом потребителей услуг. Вводится новое требование, касающееся публичного обсуждения проектов стандартов государственных услуг. Публичное обсуждение проектов стандартов государственных услуг проводится с целью учета предложений физических и юридических лиц, интересы, права и свободы которых затрагиваются стандартами государственных услуг. Публичное обсуждение организуется государственным органом, уполномоченным на разработку проекта стандарта государственной услуги. Оно будет осуществляться путем его размещения на интернет-ресурсе государственного органа, разработавшего стандарт оказания государственной услуги, веб-портале «электронного правительства» с возможностью подачи и учета предложений и замечаний услугополучателей, а также иными способами, обеспечивающими информирование услугополучателя о проекте стандарта государственной услуги. По результатам публичного обсуждения проект стандарта государственной услуги подлежит доработке государственным органом, разработавшим проект стандарта государственной услуги. Государственный орган, разработавший проект стандарта государственной услуги, составляет уведомление о завершении публичного обсуждения проекта стандарта государственной услуги, включающее перечень и краткое содержание полученных в ходе публичного обсуждения замечаний и предложений с указанием их источника и результатов обсуждения и учета. Анонимные предложения и замечания физических и юридических лиц к проекту стандарта государственной услуги не рассматриваются. 128 Государственный орган-разработчик проекта стандарта государственной услуги должен организовать и провести публичное обсуждение проекта стандарта государственной услуги в течение тридцати календарных дней со дня включения соответствующей государственной услуги в реестр государственных услуг. По-прежнему стандарт государственной услуги разрабатывается и утверждается центральным государственным органом, в том числе в рамках своей компетенции для государственных услуг, оказываемых местными исполнительными органами, по согласованию с уполномоченным органом в сфере государственных услуг. В то же время законодательно закрепляется срок утверждения стандартов – три месяца с момента включения государственной услуги в реестр. Анализ нового порядка формирования стандартов позволяет сделать вывод: как и другие процедуры формирования стандартов, принятые на ранних этапах, он также представляется затратным и неэффективным. Так как процесс утверждения стандартов еще более усложнен. Публичные слушания могут столкнуться с формальным подходом органов государственной власти. Именно об этом говорят результаты социологических исследований. Несмотря на то, что 82 % респондентов положительно восприняли новый порядок формирования стандартов, 63 % из них слабо верят в то, что уполномоченный орган воспримет замечания и пожелания потребителей услуг. 17 % респондентов считают, что принятые меры приведут к излишним затратам бюджетных средств. Такой подход позволяет весь массив регулятивных норм, предусматриваемых в стандартах государственных услуг, кодифицировать в одном нормативно-правовом акте. С другой стороны, кодификация предполагает унификацию. Другими словами, возникает необходимость приведения в единый порядок различных положений по сходным государственным услугам. Однако подробно на предложениях по поводу порядка формирования стандартов мы остановимся в третьем разделе. Одним из важных аспектов упорядочения процессов оказания государственных услуг является также регламентация. Если стандарты направлены на урегулирование отношений между услугодателем и потребителем услуг, то регламенты, как уже отмечалось нами, предназначены для регулирования отношений между субъектами, оказывающими услугу. 129 Впервые правовые основы регламентации процессов оказания государственных услуг были заложены, наряду с вопросами их стандартизации, в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» в 2007 году. В частности, в пункте 22 статьи 1 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» отмечается, что «государственная услуга оказывается в рамках стандартов и регламентов государственных услуг в соответствии с законодательством Республики Казахстан на платной или бесплатной основе» [181]. Анализ нормативно-правовых актов, направленных на регламентацию процессов оказания государственных услуг, а также формирование самих регламентов, позволяет выделить два этапа. На первоначальном этапе регламенты должны были утверждаться органами, оказывающими государственные услуги, соответственно, актами центральных и местных органов государственной власти. Из этого следует, что регламенты имеют меньшую юридическую силу перед стандартами, так как последние, как нами отмечалось выше, утверждаются актами Правительства и Президента. Такая иерархия устанавливается в статье 4 Закона РК «О нормативных правовых актах» [193]. А это позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, регламенты не могут противоречить стандартам, а в случае их противоречия, применимы правила стандартов. Полагаем такую расстановку оправданной, так как, отмечалось нами, регламенты предназначены для регламентации взаимоотношений лиц, участвующих в процессе оказания государственных услуг. Во-вторых, установленный порядок иерархии определяет порядок и форму стандартизации и регламентации, поскольку нельзя утвердить регламенты по услугам, где отсутствуют стандарты. Так, в соответствии с распоряжением Премьер-министра от 25 мая 2010 года № 74-р государственные органы должны обеспечить разработку и утверждение регламентов государственных услуг в течение месяца со дня утверждения соответствующего стандарта государственной услуги. Такая зависимость порядка регламентации, как видно из представленного рисунка, несмотря на его упрощенный характер (регламенты утверждаются государственными органами, оказывающими государственные услуги), привела к снижению общего количества утверждаемых регламентов. В 2010 году регламенты государственных услуг отсутствовали в 19 ведомствах. Они были приняты только в Министерстве связи и информации (3 из 130 19 услуг), Министерстве транспорта и коммуникаций (6 из 43 услуг), Министерстве образования и науки (1 из 36). Примечание: составлено авторами на основе данных [192]. Рисунок 13 – Количество утвержденных регламентов в 2010 году в разрезе центральных органов государственной власти Следует отметить, что работа по разработке регламентов по услугам, предусмотренным в перечне Министерства экономики и бюджетного планирования (401 услуга центральных государственных органов), но не отраженных в Реестре, государственными органами не проводилась. Однако, если даже исходить из количества государственных услуг, предусмотренных в Реестре государственных услуг (146 услуг 131 центральных государственных органов), то количество утвержденных регламентов составляет – 9 %. Местными исполнительными органами вовсе не утверждались стандарты. А значит, что без регламентов местными исполнительными органами осуществлялось 214 услуг. Сложившаяся ситуация, как отмечается в Оценке деятельности государственных органов Республики Казахстан, связана с неоднозначным пониманием правил разработки регламентов. Проблема усугубилась в связи с тем, что в 2010 году Министерством экономического развития и торговли Республики Казахстан в государственные органы направлялись письма, «в которых указывалось о том, что центральным государственным органам необходимо обеспечить разработку регламентов государственных услуг, оказываемых центральными органами, так и местными исполнительными органами». Необходимо также отметить, что Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах» была исключена компетенция Правительства по утверждению типового регламента оказания государственной услуги. Таким образом, Постановлением Правительства Республики Казахстан от 3 августа 2010 года № 777 был упразднен Типовой регламент оказания государственной услуги, утвержденный Постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2007 года N 559 [194]. Типовой регламент оказания государственной услуги предписывал необходимость указания формы оказываемой государственной услуги, названия, статьи (пункта) и содержания статьи (пункта) нормативного правового акта, на основании которого оказывается государственная услуга, наименования государственного органа, государственного учреждения или иных субъектов, предоставляющих данную государственную услугу, формы завершения (результат) оказываемой государственной услуги, которую получит потребитель, перечня государственных органов и иных субъектов, включенных в процесс предоставления государственной услуги (с указанием степени их участия), описания порядка действий (взаимодействия) в процессе оказания государственной услуги и др. В целях восполнения норм, связанных с разработкой и утверждением регламентов оказания государственных услуг, приказом Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан от 23 июня 2010 года № 91 утверждены 132 Методические рекомендации по разработке регламента оказания государственной услуги. Именно эти Методические рекомендации окончательно разрешили разночтения, связанные с органом, ответственным за разработку регламентов оказания государственных услуг. В связи с принятыми мерами удалось несколько улучшить положение дел с утверждением регламентов. На 21 января 2013 года из 568 услуг, для которых центральные государственные органы должны были разработать регламенты, были утверждены 348, то есть 61 % регламентов. Примечание: составлено авторами на основе данных [192]. Рисунок 14 – Количество утвержденных регламентов по состоянию на 21 января 2013 г. в разрезе центральных государственных органов 133 Сложившийся порядок имел ряд существенных недостатков. В первую очередь, это связано с тем, что каждая область, район по одной и той же государственной услуге должен разрабатывать свой регламент. А это не исключает различные подходы и решения. Такое возможно, несмотря на Методические рекомендации. Приведем пример исходя из положений Регламентов государственной услуги «Выдача справок о наличии личного подсобного хозяйства», которые были утверждены постановлением акимата Мамлютского района Северо-Казахстанской области от 3 августа 2012 года N 291 (далее – Регламент № 1) [195] и решением акима Михайловского сельского округа Железинского района Павлодарской области от 01 августа 2011 года N 1 (далее – Регламент № 2) [196]. Так, в Регламенте № 1 отмечается, что при обращении потребителя ответственный специалист «проверяет данные потребителя по хозяйственной книге, заполняет справку о наличии личного подсобного хозяйства либо готовит мотивированный ответ об отказе в предоставлении государственной услуги». Иными словами, описывается как случай положительного исполнения государственной услуги, так и отрицательного. Вместе с тем в Регламенте № 2 при описании этапов оказания государственной услуги не учтены процедуры отказа в предоставлении государственной услуги. Такое упущение является, безусловно, существенным пробелом. В рассматриваемых регламентах используются различные терминологии. При описании этапов оказания государственной услуги в Регламенте № 1 отмечается, что Центром обслуживания населения документы направляются для исполнения в местный исполнительный орган через инспекторов накопительного отдела. В Регламенте № 2 вместо понятия «инспектора накопительного отдела» используется понятие «курьерская служба». Следующим недостатком такого порядка является то, что он не обеспечивает принцип процессуальной экономии. Из приведенного выше примера видно, что регламенты могут утверждаться решениями сельских округов, постановлениями районных акиматов. Допущенное дублирование функции по утверждению регламентов по схожим государственным услугам может привести к многочисленной, неоправданной противоречивой нормотворческой деятельности. На это указывает информация, полученная из Министерства экономики и бюджетного планирования. 134 Так, местными исполнительными органами оказываются 77–78 услуг (за исключением г. Алматы). Вместе с тем дублирование функции по регламентации на районном и сельском уровнях привело к тому, что в отдельных областях были приняты многочисленные регламенты по одним и тем же услугам. К примеру, в ЗападноКазахстанской области был утвержден 121 регламент, на стадии разработки находилось 425 регламентов, в Карагандинской области – 321 и 828, в Павлодарской области – 449 и 186 регламентов соответственно. г. Алматы г.Астана 13 16 49 13 Акмолинская область 7 Актюбинская область 1 6 Алматинская область 6 Атырауская область 1 5 ВКО 11 65 71 71 72 72 67 ЗКО 425 121 Карагандинская область Жамбылская область 8 Костанайская область 1 3 Кызылординская… 5 Мангистауская область 1 18 70 74 73 59 Павлодарская область 186 СКО 186 ЮКО 828 321 4 449 516 74 Количество гос услуг, не оказываемых МИО Количество не разработанных регламентов госуслуг Количество утвержденных регламентов Примечание: составлено авторами на основе данных [192]. Рисунок 15 – Количество утвержденных регламентов местными исполнительными органами по состоянию на 21 января 2013 года 135 Следующий этап формирования регламентов мы связываем с принятием Закона Республики Казахстан «О государственных услугах». В нем предусматривается новый порядок регламентации, который отчасти учитывает отмеченные выше проблемы. А именно в целях своевременной регламентации государственных услуг устанавливается срок утверждения регламента. Так, в законе предусматривается, что для организации деятельности поставщиков государственных услуг по вопросам оказания государственной услуги услугодателями в месячный срок после принятия стандарта государственной услуги разрабатываются и утверждаются регламенты государственных услуг. В то же время в остальном сохранился прежний порядок. Так, регламент государственной услуги, оказываемой центральным государственным органом, его ведомствами и территориальными органами, физическими лицами, государственными учреждениями и предприятиями, подведомственными государственными органами, юридическими лицами с государственным участием, негосударственными юридическими лицами, должен утверждаться нормативным правовым актом центрального государственного органа. А регламент государственной услуги, оказываемой местными исполнительными органами областей, города республиканского значения, столицы, района (города областного «значения), акимами аулов (сел), поселков, аульных (сельских) округов, городов районного значения, районов в городе, должен утверждаться нормативным правовым постановлением акимата области, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения), акимами аулов (сел), поселков, аульных (сельских) округов, городов районного значения, районов в городе. Таким образом, проблема дублирования регламентов остается открытой и требует, на наш взгляд, иных подходов. На них подробно остановимся в рамках третьего раздела. Проведенный анализ принятых Казахстаном мер по стандартизации и регламентации государственных услуг позволяет сделать вывод о том, что они главным образом позволили заострить внимание на качестве и доступности государственных услуг. Вместе с тем имеются существенные проблемы с реализацией самой идеи стандартизации и регламентации. Главной причиной этого, как показало проведенное исследование, является, прежде всего, выбранный порядок стандартизации и регламентации государственных услуг. 136 2.4 Оптимизация и государственных услуг автоматизация процесса оказания Динамизм преобразований, происходящих в современных условиях, повсеместное внедрение прогрессивных технологий в различные сферы человеческой деятельности ставят задачи по непрерывной оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг. Практика реализации указанных задач в Казахстане показывает их тесную взаимосвязь, в условиях которой оптимизация процессов оказания государственных услуг осуществляется как основа для последующей их автоматизации. Принятые в Казахстане меры по оптимизации и автоматизации можно условно разделить на два этапа. Начало первого этапа, на наш взгляд, связано с Посланием главы государства «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации», озвученным в 2004 году. «Пора на деле, – говорилось в нем, – приступить к формированию «электронного правительства». Это небольшое по численности правительство, прозрачное в своей деятельности. Оно позволит сократить контакты между населением и чиновниками, повысит качество и уменьшит сроки оказания услуг. Это приведет к сокращению ... госаппарата» [162]. На этом этапе решались организационные, правовые и технологические вопросы. Принимаемые в этом направлении меры в большей степени опирались на создание так называемого «электронного правительства». Были соответствующие программы развития электронного правительства. Государственная программа формирования «электронного правительства» в Республике Казахстан на 2005–2007 годы была направлена «на улучшение качества и сокращение сроков предоставления государственными органами услуг гражданам и организациям, обеспечение доступа к информационным базам деятельности госорганов, в перспективе с учетом совершенствования административной системы создание эффективного и оптимального по составу государственного аппарата» [197]. В рамках реализации программы удалось создать соответствующую инфраструктуру: вебпортал и шлюз электронного межведомственного документооборота, удостоверяющих центров, единой транспортной среды. Также в 137 постоянную эксплуатацию были введены государственные базы данных физических и юридических лиц, соединенные по всей стране в единые реестры. Ключевую роль в строительстве электронного правительства сыграла Программа развития «электронного правительства» Республики Казахстан на 2008–2010 годы. Программа была, прежде всего, сосредоточена на развитии разнообразных сервисов, охватывающих все сферы жизнедеятельности граждан и функционирования государственных органов, а также проведении полномасштабного пересмотра административных процессов. На данном этапе были внедрены такие системы, как государственная база данных «е-лицензирование», платежный шлюз е-правительства, единая нотариальная система «Е-нотариат», происходила выдача электронных цифровых подписей населению [198]. Помимо организационных и технологических вопросов на первом этапе были решены вопросы правового обеспечения государственной политики по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг. Так, были приняты законы, послужившие основой для оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг. Основным законом, регулирующим отношения в сфере информационно-коммуникационных технологий, является Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года «Об информатизации» [199]. Впервые на законодательном уровне Законом были урегулированы общественные отношения, возникающие в процессе информатизации, в связи с формированием и использованием информационных ресурсов и информационных систем. В законодательном акте страны было дано определение основополагающего понятия – информатизации. Концептуальной основой Закона является разграничение понятий «информация» и «информатизация», при этом сам Закон не регулирует отношения, связанные с информацией, а устанавливает права и обязанности граждан и организаций, возникающие при формировании и использовании информационных продуктов. Важным аспектом является законодательное деление информационных ресурсов и систем на государственные и негосударственные в зависимости от прав на них. Определено, что государственные информационные ресурсы и системы входят в состав государственного имущества. В отношении 138 негосударственных информационных продуктов Закон основывается на принципе гражданского права – разрешено все, что не запрещено. В процессе оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг особую значимость представляют вопросы электронного документооборота, в связи с чем был принят Закон Республики Казахстан от 7 января 2003 года «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» [200]. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 апреля 2004 года № 430 утверждены Правила электронного документооборота государственных органов Республики Казахстан, в которых были определены такие понятия, как: система электронного документооборота государственных органов, участник системы электронного документооборота государственных органов, электронный документооборот государственных органов [201]. Наряду с этим был принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП). Таким образом, Гражданский кодекс Республики Казахстан в настоящее время предусматривает равенство письменной и электронной формы сделки, а КоАП установил ответственность за нарушение законодательства об информатизации, об электронном документе и электронной цифровой подписи [202]. Вместе с тем, к сожалению, в настоящее время в отраслевых не регламентируется обязательная законодательных актах автоматизация государственных услуг государственными органами, что влияет на невысокую степень развития «электронного правительства» Республики Казахстан. В действующем законодательстве существует Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года «О национальных реестрах идентификационных номеров», в котором определены цели, задачи, принципы и правовые основы создания и ведения национальных реестров идентификационных номеров на основе формирования для физического, юридического лица (филиала и представительства) идентификационного номера. Однако в данном законе не регулируются такие вопросы, как ведение государственных учетов, связанных с выполнением государственных функций, в том числе оказанием всех государственных услуг в электронной форме, требования обязательного использования в государственном учете информационных технологий [203]. 139 В настоящее время компетенция акимата области (города республиканского значения, столицы) по оказанию электронных услуг в пределах его полномочий с применением информационных систем закреплена в подпункте 21-1) статьи 27 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан». Аналогичной компетенцией наделены также акиматы районов и городов областного значения (подпункт 17-1) статьи 31) [204]. Данные нормы являются отсылочными, так как указывают, что акиматы оказывают услуги посредством информационных систем в соответствии с законодательством Республики Казахстан об информатизации. В данном случае имеется в виду Закон Республики Казахстан «Об информатизации», в котором прописаны полномочия акиматов в данной сфере. Вместе с тем в Законе Республики Казахстан «Об информатизации» отсутствует норма, закрепляющая компетенцию местных исполнительных органов районов и городов областного значения по формированию «электронного акимата» и развитию электронных информационных ресурсов и информационных систем, информационно-коммуникационных сетей местных исполнительных органов, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Республики Казахстан. На сегодняшний день Закон «Об административных процедурах», направленный на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, не обязывает государственные органы автоматизировать государственные услуги оказываемые ими. Так как в законе закрепляется лишь общая, отсылочная норма о возможности предоставления интерактивных и транзакционных услуг государственных органов посредством веб-портала «электронного правительства» в соответствии с законодательством Республики Казахстан об информатизации. Указанное приводит к неисполнению программы «электронного правительства», где четко установлено, что автоматизация базовых категорий государственных услуг является одной из приоритетных задач Программы. В связи с изложенным необходимо в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» закрепить норму о том, что каждый государственный орган обязан проводить классификацию 140 своих государственных услуг (реализационных функций) по типу их функционального содержания, целесообразности их автоматизации. В случае целесообразности автоматизации государственных услуг деятельность по оказанию данной государственной услуги должна быть автоматизирована. Несмотря на предпринятые организационные, технологические и правовые меры, ситуация с практической реализацией государственных услуг в электронном виде оставалась сложной. На втором этапе подходы к автоматизации и оптимизации становятся более точечными, детальными. На первый план выдвигаются вопросы по оптимизации социально значимых услуг, а также услуг, связанных с выдачей различных лицензий и других разрешительных документов. Впервые такой подход используется в Отраслевой программе по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011–2015 годы. Как следует из представленных рисунков, доля лицензий, выдаваемых в электронной форме, к 2015 году должна составить 100 %, а доля социально значимых услуг – 50 % [92]. Доля лицензий, выдаваемых в электронном виде 120% 100% 100% 80% 70% Доля лицензий, выдаваемых в электронном виде 60% 50% 40% 20% 20% 0% 2012 год 2013 год 2014 год 2015 год Примечание: составлено авторами на основе данных [92]. Рисунок 16 – Доля лицензий, выдаваемых в электронном виде 141 Доля социально-значимых государственных услуг, оказываемых в электронном виде 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% Доля социально значимых государственных услуг окызываемых в электронном виде 20% 10% 0% 2012 год 2013 год 2014 год 2015 год Примечание: составлено авторами на основе данных [92]. Рисунок 17 – Доля социально значимых государственных услуг, оказываемых в электронном виде Однако в Послании главы государства 2012 года «Социальноэкономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» [163] пересмотрены сроки реализации указанных задач. А именно поставлены задачи по: – переводу на электронный формат обслуживания 60 % социально значимых государственных услуг и всех видов лицензий уже до конца 2012 года; – переводу на электронный формат обслуживания или через Центры обслуживания населения всех разрешительных процедур в 2012 году. Очевидным становится то, что курс, взятый на оптимизацию и автоматизацию, был скорректирован в пользу его скорейшей реализации. Как показывают результаты проведенных исследований, используемый на втором этапе подход, когда внимание концентрируется на конкретных и важных для общества услугах, дает положительные результаты. На первоначальном этапе нами был проведен анализ Реестра государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 февраля 2012 года. Из этого следует, что в настоящее время государственными служащими оказываются 575 видов государственных услуг, из них 420 видов 142 государственных услуг осуществляются только в бумажной форме, 132 вида услуг – в бумажной и в электронной форме и 23 вида услуг – исключительно в электронной форме. Вместе с тем, учитывая динамичность и повышенную скорость проводимой работы по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг, мы обратились в Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан (далее – уполномоченный орган в области информатизации). Информация, полученная от уполномоченного органа в области информатизации, свидетельствует о том, что уже на сегодняшний день оптимизированы и автоматизированы 275 услуг. Вместе с тем, если в 2011 году оптимизации и автоматизации были подвергнуты только 49 услуг, то в 2012 году – 226 услуг [205]. При этом работу в этом направлении в 2011 году провели 9 государственных органов. Наибольшую активность проявило Министерство труда и социальной защиты населения – 13 социально значимых услуг. Затем следуют Министерство юстиции (8 услуг), Министерство образования и науки (7 услуг), Министерство внутренних дел (7 услуг). 14 13 12 10 8 8 7 7 6 4 4 2 3 3 МЗ МО 3 1 0 МРР ГП МВД МОН МТСЗН МФ МЮ Примечание: составлено авторами на основе данных [205]. Рисунок 18 – Количество государственных услуг, оптимизированных и автоматизированных в 2011 году в разрезе государственных органов 143 В 2012 году работа в этом направлении усиливается. В большей степени, на наш взгляд, это связано с поручением главы государства, озвученным в рамках Послания народу Казахстана. Здесь на лидирующих позициях оказываются Министерство индустрии и новых технологий (27 услуг), Министерство сельского хозяйства (18 услуг), Министерство транспорта и коммуникаций (17 услуг). 30 27 25 20 18 17 15 10 13 10 9 7 5 5 6 6 7 10 10 6 4 5 4 2 4 2 М Ч С Н К А А Д С Ф М К ТС З Н М С Х М Ф А Р Е М М З М И Н Т М Р Р М В Д М ТК М Э Б П А Д ГС М Ю КН Б М Н Г М О Н М КИ М О О С 0 Примечание: составлено авторами на основе данных [205]. Рисунок 19 – Количество государственных услуг, оптимизированных и автоматизированных в 2012 году в разрезе государственных органов Вместе с тем другой вопрос – выполнены ли поставленные задачи. А именно 60 % социально значимых услуг и все виды услуг, связанные с выдачей лицензии и других разрешительных документов. Для начала предлагаем остановиться на социально значимых услугах. Проведенный анализ Реестра государственных услуг выявил порядка 31 социально значимой услуги. 1 2 3 4 5 6 Таблица 5 – Социально значимые услуги Присвоение (выдача дубликата) социального индивидуального кода Регистрация рождения, в том числе внесение изменений, дополнений и исправлений в записи актов гражданского состояния Выдача справки о зарегистрированных правах (обременениях) на недвижимое имущество и его технических характеристиках Выдача справки об отсутствии (наличии) недвижимого имущества Постановка на очередь детей дошкольного возраста (до 7 лет) для направления в детские дошкольные организации Назначение пособий на рождение ребенка и по уходу за ребенком 144 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Регистрация и постановка на учет безработных граждан Регистрация граждан Республики Казахстан по месту жительства Снятие с регистрационного учета граждан Республики Казахстан по месту жительства Регистрация индивидуального предпринимателя Государственная регистрация юридических лиц Выдача паспортов, удостоверений личности Выдача гражданам водительских удостоверений Запись на прием к врачу Вызов врача на дом Предоставление кадастровой информации на земельный участок Государственная регистрация прав (обременений) на недвижимое имущество Регистрация иностранцев и лиц без гражданства, временно пребывающих в РК Выдача направлений лицам на участие в активных формах содействия занятости Регистрация залога движимого имущества, не подлежащего обязательной государственной регистрации, и выдача дубликата свидетельства о регистрации залога движимого имущества, не подлежащего обязательной государственной регистрации Прикрепление к медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов Прием документов и зачисление в общеобразовательные школы, школыинтернаты независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности для обучения по общеобразовательным программам общего среднего образования Прием документов и зачисление в высшие учебные заведения для обучения по образовательным программам высшего профессионального образования Прием документов для предоставления бесплатного питания отдельным категориям обучающихся и воспитанников в общеобразовательных школах Оформление и выдача актов на право частной собственности на земельный участок Оформление и выдача актов на право постоянного землепользования Выдача патента индивидуальным предпринимателям Государственная регистрация прекращения деятельности юридического лица, снятие с учетной регистрации филиала и представительства Назначение государственных пособий семьям, имеющим детей до 18 лет Представление сведений об отсутствии и (или) наличии налоговой задолженности, задолженности по обязательным пенсионным взносам и социальным отчислениям, выписок из лицевого счета о состоянии расчетов с бюджетом по исполнению налогового обязательства, а также обязательств по исчислению, удержанию и перечислению обязательных пенсионных взносов, исчислению и уплате социальных отчислений Примечание: составлено авторами на основе данных [173]. 145 Вместе с тем в ходе проведения работ по оптимизации и автоматизации уполномоченным органом в области информатизации перечень социально значимых услуг был значительно расширен. Так, по их информации, только в 2011 году государственными органами оптимизированы и автоматизированы 49 социально значимых услуг. Однако в 2012 году к этому числу прибавились 22 социально значимые услуги. В 2012 году лидерами в оптимизации и автоматизации процессов оказания социально значимых услуг оказались: – Министерство образования и науки (5 услуг); – Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (4 услуги); – Министерство сельского хозяйства (3 услуги). 6 5 5 4 4 3 3 2 2 1 2 2 1 1 1 МТСЗН НКА 1 0 МТК МОН АДГС МРР МВД МСХ МКИ МЮ Примечание: составлено авторами на основе данных [205]. Рисунок 20 – Количество оптимизированных и автоматизированных социально значимых услуг в 2012 году в разрезе государственных органов Таким образом, представленная информация свидетельствует о том, что поставленные задачи по оптимизации и автоматизации социально значимых услуг были перевыполнены. Так, сверх 31 социально значимой услуги, предусмотренной в Реестре государственных услуг, государственными органами были оптимизированы и автоматизированы 40 услуг, имеющих социальную значимость. 146 Следующим аспектом в оптимизации и автоматизации выступают услуги, связанные с выдачей лицензии и других разрешительных документов. Согласно официальному сообщению Министерства транспорта и коммуникаций в стране насчитывается 92 вида лицензий и 80 видов разрешительных документов [205]. В соответствии с поручением главы государства, как нами отмечалось, была поставлена задача по оптимизации и автоматизации к концу 2012 года всех указанных услуг. Рассмотрим, реализована ли такая задача. По информации уполномоченного органа в области информатизации работа в этом направлении началась в 2012 году. В результате были оптимизированы и автоматизированы 70 из 92 лицензий, 80 из 80 видов разрешительных документов. Среди государственных органов большее количество лицензий подверглось оптимизации и автоматизации в Министерстве индустрии и новых технологий (20 услуг). На наш взгляд, на это повлиял профиль деятельности данного ведомства. 25 20 20 15 10 7 6 5 2 4 3 2 1 3 2 1 4 5 4 3 2 1 С Ф К М Э БП АД Н КА С Х М ЕМ Ф АР М И Н Т М РР З М М ТК М ВД М Ю М КН Б Н О Н Г М КИ М М М О О С 0 Примечание: составлено авторами на основе данных [205]. Рисунок 21 – Количество оптимизированных и автоматизированных услуг, связанных с выдачей лицензии в разрезе государственных органов 147 В целом, отмеченное свидетельствует о том, что 22 лицензии остались неавтоматизированными. Вместе с тем данное обстоятельство объяснялось Министерством экономики и бюджетного планирования тем, что в настоящее время планируется сокращение порядка 40 видов лицензий. Однако одно дело – наличие автоматизированных и оптимизированных услуг, другое дело – их популярность среди потребителей услуг. Активность потребителей услуг положительно оценивается ООН. Так, по данным ООН, Казахстан улучшил свои показатели по качеству связи граждан с государственными структурами и служащими. Таким образом, по индексу е-участия граждан находится на втором месте, разделяя эту строку с Сингапуром. Таблица 6 – Рейтинг Республики Казахстан по оценкам ООН Наименование индикатора 2008 год 2009 год Индекс е-участия 98 18 Примечание: составлено авторами на основе данных [206]. 2012 год 2 Вместе с тем следует отметить, что принцип прозрачности в деятельности государственных служащих, во-первых, может отличаться неэффективностью и, во-вторых, встречать непреодолимое сопротивление, если оно направлено на противодействие коррупции. Примером первого служат реализуемые в государстве конкурсы по государственным закупкам в электронном виде. Цели этих нововведений замыкаются на обеспечении прозрачности конкурсов и их объективности. Опрос, проведенный среди представителей бизнессреды, показывает, что только 6 % опрошенных признают эффективность электронной формы проведения конкурсов. Иначе говоря, даже в условиях электронного формата конкурсов происходят злоупотребления, не достигается конечная цель. Результаты проведенного социологического исследования показали, что респонденты проблемы с развитием электронных услуг государства связывают с отсутствием: – заинтересованности самих государственных служащих либо с коррупцией (38 %); 148 – знаний и возможностей граждан по использованию информационных технологий (34 %); – соответствующей информационно-коммуникационной инфраструктуры государства (28 %). Преимущество категории «Отсутствие заинтересованности государственных служащих и коррупция» свидетельствует о существующих проблемах в этой сфере, а с другой стороны – вполне объяснимо. Ведь электронная форма предоставления государственных услуг не предполагает существующих «преимуществ» (возможность незаконных вознаграждений, привилегий и др.), а в некоторых случаях может привести к сокращению численности государственных служащих, а значит и к сокращению бюджетного финансирования. На фоне опасений по поводу сопротивления со стороны государственной службы мерам по оптимизации и автоматизации, мы полагаем, правильным выглядит усиление роли уполномоченного органа координационными функциями. Одной из его главных функций выступают анализ бизнеспроцессов оказания государственных услуг в целях их оптимизации и автоматизации с выработкой предложений по срокам их автоматизации государственными органами, а также мониторинг деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов в части исполнения планов мероприятий по автоматизации и оптимизации государственных услуг. В целях планомерной оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг всеми органами государственной власти уполномоченным органом разработаны «Методические рекомендации по разработке плана мероприятий по оптимизации бизнес-процессов, сокращению количества документов, требуемых от населения при оказании государственной услуги и ее автоматизации». В них определяются основные требования к содержанию и порядку разработки плана мероприятий по оптимизации бизнес-процессов, сокращению количества документов, требуемых от населения при оказании государственной услуги и ее автоматизации. Согласно Методическим рекомендациям план мероприятий разрабатывается отдельно по каждой государственной услуге и должен предусматривать оптимизацию процесса их оказания, в том числе: 149 1) устранение избыточных административных процедур и действий; 2) сокращение количества документов, представляемых заявителями для получения государственной услуги, путем интеграции информационных систем государственных органов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снизить количество взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа «одного окна» и применения межведомственных согласований при оказании государственной услуги без участия заявителя, с использованием информационнокоммуникационных технологий; 3) сокращение срока оказания государственной услуги; 4) при предоставлении государственной услуги через портал «электронного правительства» интеграция участвующих в оказании данной услуги информационных систем государственных органов проводится посредством шлюза «электронного правительства»; 5) внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие оказание государственных услуг; 6) бюджетные средства для автоматизации данной государственной услуги. В настоящее время Комитетом согласованы и совместно со всеми государственными органами утверждены планы мероприятий по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг. Проведенный анализ указанных планов позволяет сделать выводы о том, что основой для них служит соответствующая информационно-коммуникационная инфраструктура в виде портала электронного правительства, информационных систем государственных органов, различных баз данных и т. д. Оптимизация и автоматизация процессов оказания государственных услуг в области лицензирования и выдачи разрешительных документов стали возможными благодаря внедрению специальной информационной системы «E-license». Однако для полного осуществления политики в этой области требуется перевод отдельных баз данных в электронный формат, так, именно этот аспект, как свидетельствует проведенное исследование, является одной из главных проблем автоматизации. 150 Так, например, для разработки, производства, ремонта, торговли, коллекционирования, экспонирования гражданского и служебного оружия требуется предоставление медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к владению оружием, связанных с нарушением зрения. А это, в свою очередь, свидетельствует о необходимости совершенствования информационной системы органов здравоохранения. Ведь наличие подобных сведений в информационной базе данных и возможность доступа к нему органов внутренних дел исключили необходимость истребования указанных документов. О недостатках информационной системы органов здравоохранения либо об отсутствии должной ее интеграции свидетельствует результат проведенной оптимизации государственной услуги «Лицензия на деятельность, связанная с оборотом наркотических веществ, прекурсоров». Поскольку не исключена потребность в истребовании от потребителей данных видов услуг заключений наркологического и психоневрологического диспансера об отсутствии заболеваний наркоманией, токсикоманией, хроническим алкоголизмом. Кроме того, проблема усугубляется в связи со сложностями обеспечения достоверности собственно самих баз данных. Так, в процессе проведенного опроса 56 % сотрудников Центров обслуживания населения данный аспект обозначили как «проблема работы с базами данных». Учитывая обстоятельства, в условиях которых базы данных формировались, наличие ошибок в базе данных неслучайны. Настоящей проблемой стало формирование базы данных «Физические лица». Проведенное интервью с лицами, участвовавшими в формировании данной базы данных, показало, что в базу данных могли быть включены люди, которых уже нет в живых, и многие другие ошибки. Проведенный опрос среди пользователей электронных видов услуг свидетельствует об их положительном восприятии принимаемых мер по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг. Такого мнения придерживаются 78 % опрошенных респондентов. Между тем остальная часть (22 %) выражала в большей степени недовольство в связи со сложностями их пользования. Среди них большая часть претензий (53 %) связана с проблемами использования электронной цифровой подписи. 151 Достаточную роль играют проблемы достоверности баз данных (28 %). Проблема информационной безопасности также является одним из ключевых аспектов, препятствующих формированию баз данных. Сложность вызывают проблемы «информационного неравенства». Анализ планов государственных органов также позволяет сделать выводы о том, что еще одним ключевым аспектом в оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг выступает использование сканированных копий документов. Вместе с тем отдельные примеры по оптимизации и автоматизации государственных услуг свидетельствуют о возможном недоверии к сканированным, то есть электронным формам документов. К примеру, для получения услуги «Проведение аттестации и выдача лицензии, переоформление, выдача дубликатов лицензии на право занятия адвокатской деятельностью» требуется предоставление оригинала документа о прохождении стажировки в суде либо документа, содержащего сведения о стаже работы в органах прокуратуры или следствия и т. д. Для получения сертификата летной годности гражданского воздушного судна потребителю услуг необходимо предоставить копию договоров об аренде и т. д. На отсутствие заинтересованности среди государственных служащих в работе с электронными формами документов указывают исследования по вопросам электронного результаты документооборота. К примеру, идея электронного документооборота, как правило, носит формальный характер. На это обращают внимание более 87 % опрошенных государственных служащих. Причиной этому явилось нежелание руководствующего состава служащих менять привычную (бумажную) форму работы, которая с годами превратилась в своеобразную «чиновничью традицию, обряд». На практике сохранился бумажный документооборот, а электронный документооборот является лишь формальным дополнением. Вследствие чего электронный документооборот начал восприниматься как ненужное бремя, мешающее в работе. Отрицательно против сложившейся практики электронного документооборота выступили 68 % государственных служащих. Между тем 72 % опрошенных полагают, что эффективность документооборота повысилась бы при ведении его в чистом виде. 152 Следует отметить, что в опросе принимали участие административные государственные служащие, то есть исполнители. Таким образом, можно сделать вывод, что сопротивление электронному документообороту оказывает руководящий состав государственных служащих. Полученные результаты соответствуют публикациям последних лет, где констатируется, что «к сожалению, в некоторых государственных органах существует недоверие к электронному документообороту. Документационные службы ссылаются на официальные или неофициальные требования своего руководства о представлении на рассмотрении им документов только в бумажном виде ..., по их мнению, электронный документ не обладает той харизмой и достаточной силой безоговорочного внушения, которые присущи привычным бумажным документам» [207]. Таким образом, взятый курс на оптимизацию и автоматизацию имеет ряд преимуществ, которые мы отметили в настоящем подразделе. Проблемами являются отсутствие баз данных, а также проблемы по их формированию, плохая интеграция между государственными органами. В Казахстане электронное правительство, к сожалению, встречает достаточное сопротивление со стороны государственной службы. Оно не дает заметного результата в вопросах снижения уровня коррупции. Это, свою очередь, может говорить о том, что на данном отрезке развития электронного правительства ему не удается заменить либо снизить человеческий фактор. 153 3 НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН 3.1 Совершенствование принимаемых мер по реинжинирингу, оптимизации и автоматизации процесса оказания государственных услуг Кардинальные изменения в политической системе Республики Казахстан, начавшиеся с момента обретения ею государственной независимости, а также динамичность институциональной структуры государства обусловливают неопределенность в процессах функционирования различных сфер государственного управления, включая сферы оказания государственных услуг. Особое значение при этом приобретают проблемы совершенствования процессов государственного планирования и управленческих технологий, учитывающих тенденции появления качественно новых видов государственных услуг, перехода к оптимальным формам их оказания, в том числе электронным способом. Одной из предпосылок общественно-политической трансформации страны, начавшейся после обретения Казахстаном государственной независимости, является изменение существовавших в период советской власти представлений о месте и роли государства. Важная особенность последнего заключается в укреплении идеологии, согласно которой первоисточником власти признается народ, а государству отводится роль услугодателя. Эти тенденции обусловлены, с одной стороны, общими закономерностями перехода к строительству демократического государства, а с другой − динамично меняющимися условиями социальной среды. И как следствие, современная государственная политика, направленная на создание действенной системы регулирования сферы оказания государственных услуг, выступает ответом на новые основы сосуществования и взаимодействия государства и гражданина, всевозрастающие требования общества к эффективности и качеству государственных услуг, а также является одной из 154 основных задач проводимых в Казахстане реформ системы государственного управления. Проведенное исследование в рамках предыдущих разделов настоящего исследования свидетельствует о переходе проводимых реформ в области совершенствования процессов оказания государственных услуг на новый уровень. В практической деятельности органов государственной власти апробирован ряд способов стандартизации и регламентации государственных услуг, проводился комплексный реинжиниринг по внедрению и использованию принципа «одного окна», реализуются меры по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг. На сегодняшний день внедряются механизмы по стимулированию органов государственной власти к осуществлению мероприятий по совершенствованию процессов оказания государственных услуг. В то же время, как было отмечено, по ряду показателей наблюдаются сложности в реализации принимаемых мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг. В большей степени мы связываем обозначенные трудности с отсутствием соответствующих научных исследований относительно сущности и видов процессов оказания государственных услуг, системы требований, предъявляемых к ним, и методологии их совершенствования. Проведение работ по классификации процессов оказания государственных услуг, выделение общих и отличительных особенностей создает возможность для унификации и выработки единых требований к сходным и однородным процессам. Уяснение природы государственных услуг и их содержания позволяет выделить процессы, к которым могут быть применены механизмы комплексного обслуживания по принципу «одного окна». При этом аналогичным образом должны быть решены вопросы, связанные с передачей государственных услуг в частный сектор, а компетенции государственных также вопросы исключительной органов. Анализ и изучение технологических особенностей процессов оказания государственных услуг позволяют сформировать детальный перечень сведений, которые нуждаются в создании специальной государственной информационной системы. Значимость работы и степень ее влияния на повышение качества государственных услуг, 155 как было показано в предыдущем разделе, достаточно высоки, так как сокращается перечень документов, запрашиваемых государственными органами для оказания государственных услуг. В целом, проведенное исследование теоретико-методологических основ совершенствования процессов оказания государственных услуг, а также анализ принятых органами государственной власти мер позволяют предложить ряд рекомендаций по реинжинирингу, оптимизации и автоматизации процесса оказания государственных услуг. Остановимся на каждом из них отдельно. Один из важных этапов проведенной реформы в области оказания государственных услуг – реинжиниринг процессов, коренное переустройство процессов. Основной упор проведенного в Казахстане реинжиниринга был сделан на изменении ведомственной принадлежности государственных услуг путем их передачи от государственных органов Центрам обслуживания населения. Как нами было показано, предпринятые шаги встретили соответствующее сопротивление со стороны государственных органов, пожелавших сохранить полномочия по оказанию государственных услуг. При этом использовались различные аргументы, в том числе технологические условия, недостаточность квалификации сотрудников Центров обслуживания населения и другие. Определение круга государственных услуг, передача которых в Центр обслуживания населения недопустима, является актуальной проблемой сегодняшнего дня. В связи с этим к числу таких государственных услуг предлагается отнести услуги, связанные с использованием особо значимой информации. Определение и отнесение сведений к категории особо значимых зависят от ряда факторов. В первую очередь, здесь речь идет об информации, составляющей государственные секреты, коммерческую либо личную тайну. Так, к примеру, к процессам, связанным с коммерческой тайной, можно отнести услуги в области недропользования, с личной тайной – услуги по оформлению усыновления, удочерения и т. д. Однако при определении и отнесении сведений к категории особо значимых необходимо учитывать характер самой информации и степень ее влияния на качество государственной услуги. Отсюда государственные услуги, не связанные с подобной информацией, следует передавать Центрам обслуживания населения. 156 Другой вопрос – какие процессы могут быть переданы ЦОНам полностью, а какие лишь частично. Иными словами, когда допустимо использование простой модели процессов, а когда – сложной. Таблица 7 – Модели оказания государственных услуг Простая модель Сложная модель ЦОНы в роли и «фронт офисов» и «бэк ЦОНы – «фронт офисы» офисов» Государственные органы и их подведомственные организации – «бэк офисы» Примечание: составлено авторами работы Технологические особенности процесса оказания государственных услуг представленных моделей влияют на качество государственных услуг – каждый из них по-своему улучшает и в то же время ухудшает его. Простая модель в силу своего упрощенного содержания способствует сокращению и экономии сроков, затрачиваемых на оказание государственной услуги. Однако она создает возможность для совершения коррупционных действий со стороны сотрудников Центров обслуживания населения, так как предполагается их полная самостоятельность. Сложная модель предполагает взаимодействие Центров обслуживания населения с уполномоченным органом либо его подведомственной организацией, что требует увеличения срока осуществления государственных услуг. В то же время она, исключая возможность непосредственного контакта потребителя услуг с лицом, оказывающим государственную услугу, служит барьером для коррупции. С учетом указанных особенностей, на наш взгляд, сложная модель должна быть установлена и применяться преимущественно для государственных услуг, наиболее подверженных коррупций. К числу таких можно отнести услуги по лицензированию, сертификации, стандартизации, аккредитации и другие. Наиболее сложной формой реинжиниринга является передача государственных услуг в частный сектор – конкурентную среду. Нормативного регулирования вопросы передачи государственных услуг не находят. Пожалуй, в этом контексте Методика определения стоимости государственных услуг, утвержденная приказом Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 28 июня 2013 года № 197, является единственным нормативным актом 157 на данный момент. В ней, в частности, отмечается, что в случаях признания администрирования (рентабельности) процессов оказания государственных услуг неэффективным, то принимается решение о пересмотре размеров ставок плат (сбора) за государственную услугу, либо выносится на рассмотрение вопрос о передаче государственной услуги для ее оказания в конкурентную среду. Однако здесь речь идет исключительно об экономической рентабельности администрирования процессов оказания государственных услуг. Без внимания остается содержательная сторона государственных услуг. Проведение реинжиниринга процессов путем их перевода в частный сектор без должной методологической основы недопустимо. Тем более, что данный вопрос затрагивает конституционную законность. Передача процессов оказания государственных услуг в частный сектор, по сути, означает передачу обязательств. Отсюда, как нам представляется, передача процессов оказания государственных услуг в частный сектор есть подобие такого института частного права, как перемена лиц в обязательстве. Отличительной особенностью, пожалуй, является то, что здесь соглашение имеет своеобразный характер. Говорим соглашение, поскольку требуется волеизъявление обеих сторон. Государство должно издать закон, в свою очередь, представители частного сектора, желающие взять обязательство по исполнению этих видов услуг, должны выполнить определенные условия, если таковые есть. Интересны общие черты, существующие между институтом частного права, такие как перемена лиц в обязательствах, и передачей процессов оказания государственных услуг в частный сектор. В том и в другом случае, перемена или передача невозможны, если обязательства связаны непосредственно с личностью или государством. Тогда встает вопрос, какие государственные услуги не могут быть переданы в полном объеме? В обстановке действия конституционной нормы, предусматривающей запрет на передачу государственных функций в частный сектор, постановка этого вопроса приобретает особое значение. Между тем, казалось бы, проблема была снята постановлением Конституционного Совета. В ней отмечается, что государственная услуга и государственная функция понятия не тождественные. Следовательно, запрет на передачу государственных функций в частный сектор на государственные услуги не распространяется. 158 Выходит, можно без нарушения Конституции передать в частный сектор государственные услуги в области лицензирования, разрешительной системы, то есть все инструменты государственного регулирования. Разумеется, такое недопустимо. Действительно, они неравнозначны. Между тем нельзя отрицать, что существует тождество между государственной функцией и собственно государственной функцией по оказанию государственных услуг. Ведь при делегировании происходит передача не самой услуги, а функции по ее оказанию. Содержательной особенностью государственных услуг является то, что они должны вытекать из функции государственного органа. Этот признак присутствует в легальном определении понятия «государственная услуга». Следовательно, проблема преодоления конституционного запрета при постановке вопроса о передаче государственных функций по оказанию государственных услуг в квазигосударственный либо частный сектор остается. Решение вопроса видится в подробном разъяснении рассматриваемого положения Конституции путем анализа существа и разновидностей государственных функций. Какие именно государственные функции находятся под запретом передачи? Реализация государственных функций предполагает использование властной силы и властной воли. Властная сила опирается на инструменты принуждения и выступает средством реализации властной воли. Властная воля, в свою очередь, предполагает управляющее воздействие на общественную среду. Применительно к сфере оказания государственных услуг властная воля характерна для лицензирования, разрешительной системы, то есть там, где государство реализует свое регулирующее воздействие. Отсюда вытекает неприемлемость передачи таких государственных функций в частный сектор. Однако в отдельных случаях государство осуществляет функции, которые не предполагают управляющего воздействия на объект управления, а лишь содействуют нормальному развитию гражданского оборота. К таковым можно отнести функции: – по ведению реестра, кадастра либо иной информационной базы, а также осуществление связанной с ним деятельности по выдаче сведений, справок либо, напротив, пополнение базы путем регистрации, учета новых данных; 159 – по оказанию правовой, консультативной, оценочной либо иной помощи. Предпочтительность такого шага видится в том, что нотариальная деятельность в стране является достаточно апробированной, лицензируемой, имеются сложившаяся инфраструктура и действующий нотариальный аппарат, опыт осуществления государственных функций (речь идет о действиях по совершению нотариальных действий). Технически это осуществимо при условии создания единой электронной базы, включающей юридически значимые сведения по разнообразным направлениям, и обеспечения доступа и возможности осуществления нотариусами связанной с ней деятельности по выдаче сведений, справок либо, напротив, пополнения ее путем регистрации, учета новых данных. В целом, изложенное позволяет сделать вывод о том, что конституционное положение о запрете передачи государственных функций в частный сектор имеет большое значение для управленческой деятельности государства. При этом следует иметь в виду, что запрет должен распространяться на государственные функции, опирающиеся на властную волю государства и выполняющие исключительно регулятивное воздействие на общественную среду. Функции, лишь поддерживающие гражданский оборот, должны быть высвобождены от запрета. Как нам представляется, именно в этом духе должно звучать разъяснение Конституционного Совета при соответствующем обращении по данному вопросу. Иначе продолжают оставаться в конституционном противоречии управленческие решения по передаче функции государства по совершению нотариальных действий в частный сектор. С конституционно-правовой точки зрения остаются сомнительными решения по передаче государственных функций по оказанию услуг принудительного исполнения судебных актов частным судебным исполнителям и многое другое. Переформатирование добровольных процессов в обязательные процессы и наоборот. В этом случае, как нам представляется, использованию должна подвергаться классификация процессов в зависимости от интереса: – услуги, обслуживающие индивидуальные интересы; 160 – услуги, обслуживающие общественные интересы; – услуги, обслуживающие общественные и индивидуальные интересы (смешанные услуги). К обязательным процессам следует отнести услуги, обслуживающие общественные интересы, а к добровольным процессам – услуги, обслуживающие индивидуальные интересы. Сложность заключается в определении формата смешанных процессов. На наш взгляд, они могут переходить в категорию обязательных процессов в случаях, когда усиливается потребность в защите общественных интересов: обеспечение гражданского оборота; поступление налогов; обеспечение безопасности в той или иной сфере и т. д. При этом подобная потребность может возникать и таким же образом исключаться. Определение общественной потребности является важной задачей государственной политики. Отсюда в ситуации, когда отпадает общественная потребность либо она становится незначительной в сравнении с индивидуальной потребностью, можно говорить о необходимости перевода процессов в категорию добровольных. Переформатирование процессов из разрешительных в уведомительные – форма реинжиниринга, представляющая собой особые условия для развития бизнеса и упрощения процессов оказания государственных услуг. В данном случае, как было отмечено в первом разделе, речь идет о процессах, которые направлены на удовлетворение общественных интересов. Однако остается важным вопрос: какие из названных услуг можно переформатировать из разрешительных в уведомительные. Как нам представляется, здесь необходимо руководствоваться критерием достаточности. Другими словами, когда для удовлетворения общественных интересов достаточен регистрационный контроль, необходимость разрешительного контроля отпадает или превращается в препятствие (административный барьер). Исключение государственной услуги из Реестра возможно не только на основе их полной передачи в частный сектор, но и в силу их невостребованности. Однако, как нами было уже отмечено, в Правилах по ведению реестра государственных услуг отсутствуют основания для исключения государственной услуги из Реестра. В этой связи предлагаем пункт 6 вышеуказанных Правил дополнить пунктом 6) следующего содержания: «6) исключение 161 государственных услуг из реестра». Кроме того, необходимо в Правилах ведения реестра предусмотреть пункт 7-1 следующего содержания: «7-1. Государственные услуги исключаются их Реестра в случаях: полного их перевода в частный сектор; их невостребованности». Если в первом случае создается правовая возможность для реинжиниринга государственных услуг путем их перевода в частный сектор, то второе основание – невостребованность государственных услуг позволит полностью исключить процессы оказания государственных услуг. Под невостербованностью подразумевается отсутствие индивидуального и (или) общественного интереса. Отсутствие индивидуального интереса может привести к исключению добровольных услуг, отсутствие общественного интереса – основание для исключения принудительных услуг государства. Как было показано в исследовании, в отличие от реинжиниринга, который заключается в кардинальном пересмотре существующих процессов, оптимизация и автоматизация есть аккуратная и вдумчивая работа по улучшению процессов, путем устранения из них так называемых зон неоптимальности. В настоящее время государственная политика в области оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг осуществляется достаточно успешно. Однако, как показывает проведенное исследование, имеются сложности с отдельными видами процессов. И это связано с наличием ряда причин, устранение которых, по нашему мнению, станет возможным благодаря созданию соответствующей электронной инфраструктуры и других. В этой связи представляется необходимым создание полной инфраструктуры баз данных, необходимых в процессе оказания государственных услуг. Проведение подобной работы потребует соответствующей методической основы. В первую очередь, в настоящее время существует потребность в полном перечне необходимых в процессе оказания государственных услуг сведений. Именно он должен стать основой для формирования информационных баз данных. Методически оправданным представляется наделение функцией по формированию сведений, необходимых для оказания каждой государственной услуги, государственного органа, который согласно 162 Реестру государственных услуг был полномочен за разработку стандартов. Таблица 8 – Центральный государственный орган, обеспечивающий разработку перечня необходимых для оказания государственной услуги сведений Действующая редакция разделов Реестра государственных услуг Форма № Наиме- Получа- Централь- Государст- Организации, предоставп/п нователи гоный госу- венный орние ус- сударст- дарствен- ган, подве- осущест- ления государстлуги венных ный орган, домствен- вляющие услуг обеспечи- ная органи- прием за- венной усзация, иные явлений и луги вающий (в элекразработку физические выдачу тронном, стандарта и юридичеоформбумажном государст- ские лица, ленных виде), венной ус- оказываю- докуменщие госуформа залуги тов дарственвершения ную услугу Предлагаемая редакция разделов Реестра государственных услуг Форма № Наиме- Получа- Изложить Государст- Органипредоставв следую- венный орзации, п/п нователи гоган, подве- осущест- ления гощей рение ус- сударстдомствен- вляющие сударстдакции: луги венных ная органи- прием за- венной ус«Ценуслуг луги тральный зация, иные явлений и (в элекгосударст- физические выдачу тронном, венный оформи юридичебумажном орган, ленных ские лица, виде), обеспечи- оказываю- докуменформа завающий тов щие госувершения разработку дарственперечня ную услугу необходимых для оказания государственной услуги сведений» Примечание: составлено авторами работы на основе данных [173]. 163 Таким образом, к государственным органам, обеспечивающим разработку перечня необходимых для оказания государственной услуги сведений, должны будут отнесены: – Генеральная прокуратура Республики Казахстан; – Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан; – Министерство юстиции Республики Казахстан; – Министерство образования и науки Республики Казахстан; – Министерство здравоохранения Республики Казахстан; – Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан; – Министерство индустрии и новых технологий Республики Казахстан; – Министерство финансов Республики Казахстан; – Министерство транспорта и коммуникаций Республики Казахстан; – Министерство обороны Республики Казахстан; – Министерство охраны окружающей среды Республики Казахстан; – Министерство культуры и информации Республики Казахстан; – Министерство нефти и газа Республики Казахстан; – Министерство иностранных дел Республики Казахстан; – Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан; – Министерство внутренних дел Республики Казахстан; – Министерство экономического развития и торговли Республики Казахстан; – Агентство Республики Казахстан по защите конкуренции; – Агентство Республики Казахстан по делам спорта и физической культуры; – Агентство Республики Казахстан по делам религий; – Агентство Республики Казахстан по управлению земельными ресурсами; – Агентство Республики Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства; – Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы; – Агентство Республики Казахстан по статистике; – Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий; 164 – Национальное космическое агентство Республики Казахстан; – Национальный Банк Республики Казахстан. Формирование перечня необходимых в процессе оказания государственных услуг сведений должно осуществляться наряду с формированием Реестра государственных услуг и охватывать каждую государственную услугу. Отсюда возникает необходимость в исследовании каждой из государственных услуг, в частности, перечня сведений, необходимых для ее оказания. Поэтому определение таких сведений должно начинаться с выделения перечня документов, необходимых для оказания государственной услуги. Приведем в качестве примера процесс оказания государственной услуги «Выдача паспортов, удостоверений личности гражданам Республики Казахстан». Для оказания данной услуги потребителю необходимо представить: 1) заявление установленной формы; 2) копию свидетельства о заключении брака (супружества) родителей, для лиц, зарегистрировавших брак до 2008 года; 3) справку из лечебного учреждения о рождении ребенка; 4) документ, подтверждающий полномочия представителя. Из представленного перечня документов видно, что возникает необходимость формирования информационной базы данных о зарегистрированных браках, о фактах рождения детей, о нотариальных действиях, связанных с оформлением доверенностей. Следует отметить, что базы данных о зарегистрированных браках, о нотариальных действиях, связанных с оформлением доверенностей, в той или иной степени реализуются. Кроме того, на наш взгляд, необходимо внесение соответствующих изменений в пункт 4 статьи 29 Закона Республики Казахстан «Об информатизации». В нем, в частности, отмечается, что «требование от получателей электронных государственных услуг справок и иной информации, которые могут быть получены из государственных электронных информационных ресурсов, не допускается». Между тем ограничение такого требования лишь электронными видами государственных услуг, по нашему мнению, необоснованно. Это позволяет государственным органам, разрабатывающим стандарты государственных услуг, для оказания неэлектронной государственной услуги устанавливать документы, сведения о которых содержатся в государственных электронных информационных ресурсах. Указанный законодательный пробел 165 приводит к неэффективности всего комплекса существующих государственных электронных информационных ресурсов. Таким образом, для повышения эффективности проводимой политики по автоматизации процессов оказания государственных услуг следует рассматриваемую норму изложить в следующей редакции: «4. Требование от получателей государственных услуг справок и иной информации, которые могут быть получены из государственных электронных информационных ресурсов, не допускается». При этом действующий Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (Статья 497-3) нарушением законодательства Республики Казахстан об информатизации признает лишь действия, связанные с использованием информационных ресурсов, содержащих конфиденциальные сведения о физических и юридических лицах, в целях причинения им имущественного и морального вреда, ограничения реализации прав и свобод, гарантированных законодательными актами Республики Казахстан. Из этого следует, что за нарушение пункта 4 статьи 29 Закона Республики Казахстан «Об информатизации» юридическая ответственность в законодательстве не установлена, а значит, данная норма в большей степени носит декларативный характер. В этой связи предлагается статью 497-3 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях дополнить частью 2 следующего содержания: «2. Требование от получателей государственных услуг справок и иной информации, которые могут быть получены из государственных электронных информационных ресурсов, – влечет штраф в размере от двадцати до двухсот месячных расчетных показателей». Таким образом, предложенные рекомендации связаны с необходимостью осуществления ряда мероприятий: – обеспечение передачи государственных услуг в ведение Центров обслуживания населения, за исключением тех, которые связаны с особо значимой информацией; – обеспечение перевода государственных услуг в сложную модель их оказания, за исключением тех, которые наиболее подвержены коррупции (лицензирования, сертификации, аккредитации и др.); – установление запрета на передачу в частный сектор услуг, связанных с властной волей государства, и оказывающих управляющее воздействие на общественные отношения; 166 – осуществление перевода обязательных процессов в добровольные процессы по услугам, в рамках которых обслуживаются личные интересы граждан и организаций; – осуществление перевода смешанных процессов в категорию добровольных, а также разрешительных процессов в уведомительные, исходя из степени потребности в защите общественных интересов; – включение в Реестр государственных услуг раздела, в котором должны указываться центральные государственные органы, обеспечивающие разработку перечня необходимых для оказания государственных услуг сведений и государственных информационных систем к ним; – установление административной ответственности должностных лиц за истребование от получателей услуг документов, которые могут быть получены из государственных информационных систем. 167 3.2 Новая модель стандартизации, регламентации и методики оценки процесса оказания государственных услуг Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом. Указанные проблемы актуализируют необходимость разработки и внедрения стандартов предоставления услуг государственными органами и государственных организациями, а также принятия радикальных мер, направленных на предотвращение необоснованного вмешательства государственных органов в деятельность хозяйствующих субъектов, улучшения качества государственных услуг, предоставляемых населению страны. Проведенный анализ принятых мер в области стандартизации и регламентации государственных услуг показывает, что складывающиеся проблемы в первую очередь связаны с отсутствием должной классификации государственных услуг. Отсутствие необходимых знаний об объекте стандартизации и регламентации привело к серьезным упущениям, а именно: – стандартизацией и регламентацией не были охвачены все виды государственных услуг; – не был найден оптимальный порядок стандартизации и регламентации; – предпринятые меры оказались затратными и малоэффективными; – появились различные стандарты и регламенты по сходным процессам оказания государственных услуг; – в связи с значительным объемом количества государственных услуг предлагаемые меры по проведению публичных слушаний в процессе стандартизации представляются нереалистичными. В условиях многообразия оснований для классификации процессов оказания государственных услуг, раскрытых нами в рамках первого раздела, возникает вопрос: какую классификацию принять за основу в ходе стандартизации и регламентации. Наиболее предпочтительным выглядит использование классификации процессов в зависимости от технологии исполнения услуг. Обоснованием такого вывода служит то, что в зависимости от 168 различий технологии оказания государственных услуг могут быть применены стандартные требования и единообразные правила регламента. Один вид технологического процесса, охватывающего определенное количество государственных услуг, – один вид стандартных требований и регламентирующих правил. Именно это, на наш взгляд, позволит унифицировать стандарты и регламенты, объединить в одну технологическую группу несколько схожих процессов. В этих условиях очевидно, что разработка стандартов сгруппированных процессов обеспечит нормативную экономию. Как было показано нами в первом разделе, процессы оказания государственных услуг в зависимости технологии их исполнения могут быть классифицированы следующим образом: – процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя; – процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ; – процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов; – особые процессы. Следовательно, стандарты и режим регламентации указанных процессов должны быть дифференцированными и соотносимыми с особенностями их технологического исполнения. Главным отличием процессов оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя, является возможность немедленного исполнения. К таковым относятся процессы, предусматривающие выдачу справок, регистрацию, прием и снятие с учета и т. д. Так, например, предлагаемый нами перечень включает процессы по оказанию таких услуг, как: – регистрация граждан по месту жительства; – выдача справки о несудимости и т. д. Содержательную основу процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ, составляет особенность их технологического исполнения, заключающегося в изготовлении сложных материалов. Специфика этих процессов также характеризуется отсутствием технологической возможности изготовления материала в момент обращения. К таковым в настоящее время можно отнести процессы оказания таких услуг, как: 169 – выдача паспортов и удостоверений личности; – выдача водительских удостоверений и т. д. При условии достижения технологических возможностей до уровня изготовления требуемого материала в момент обращения потребителя (моментально) процесс содержательно переходит в первую категорию – процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя. Процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, представляют собой целый комплекс процедур, объединенных одной технологической особенностью – основу его исполнения составляет определенное умозаключение. А значит, для осуществления таких процессов требуются анализ, оценка и юридически значимое решение. Основу таких процессов составляют разрешительные процедуры, лицензирование, аккредитация и другие. Как в предыдущем случае, так же и здесь при достижении условий, когда становится возможным осуществление всего комплекса действий (анализа, оценки, принятия решения) в момент обращения потребителя услуг, такой процесс должен быть переведен в первую категорию – процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя (Рис. 22). Процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя Процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ Процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов Особые процессы Примечание: составлено авторами работы. Рисунок 22 – Переход процессов из одной категории в другую 170 Особые процессы, как видно из рисунка, характеризуются тем, что по своему содержанию они не могут переходить в первую категорию, так как не могут быть осуществлены в момент обращения потребителя услуг. Специфика осуществления таких процессов требует определенного времени. Например, предоставление образовательных услуг, услуг в сфере социальной помощи и другие. После представленной категоризации процессов оказания государственных услуг мы предлагаем разработать к каждому из них регламенты их осуществления. Это, в свою очередь, предполагает выработку одного комплексного документа, в котором должны быть кодифицированы все четыре категории процессов оказания государственных услуг. В ней реализуются возможности регламентов государственных услуг. Проект комплексного регламента процессов оказания государственных услуг (далее – Проект) разработан в рамках настоящего исследования. Кроме того, проведенный анализ позволяет выделить зависимость процесса от этапов его осуществления. Процессы, предполагающие «бэк офисы» и «фронт офисы», имеют сложный порядок осуществления, связанный с взаимодействием нескольких субъектов, косвенно или прямо оказывающих государственные услуги. Процессы, предполагающие лишь один «офис», менее сложные. Поэтому указанные процессы также должны найти свое отражение в Проекте. В Проекте отражаются нормы регламентов. В нем можно обнаружить нормы общего, отдельного, специального и конкретизирующего значения, которые по взаимосвязи и взаимодействию создают систему комплексных регламентов, отражающую специфику процессов оказания государственных услуг. Проект состоит из двух частей: общей и особенной. Первая часть описывает общие положения процесса оказания государственных услуг в Казахстане, они предназначены для рассмотренных нами четырех категорий процессов. Это нормы, определяющие задачи процесса оказания государственных услуг, закрепляющие принципы, устанавливающие круг лиц, участвующих в процессе, и многие другие вопросы. Особенная часть предусматривает конкретные стандарты для каждой из категорий процессов, регламентирует движение по стадиям процесса от принятия заявления потребителя услуг до завершения процесса, то есть удовлетворения запроса потребителя. В этой части выделяется режим стандартов и регламентов для 171 процессов оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя; процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ; процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов; особых процессов. Вместе с тем реализация идеи комплексных регламентов требует внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство. Одним из основных правовых актов, которым регулируется действующий порядок стандартизации, является Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах». Теперь возникает другой вопрос. Каким образом будет определена категория каждой из государственных услуг? Нам же представляется, что это необходимо предусматривать в самом Реестре государственных услуг. Тем самым с появлением новой государственной услуги будет параллельно определена категория процесса его оказания, а это значит, согласно Проекту комплексного регламента процессов оказания государственных услуг, она будет стандартизирована и регламентирована. В настоящее время Реестр государственных услуг содержит следующие разделы. Таблица 9 – Сведения, предусмотренные в Реестре государственных услуг ОрганиГосударстЦентральФорма зации, венный орный госупредосган, подве- осущест- тавления дарственный орган, домственная вляющие государстобеспечи- организация, венной прием иные физивающий услуги заявлеческие и разработку (в элекний и юридичестандарта тронном, выдачу ские лица, государстоформ- бумажном оказываювенной усвиде), ленных щие госулуги докумен- форма задарственную вершения тов услугу Примечание: составлено авторами на основе данных [173]. № п/п Наименование услуги Получатели государственных услуг В предлагаемом варианте должен появиться новый 8 раздел (столбец), посвященный категории процесса оказания 172 государственных услуг. На примере государственной услуги «Регистрация граждан Республики Казахстан по месту жительства» можно Реестр государственных услуг представить следующим образом. Таблица 10 – Категория процесса оказания государственной услуги Государ- Органи- Форма ственный презации, орган, дососущестподвевляющие тавледомстния прием завенная явлений и госуорганизадарствыдачу ция, иные оформ- венной физичеленных услуги ские и докумен- (в элек юридичетронтов ские ном, лица, окабузываюмажном щие госувиде), дарственформа ную усзаверлугу шения 1 2 3 4 5 6 7 МВД МВД ЦОН В бу1. Регист- Физические мажрация лица ном граждан виде Респуб(пролики ставКазахление стан по отместу метки жительв ства книге регистрации граждан) Примечание: составлено авторами на основе данных [173]. № Наименование п/ услуги п Получатели государственных услуг Центральный государственный орган, обеспечивающий разработку стандарта государственной услуги 173 Категория процесса оказания государственной услуги 8 Процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя Вместе с тем в условиях, когда представленный нами Проект комплексного регламента процессов оказания государственных услуг не содержит перечня документов, необходимых для получения того или иного документа, открытым оказывается вопрос об их нормативном закреплении. И это неудивительно. Ведь отсутствие в Проекте указания о принадлежности государственных услуг к той или иной категории процессов не дает возможности закрепления перечня необходимых документов. В этой связи предлагается перечень документов, необходимых для оказания государственных услуг, закреплять в Реестре государственных услуг. Отсюда возникает необходимость дополнить Реестр новым 9 разделом (столбцом), в котором будут предусмотрены необходимые для оказания государственной услуги документы. К примеру, согласно действующему стандарту государственной услуги «Регистрация граждан Республики Казахстан по месту жительства», утвержденному Постановлением Правительства Республики Казахстан от 15 декабря 2009 года № 2121, в 9 разделе должен появиться перечень таких документов, как: – заявление о регистрации с согласием собственника жилища; – документы, подтверждающие приобретение им в установленном порядке жилища в собственность, или предоставляющее право на вселение в жилище по иным основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан (копию); – книгу регистрации граждан; – адресный листок убытия с прежнего места жительства; – документ, удостоверяющий личность (дети до 16 лет – свидетельство о рождении) (копию); – военнообязанные, военный билет (приписное свидетельство для призывников) с отметкой местного органа военного управления о принятии на воинский учет (копию); – статистический талон к листку прибытия. 174 Таблица 11 – Перечень документов, необходимых для получения государственной услуги Госу- Орга- Форма Кате- Перечень додарст- низагория кументов, непревенпродосции, обходимых ный тавле- цесса осудля получеорган, щестоказа- ния государния подве- вляю- госуния ственной усдомдарст- госущие луги ствен- прием дарственная венной заяворга- лений услуги ной низа- и вы- (в элек услуги ция, трондачу иные оформ ном, буленфизимажческие ных ном и юри- докумен- виде), дичеформа тов ские заверлица, шения оказывающие государственную услугу 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Про- 1) заявление ЦОН В бу1. Регист- Фи- МВД МВД маж- цессы о регистразирация оказа- ции с согланом граждан чения сием собствиде Респуб- ски госу- венника жи(прое лики став- дарст- лища; лиц Казахвен- 2) ление докустан по а ных менты, подотместу метки услуг, тверждающие жительиспол- приобретение в ства няе- им в установкниге реги- мые в ленном пострарядке жимоции мент лища в собграж- обра- ственность дан) щения потребителя Примечание: составлено авторами на основе данных [173]. Наименование п/ услуги п № Получател и государ ствен ных услуг Центральный государственный орган, обеспечивающий разработку стандарта государственной услуги Предлагаемый подход представляет ценность относительно складывающихся проблем со стандартизацией, которые были обозначены нами во втором разделе. 175 Происходит такое вследствие отсутствия связи между Реестром государственных услуг и стандартами государственных услуг. Это, в свою очередь, приводит к тому, что в Реестре предусматривается одна услуга, которая содержит в себе несколько услуг. А в процессе стандартизации такой государственной услуги вынужденно разрабатывается единый стандарт ко всем услугам, осуществление которых требует различных перечней документов. Отсюда происходит путаница со списком необходимых документов. Необходимость разграничения государственных услуг в зависимости от технологических особенностей их исполнения отмечалась нами и первом разделе. Безусловно, к технологическим особенностям относятся требуемые для оказания государственной услуги сведения и документы. Между тем предлагаемое нами дополнение Реестра государственных услуг должно обеспечить соответствующую определенность между государственной услугой и необходимым перечнем документов, требуемых для ее оказания, поскольку установится непосредственная их взаимосвязь в одном документе. Обозначенные предложения по категоризации процессов оказания государственных услуг могут использоваться при отнесении услуг к платным либо бесплатным услугам. Так, по нашему мнению, процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя, должны быть преимущественно бесплатными. Это связано с тем, что, в отличие от других категорий процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя, менее затратные. При этом рассматриваемое предложение не означает, что другие категории должны быть платными. Для других категорий могут использоваться другие критерии, например, социальная значимость услуги и т. д. Таким образом, из 123 процессов оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя, согласно действующим стандартам указанных услуг, 23 должны стать бесплатными. К числу таковых можно отнести государственную услугу – «регистрация граждан по месту жительства» и другие. Платность как одна из важных характеристик государственной услуги должна найти свое отражение в Реестре государственных услуг. Как и в предыдущих случаях, такая необходимость обусловлена тем, что Комплексный регламент не содержит сведения 176 о самих услугах. В связи с этим Реестр предлагается дополнить еще одним разделом (столбцом) – стоимость услуги. № Наимеп/ нование п услуги Таблица 12 – Стоимость государственной услуги Госу- Орга- Форма Перечень допрекументов, недарст- низации, дособходимых веносутавледля полученый ния ния государорган, щестственной усподве- вляю- госущие дарстлуги домвенствен- прием заявной ная орга- лений услуги низа- и вы- (в элек дачу тронция, иные оформ ном, физиленбуческие ных мажи юри- докуном дичемен- виде), ские тов форма лица, завероказышения вающие государственную услугу 1. Регист- Фи- МВД МВД ЦОН В бу- 1) заявление о маж- регистрации с рация зином согласием граждан чевиде собственника Респуб- ски (про- жилища; лики е став- 2) документы, Казахлиц ление подтверстан по а отждающие месту метки приобретение жительв им в установства книге ленном пореги- рядке жилища стра- в собственции ность, или граж- предоставдан) ляющее право на вселение в жилище по иным основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан (копию) (И так далее) Примечание: составлено авторами на основе данных [173]. Получател и государ ствен ных услуг Центральный государственный орган, обеспечивающий разработку стандарта государственной услуги 177 Стоимость государственной услуги Бесплатн о Предлагаемые нами дополнения в Реестр государственных услуг потребуют соответствующей корректировки ряда нормативноправовых актов. В первую очередь, возникает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в Правила по разработке, ведению и мониторингу реестра государственных услуг. В частности, предлагается пункт 10 Правил изложить в следующей редакции: «10. Реестр содержит следующие сведения: – наименование государственной услуги; – получатели государственных услуг (физические/юридические лица); – наименование государственного органа, подведомственной организации, иного физического или юридического лица, оказывающих государственную услугу; – наименование организаций, осуществляющих прием заявлений и выдачу оформленных документов; – вид формы предоставления государственной услуги (в электронном и бумажном виде); – категория процесса оказания государственной услуги; – перечень документов, необходимых для получения государственной услуги; – стоимость государственной услуги». Преимуществом такой категоризации процессов оказания государственных услуг, учитывающей технологические особенности их исполнения, является ряд моментов. Главным образом, как было показано выше, она позволяет выработать к каждому из них единые стандарты, разработать общие регламенты их оказания. Такая унификация однородных процессов выступает, по нашему мнению, важным барьером в выработке различных стандартов и регламентов, в основе которых лежат приоритеты удобства и интересов государственных органов. В условиях представленного комплекса стандартов и регламентов происходит стандартизация всех процессов оказания государственных услуг. Тем самым предоставляется возможность исключить полученные во втором разделе факты о существующих проблемах, когда государственные услуги оказываются в условиях отсутствия соответствующих стандартов. Немаловажной является также и нормотворческая экономия. С одной стороны, стандартизированными оказываются все процессы по 178 оказанию государственных услуг на основании одного документа, с другой – исключается необходимость постоянной корректировки. Последнее становится возможным благодаря указанию перечня необходимых документов. Кроме того, комплексный регламент регламентирует ряд других аспектов, которые ранее не были охвачены регламентами оказания государственных услуг. К их числу можно отнести вопросы представительства в процессе, языка процесса, процедуры отвода, исчисления сроков. Как было отмечено нами в предыдущем разделе, для выявления и адаптации лучшей практики учреждена целостная система, получившая название «Система ежегодной оценки деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы», внедрена и на ежегодной основе применяется Методика оценки качества государственных услуг. Однако в связи с предложениями по совершенствованию порядка стандартизации и регламентации процессов оказания государственных услуг исключается целесообразность использования таких критериев, как: – утверждение стандартов оказания государственных услуг; – утверждение регламентов оказания государственных услуг; – обновление стандартов оказания государственных услуг; – участие получателей государственных услуг в разработке и доработке стандартов оказания государственных услуг. На фоне предложенных рекомендаций по стандартизации и регламентации процессов оказания государственных услуг возникает необходимость в установлении такого критерия, как совершенствование процесса оказания государственных услуг. Оценка по критерию «Совершенствование процессов оказания государственных услуг» осуществляется по следующим показателям: – перевод процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ; – процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя. Особые процессы, как нами было показано, в силу своих специфических особенностей не могут быть переведены в процессы 179 оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя. Оценка рассчитывается по следующей формуле: К2 = РК1 + РК2 M1 = РМ1 + РМ2 К2 – оценка центрального государственного органа по данному критерию; М1 – оценка местного исполнительного органа по данному критерию; РК1 и РМ1 – значение показателя «доля процессов оказания государственных услуг, связанных с изготовлением сложных материальных веществ, переведенных в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя»; РК2 и РМ2 – значение показателя «доля процессов оказания государственных услуг, связанных с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, исполняемых в момент обращения потребителя». Значение показателя «доля процессов оказания государственных услуг, связанных с изготовлением сложных материальных веществ, переведенных в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя» должно рассчитываться по следующей формуле: 1) по центральным государственным органам: РК1 = k (a / b) 2) по местным исполнительным органам: РМ1 = m (a / b) РК1 – оценка центрального государственного органа по данному критерию; РМ1 – оценка местного исполнительного органа по данному показателю; k – коэффициент для приведения полученных результатов к весовому значению (по данному критерию по центральным государственным органам коэффициент равен 10); m – коэффициент для приведения полученных результатов к весовому значению (по данному критерию по местным исполнительным органам коэффициент равен 12); а – количество процессов оказания государственных услуг, связанных с изготовлением сложных материальных веществ, 180 переведенных в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя (по состоянию на конец отчетного периода); b – количество процессов оказания государственных услуг, связанных с изготовлением сложных материальных веществ, которые государственный орган должен перевести в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя (по состоянию на конец отчетного периода). Значение показателя «доля процессов оказания государственных услуг, связанных с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, переведенных в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя» должно рассчитываться по следующей формуле: 1) по центральным государственным органам: РК2 = k (a / b) 2) по местным исполнительным органам: РМ2= m (a / b) РК2 – оценка центрального государственного органа по данному критерию; РМ2 – оценка местного исполнительного органа по данному критерию; k – коэффициент для приведения полученных результатов к весовому значению (по данному критерию по центральным государственным органам коэффициент равен 8); m – коэффициент для приведения полученных результатов к весовому значению (по данному критерию по местным исполнительным органам коэффициент равен 8); а – количество процессов оказания государственных услуг, связанных с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, переведенных в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя (по состоянию на конец отчетного периода); b – количество процессов оказания государственных услуг, связанных с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, которые государственный орган должен перевести в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя (по состоянию на конец отчетного периода). Кроме того, предложенные рекомендации в области оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг по 181 вопросам формирования государственных электронных информационных ресурсов предполагают также соответствующую ежегодную оценку принимаемых мер. Отсюда возникает новый критерий оценки – формирование государственных электронных информационных ресурсов. Он, на наш взгляд, должен рассчитываться по следующей формуле: 1) по центральным государственным органам: K8 = k (a / b) 2) по местным исполнительным органам: M6 = m (a / b) К8 – оценка центрального государственного органа по данному критерию; M6 – оценка местного исполнительного органа по данному критерию; k – коэффициент для приведения полученных результатов к весовому значению (по данному критерию по центральным государственным органам коэффициент равен 12); m – коэффициент для приведения полученных результатов к весовому значению (по данному критерию по местным исполнительным органам коэффициент равен 10); а – количество сформированных государственным органом государственных электронных информационных ресурсов (по состоянию на конец отчетного периода); b – количество государственных электронных информационных ресурсов, которые государственный орган должен сформировать (по состоянию на конец отчетного периода). 182 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Рассмотренные вопросы совершенствования процесса оказания государственных услуг отражают общие тенденции развития независимого государства – Республики Казахстан. Критерием оценки эффективности осуществляемых мер оказывается принцип снижения бюджетных затрат на финансирование аппарата государственного управления при одновременном повышении качества и доступности процесса предоставления государственных услуг населению. Такой принцип является как важнейшим инструментом административной реформы, так и важнейшим критерием оценки соответствия принимаемых мер задачам модернизационного развития страны. В монографии разработаны методические и научно-практические рекомендации по совершенствованию процесса оказания государственных услуг. Для этого авторами рассмотрено понятие государственных услуг, разработана классификация государственных услуг, в этом же ключе исследованы процессы их оказания, обозначены методы совершенствования, установлены критерии качества, доступности и эффективности процесса оказания государственных услуг, изучены опыт зарубежных стран и отечественная практика в области совершенствования процесса оказания государственных услуг. Проведенное научное исследование позволило сделать ряд теоретических и практических выводов, которые сводятся к следующим основным положениям. Во-первых, проведенное исследование сущности государственных услуг позволяет сделать вывод о том, что сложившиеся представления о государственных услугах достаточно разнообразны. В большей степени дискуссии связаны с широким либо узким восприятием сущности государственных услуг. Одной из главных причин, послужившей основанием расхождения взглядов, является характер процесса их оказания. Узкое восприятие государственных услуг связано с индивидуальным характером их оказания, когда процесс оказания государственных услуг зависит от инициативы потребителя услуг. Широкий подход, помимо индивидуального, охватывает также способ предоставления государственных услуг, в условиях которого они оказывают непрерывное воздействие на все общество как единый социальный организм. 183 В результате проведенного исследования можно констатировать, что сущность государственных услуг подвергается корреляции также в силу расширения круга субъектов, которые их оказывают, включая судебную и законодательную ветви власти, либо за счет увеличения круга потребителей услуг в случаях, когда ими становятся сами государственные структуры. Влияние на сущность государственных услуг продолжают оказывать неутихающие споры вокруг категории «добровольность». В частности, подвергается сомнению состоятельность понятия «вынужденные государственные услуги» (лицензирование, аккредитация, сертификация и другие), в условиях которых отсутствует воля потребителя. Исследование причин каждого из указанных аспектов позволило выработать собственную интерпретацию сущности государственных услуг. Государственная услуга – это находящаяся в зоне ответственности государственных органов услуга, оказываемая непосредственно, через подведомственные организации либо иные организации гражданам или негосударственным организациям на основе инициативы последних либо всему обществу на непрерывной основе. Во-вторых, анализ и обобщение существующих научных представлений позволяют говорить о том, что процесс оказания государственных услуг с точки зрения юридической науки представляется как процедура по рассмотрению бесспорных индивидуальных административных дел с целью удовлетворения законных запросов физических и юридических лиц. Вместе с тем одним из основных результатов исследования является вывод том, что качество, доступность и эффективность процесса оказания государственных услуг во многом зависят от его организации, то есть практической управленческой деятельности. Отсюда процесс оказания государственных услуг, по мнению авторов, из простого взаимоотношения государства с гражданином превращается в бизнеспроцесс. Проведенное исследование показывает, что бизнес-процессы в области оказания государственных услуг имеют существенные особенности. В основе такого утверждения лежат различные аспекты. В качестве одного из них выделяется критерий «полезность продукта», свойственный для всех бизнес-процессов. В работе показано, что он не может быть применим при характеристике 184 бизнес-процессов, связанных с осуществлением вынужденных (принудительных) государственных услуг. Такую же оценку в работе заслуживает такой признак бизнес-процессов, как направленность на удовлетворение предпринимательских целей. В-третьих, проведенная классификация государственных услуг и процессов их оказания позволила выявить их взаимозависимость и взаимообусловленность. Видовая принадлежность государственных услуг может выражать видовую принадлежность процессов оказания государственных услуг, и также наоборот: технологические особенности процесса оказания могут определять видовую особенность государственных услуг. В-четвертых, проведенное научное исследование позволяет говорить о том, что базовыми методами, используемыми в совершенствовании процессов оказания государственных услуг, являются методы реинжиниринга, бенчмаркинга, стандартизации, регламентации, оптимизации и автоматизации. В работе раскрываются особенности каждого из них. Также сформулированы выводы о том, что методы совершенствования процессов оказания государственных услуг преследуют схожие задачи: качество, доступность и эффективность процесса оказания государственных услуг. Отсюда следует, что методы совершенствования процессов оказания государственных услуг нужны не сами по себе, а для достижения указанных задач. Достижение указанных задач, следовательно, явствует о совершенстве процесса. Вместе с тем отмечается необходимость комбинации методов в том или ином виде. В-пятых, качество, доступность и эффективность – это неразрывно связанные понятия. Как было показано, доступность есть один из критериев и принципов качества процесса. В то же время доступность выступает важнейшим условием мер по повышению эффективности осуществляемых процессов, в том числе посредством использования информационно-коммуникационных технологий. Что касается качества и эффективности, то здесь взаимосвязь также очевидна. Эффективность – это по своей сути наименьшие затраты плюс наилучший результат. Наилучший результат – это и есть качество процесса, а значит – без качества нельзя говорить об эффективности. Таким же образом можно проводить суждения в обратную сторону – без эффективного процесса немыслимо качество процесса. 185 Из изложенного следует очень важный вывод о том, что совершенствование процесса оказания государственных услуг должно в равной степени охватывать все три рассмотренных аспекта: качество, доступность и эффективность процесса оказания государственных услуг. В-шестых, проведенный анализ зарубежной практики совершенствования процессов оказания государственных услуг позволяет сделать ряд ключевых выводов. Активизация мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг стала возможной в начале 80-ых годов прошлого столетия. Опыт совершенствования процессов оказания государственных услуг показывает параллельное использование нескольких методов. Однако одним из прогрессивных к настоящему времени признается автоматизация процессов. Между тем исходные предпочтения в отношении методов совершенствования процессов оказания государственных услуг различны. Если в одних странах интерес вызывал метод автоматизации процессов (Ирландия, Малайзия, Сингапур), в других – методы реинжиниринга (Канада, Бразилия), в-третьих – методы стандартизации (Британия, США), в-четвертых – бенчмаркинг (Франция, Бельгия, Норвегия, Дания). Однако это вовсе не означает, что другие методы не использовались или отвергаются. Успешность принимаемых мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг в большей степени связана с секторальным подходом. В этих условиях отбираются наиболее востребованные и значимые государственные услуги. После главный упор делается на совершенствовании процессов оказания именно таких услуг. Например, услуги для бизнеса по опыту Сингапура, социально значимые услуги для граждан по опыту Великобритании и т. д. В-седьмых, анализ и оценка принятых в Республике Казахстан мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг свидетельствуют об использовании в различной степени методов реинжиниринга, стандартизации и регламентации, оптимизации и автоматизации, бенчмаркинга. 1. В рамках политики по реинжинирингу процессы оказания государственных услуг были переданы в квазигосударственные структуры – Центры обслуживания населения. Основой 186 реинжиниринга, как было показано в работе, в этом случае стала идея комплексного обслуживания или принципа «одного окна». Вместе с тем такие шаги, в той или степени повышая качество и доступность процессов оказания государственных услуг, отрицательно влияют на их эффективность. В исследовании отмечается, что передача процессов оказания государственных услуг в частную сферу имеет достаточные сложности. И это в первую очередь связано с отсутствием методологической основы. Существуют также правовые препятствия. В этой связи авторами разработана методология передачи государственных услуг в частный сектор, обозначены четкие основания такой передачи. Предложены рекомендации по исключению правовых препятствий, связанных с передачей государственных услуг в частный сектор. Разработана методика отбора и исключения невостребованных государственных услуг. 2. Одним из итоговых выводов исследования является несовершенство сложившегося порядка стандартизации и регламентации государственных услуг. Поскольку он не обеспечивает ряд существенных аспектов: – в большинстве случаев не обеспечивается наличие самих стандартов либо своевременность их корректировки. А это связано со сложностью процедур разработки и утверждения стандартов; – не обеспечивается должный и возможный стандарт процесса оказания государственной услуги. Другими словами, не достигается главная цель стандартов – лучшее из возможного; – отсутствуют какие-либо механизмы, направленные на унификацию стандартов по сходным однородным процессам. Последнее вызывает сложность в практическом использовании, применении и поиске стандартов. Особенно для потребителей данных видов услуг. В связи с изложенным предложена кодификация существующих стандартов в рамках Реестра государственных услуг. Разработан единый проект Комплексного регламента процессов оказания государственных услуг, в рамках которого предлагается регламентация 4 видов процессов оказания государственных услуг: – процессы оказания государственных услуг, исполняемые в момент обращения потребителя; – процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ; 187 – процессы оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов; – особые процессы. Принадлежность процесса оказания государственной услуги к той или иной категории, указанной выше, предлагается определять в Реестре государственных услуг. 3. Исследование практики применения методов оптимизации и автоматизации показывает, что такая работа сконцентрирована на социально значимых государственных услугах, а также на государственных услугах, связанных с выдачей лицензии и разрешений. В работе раскрываются имеющиеся проблемы с автоматизацией процессов оказания государственных услуг. Для преодоления сложившихся проблем обозначена потребность в формировании перечня сведений, необходимых для оказания государственных услуг. Предложена методика его осуществления. Следующим шагом в этом направлении, как отмечается в работе, должно стать формирование информационной базы данных, включающих такие сведения. Кроме того, в целях повышения эффективности принимаемых мер по оптимизации и автоматизации предлагаются соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «Об информатизации», Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях. 4. Исследование методологической основы проводимой оценки показывает, что многие критерии не соответствуют предложенным мерам по совершенствованию процессов оказания государственных услуг. В частности, в работе отмечается, что в новых условиях исключается целесообразность использования таких критериев, как: – утверждение стандартов оказания государственных услуг; – утверждение регламентов оказания государственных услуг; – обновление стандартов оказания государственных услуг; – участие получателей государственных услуг в разработке и доработке стандартов оказания государственных услуг. На фоне разработанных рекомендаций по стандартизации и регламентации процессов оказания государственных услуг авторами предлагается установить такие критерии, как: – перевод процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с изготовлением сложных материальных веществ; 188 – процессов оказания государственных услуг, исполнение которых связано с проведением экспертиз (исследований), установлением фактов, – в процессы оказания государственных услуг, исполняемых в момент обращения потребителя. В связи с рекомендациями в области оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг предлагается также установить такой критерий оценки, как формирование государственных электронных информационных ресурсов. К каждому из указанных критериев предложены соответствующие формулы для оценки. Таким образом, разработанные методические и научнопрактические рекомендации направлены на повышение качества, доступности и эффективности процессов оказания государственных услуг. Главным преимуществом предлагаемых мер является возможность концентрации управленческого внимания именно на качестве, доступности и эффективности процессов оказания государственных услуг, не отвлекаясь на процессы разработки и утверждения стандартов и регламентов оказания государственных услуг и др. Рекомендуемые предложения носят комплексный характер. Следовательно, эффективность их применения зависит от параллельного их использования. 189 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1 Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н. А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050: новый политический курс состоявшегося государства», г. Астана, 14 декабря 2012 года // «Казахстанская правда» от 15.12.2012 г., № 437-438. 2 Закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-V «О государственных услугах» // «Казахстанская правда» от 20.04.2013 г. № 139-140. 3 Старовойтов А. В. Публичные услуги в социальной сфере: понятие, виды, предоставление [Электронный ресурс] // Официальный веб-сайт Томской городской палаты общественности. – Режим доступа: http://tgpo.tomsk.ru/analytics/43.htm (27 мая 2013 г.) 4 Шаженова Д. М. Доклад в рамках круглого стола на тему «Система оказания государственных услуг в Казахстане» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-ресурс Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан. – Режим доступа: http://www.minplan.gov.kz/pressservice/482/43269/ (27 мая 2013 г.) 5 Цыремпилон Д. О. Общественные услуги в системе экономических отношений: диссертация ... кандидата экономических наук: 08.00.01 – Улан-Удэ, 2009. – 152 c. 6 Экономическая энциклопедия. Политическая экономия (в 4 томах). – М.: «Советская энциклопедия», т. 3, 1980. – 397 с. 7 Тупченко В. А. Развитие социально-экономической стандартизации в сфере государственных услуг: дисс. д-ра экон. наук. – М.: 2004. – 302 с. 8 Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. № 11, 2005. – С. 22–26. 9 Проект Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-ресурс Министерства юстиции Республики Казахстан. – Режим доступа: http://www.adilet.gov.kz/ru/node/36712 (27 мая 2013 г.) 10 Концепция совершенствования законодательства в сфере оказания государственных услуг [Электронный ресурс] // Официальный веб-сайт Института законодательства 190 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Республики Казахстан. – Режим доступа: http://www.izrk.kz/index.php?option=com_content&view=article&id =134&lang=ru (27 мая 2013 г.) Тихомиров Ю. А. Публичные услуги: спрос общества и реализующие его институты // Материалы 6 Международной конференции «Модернизация экономики и выращивание институтов». – М: ВШЭ, 2005. – С. 142–149; Тулеубаева А. Ш. Государственные услуги в контексте административной реформы в Республике Казахстан: опыт, проблемы, решения (монография) – Алматы: Жетi жарғы, 2012. – 176 с. Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. № 10, 2004. – С. 15–23. Мигин С. Властные полномочия и государственные услуги. Международный научный и общественно-политический журнал «Общество и экономика». № 8–9, 2009. – С. 32–39. Кузнецов A. B. Рост многообразия общественных интересов и государственного управления в информационном обществе // Вестник Саратовского университета. Т. 9, вып. 2., 2009. – С. 110–114. Конституция Республики Казахстан, принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., N 4, ст. 217. Майдырова А. Б. Определение сущности, понятий «государственная услуга» и «государственные функции» // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы модернизации управления и экономики: российский и зарубежный опыт». – Томск, март 2012. – С.41–48. Морозова Е. В. Государственные услуги в предпринимательской деятельности / Е. В. Морозова // Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. № 2–3., 2009. – С. 61–66. Усачева Е. А. Маркетинговый подход в управлении оказанием государственных услуг: диссертация … кандидата экономических наук: 08.00.05 – Москва, 2009. – 162 с. Адзинова Е. А. Обеспечение конституционного права на судебную защиту в экономической сфере: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. – Москва, 2006. – 153 с. Выступление члена Конституционного Совета РК Малиновского В. на круглом столе «Функции современного государства: 191 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 тенденции и перспективы». – Академия государственного управления при Президенте РК, г. Астана, 2012. – С. 3–8. Об официальном толковании статьи 54 , подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления: нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 // Казахстанская правда. – 2008. – 30 октября. – С.3. Яцкин А. В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг / А. В. Яцкин // Представительная власть. № 6, 2006.– С. 12–15. Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: диссертация ... кандидата юр. наук: 12.00.14 – Саратов, 2008. – 232 с. Гуревич П. С., Столяров В. И. Мир философии: книга для чтения. Ч. 2. Человек. Общество. Культура. – М.: Политиздат, 1991. – 624с. Орлов С. В., Дмитренко Н. А. Человек и его потребности: учебное пособие. – СПб.: Питер, 2007. – 160 с. Леонтьев А. Н. Деятельность. Сознание. Личность. – М.:МГУ, 1975. – 265 с. Святитель Ф. З. Что есть духовная жизнь и как на нее настроиться? // М., Правило веры, 2001, – 338 с. Красильникова Е. В. Сопоставительное исследование концептов «желание» и «воля» (на материале русского и английского языков) // Вестник Челябинского государственного университета. № 22 (160)., 2009. – С. 32–39. Новгородцев П. И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. / Санкт-Петербургский университет. – Санкт-Петербург. 2000. – С. 45–53. Демин А. В. Теория государства и права: курс лекций. – М.: Инфра-М, 2004. – 184 с. Данилин А. Электронные государственные услуги и административные регламенты. – Москва, Инфра-М, 2004. – 336 с. Алькина Г. И. и Герба В. А. Сущность государственных услуг // Вестник ТОГУ, № 3 (14). – 2009. – С.129–134. Платон. Собрание сочинений: в 4 т. Т. 3. – М., 1994. – 189 с. 192 34 Аристотель. Соч.: в 4 т. Т. 4. – М., 1983. – 376 с. 35 Мелехин А. В. Теория государства и права. – М.: Маркет ДС, 2007. – 640 с. 36 Битяк Ю. П., Зуй Б. В. Административное право (Общая часть). Учебное пособие. Проф. – Х.: ООО «Одиссей», 1999. – 224 с. 37 Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» // «Казахстанская правда» от 27.08.2009 г., № 205 (25949). 38 Козлов Ю. М. Административное право. Учебное пособие. – М.: Юристъ, 1999. – 320 c. 39 Крамник А. Н. Административный процесс: некоторые вопросы // Курс административного права Республики Беларусь. – Минск, 2002. – 60 с. 40 Овсянко Д. М. Административное право. Учебное пособие. – М.: Юристъ, 1999– 425 с. 41 Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательство НОРМА, 2000. – 640 с. 42 Коренев А. П. Структура административного процесса // Административное право: учебник. – МВД России, 2006. Ч. 1. С. 314. 43 Хаманева Н. Ю. Защита прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти. Дисс. доктора юрид. наук. – М., 1997. – 295 с. 44 Беркутова О. С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: диссертация ... кандидата юр. наук: 12.00.14 – Москва, 2005. – 205 с. 45 Deming W. E. Quality, productivity, and competitive position. — Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology, Center for Advanced Engineering Study, 1982. – 373 c. 46 Рыжкова И. В. Инновационные формы бизнес-процессов кредитно-финансовых учреждений: диссертация … кандидата экономических наук: 08.00.05 – Волгоград, 2003. – 189 с. 47 Hammer M., Champy J. Reengineering the Corporation. A Manifesto for Business Revolution. London: Nicholas Brealey, 1993. – 231 p. 48 Davenport Т.Н. Process Innovation: Reengineering work through information technology. Boston: Harvard Business School Press, 1993. – 172 p. 193 49 Porter M. E., Millar V. E. How Information Gives You Competitive Advantage// Harvard Business Review, 1985. – P.149-160. 50 Ойхман Е. Г., Попов Э. В. Реинжиниринг бизнеса. – М.: Финансы и статистика, 1997. – 336 с. 51 Елиферова В. Г. и Репина В. В. Бизнес-процессы. Регламентация и управление. Учебник для программы MBA // Издательство ИНФРА-М.- 2005. – 231 c. 52 Зиндер Е. З. Новое системное проектирование: информационные технологии и бизнес-реинжиниринг (часть 2, бизнесреинжиниринг) // СУБД. – 1996. – № 1. – C. 18–25. 53 Martin J. Enterprise Engineering The Key to Corporate Survival. - V. I-V. UK: Savant Institute, 1994. – 203 p. 54 Тельнов Ю. Ф. Реинжиниринг бизнес-процессов // Московский государственный университет экономики, статистики, информатики. – М.: 1999. – С. 12–20. 55 Попов Э. В., Шапот М. Д. Реинжиниринг бизнес-процессов и интеллектуальное моделирование. Материалы семинара «Динамические интеллектуальные системы в управлении и моделировании». – М.: ЦРДЗ, 1996. – С.41–48. 56 Харрингтон Д., Эсселинг К., Нимвенген Х. В. Оптимизация бизнес-процессов. Документирование, анализ, управление, оптимизация: пер. с англ. – СПб: Азбука, 2002. – 241 с. 57 Кутелев П. В. Технология реинжиниринга бизнеса: учебнопрактическое пособие / П. В. Кутелев, И. В. Мишурова. – М.: МарТ; Ростов-на-Дону: МарТ, 2003. – 176 с. 58 Капаров С. Г. Стандарты предоставления государственных услуг – новый этап административной реформы в Казахстане // Чиновник. – 2004. – № 504. – С. 33–35. 59 Доклад «О внедрении современных информационных технологий в сфере предоставления государственных услуг». – М., 2009 – 26 с. 60 Отчет о научно-исследовательской работе «Методика описания порядка предоставления государственных услуг» // ЗАО «Лаборатория новых информационных технологий «Ланит». – М., 2008. – 56 с. 61 Кочеткова А. И. Введение в организационное поведение и организационное моделирование. – М.: Дело, 2003. – 994 с. 62 Жигалов Д. В. Практические аспекты и проблемы совершенствования системы оказания государственных услуг // 194 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 Журнал «Практика муниципального управления», 2011. – № 7 – С. 34–41. Аналитический отчет «Оценка качества предоставления государственных услуг населению. Рейтинг административных барьеров. Методические рекомендации для пилотных органов» [Электронный ресурс] // Официальный веб-сайт «Транспаренси Казахстан». – Режим доступа: (27 мая http://www.transparencykazakhstan.org/content/233.html 2013 г.) Антипов М. О. Общественные блага и роль государства в их производстве // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5. Экономика. Вып.1 (№ 5). – 1992. – С. 78–79. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. – М., 1962. – С. 244–245. Всемирная история экономической мысли. – М., 1990. – Т. 3. – 370 с. Маркс К. Сочинения. – Т. 26, ч. 1. – 413 с. Факаева Р. Я. Региональный механизм регулирования развития общественно значимых услуг. Диссер. на соискание уч. степени кандидата экономических наук. – Москва, 2008. – 172 с. Маршал А. Принципы экономической науки. – М., 1993. – 124 с. Любимов Л. Л., Раннева Н. А. Основы экономических знаний. – М.: Вита-пресс, 1997. – 117 с. Мониторинг государственных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / С. И. Неделько, А. В. Осташков, С. В. Матюкин, В. Н. Ретинская, И. А. Мурзина, И. Г. Кревский, А. В. Луканин, О. С. Кошевой. Под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. – Москва, 2008. – 321 с. Методика расчета уровня удовлетворенности населения качеством предоставления государственных услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных услуг // Сборник нормативных правовых актов, 2009. – № 56. – 72 с. Положение о проведении мониторинга качества предоставления государственных услуг // Сборник миграционной службы, 2010. Ч. 1. – 314 с. Методика оценки качества оказания государственных услуг, утвержденная совместным приказом Председателя Агентства 195 75 76 77 78 79 80 81 82 83 Республики Казахстан по делам государственной службы от 13 января 2012 года № 02-01-02/6 и Министра связи и информации Республики Казахстан от 13 января 2012 года № 21 // «Казахстанская правда» от 19.05.2012 г. № 144–145. Золоева А. О. К вопросу о принципах предоставления государственных услуг // Вопросы экономики. 2007. – №7. – С. 35–51. Белов С. А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. – М.: Волтерс Клувер, 2007. – 85 с. Кристальный Б. В. Цифровое неравенство и использование для его преодоления многофункциональных комплексов социального обслуживания населения / Б. В. Кристальный, М. Я. Натензон, В. И. Тарнопольский // Информационные ресурсы России. – 2007.– № 6. – С.18–23. Васильев А. В. Пути преодоления цифрового разрыва // Материалы Межрегионального форума Международного союза электросвязи «Актуальные вопросы регулирования в сфере телекоммуникаций и пользования радиочастотным ресурсом» для стран СНГ и Европы, Киев, 11–13 сентября, 2012. – С. 34–39. Steven Levy, Hackers: Heroes of the Computer Revolution // New York: Penguin Books, – 1984. – P. 167–168. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. – ИНФРА-М. 2006. – 234 c. Калинина Л. Е. Эффективность публичных государственных услуг // Материалы шестой Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (пос. Небуг Краснодарского края, 7–9 октября 2011 года). / Отв. ред. проф. В. В. Денисенко, доц. А. Г. Эртель. – Краснодар: изд-во ИП Солодовникова А. Н., 2011. – 390 с. Шестакова С. В. Совершенствование процессов предоставления государственных услуг на основе информационнокоммуникационных технологий // Дисс. на соискание уч. степени к. э. н. – М., 2006. – 188 c. Приказ и. о. Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан от 28 июня 2013 года № 197 «Об 196 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 утверждении Методики определения стоимости государственной услуги» // «Юридическая газета» от 6.08.13 г. № 115. Алексеева Ю. А. Исследование эффективности и качества оказания государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде // Дисс. на соискание уч. степени к. т. н. – Астрахань, 2011. – 184 c. Адрианов В. Д. Электронное правительство и качество государственного управления // «Прикаспийский журнал: управление и высокие технологии». Научно-технический журнал, 2011. – № 4. – С. 73–85. Сизова О. В. Развитие конкуренции на рынке оказания государственных услуг // Бюджет, 2011. – № 10. – С. 59–61. Капаров С. Г. Стандарты государственных услуг в Казахстане: Монография / С. Г. Капаров. – Астана: Академия гос. упр. при Президенте РК, 2012. – 416 с. Мырзалиев Б. С. Государственное регулирование экономики: учебник. –Алматы: «Нұр-Пресс», 2007. – 522 с. Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года // «Казахстанская правда» от 02.02.2010 г., № 22 (26083). Концепция новой модели государственной службы // САПП Республики Казахстан, 2011 г., № 46, ст. 612. Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты // САПП Республики Казахстан, 2007 г., № 13, ст. 315. Отраслевая Программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011–2015 годы // САПП Республики Казахстан, 2011 г., № 24, ст. 211. Евтихиев А. Оптимизация бизнес-процессов: современные тенденции // Информационный бюллетень «Оценочная деятельность», № 1, 2010. – С. 86–88. Корнева М. Л. Анализ методик совершенствования бизнеспроцессов // Вестник Донбасской государственной академии. – № 3E (14), 2008. – С. 94–98. Баринов В. А. Антикризисное управление. Учебное пособие. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002. – 364 c. Уткин Э. А. Бизнес-реинжиниринг. – М.: Издательство «Тандем», 1998. –271 с. Гинтова М. А., Жулин А. Б., Костырко А. А., Плаксин С. М., Синятуллина Л. Х. Реинжиниринг государственных услуг, 197 комплексных сфер государственного регулирования: вопросы методологии // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012, № 1. – С. 7–25. 98 Святкина Т. А., Сагиндыкова Ю. А. Реинжиниринг административных процессов в рамках электронного правительства // Вестник КАСУ. № 4. – 2008. – С.60–63. 99 Стырин Е. М. Электронное правительство и административная реформа: понятие, взаимосвязь, состояние / Е. М. Стырин // Материалы научной конференции в ПГСГА. – Самара: 2010. – 24–29. 100 Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы // СЗ. 2011. № 26. Ст. 3826. 101 Гинтова М. А. Реинжиниринг государственных услуг, комплексных сфер государственного регулирования: вопросы методологии / М. А. Гинтова, А. Б. Жулин, А. А. Костырко, С. М. Плаксин, Л. Х. Синятуллина // Вопросы государственного и ежеквартальный научномуниципального управления: образовательный журнал. – М, 2007. – С. 7–25. 102 Гордеев М., Борисов А., Коршак Н. Технология оптимизации бизнес-процессов // журнал «Директор Инфо». 2007. – С. 22–27. 103 Затолокин А. А. Вопросы оптимизации государственной услуги по регистрации автотранспортных средств // Криминологический взгляд. 2012. № 2. – С. 86–89. 104 Проконина С. С. Формирование сферы услуг на основе реинжиниринга и непрерывной оптимизации // Научный и общественно-политический вестник Социологического центра РАГС, Социология власти, 2006. № 4. – С. 44–48. 105 Лукина В. А. Приватизация государственных услуг населению: тенденция и проблемы // Социология власти, 2010. - № 3 – С. 32– 40. 106 Костюкова Т. С. Социальная эффективность сферы оказания услуг населению государственными учреждениями / Т. С. Костюкова // Журнал научных публикаций. Дискуссия. – 2012. – № 10 (28). – С. 99–102. 107 Сизова О. В. Государственное задание: выбор пути // Повышение эффективности бюджетных расходов: новые вызовы. Сборник статей 2009–2010 гг. – М.: ЛЕНАНД, 2011. – C. 43–57. 198 108 Елисеенко В. Ф., Головщинский К. И. Внедрение целостных систем бенчмаркинга в деятельность органов исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. – № 2. – С. 118–130. 109 Есимова Ш. А. Оценка эффективности государственных программ в Республике Казахстан // Унiверститськi науковi записки, 2009, № 3 (31). –С. 257–260. 110 Лопин А. В. Бенчмаркинг производственного потенциала промышленного предприятия: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук [Текст] / А. В. Лопин. – Волгоград: Волгоградский государственный технический университет, 2007. – 18 с. 111 Методика оценки качества оказания государственных услуг, утвержденная совместным приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 9 января 2013 года № 06-7/2 и и. о. Министра транспорта и коммуникаций Республики Казахстан от 10 января 2013 года № 22 // «Казахстанская правда» от 19.01.2013 г. № 144–145. 112 Харитонова Г. Г., Поляничко В. С. Регламентация бизнеспроцессов компании. — М.: РИА «Стандарты и качество», 2003. – 144 с. 113 Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005. – С. 10. 114 Административная реформа. Научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: ИНФРА-М, 2008. – 233 с. 115 Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы // Государство и право. 2003. № 7. – С. 10–11. 116 Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой законодательного закрепления // Журнал российского права. 2007. – № 6. – С. 3–10. 117 Ноздрачев А. В. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. – № 8. – С. 5–41. 199 118 Буряга В. О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации // Государственная служба. 2010. № 1. – С. 127–131. 119 Яцкин А. В. Правовое регулирование административной реформы в современной России: автореф. дис. … канд. юр.наук. – М., 2007. – 25 с. 120 Амелина Е. С. К вопросу о совершенствовании стандартизации в условиях адаптации к международным стандартам / Е. С. Амелина, Н. В. Парушина // Вестник Орел ГИЭТ. – 2007. – № 2. – С. 42–47. 121 Синюгин В. Ю. Искусство реформирования. (Часть 1). – М.:ММАСС-Культ, 2005. – 152 с. 122 Ребрин Ю. И. Управление качеством // Учебное пособие. – Таганрог: Изд-во ТРТУ, 2004. – 233 с. 123 Миняев Е. В. Методы совершенствования бизнес-процессов [Текст] / Е. В. Миняев // Вестник Омского государственного университета. Серия «Экономика». – 2010. – № 1. – С. 125–129. 124 Алексашин А. С. Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти: диссертация … канд. юр. наук: 12.00.14. – Москва, 2011. – 200 с. 125 Клишина М. Стандартизация государственных услуг: новые вопросы и новые возможности // Материалы международной научно-практической конференции. 11 декабря 2012 г. – Омск: Параграф, 2012. – С. 216–218. 126 Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право. История развития и основные современные концепции. – М., 2002. – 200 с. 127 Шаныгин С. И. Управление процессом оказания консалтинговых услуг в сфере информационных технологий: диссертация … кандидата экономических наук. 08.00.05 – Санкт-Петербург, 2005. – 178 с. 128 Чапибаев Е. К. Разработка методологии реинжиниринга административных процессов и оценки эффективности «Электронного правительства» в рамках исполнения проекта «Электронный акимат ВКО» // Материалы IX Международной телеконференции «Актуальные проблемы современной науки», 29 октября 2012 г. – 201 с. 129 Лизина С. Электронные государственные услуги: проблемы и решения // III Межвузовская научно-практическая конференция 200 «Тенденции развития современных информационных технологий, моделей экономических, правовых и управленческих систем», (22 марта Рязань 2006г.). – Рязань: Издательство РФ МЭСИ, 2010. – 244–249 с. 130 Реинжиниринг административных процессов в контексте внедрения услуг электронного правительства // Вестник Астраханского государственного технического университета. Научный журнал 1(36)/2011 январь-февраль. – Астрахань. Издательство АГТУ, 2011 г. – С. 105–109. 131 Петров О. В. Стратегия электронного правительства в России: на пути к эффективному государству, ориентированному на граждан // Информационное общество. – 2007. – № 1–2. – 28 с. 132 Janenova S (2010) E-government in Kazakhstan: Challenges for a transitional country. Paper presented at the 18th NISPAcee Annual Conference, Public Administration in Times of Crisis” in Warsaw, Poland. 2008. P.74–79. 133 Castells M. The Internet Galaxy: Reflections on the Internet, Business and Society. — Oxford University Press, 2001. – 292 p. 134 Heeks, R. 2001. Understanding e-governance for development. iGovernment Working Paper Series. Paper No. 11. Manchester: IDPM, University of Manchester. – 2009. – P. 36–43. 135 Садлер Д. Повышение качества государственных услуг: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. – 2000. – № 3. – С. 43–50. 136 Тамбовцев В. Л. Стандарты публичных услуг: экономическая теория, международный опыт и российские реформы // Вестник Омского государственного университета. Серия «Экономика». – 2011. – № 4 – С. 220–224. 137 Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. – М.: Аспект-пресс, 2001. – 160 с. 138 Элдер Д., Робинсон Р. Выстраивание отношений между различными уровнями государственного управления в Канаде. Отдел международных программ обучения, Канадская школа государственной службы, январь 2005. – 398 с. 139 Андронова О. Предоставление компьютеризованных государственных услуг за рубежом // Актуальные проблемы экономики современной России: Сборник материалов II всероссийской научно-практической конференции. – ЙошкарОла: Коллоквиум, 2011. – С. 68–73. 201 140 Bouckaert G. Charters as framework for awarding quality: The Belgian, British and French Experience. – In: Hermann Hill and Helmut Klages (eds.), Trends in Public Sector Renewal. Recent Developments and Concepts of Awarding Excellence. Frankfurt am Main: Peter Land. 2009 – P. 52–59. 141 Torres L. Service Charters: Reshaping the Government-Citizen Relationship. Paper presented on International Conference «Policy and politics in a globalising world» (24-26 July 2003, Bristol, UK), 2008. – P. 42–47. 142 Official Journal L 281, 23 November 1995, p. 31. 143 Official Journal L 24, 30 January 1998, p. 1. 144 Official Journal L 13, 19 January 2000, p. 12. 145 Official Journal L 178, 17 July 2000, p. 1 146 Official Journal L 201, 31 July 2002, p. 37. 147 Федоров С. Г. Основные предпосылки формирования системы государственных электронных услуг / Вестник Казанского технологического университета, 2011. № 5. – С. 214–223. 148 Эффективность государственного управления: системы мониторинга удовлетворенности граждан качеством государственных услуг. Обзор международного опыта. Декабрь, 2008. – 274 с. 149 Devolving Decision Making: Delivering better public services: refining targets and performance management. HM Treasury, 2004. – P. 54–62. 150 Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. – М.: Аспект-пресс, 2001. – 160 с. 151 Никифоров Н. А. Зарубежный опыт формирования систем государственных услуг. Международная научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «III Нугаевские чтения»: сборник материалов. – Казань: КГТУ, ВШЭ, 2010. – С. 182–184. 152 Шаститко А. Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. 2004. – № 7. – С. 42–48. 153 Резник И. А. Электронные услуги: зарубежный опыт и отечественная практика. Монография / Санкт-Петербург: Инфорда, 2007. – С. 24–29. 154 Стрелков Ф. А. Особенности развития рынка интернет-услуг в Австрии // Аудит и финансовый анализ, 2010. – № 2 – С. 78–82. 202 155 Конусов С. А. Инновационная роль ИКТ в современном мире // Социально-экономические проблемы формирования инновационной экономики. Материалы Всероссийской конференции с международным участием. – М.: ВГНА Минфина РФ, 2010. – С. 211–215. 156 Рейд Г. Модернизация государственного сектора в соответствии с принципами результативности в развивающихся странах: проблемы реализации, Всемирный банк, 1998. – 421 с. 157 Рик Й. Андерсон, Хенк JL Клаассен, Франс K. M. Ван Ниспен. Стремление к эффективности в госсекторе: разработка более совершенной модели действий // Материалы конференции EGPA2009 «Государственная служба: оказание услуг в информационный век», 2009. – 276 с. 158 Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт / Гиглавый А. В., Горностаев Ю. М., Дрожжинов В. И. и др.; под ред. Дрожжинова В. И.; Центр компетенции по электронному правительству при Амер. Торг. Палате в России. – М.: ЭкоТрендз, 2002. – 211 с. 159 Brazil’s Public Services Get Welcome Boost from Better Debt Management // The World Bank, 2012. – P.42–47. 160 Кристальный Б. В., Травкин Ю. В. Электронное правительство. Опыт Финляндии / Под ред. В. И. Дрожжинова. – М.: Эко-Трендз, 2003. – 247 с. 161 Агамирзян И. Р. Мировой опыт реализации концепции электронного правительства // Технологии информационного общества – Интернет и современное общество: труды V Всероссийской объединенной конференции. СПб., 25–29 ноября 2002 г. – СПб.: Изд-во С-Петерб. ун-та, 2002. – С. 255–258. 162 Послание Президента народу Казахстана, г. Астана, 19 марта 2004 года «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации» // «Казахстанская правда» от 20 марта 2004 года N 57–58. 163 Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Н. А. Назарбаева народу Казахстана, г. Астана, 27 января 2012 года «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» // «Казахстанская правда» от 28.01.2012 г., № 32 (26851). 203 164 Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 года N 155 «О нотариате» // Ведомости Парламента РК, 1997 г., N 13–14, ст. 206. 165 Выборы Президенты, выборы в Мажилис [Электронный ресурс] // Официальный веб-сайт Центральной избирательной комиссии. – Режим доступа: http://election.kz/portal/page?_pageid=73,1584918&_dad=portal& (27 мая 2013 г.) 166 Социально-экономический сборник Агентства Республики Казахстан по статистике // январь-июнь 2013 года, Астана, 2013. – 247 с. 167 Рейтинг экономик [Электронный ресурс] // Веб-сайт «Doing business». – Режим доступа: http://russian.doingbusiness.org/aboutus (11 апреля 2013 г.) 168 Информация Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан об итогах принятых мер по оптимизации и автоматизации процессов оказания государственных услуг (по состоянию на 25 апреля 2013 года). 169 Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы» // «Казахстанская правда» от 30.03.2010 г., № 73 (26134). 170 Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 июня 2010 года № 573 «Об утверждении Правил проведения оценки эффективности деятельности исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета, бюджетов города республиканского значения, столицы, местных исполнительных органов районов (городов областного значения)» // САПП Республики Казахстан, 2010 г., № 38, ст. 333. 171 Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 28 февраля 2007 г. «Новый Казахстан в новом мире» // Казахстанская правда. 2007. 1 марта 2007 г. 172 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2007 года № 561 «Об утверждении реестра государственных услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам» // САПП Республики Казахстан, 2007 г., № 23, ст. 266. 173 Постановление Правительства Республики Казахстан от 20 июля 2010 года № 745 «Об утверждении реестра государственных 204 услуг, оказываемых физическим и юридическим лицам» // «Казахстанская правда» от 7.09.2010 г., № 234 (26295). 174 Постановление Правительства Республики Казахстан от 3 августа 2013 года № 779 «Об утверждении Правил ведения реестра государственных услуг» // САПП Республики Казахстан, 2013 г., N 6, ст. 8. 175 Исупова И. Н. Многофункциональные центры как основной механизм повышения эффективности предоставления государственных услуг населению в России // Журнал «Общество: политика, экономика и право», № 1–2, 2009. – С. 62– 68. 176 Золотников С., Малярчук Н. Выработка антикоррупционной стратегии по улучшению оказания услуг населению через Центры обслуживания населения. – Алматы, 2008. – С. 52. 177 Janenova, Saltanat. 2008. The Kazakh One-Stop Shop: Challenges and Recommendations [Электронный ресурс] // Официальный веб-сайт « Local Government and Public Service Reform Initiative». – Режим доступа: http://lgi.osi.hu/publications/2008/395/Peters_complete_WEB.pdf (27 мая 2013 г.) 178 ЦОНы испытывают сопротивление чиновников // Газета «Инфоцес», № 10, 2007. – С. 6. 179 Программа Народно-Демократической партии «Нур Отан» по борьбе с коррупцией // Утверждена постановлением Бюро Политсовета НДП «Нур Отан» от 28 февраля 2008 года № 2–3. 180 Глава МВД Казахстана считает необходимым освободить ведомство от несвойственных ему функций [Электронный доступа: // ресурс] // Портал Nomad. – Режим http://www.nomad.su/?a=3-201002020037 (27 мая 2013 г.) 181 Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2000 г., № 20, ст. 379. 182 Абилов М. Устраняя административные барьеры [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства юстиции Республики Казахстан. – Режим доступа: // http://www.minjust.kz/ru/node/39623 (27 мая 2013 г.). 183 С 1 января 2013 года в Казахстане введут электронную регистрацию прав на недвижимое имущество [Электронный ресурс] // Портал «ZAKON.KZ». – Режим доступа: 205 http://www.zakon.kz/4516142-s-1-janvarja-2013-goda-vkazakhstane.html (27 мая 2013 г.). 184 Указ Президента Республики Казахстан от 25 декабря 1995 г. № 2727, имеющий силу Закона, «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан, 1995 г., № 24, ст. 168. 185 Закон Республики Казахстан от 26 июля 2007 года № 310 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» // Ведомости Парламента РК, 2007 год, N 18 (2499), ст. 142. 186 Почему МВД снова занялось документированием казахстанцев [Электронный ресурс] // Портал «TENGRINEWS.KZ». – Режим доступа: http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/pochemumvd-snova-zanyalos-dokumentirovaniem-kazahstantsev-189797/ (27 мая 2013 г.). 187 Гинтова М. А., Жулин А. Б., Костырко А. А., Плаксин С. М., Синятуллина Л. Х. Реинжиниринг государственных услуг, комплексных сфер государственного регулирования: вопросы методологии. Вопросы государственного и муниципального управления. – 2012. № 1. – С. 7–25. 188 Курманбаева А. М. Совершенствование стандартов государственных услуг в Республике Казахстан: дисс. на соискание академической степени магистра. – Астана, 2010. – 108 с. 189 Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 года № 273 «О мерах модернизации системы государственного управления Республики Казахстан» // САПП Республики Казахстан, 2007 г., № 1, ст. 5. 190 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2007 года № 558 «Об утверждении Типового стандарта государственной услуги» // САПП Республики Казахстан, 2007 г., № 23, ст. 264. 191 Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года № 95-IV // Ведомости Парламента РК, 2008 г., № 21 (2525) ст. 93. 192 Информация Министерства экономики и бюджетного планирования о количестве утвержденных стандартов и регламентов государственных услуг по состоянию на 2012 и 2013 годы, Астана, 2013 год. 206 193 Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213 «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента РК, 1998 г., № 2–3, ст. 25. 194 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2007 года № 559 «Об утверждении Типового регламента оказания государственной услуги» // САПП Республики Казахстан, 2007 г., № 23, ст. 265. 195 Постановление акимата Мамлютского района СевероКазахстанской области от 3 августа 2012 года № 291 // Зарегистрировано Департаментом юстиции СевероКазахстанской области 7 сентября 2012 года № 1829. 196 Решение акима Михайловского сельского округа Железинского района Павлодарской области от 01 августа 2011 года № 1 // Зарегистрировано Управлением юстиции Железинского района Павлодарской области 06 сентября 2011 года № 12-6-118. 197 Государственная программа формирования «электронного правительства» в Республике Казахстан на 2005–2007 // САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 45, ст. 561. 198 Программа развития «электронного правительства» Республики Казахстан на 2008–2010 годы // САПП Республики Казахстан, 2008 г., № 38, ст. 234. 199 Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года № 217 «Об информатизации» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2007 г., № 2, ст. 13. 200 Закон Республики Казахстан от 7 января 2003 года № 370 «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2003 г., № 1–2, ст. 1. 201 Постановление Правительства Республики Казахстан от 17 апреля 2004 года № 430 «Об утверждении правил электронного документооборота» // САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 17, ст. 220. 202 Кодекс Республики Казахстан от 30 января 2001 года № 155 «Об административных правонарушениях» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2001 г., № 5–6, ст. 24. 203 Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 223 «О национальных реестрах идентификационных номеров» // Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2007 г., № 3, ст. 19. 207 204 Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» // «Казахстанская правда» от 30 января 2001 г. № 25–26. 205 Информация Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан по вопросам оптимизации и автоматизации государственных услуг государственными органами (по состоянию на 2013 г.), Астана, 2013 г. 206 United Nations (2012) E-Government Survey 2012. Retrieved from http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan0480 65.pdf, last accessed 29 April, 2012. 207 В Астане обсудили итоги реализации проектов ЕСЭДО [Электронный ресурс] // Портал «PROFIT». – Режим доступа: http://profit.kz/news/5375-V-Astane-obsudili-itogi-realizaciiproektov-ESEDO (27 мая 2013 г.). 208 Приложение А Критерии/показатели качества процессов оказания государственных услуг Социологические показатели 1.Удовлетворенность сроками оказания государственных услуг; 2. Удовлетворенность перечнем документов, требуемых при оказании государственных услуг; 3. Оптимальность этапов процесса оказания государственных услуг 1.Информационная доступность (Отсутствие языковых барьеров, доступность информации о стандартах и регламентах); 2.Материальная доступность (оптимальность стоимости услуги, обоснованность установления платы за услуги); 3.Территориальная доступность 1. Оценка эффективности стандартов и регламентов; 2. Оценка эффективности Центров обслуживания населения; 3. Оценка эффективности электронного правительства 1. Уровень доверия к выборным институтам государственной власти в связи с принятыми мерами по совершенствованию процессов оказания государственных услуг; 2. Уровень доверия к государственным служащим, оказывающим государственные услуги Интегрированные критерии Критерий качества процессов оказания государственных услуг Статистические показатели 1. Доля «моментальных» услуг 2. Доля «бездокументальных услуг» 3. Доля автоматизированных процессов Критерий доступности процессов оказания государственных услуг 1. Количество жалоб на отсутствие информационной доступности 2. Доля бесплатных услуг 2. Доля населенных пунктов, в которых функционируют Центры обслуживания населения Критерий эффективности процессов оказания государственных услуг 1. Доля эффективных процессов Критерий доверия к власти 1. Явка электората на выборы 2. Количество жалоб на государственных служащих в связи с некачественным оказанием государственных услуг 209 1. Оценка качества процессов по регистрации и перерегистрации бизнеса; 2. Оценка качества обслуживания бизнеса налоговыми органами 3. Оценка качества разрешительных процедур Критерий качества бизнес-климата 1. Оценка уровня коррупции в учреждениях, оказывающих государственные услуги; 2. Оценка мер государства, направленных на борьбу с коррупцией в этой сфере 1. Оценка влияния мер по совершенствованию процессов оказания государственных услуг на качество жизни граждан Критерий правоохранительной функции Критерий качества жизни Примечание: составлено авторами работы. 210 1. Количество зарегистрированного бизнеса; 2. Объем налоговых поступлений от бизнеса 3. Объем иностранных инвестиций; 4. Доля оптимизированных и автоматизированных процедур лицензирования и разрешительных процедур 5. Рейтинг страны по показателю создания благоприятных условий ведения бизнеса (Doing Business). Результаты докладов Всемирного банка 1. Количество коррупционных правонарушений и преступлений, установленных в процессе оказания государственных услуг 1. Доля оптимизированных и автоматизированных социально значимых услуг СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН А. МАЙДЫРОВА, С. МУКСИМОВ Кoмпьютeрная вeрстка: Анисимова Н. Ю. Корректор: Раушанова Г. К. Фoрмат 60х84/16 Гарнитура «Таймс». Усл.пeч. л. 12,32. Тираж 10 экз. Редакционно-издательская служба Акадeмии гoсударствeннoгo управлeния при Прeзидeнтe Рeспублики Казахстан 010000, г. Астана, пр. Абая, 33 212 211
